[市制]往事重提：清末的《城镇乡地方自治章程》 [复制链接]

往事重提：清末的《城镇乡地方自治章程》
《城镇乡地方自治章程》是中国第一次划分城乡，对中国近代市值的建立产生了重要的影响。章程第二条规定：“凡府厅州县治城厢地方为城，其余市镇村庄屯集等各地方，人口满5万以上者为镇，人口不满5万者为乡。”
《城镇乡地方自治章程》还还第一次规定了城镇内分区治理制度：“城镇有区域过广，其人口满十万以上者，得提出就境内划分为若干区。”章程规定城镇自治组织为议事会和董事会。
这个章程是1908年颁布的，在清政府完蛋前并没有完全实施，但行动比较快的浙江、江苏等省已经施行。
1911年11月，辛亥革命爆发后，江苏省临时省议会议决通过《江苏暂行市乡制》，该章程同《城镇乡地方自治章程》几乎一样，但其中它将城、镇统称为市，即人口5万设市，5万不满设乡。

人口5万确实是一个很好的标准，和我的想法相似。
现在，许多的乡人口不足万人，却要供养一个五脏俱全的乡政府，民不堪命啊。
更荒唐的西藏还有一户人家的乡，这种区划完全以地域为依据，是很片面的。
对在西藏那样的无人区，应该不设行政区，而由上级政府直接管理。

在中国，现在有很多人口过百万的大县，那些人口集中的区域，应该加快进行城市化建设，县下面是可以设市的，比如美国和日本，县就是郡的概念。不过我认为，这些县以下的问题，中央完全不必过问，权力应该属于省内自治。

民国设市有两个标准：人口和非农业税收占总税收的比例，两个都符合才行。

民国政府的治国思想本身有重大缺陷，就是还是依照“全能政府”的思想，什么都要中央政府来插手，随时变化。这种思想是错误的。
现代的政府应该是限权政府，中央和地方的权力应该有明确的划分，通过宪法规定，不得逾越。
这样从自治的角度考虑行政区划，就是为了确立一个主权实体，发展的问题主要靠自治解决，中央政府可以通过财政转移来平衡各地由于客观条件不同造成的不平衡。行政区划的出发点就是把全国划分为比较平衡的主权实体。而不必去考虑什么眼前的经济发展，税收等等。

楼上的
……行政区划的出发点就是把全国划分为比较平衡的主权实体。而不必去考虑什么眼前的经济发展，税收等等。……

过于理想化了
这是不可能的
行政区划本身就要考虑这些因素

理想化不等于就不可能实现，事在人为阿。
象中国这样的超级国家，某个地方的经济如何发展完全应该是当地自治的事情，中央政府是不应该来管也是不可能管好的。中央政府到处插手，搞全能政府，事实上只会造成灾难。

依現今可能不符實際

第一章 总纲
第二章 城镇乡议事会
第三章 城镇董事会
第四章 乡董
第五章 自治经费
第六章 自治监督
第七章 罚则
第八章 文书程序
第九章 附条

光绪三十四年十二月二十七日颁布
第一章 总纲
第一节 自治名义
第一条地方自治以专办地方公益事宜，辅佐官治为主。按照定章，由地方公选合格绅民，受地方官监督办理。
第二节 城镇乡区域
第二条凡府厅州县治城厢地方为城，其余市镇村庄屯集等各地方，人口满五万以上者为镇，人口不满五万者为乡。
第三条城镇乡之区域，各以本地方固有之境界为准。
若境界不明，或必须另行析并者，由该管地方官详确分划，申请本省督抚核定。嗣后城镇乡区域如有应行变更或彼此争议之处，由各该城镇乡议事会拟具草案，移交府厅州县议事会议决之。
第四条镇乡地方嗣后若因人口之增减，镇有人口不足四万五千，乡有多至五万五千者，由该镇董事会或乡董呈由地方官申请督抚，分别改为乡镇。
第三节 自治范围
第五条城镇乡自治事宜，以左列各款为限：
一、本城镇乡之学务：中小学堂、蒙养院、教育会、劝学所、宣讲所、图书馆、阅报社，其它关于本城镇乡学务之事；
二、本城镇乡之卫生：清洁道路、蠲除污秽、施医药局、医院医学堂、公园、戒烟会，其它关于本城镇乡卫生之事；
三、本城镇乡之道路工程：改正道路、修缮道路、建筑桥梁、疏通沟渠、建筑公用房屋、路灯，其它关于本城镇乡道路工程之事；
四、本城镇乡之农工商务：改良种植牧畜及渔业、工艺厂、工业学堂、劝工厂、改良工艺、整理商业、开设市场、防护青苗、筹办水利、整理田地，其它关于本城镇乡农工商务之事；
五、本城镇乡之善举：救贫事业、恤嫠、保节、育婴、施衣、放粥、义仓积谷、贫民工艺、救生会、救火会、救荒、义棺义冢、保存古迹，其它关于本城镇乡善举之事；
六、本城镇乡之公共营业：电车、电灯、自来水，其它关于本城镇乡公共营业之事；
七、因办理本条各款筹集款项等事；
八、其它因本地方习惯，向归绅董办理，素无弊端之各事。
第六条前条第一至第六款所列事项，有专属于国家行政者，不在自治范围之内。
第七条城镇乡地方，就自治事宜，得公定自治规约，惟不得与本章程及他项律例章程相抵牾。
自治规约内得设罚则，以罚金及停止选民权为限。罚金最多之额，不得过十元。停止选民权最长之期，不得过五年。
第四节 自治职
第八条凡城镇各设自治职如左：
一、议事会；
二、董事会。
第九条凡乡设自治职如左：
一、议事会；
二、乡董。
第十条城镇乡地方有分属二县以上，或直隶州与县管辖者，其自治职仍得合并设置，毋庸分立。
第十一条城镇有区域过广，其人口满十万以上者，得就境内划分为若干区，各设区董，办理区内自治事宜，其细则以规约定之。
第十二条乡有户口过少，其选民全数不足议员最少定额十倍之数者，得不独立设置自治职，与同一管辖内邻近之城镇乡合并办理。
若因地方情形不便合并者，除按章设置乡董外，得不设乡议事会，以乡选民会代之。
第十三条凡二乡以上有彼此相关之事，必须连合办理者，得以各该乡之协议，设连合会办理之。
第十四条城镇乡地方各设自治公所，为城镇乡议事会会议及城镇董事会乡董办事之地。
自治公所，可酌就本地公产房屋或庙宇为之。
第五节 居民及选民
第十五条凡于城镇乡内现有住所或寓所者，不论本籍、京旗、驻防或流寓，均为城镇乡居民。
居民按照本章程所定，有享受本地方公益之权利，并有分任本地方负担之义务。
第十六条城镇乡居民具备左列资格者为城镇乡选民：
一、有本国国籍者；
二、男子年满二十五岁者；
三、居本城镇乡接续至三年以上者；
四、年纳正税（指解部库司库支销之各项租税而言）或本地方公益捐二元以上者。
居民内有素行公正，众望允孚者，虽不备第三、第四款之资格，亦得以城镇乡议事会之议决，作为选民。
若有纳正税或公益捐较本地选民内纳捐最多之人所纳尤多者，虽不备第二、第三款之资格，亦得作为选民。
第十七条有左列情事之一者，虽具备前条第一项各款，及合前条第三项所定资格，不得为选民：
一、品行悖谬，营私武断，确有实据者；
二、曾处监禁以上之刑者；
三、营业不正者，其范围以规约定之；
四、失财产上之信用，被人控实尚未清结者；
五、吸食鸦片者；
六、有心疾者；
七、不识文字者。
第十八条城镇乡选民按照本章程所定，有选举自治职员及被选举为自治职员之权。
以第十六条第三项资格作为选民者，有选举自治职员之权，若不能自行选举权者，得遣代理人行之。
代理人以具备第十六条第一项第一、二款之资格，且不犯第十七条所列各款者为限。
第十九条左列人等，不得选举自治职员及被选举为自治职员：
一、现任本地方官吏者；
二、现充军人者；
三、现充本地方巡警者；
四、现为僧道及其它宗教师者。
第二十条现在学堂肄业者，不得被选举为自治职员。
第二十一条凡被选举为自治职员者，非有左列事由之一，不得谢绝当选，亦不得于任期内告退：
一、确有疾病，不能常任职务者；
二、确有他业，不能常居境内者；
三、年满六十岁以上者；
四、连任至三次以上者；
五、其它事由，特经城镇乡议事会允准者。
第二十二条无前条所列事由之一，而谢绝或告退者，得以城镇乡议事会之议决，于一年以上，五年以下，停止其选民权。

　　
第二章 城镇乡议事会
第一节 员额及任期
第二十三条城镇议事会议员，以二十名为定额。
城镇人口满五万五千者，得于前项定额外，增设议员一名。自此以上，每加人口五千，得增议员一名，至多以六十名为限。
第二十四条乡议事会议员，按照人口之数定之，其比例如左：
人口不满二千五百者，议员六名；
人口二千五百以上不满五千者，议员八名；
人口五千以上不满一万者，议员十名；
人口一万以上不满二万者，议员十二名；
人口二万以上不满三万者，议员十四名；
人口三万以上不满四万者，议员十六名；
人口四万以上者，议员十八名。
第二十五条城镇乡议事会议员，由本城镇乡选民互选任之。
城镇乡议事会议员选举事宜，照另定选举章程办理。
父子兄弟不得同时任为议员，若同时当选者，以子避父，以弟避兄。
若有父子兄弟现为城镇董事会总董事或乡董乡佐者，不得为该议事会议员。
第二十六条城镇乡议事会各设议长一名，副议长一名，均由议员用无名单记法互选，其细则以规约定之。
第二十七条议员以二年为任期，每年改选半数，若议员全数同时选任者，其半数即以一年为任满。
前项一年任满之半数，以抽签定之。若全数不能平分者，以多数为半数。
第二十八条议长、副议长以二年为任期，任满改选。
第二十九条议员及议长、副议长任满再被选者，均得连任。
第三十条议员因事出缺，至逾定额三分之一者，应即补选。
第三十一条议长因事出缺，以副议长补之。副议长因事出缺，应即补选。
第三十二条补缺各员，其任期以补足前任未满之期为限。
第三十三条议员及议长、副议长均为名誉职，不支薪水。
议长、副议长有办公必需之费用，得给相当之公费，其数目由本城镇董事会或乡董定之。
第三十四条城镇乡议事会各设文牍、庶务等员，其员额薪水，以规约定之。
文牍、庶务员不限以选民，由议长、副议长遴选派充。
第三十五条乡选民会议员无定额，以本乡选民全数充之。
乡选民会设议长、副议长，均由会员互选，其任期及再选，照第二十八、二十九条办理，若因事出缺，照第三十一条办理，薪水公费，照第三十三条第一、第二项办理。
第二节 职任权限
第三十六条城镇乡议事会应行议决事件如左：
一、本城镇乡自治范围内应行兴革整理事宜；
二、本城镇乡自治规约；
三、本城镇乡自治经费岁出入预算，及预算正额外预备费之支出；
四、本城镇乡自治经费岁出入决算报告；
五、本城镇乡自治经费筹集方法；
六、本城镇乡自治经费处理方法；
七、本城镇乡选举上之争议；
八、本城镇乡自治职员办事过失之惩戒，惩戒细则，以规约定之；
九、关涉城镇乡全体赴官诉讼，及其和解之事。
第三十七条议事会议决事件，由议长、副议长呈报该管地方官查核后，移交城镇董事会或乡董，按章执行。
第三十八条议事会有选举城镇董事会职员或乡董乡佐，及监察其执行事务之权，并得检阅其各项文牍，及收支账目。
第三十九条议事会遇地方官有咨询事件，应胪陈所见，随时申复。
第四十条议事会于地方行政与自治事宜有关系各件，得条陈所见，呈候地方官核办。
第四十一条议事会于城镇董事会或乡董所定执行方法，视为逾越权限，或违背律例章程，或妨碍公益者，得声明缘由，止其执行。
若城镇董事会或乡董坚持不改，得移交府厅州县议事会公断。
若于府厅州县议事会之公断有不服时，得呈由地方官核断。如再不服，由地方官申请督抚交咨议局公断。
第四十二条乡选民会职任权限，照乡议事会办理。
第三节 会议
第四十三条城镇乡议事会会议，每季一次，以二月、五月、八月、十一月为会期，每会期以十五日为限，限满议未竣者，得由议长宣示，展限十日以内。其有临时应议事宜，经地方官之通知，及城镇董事会或乡董之请求，或议员全数三分之一以上之请求者，均得随时开会。
每届会议，应由城镇董事会或乡董，将本届应议事件，距开会十日以前，通知议事会议员。其临时会议，事出仓猝者，不在此限。
第四十四条会议时，议长如有事故，以副议长代理，若副议长并有事故，由议员中公推临时议长代理。
第四十五条会议非有议员半数以上到会，不得议决。
第四十六条凡议事可否，以到会议员过半数之所决为准。若可否同数，则取决于议长。
第四十七条会议时，城镇董事会职员或乡董乡佐，均得到会陈述所见，但不列议决之数。
第四十八条凡会议不禁旁听，其议长、副议长视为应行秘密者，不在此限。
第四十九条会议事件，有关系议长、副议长及议员本身，或其父母兄弟妻子者，该员不得与议。
议长、副议长如有前项事由，照第四十四条办理。议员半数以上有前项事由，因而不能议决者，由议长将该件移交府厅州县议事会，或邻近之城镇乡议事会，代为议决。
第五十条会议时，议员有不守议事规则者，议长得止其发议，违者得令退出，因而紊乱议场秩序，致不能会议者，得令暂时停议。
第五十一条旁听人有不守规则者，议长得令其退出。
第五十二条议事规则及旁听规则，由议事会自定之。
第五十三条乡选民会会议，照乡议事会办理。
第三章 城镇董事会
第一节 员额及任期
第五十四条城镇董事会各设职员如左：
总董一名；
董事一名至三名；
名誉董事四名至十二名。
董事以该城镇议事会议员二十分之一为额，名誉董事以其十分之二为额。
第五十五条总董以本城镇选民，由该城镇议事会选举正陪各一名，呈由该管地方官，申请督抚遴选任用之。
第五十六条董事以本城镇选民，由该城镇议事会选举，呈请该管地方官核准任用之。
第五十七条名誉董事以本城镇选民，由该城镇议事会选任之。
第五十五、五十六条及本条选举事宜，照另定选举章程办理。
第五十八条总董、董事以二年为任期，任满改选。
第五十九条名誉董事以二年为任期，每年改选半数，若同时就任者，其半数即以一年为任满。
前项一年任满之半数，照第二十七条第二项办理。
第六十条总董、董事均支领薪水，其数目以规约定之。名誉董事不支领薪水。
第六十一条董事会职员任满再被选者，均得连任。
第六十二条董事会职员，不得同时兼任该议事会议员，若有由议员当选者，应辞议员之职。
父子兄弟不得同时任董事会职员，若同时当选者，照第二十五条第三项办理。
第六十三条总董如有事故，以董事内年长者代理。年同，则以居本城镇较久者代理。若再相同，以抽签定之。
第六十四条总董、董事因事出缺，及名誉董事因事出缺，至逾定额之半者，均即补选。
第六十五条补缺各员之任期，照第三十二条办理。
第六十六条城镇董事会因执行各事，有应设各项办事员时，由总董遴选派充，不限以选民，但须经董事会之公认，其细则以规约定之。
第六十七条城镇董事会得设文牍、庶务等员，其员额薪水，以规约定之。
文牍、庶务员不限以选民，由总董遴选派充，或按地方情形，即以该议事会文牍、庶务员兼充之。
第二节 职任权限
第六十八条城镇董事会应办事件如左：
一、议事会议员选举，及其议事之准备；
二、议事会议决各事之执行；
三、以律例章程，或地方官示谕，委任办理各事之执行；
四、执行方法之议决。
第六十九条董事会于议事会议决事件，视为逾越权限，或违背律例章程，或妨碍公益者，得声明缘由，交议事会复议。若议事会坚持不改，得移交府厅州县议事会公断。
不服者照四十一条第二项办理。
第七十条总董总理董事会一切事件，凡董事会公文函件，均以总董之名行之。
第七十一条董事及办事员辅佐总董，分任董事会事件。
第七十二条名誉董事参议董事会应行议决事件。
第三节 会议
第七十三条城镇董事会每月举行职员会议一次。
每届会议，董事会文牍员应将本届应议事件，距开会五日以前，通知各职员。
第七十四条会议时以总董为议长。
总董如有事故，按照第六十三条，以其代理者为议长。
第七十五条会议时，非董事会职员全数三分之二以上到会，不得议决。
议决方法照第四十六条办理。
会议时，办事员就该管事务，亦得到会与议。
第七十六条会议时，议事会议长、副议长、议员，得到会陈述所见，但不列议决之数。
第七十七条会议事件有关系董事会职员本身，或其父母兄弟妻子者，该员不得与议。
总董如有前项事由，照第七十四条第二项办理。董事、名誉董事全数三分之二以上有前项事由，因而不能议决者，将该件移交本城镇议事会，代为议决。
第七十八条凡议决事件，应随时报告议事会，并呈报地方官存案。

　　
第四章 乡董
第一节 员额及任期
第七十九条各乡设乡董一名，乡佐一名，以本乡选民，由该乡议事会选举，呈请该管地方官核准任用之。
第八十条乡董、乡佐不得同时兼任该乡议事会议员，若有由议员当选者，照第六十二条第一项办理。
父子兄弟不得同时为乡董、乡佐，若同时当选者，照第二十五条第三项办理。
第八十一条乡董、乡佐以二年为任期，任满改选。再被选者，均得连任。
第八十二条乡董、乡佐均支领薪水，其数目以规约定之。
第八十三条乡董如有事故，以乡佐代理。
第八十四条乡董、乡佐因事出缺，均即补选。
第八十五条各乡因执行各事，有应设各项办事员时，由乡董遴选派充，不限以选民，但须经乡议事会之公认，其细则以规约定之。
第八十六条乡董得设文牍、庶务等员，其员额薪水，以规约定之。
文牍、庶务员不限以选民，由乡董遴选派充，或按地方情形，即以该议事会文牍、庶务员兼充之。
第二节 职任权限
第八十七条乡董职任权限，照第六十八条第一至第三款，及第六十九条办理。
第八十八条乡董就应办各事，定执行方法。
第八十九条乡佐及办事员辅佐乡董，办理各事。
第五章 自治经费
第一节 类别
第九十条城镇乡自治经费，以左列各款充之：
一、本地方公款公产；
二、本地方公益捐；
三、按照自治规约所科之罚金。
第九十一条前条公款公产，以向归本地方绅董管理者为限。
其城镇乡地方向无前项所指公款公产，或其数寡少不敷用者，得由议事会指定本地方关系自治事宜之款项产业，呈请地方官核准拨充。
第九十二条公益捐分为二种如左：
一、附捐；
二、特捐。
就官府征收之捐税，附加若干，作为公益捐者，为附捐。于官府所征捐税之外，另定种类名目征收者，为特捐。
前项附捐数目，不得过原征捐税定数十分之一。
凡以劳力或物品供给办理自治事宜之需用者，得计其相当价值，以特捐论。
第九十三条公益捐之创办，由议事会拟具章程，呈请地方官核准遵行，嗣后如有应行变更废止之处，亦由议事会条议，呈请地方官核准。
第二节 管理及征收
第九十四条自治经费，由议事会议决管理方法，由城镇董事会或乡董管理之。
第九十五条公款公产之内，有系私家捐助，当时指定作为办理某事之用者，不得移作他用。其指定办理之事业以律例章程变更废止者，不在此限。
第九十六条附捐由该管官吏按章征收，汇交城镇董事会或乡董收管。特捐由城镇董事会或乡董呈请该管地方官出示晓谕，交该董事会或乡董自行按章征收。
第九十七条凡于本城镇乡内有不动产或营业者，即本人不在本地方居住，亦一律征收公益捐。
第三节 预算决算及检查
第九十八条城镇董事会或乡董，每年应预计明年经费出入，制成预算表，于每年十一月议事会会议期内，移交该会议决。
议决后，除照第三十七条办理外，应由地方官申报督抚存案，并于本地方榜示公众。
第九十九条预算内除正额外，得设预备费以备预算不敷，及预算各款外临时之支出。若预备费不敷支出者，非经议事会之议决，不得提用他款。
第一百条城镇董事会或乡董，每年应将上年经费出入，制成决算表，连同收支细账，于每年二月议事会会议期内，移送该会议决，议决后，照第九十八条第二项办理。
第一百零一条凡自治经费出入之检查，分为二种如左：
一、定期检查；
二、临时检查。
定期检查每月一次，由城镇董事会总董或乡董行之。
临时检查每年至少一次，由城镇董事会总董或乡董，会同该议事会议长、副议长及议员一名以上行之。
第六章 自治监督
第一百零二条城镇乡自治职，各以该管地方官监督之。该管地方官应按照本章程，查其有无违背之处而纠正之，并令其报告办事成绩，征其预算、决算表册，随时亲往检查，将办理情形，按期申报督抚，由督抚汇咨民政部。其分属二县以上，或直隶州与县管辖者，由各该州县会同监督之。
第一百零三条地方官有申请督抚，解散城镇乡议事会、城镇董事会及撤销自治职员之权。
解散或撤销后，应分别按章改选，城镇乡议事会应于解散后两个月以内，城镇董事会应于解散后十五日以内，重行成立，乡董应于撤销后十五日以内，重行选定。若城镇议事会、董事会同时解散，或乡议事会、乡董同时解散撤销者，应于两个月以内，先行招集议事会，所有选举及开会事宜，由府厅州县董事会代办，其城镇董事会及乡董，应于议事会成立后十五日以内，重行成立。
第七章 罚则
第一百零四条自治职员有犯赃私及侵吞挪借款项者，除责令全数缴出外，仍按照律例治罪。
第一百零五条自治职员有不受该管地方官监督者，应由地方官详请该管上司，核准办理。
第一百零六条自治职员有以自治为名，干预自治范围以外之事者，城镇乡议事会各员及城镇董事会名誉董事，于会议时停止其到会三日以上，十日以下，城镇董事会总董、董事及乡董、乡佐，停止其薪水半月以上，二月以下，其情节重者，均除名。
第八章 文书程序
第一百零七条城镇乡议事会、城镇董事会及乡董行文该管地方官，用呈，彼此互相行文，及与府厅州县议事会、董事会互相行文，均用知会，地方官行文城镇乡议事会、城镇董事会及乡董，用谕，城镇乡议事会、城镇董事会及乡董，行文本省咨议局，用呈，本省咨议局行文，用知会。
第一百零八条城镇乡议事会、城镇董事会及乡董，各备木质图记，由督抚核定式样，通行各该管地方官刊发，仍由地方官申报上司立案。
第九章 附条
第一百零九条本章程施行之期，遵照钦定逐年筹备事宜清单办理。
第一百零十条本章程内所定应由府厅州县议事会、董事会办理之件，在府厅州县议事会、董事会未经成立以前，由各该地方官代办。
第一百十一条本章程如有增删修改之处，得由议事会拟具条议，呈送本省咨议局，由咨议局审查后，呈请督抚咨送民政部核议，奏明修改。
第一百十二条本章程施行细则，由督抚酌定，仍咨报民政部存案。