从行政区划看渝川改革开放30年
http://blog.sina.com.cn/s/blog_4d8f82790100apfl.html 作者:F先生
(此文已公开发表,转载请与本人联系QQ826039851)
摘要：作为上层建筑的行政区划客观反映了渝川特别是四川，在改革开放30年以来取得巨大成就，包括城市化、工业化和城乡统筹。文章回顾和阐述了30年来的四川省内重要的区划变革，指出了历史遗留的川中地区行政区划偏大问题，提出增设县级行政单元的解决思路；倡导以南充为中心建立川东北地区增长极。
关键词：行政区划；四川；分省
文献标识码：A
自宋代川峡四路，发展到元代正式建立四川行省，“四川省”的概念距今已七百余年。改革开放30年来，四川省发生了翻天覆地的变化，取得了辉煌的成就。作为上层建筑，行政区划也发生了日新月异的变化。行政区划，是改革开放后四川经济社会全面发展的一面镜子。它客观而真实地反映了当代四川经济、社会活动。
从数量上看， 1978年底，四川省辖11地区、4省辖市（辖21市辖区、1办事处）、3自治州，共15个地级单元，另有7个县级市。2007年底，四川省辖18个地级市（辖43个市辖区）、3个自治州，共计21个地级单位，另有14个县级市。很明显，地级市及其辖区、县级市数量均倍增。
一、改革开放初期时期的四川区划
（一）1970年代末期
1978年，不再“以阶级DZ为纲”，而是将工作重心转向以经济建设为中心，各级革命委员会改为人民政府或行政公署，陆续设立县级城市和以工业为主的区。
1979年设立了三个工农区。在南充地区的广安县、岳池县各一部分行政区域设立华云工农区（相当于县级）；在达县地区的万源县的部分行政区域设立白沙工农区；在乐山地区峨边县的部分行政区域设立金口河工农区（最早的名称为814厂工农示范区）。这三个工农区均处于盆地边缘，为三线厂矿集中地区，完全满足其隐蔽、分散、靠山的要求。经过十余年的建设，厂矿集中区具有相当规模，为解决配套生产、生活设施，设立特殊行政建制的工农示范区（后改工农区）是一种选择。随着地级市的建立，这些工农区现在已分别转变为广安市代管的华蓥市、乐山市金口河区，以及达州市代管的万源市（部分）。
这一时期的建市模式已由切块设市转向整县改市，体现避免机构重叠、市县同城、广域市的思想。1979年，以乐山县（含五通桥区，1959年前为县级五通桥市）的行政区域设立了县级乐山市，为乐山地区行署驻地。同年，撤销绵阳县，将绵阳县的行政区域划归绵阳市。开始尝试中小工业城市管县制度，将内江地区的荣县划归自贡市领导（1979），西昌地区的米易、盐边2县划归渡口市，仍保留县的建制（1978）。
民族区域自治得以进一步发展和完善，大力发展民族地区经济。撤销西昌地区，并于凉山彝族自治州，并将凉山州政府驻地由昭觉县迁至西昌县（1978）。西昌县切块设西昌市（1979），并于1986年正式市、县合并。
（二）1980年代
城市化和工业化是1980年代经济建设的必然结果，在行政区划上得以充分体现。1980年后，公社陆续改称乡，上百个县治城关镇改为本来的名字或新命名。四川经济建设重点仍然是省会成都市。成都市金堂县城厢、太平两个区共11个公社、1个镇划归成都市郊的工业区青白江区（1980）。
1983年3月，全国市管县体制改革。四川各地陆续撤地设市，正式进入地级市时期。撤销永川地区，将永川地区8县和南充地区的华云工农区划归重庆市管辖。中央驳回四川的泸州计划单列方案，批准重庆市第三次实行计划单列，并享受省级经济权限。从此，重庆向直辖迈进了一步。随后，在1980年代中期，大三峡地区建特区、建省计划几起几落，三峡省胎死腹中。三峡工程久悬未决，处于不三（峡）不四（川）尴尬境地的川东地区得到的投资有限，经济发展缓慢。资料显示，从1950年到1990年的40年间，万县地区获得的人均投资不足70元。
1983年，撤销温江地区，将所辖12县划归成都市管辖。5月后因绵阳地区的一部分组建地级德阳市，将原温江地区的广汉、什邡两县划归德阳市。同一批次试点的还有宜宾：撤销宜宾地区行政公署，并将宜宾市、泸州市改为省辖地级市。同年9月，恢复宜宾地区，宜宾市仍为县级市。市小郊大、小马拉大车的宜宾第一次作为地级市的历史就此结束了。华云工农区也由重庆市划回南充地区管辖（笔者认为，今天的工矿城市华蓥市若能在重庆市范围内将是双赢的结果）。
原泸州市由县级市升格为地级市，原泸州市辖区范围由地级泸州市级直接管理，此外还管辖泸县、纳溪、合江三县。 1984年新设立了泸州市市中区（为壮大市区实力，市中区范围包括1950年建县级泸州市时划入的泸县县城即泸州市区，泸县借用泸州市的新“县城”小市镇，以及原纳溪县城安富镇。此二县继续“有县无城”，直至1995年区划再度调整）。
条件暂不具备市管县的地区也在积极酝酿“两步走”——先将驻地改县级市，待时机成熟再设立地级市。如1983年成立的县级涪陵市、雅安市。在当年，设立地级市带有探索性质，体现了“摸着石头过河”的改革实践精神，因此并不急于设立市辖区（而现在哪怕是条件限制，也要设立与市级机关合署办公的市辖区，如中卫市、吴忠市等）。地级德阳市管辖德阳县、绵竹县、中江县、广汉县、什邡县，不设区（1983）。所谓的城区就是德阳县县城及附近区域，以及工业重镇绵竹县汉旺镇。据笔者考证，当时有个名为“市区办”的机构行使市辖区政府职能。德阳市工业城基础较好，县城和汉旺镇曾是三线建设的重点投资区。1984年，德阳市以德阳县为基础设立市中区（1988年汉旺镇划回绵竹县）。德阳市的组建是四川重心西移的结果，也是绵阳地区分立的结果。辖区广阔，跨越了川中、北西、川北的绵阳地区，要不要分立广元、遂宁市，以及如何分立的问题，曾引发广泛的争议。1985年，是全面推行市管县制度一年。有了地级内江市和乐山市，并至少拥有一个市辖区。继德阳市之后，原绵阳地区再度分出了绵阳市、广元市、遂宁市三个地级市。至1986年，绵阳地区分立的广元、遂宁、绵阳、德阳市格局形成。这些市并都设立了市中区，基本上是整县改设“市中区”，虽然从名称到内容都名不符实。除德阳外，广元市的市区是在广元县城嘉陵镇的基础上建立的，遂宁市的市区是在城关镇基础上产生的。这为后来的调整埋下伏笔。1989年，缩小广元市市中区，在南北方位分别增设了元坝区、朝天区。1996年，德阳市中区甚至分出了一个县——罗江县（此县历史上曾多次与德阳县合并），并更名为旌阳区。遂宁始终没有停止过安居建县的努力。2003年，终于如愿。可此时“流行”的是设区而不是建县，所以遂宁市中区分为船山区、安居区。由此可见，所谓“市中区”的水分含量。曾切块设市的内江的市中区规模不大，但在1989年也撤销内江县，设立内江市东兴区。1992年，撤销绵阳市市中区，设立涪城区、游仙区。
落实民族区域自治政策，1983年设立了秀山、黔江、彭水、石柱、酉阳五个以土家族为主的自治县。1988年从涪陵地区分设了黔江地区。1984年，马边、峨边县（此前属凉山州，1955年起由乐山地区代管，1981年再次明确）成立了彝族自治县，并正式归属乐山地区管理。1987年，阿坝藏族自治州更名为阿坝藏族羌族自治州。撤销茂汶羌族自治县，恢复茂县。
县级市和街道办大量出现。泸州市市中区撤销小市、蓝田、安富（原纳溪县城关镇，1964年改称安富镇）3镇，分别设立小市、兰田、安富3个街道办事处（1986）。撤销为成都飞机制造厂设立的县级黄田坝办事处，将所辖区域并入成都市西城区（1987），规范了区划形态与名称。1988年，第一波县级市开始设立，包括江油市、广汉市、都江堰市、峨眉山市，均为省直辖，委托各地级市代管。
二、深化改革时期的四川区划
（一）1990年代
四川省的重点继续放在川西，川西的经济进程明显快于川东、川南。1988年，全长为19．38公里的成都一环路建成通车。给人的直观感受是：成都正在发展为一个“大城市”，并逐步取代重庆作为西南地区经济中心的地位。1990年，成都市将东城区、西城区和金牛区（2城区1郊区）调整为锦江区、青羊区、金牛区、武侯区和成华区（5 城区）。同一时期的重庆并未增设城区，主城仍分为市中区（1994年后改渝中区）、江北区、南岸区、沙坪地区、九龙坡区、大渡口区、北碚区，1994年进行调整，主要思路是撤销江北县、巴县，新设立渝北区、巴南区，并扩大原7城区的行政区域，呈多中心、多组团、中心放射形式。最大的亮点是在行政区划上突破了铜锣山、中梁山等平行岭谷的限制，将中梁山以西的平坝地区、长江以北丘陵地区作为城市扩张区，为直辖市设立作好准备。
在1990年代中前期，一批具有经济优势或计划建为地级行政区驻地的县改为县级市：前者包括阆中市（1991）、永川市（1992）、江津市（1992）、合川市（1992）、万源市（1993）、彭州市（1993）、简阳市（1994）、南川市（1994）、邛崃市（1994）、崇州市（1994）、什邡市（1995）、绵竹市（1996），后者包括资阳市（1993）、巴中市（1993）。1991年，否决纳溪县设区、广安设市的建议。尚不具备改设市辖区的条件，其行政区域以保留县的建制为宜。广安县的行政区划以维护现状为宜。
1992年，因三峡因素，万县破格撤地设市，并实行了万县县、万县市合并，设立3区：龙宝区、天城区、五桥区。1995年11月，涪陵撤地设市，新设立枳城区和李渡区。有趣的是，设立涪陵市离1996年正式确立重庆直辖方案只有半年时间。1996年9月，国务院批准将万县市、涪陵市和黔江地区委托重庆市代管。1997年3月14日第八届全国人民代表大会第五次会议通过：批准设立重庆直辖市。重庆直辖后，万县市和涪陵市的区全部撤销，整合设立了涪陵区、万州区，以及后来的黔江区，实行了扁平化的市-区（县）-街（镇、乡）三级管理。
1993年，第一次增设地级行政单元开始。在这一年，南充终于撤地设市，设立顺庆区、高坪区、嘉陵区。广安地区得以批准成立。达县地区分立为达川地区、巴中地区。1997年，设立眉山地区。1998年，设立资阳地区。1996年，地级宜宾市终于“再次”成立，设立了翠屏区。宜宾县、屏山县的县城经过搬迁，基本沿岷江、金沙江分布。1998年，广安撤地设市，设立广安区，市、区政府分别驻广福镇和浓洄镇。1999年，达川撤地设市，地级达州市，新设通川区。1997年，达县驻地有计划由市区迁往紧临市区的南外镇，结束了“有县无城”的历史，达州市区的实际规模扩大了。
1995年，调整了内江市市区的行政区域：基本上将市中区与东兴区沿沱江东西分治，不再具有切块设市、设区的痕迹，更象现在的广域市、区。1995年，泸州市中区更名为江阳区；纳溪终于获批撤县设区，顺理成章地从江阳区要回了原县城安富街道；设立龙马潭区，从江阳区分到了原泸县县城小市街道；泸县驻地则由原小市迁至福集镇。历代战乱、川中人口减少，造成区划偏大，蓬溪县就是一例。全县人口多达130万，县域西部地区的人要到县城，比到市中区还远。1997年，遂宁市中区的安居“复县”工程声势更大，但却似乎没有效果，倒是蓬溪分出了大英县，驻川中名镇蓬莱镇。
（二）2000年以来
1990年代增设的地区陆续改设地级市。2000年，眉山撤地设市，设立东坡区。1950年短暂存在的眉山专区算是有了比较好的“归宿”。新地级市是在眉山县基础上建立的，当然，眉山县是按高标准建设的，只不过所谓的市区就是东坡镇。同年，还有地级雅安市及其雨城区、地级巴中市及其巴州区、地级资阳市及其雁江区成立。成立之初，巴中市区=巴州镇、资阳市区=雁江镇。又一起“地级市市区=镇”、“城市=镇”的例子诞生了，突显了四川城市建设的某种尴尬。
成都城市扩张步伐从未停止。2001年、2002年，分别撤销了新都县、温江县，设立了新都区和温江区。2005年，自贡部分行政区划调整，主要是划入临近县域，城内3区改放射状，扩大郊区沿滩的辖区。
县城迁移成风，以长江、嘉陵江流域为甚。剑阁县驻地由普安镇迁至下寺镇（2000），高县驻地由文江镇迁至庆符镇（原庆符县驻地），珙县驻地由珙泉镇迁至巡场镇（2001），屏山县驻地由屏山镇迁至新发乡（2006），仪陇县驻地由金城镇迁至新政镇（2003，嘉陵江沿岸，1950年代由南部县划入）。此外，还有安县驻地由安昌镇迁至花荄镇（位于平坝地区，靠近绵阳经开区），汉源县驻地富林镇迁至紧临的市荣乡（2006）。
此外，2000年以后的重要变化还有：撤销北川县，设立四川省北川羌族自治县（2003）；广元市市中区更名为利州区（2007）。
三、四川区划调整构想
笔者预测和期望四川今后重要的区划变更有：
1.更名。城关镇、市中区的名称将成为历史。乐山市中区将更名为嘉州区，内江市中区更名为沱江区或甜城区。
2．川中增县。川中地区由于历代战乱导致人口锐减，消失了不少县，如遂宁的长江县、青石县等。近年来，遂宁在川中名镇蓬莱设立了大英县，随后又设立了安居区，在经济建设方面取得了显著成果。对川中“百里无县”地带，应考虑进行以下调整：
（1）成都市金堂县东南部龙泉山以外的地区，以淮口为中心设一县。淮口地处沱江冲击小平原地区，间有浅丘，利于建设；历史上曾设立类似于地级的行政单位；境内远景规划了成都第二航空港，条件优越、前景广阔。原金堂县龙泉山以西部分与青白江区合并，设立金堂区。从青白江区城区至金堂县城赵镇十余公里路上有包括金堂老县城、现属青白江区的城厢镇在内的3个县级政权驻地规模城镇。1960年代青白江建区前大部分地区属金堂县，筹建时期曾用名金堂市。将青白江与金堂西部合并，从经济运行、交通、历史人文等角度都是可以接受的，使管辖幅度、县级行政中心布局更合理。
（2）今德阳市中江县南部地区在历史上曾设立过飞乌县、铜山县。近年来，中江县将川中名镇仓山作为南部中心城镇规划建设。应考虑以仓山为中心，在中江县南部地区设一县，并可考虑将此县就近划归遂宁市管辖。
（3）历史上的普州（今安岳）与遂州（今船山）的关系，以及近代的遂宁专区的管辖历史，拥有150万人口的安岳与遂宁关系紧密，属川中要塞，且位于渝蓉中点，高速公路、高速铁路有望通过此地。安岳可考虑撤分，并划归遂宁管辖。撤分大县，考虑将南部县升钟区、汶川卧龙特别行政区转为正式行政区。分立三台、资中、仁寿等人口、面积大县。
图1：四川区划调整示意图（局部）
这样，大致沿成都-南充走向，平均50公里左右均有县级建制，与当地充足的人口资源切合。以上调整方案基本上都是大县撤分，避免规模悬殊，线界基本明显，符合建制要求。
3.突出南充的中心城市地位。四川省哲学社会科学研究“十五”规划课题《川东北区域中心城市建设研究》显示：川中、川北（当地政府称川东北）地区的3300万人口，占到全省的1/3强。其人均GDP仅占全省平均的1/2，其他各项指标如人均财政收入、城市居民可支配收入、农民人均纯收入、城市化水平等，均位居全省各经济区之后。在人口达到3300万，人口密集度高达670人/平方千米的这一地区，有条件形成，并且也需要形成一个经济核心，以带动川东北地区发展。根据南充市城市规划第六次修编，南充城市的规模：2020年为85万人，建设用地72.3平方千米。把南充打造成为川东北区域中心城市”的决策，是基于对南充在全省经济社会总体格局中的发展方位和所处川东北区域经济现状的再认识，审时度势而作出的。麦肯锡的研究报告显示，南充将成为四川盆地第三大城市，重要的增长级。多年来，学界呼吁的嘉陵省应适时实施。
参考文献
[1]浦善新.中国行政区划改革研究[M].北京：商务印书馆，2006年第1版
[2]舒庆.中国行政区经济与行政区划研究[M].北京：中国环境科学出版社，1995年第1版
http://blog.sina.com.cn/s/blog_4d8f82790100apfl.html
