田肖红：丘克独立公投与密克罗尼西亚联邦的发展困境——兼论太平洋岛国当前发展面临的普遍问题
【关键词】密克罗尼西亚联邦 丘克独立公投 美国 现代化发展 国家认同
【作者简介】
田肖红，聊城大学太平洋岛国研究中心研究员、历史文化与旅游学院副教授，主要从事美国对外关系和太平洋岛国研究。
作为太平洋中部的一个小岛屿国家，密克罗尼西亚联邦（The Federated States of Micronesia，简称密联邦）很少成为国际政治中的热点，我国学术界对该国的关注和研究也较少。然而，密联邦所处地理位置重要，它是美国在太平洋上的三个自由联系国之一，也是唯一一个与我国建立正式外交关系的美国的自由联系国。新世纪以来，随着我国经济的迅速发展和国际地位的提升，我国与密克罗尼西亚联邦的关系进展迅速。在我国持续推进“一带一路”建设、而美国又将中国视为“头号竞争对手”的大背景下，对作为美国在太平洋上的特殊盟友的密联邦展开深入研究，应成为我国学者的重要使命和任务。
丘克是密联邦的四个州之一。2012年，该州成立丘克政治地位委员会以研究2023年后适合丘克的政治地位问题。2014年该委员会提交最后报告，建议丘克成为一个独立的主权国家。报告主张丘克举行全民公投，以决定是否脱离密联邦。重重因素制约之下，丘克公投时间一再被推迟，2020年将公投时间定于2022年3月，但迄今未有任何明确的新举动。丘克独立公投不仅关乎密联邦自身的统一与发展，还关乎密联邦的对外关系和太平洋上的国际政治，故而备受各方关注。那么，这个位于太平洋中部的小岛屿国家为何会出现分离运动？丘克独立公投的影响因素有哪些？其前景会如何？公投事件反映出密联邦国家发展面临着哪些突出问题？研究该事件对我国太平洋岛国研究的深入开展又有何启示与意义？这是本文致力于探讨的问题。
近年来，我国学界对密联邦的关注开始增多，相关研究也出现了一定的进展。国内各类相关研究成果中，既有一般的介绍性读物，也有从经济、资源、历史、文化、国际关系等各个层面对密联邦进行考察和研究的专题性文章。鉴于密联邦敏感而复杂的国际政治地位，以及我国发展对密关系的现实需要，密联邦的对外关系（史）成为学者们集中关注的一个主题。国际学术界对密联邦及相关问题和领域的关注较多，相关研究成果也丰富许多，密联邦的国际地位、对外关系和发展状况是国际学者们首要的关注领域。需要指出的是，西方舆论在相关问题上的言论带有明显的地缘政治色彩和自我中心论，近年来岛屿人民开始发出自己独立的声音，太平洋岛国论坛等区域组织成为他们讨论地区事务并讲述自己主张的重要平台。
本文以关乎密克罗尼西亚联邦国家前途命运的丘克独立公投为研究对象，探讨该问题所折射出的密联邦在现代化可持续发展、对外关系建设和国家认同构建中所面临的困境，冀有助于深化学界及公众对该问题的认识，进一步推动国内学界对密联邦、自由联系国、太平洋小岛屿国家和非热点国家的关注。
一 、密克罗尼西亚联邦与丘克州概况
密克罗尼西亚联邦是位于太平洋西部、赤道以北的太平洋岛屿国家，其“周边大国”有地处该国西方的菲律宾、南方的巴布亚新几内亚和西南方的印度尼西亚等。密联邦国土面积约为702平方公里，由607个大大小小的岛屿组成，绝大部分为火山岛和珊瑚礁岛，各岛屿间相距甚远，全国东西延伸达2500公里。密联邦下设四个州，自西向东分别为雅浦州（Yap）、丘克州（Chuuk）、波纳佩州（Pohnpei）和科斯雷州（Kosrae），首都帕利基尔（Palikir）位于波纳佩州。联合国调查数据显示，2020年密联邦全国人口约为11.5万人，其中丘克人约占48.8%。
密联邦经济落后，2018年国民生产总值约为4.02亿美元，占全世界的0.0005%。亚洲开发银行的数据显示，2018年至2020年，密联邦的国民生产总值增长率分别为0.2%、1.2%和-5.4%。农业和渔业是密联邦主要的经济产业，各类渔产品是其主要出口商品，食物、制成品、器械和仪器为其主要进口产品。泰国、日本、中国和韩国是密联邦产品的主要出口对象国，美国、韩国、日本和澳大利亚则是其进口商品的主要来源国。鉴于自身的经济状况，寻求和接受外来援助是密联邦维持政府运转和民众生活的重要途径，也是其发展对外关系的重要目的和内容。
历史上，密联邦所在的加罗林群岛等密克罗尼西亚群岛的大部分地区曾先后沦为西班牙和德国的殖民地。第一次世界大战后，除关岛、瑙鲁和吉尔伯特群岛外的密克罗尼西亚群岛成为日本的委任统治地。第二次世界大战期间，群岛的部分岛屿曾成为日本向盟军特别是美军发动进攻的重要军事基地。19世纪后半期以来，美国即致力于在太平洋的扩张。美西战争后，美国从西班牙手中获得了菲律宾和关岛，又强占了夏威夷群岛和东萨摩亚。对于一战后日本占据密克罗尼西亚，美国军事部门非常不满。1944年，美军在付出重大牺牲后终于从日军手中夺得密克罗尼西亚。二战时期的经历及称霸全球的野心使得美国军方强烈要求战后将该地区置于美国的控制下。1947年4月，联合国安理会通过了美国提交的对前日本太平洋委任统治地的托管协定，包括北马里亚纳群岛、马绍尔群岛和加罗林群岛的密克罗尼西亚战略托管地（又称太平洋岛屿托管地）成立，美国获得对该地区的绝对控制权。美国托管之下的密克罗尼西亚在行政上划分为雅浦、丘克、波纳佩、帕劳（Palau）、马绍尔群岛（Marshall Islands）和北马里亚纳群岛（Northern Mariana Islands）六个区域，首府位于北马里亚纳的塞班岛。20世纪60年代末，托管地人民要求自治和独立的呼声逐渐高涨。在联合国和国际社会的压力下，美国不得不同托管地人民就托管地未来的政治地位进行谈判。然而，从遏制战略和军事需要出发，美国不愿放弃对托管地的控制，因此坚决抵制密克罗尼西亚人民完全独立的主张，并利用托管地内部对未来地位的不同认识，实行分而化之、各个谈判的政策。最终，统一的密克罗尼西亚托管地分裂为美国主权之下的北马里亚纳群岛自治邦（Commonwealth of the Northern Mariana Islands）和独立的马绍尔群岛共和国（The Republic of the Marshall Islands）、帕劳共和国（The Republic of Palau）、密克罗尼西亚联邦四个政治实体。马绍尔、密联邦和帕劳独立后又先后同美国签订了《自由联系条约》（Compact of Free Association）。根据条约，三国内政外交自主，但军事防卫仍由美国负责，美国在各自由联系国的领土、水域和领空享有不受任何限制的专有军事介入权，并向三国提供财政支持和其它各类援助。1986年11月，密美《自由联系条约》生效，密联邦成为主权国家。2003年，密美续签《自由联系条约》，有效期至2023年。
“Chuuk”在丘克语中意为“高山”。丘克州位于密联邦东加罗林群岛的西端，处于雅浦州、波纳佩州之间，东距波纳佩州705公里，西北距关岛1028公里，地理位置重要。全州除主岛韦诺（Weno)岛外，还有6个较大的外岛和98个小岛，陆地面积约为127.5平方公里，人口约有5.35万，占全国人口近1/2，是密联邦人口最多的一个州，居民主要居住在主岛。州首府设在韦诺市，韦诺市也是密联邦人口最多的城镇。
大多数密克罗尼西亚人信奉某种形式的基督教，丘克人大多信奉天主教。丘克的土著居民为丘克人，土著语言为丘克语（Chuukese），受殖民因素影响一些老人会讲日语，但英语为密联邦官方语言。同密联邦的许多其他地方一样，丘克仍保留着浓重的母系氏族公社残余。丘克产品结构单一，渔业、种植业、旅游业为当地居民主要经济来源，严重依赖国外经济援助，需要进口粮食和日用品维持居民日常生活。
1528年，西班牙探险家阿尔瓦罗·萨维德拉（Álvaro Saavedra）发现了丘克群岛。19世纪，西方的商人和捕鲸船偶尔会到达这里。19世纪末，德国从西班牙手中购买了包括在丘克群岛内的加罗林群岛。一战时，丘克群岛被日本吞并，二战期间，这些岛屿遭到盟国军队的猛烈攻击和封锁。至今，丘克群岛及附近水域仍有大量沉没的日本船只、被毁坏的武器和陆地防御工事遗存。
二 、丘克独立公投的由来及其原因
1986年始独立的密联邦是一个年轻的国家，但自其独立起，各类分离传言就困绕着这个国家，其中传播最多的是雅浦和波纳佩的分裂倾向。而今，真正提上日程的却是丘克的分离运动。一个年轻国家面临占全国人口近一半的州寻求分离和独立的问题，其原因和发展动向不能不引人关注。
（一）丘克独立公投的由来及性质
1986年密美《自由联系条约》生效后，丘克州成为密联邦的四个州之一。然而，经济财政问题的困窘使部分丘克人始终对丘克“州”的地位不满。早在2004年9月，即密美自由联系条约续签后的次年，丘克州就通过了一项法令(CSL 7-04-08)，决定“为了全州的财政安全和可持续发展”，“成立丘克政治地位委员会以调查适合本州的政治地位”。2012年3月，丘克州通过的新法令（CSL 11-12-08）规定，废止2004年的法令，成立新的丘克政治地位委员会（Chuuk Political Status Commission，简称CPSC），目的是“为了本州长久的财政安全，研究2023年密美《自由联系条约》到期、经济援助终止后，适合丘克的政治地位”。
根据2012年的新法令，CPSC由12名成员组成，其中10名为丘克州立法机构下辖的5个参议员选区各选出的2名代表，其余2人由丘克州州长指定。CPSC的主要职责有：研究适合丘克当前和未来的政治地位，“这种地位包括但不限于：完全独立于任何政治实体，独立并与美国保持自由联系，维持现状，成为美国的州或领地”；对境内外的丘克人进行政治教育、进行民意测验或确定丘克人对当前和未来政治地位的愿望。2014年11月，CPSC向丘克州立法机构提交了其最后报告。在对维持现状、成为美国的州或领地、与其它国家组成联邦或完全独立等各项选择进行比较后，报告提出，“只有选择独立，才可能成为一个现代、繁荣而富有的丘克”。报告建议，2015年3月进行全民独立公投，2015年10月制定新宪法并于2017年3月进行宪法公投。12月，报告获得丘克立法机构的批准而成为丘克州法令（CSR 2015d）。由此，丘克正式开始加入当今世界为数众多的独立公投运动。
需要指出的是，尽管丘克公投的目的是成立独立的“丘克共和国”，就其性质而言，丘克公投应属于“分离”公投。依据国际法，独立（independence）和分离（secession）是两个不同的法律术语。一般而言，“独立是指在国际关系中不依附其他任何政治实体，通常特指包括殖民地在内的非自治领、托管地领土或附属领土实现自主”，“分离是指某一主权国家一部分或几部分脱离母国”。根据1960年的联合国《给予殖民地国家和人民独立宣言》，民族自决原则主要适用于“受异族奴役、统治与剥削”的人民，即“托管领土、非自治领土或其他尚未形成独立之领土”内的各民族，其主要目的在于终止各种形式之“殖民主义”，而“以局部破坏或全部破坏国家统一及领土完整为目的之企图，均与联合国宪章之宗旨及原则不相容”。丘克州力图通过公投的形式从独立自主的“密联邦”国家分离，不符合联合国宪章的相关宗旨与原则。在提交的最后报告中，CPSC对其目的的界定亦是“分离并独立”，这表明，CPSC也认识到了其主张所面临的国际法问题。
（二）丘克独立公投的原因
丘克独立公投背后既有深刻的历史文化因素，也有复杂的现实政治经济原因。CPSC在最后报告中将其主张分离和独立的因素归结为政治、经济、文化和法律四个层面。
政治上，报告指出， “密联邦现有体制在关键结构上对丘克不公”。这主要表现在密联邦“行政长官不是普选产生”和立法机构实行的“二读”程序。密联邦总统由国会从4位“全任期”议员中通过无记名投票的方式选举产生，且须在4个州之间轮流选出。密联邦立法机构实行“二读”机制，即一项新法案要获得通过，必须在不同的日子通过两次解读。“一读”时，法案要获得全体议员2/3以上投票通过，“二读”时，各州代表都有一票，四州拥有平等的发言权，只有2/3以上州代表投票赞成，法案才获得正式通过。报告强调，上述机制“否认了丘克州人口在密联邦人口中占多数的事实”，使联邦的决策、拨款、法律的制定和实施都对丘克不利。丘克独立后将可组建更有代表性、真正反映丘克人自身利益的政府机构，制定符合自身发展的政策。
经济上，“密联邦现行的财政分配方式对丘克非常不利”，“资源分配不公成为丘克强烈不公正感的根基”。根据密美最初签订的《自由联系条约》，美国每年向密联邦提供约1.3亿美元的资金援助。从1987年到2003年，密联邦获得了超过15亿美元的经济援助，而占全国人口近一半的丘克仅获得了协约赠款的30%。分离主义者认为，丘克获得的资金与其人口比例严重不匹配，而资金分配直接影响了供水、供电、交通、通讯等基础设施的建设，导致丘克州各岛基础设施建设落后且分布不均。丘克的一项调查表明，该州电气化覆盖率仅为30%，且主要集中在主岛。经济发展和基础设施的落后导致许多丘克人为享受更加良好的社会服务而移居美国。可见，资金分配矛盾是推动丘克从密联邦分离的重要动因。
文化上，“丘克认识到，它正面临失去自身文化特性的危险”。报告提出，密联邦没有采取充分的手段保护和保存丘克丰富特色的文化，各民族和官僚机制内部的文化差异是密联邦在政治、资源分配和优先发展事项方面不一致的重要因素。丘克十分重视对其文化的保护，州宪法第四条明确标明要尊重丘克风俗和传统，立法机关要制定法律保护传统文化。“传统文化的保护应被视作不可违背的公共意志，即使因此而违背了宪法所规定的自由、生命和财产等诸权利，政府也应具备此等授权”。土地所有权是民族文化的重要组成部分，丘克独有的“Sounono”和“Soufonu”观念使其成为密联邦中唯一允许人民宣称拥有海岸、珊瑚礁和土地所有权的地区。报告相信，各州间获取土地方式的不一致使维持基于平等的联邦成为不可等。
法律上，报告认为，“丘克独立具备国际法基础”。报告提出，根据联合国《世界人权宣言》第十五条，寻求族性（nationality）的权利不可辩驳、神圣不可侵犯，而2009年联合国国际法院对科索沃问题的表态表明民族自决符合国际法原则，丘克从密联邦分离不会引发地区的不稳定。
总之，报告坚信，“自密联邦成立伊始，在现有政治体制下，丘克的社会和经济经历就一直相当不成功。然而，作为一个新的独立民族国家，无论是在国内财政收入还是在外来经济援助方面，丘克的经济前景都将改善良多”。报告相信，尽管不能很快实现经济繁荣，但丘克独立后将有望获得多方面的资金支持。比如，丘克可以通过与美国缔结双边条约直接从美国获取援助，丘克有权从《自由联系条约》和密联邦的信托基金获得它应得的份额，可以通过发放专属经济区许可证或开发其它资源获得收入；届时地方财税将由丘克控制而不是交与密联邦，增值税、外国公司登记费等其它财务方式也能为丘克带来丰盈的收入，通过争取其它外国援助和投资的方式也可为丘克增加财政收入。
除“最后报告”申明的上述原因外，丘克独立公投背后还存在一个重要的历史因素。曾经构成密克罗尼西亚托管地的马绍尔群岛、帕劳和北马里亚纳或独立、或成为美国的一部分，而历史上丘克也享有与上述各国或自治邦同样的地位。寻求独立的丘克人相信，既然上述各国或自治邦可以通过公投的方式从昔日的托管地分离，今天的丘克也可以通过公投的方式从当今的密联邦分离。然而，历史发展从不是简单地复制或重复，丘克今日面临的局势绝不同于寻求独立或自治时期密克罗尼西亚托管地的境况，下文将对此进行分析。此外，密联邦实行联邦制，各州拥有相当的自主权，联邦政府与州政府及各州之间相对松散的关系，也为丘克分离运动提供了宽松的政治环境。
三 、丘克独立公投的制约因素
自2014年底CPSC最终报告获得批准、丘克独立公投正式发起至今，计划中的公投已多次被推迟。一再被推迟的公投计划表明，丘克分离运动面临着诸多制约因素。
（一）公投一再被推迟
自2015年至2020年，丘克独立公投先后三次被推迟。2015年2月，时任丘克州长约翰逊·艾利莫（Johnson Elimo）通过一项行政命令推迟了原定该年3月举行的公投。根据丘克公共事务办公室（The Public Affairs Office）的声明，州长推迟公投的原因包括CPSC工作不足、对同时举行联邦众议员选举及公投存在担忧、选举文件准备不充分、公投需要更多协商及足够的公众认知等。推迟后的公投拟定于2019年3月举行。然而，2018年10月，丘克州立法机构通过了新的法令（CSL 14-23)，将初定于2019年3月的公投又推迟至2020年3月。该法令一度被代理州长马里厄斯·阿卡皮托（Marius Akapito）否决，但州两院立法机构又推翻了州长的否决。此外，新法令还禁止CPSC进一步履行其公众教育职能。对此，CPSC计划将丘克州立法机构起诉至密联邦最高法院，理由是推迟2019年3月的公投违反了公民言论自由原则。CPSC的这一举动得到了丘克分离主义者的支持，但密联邦政府则声称丘克分离需要修改联邦宪法，推迟公投可为修改宪法以及民众深入了解公投提供更多时间。2020年2月，丘克州发布声明，将本定于次月举行的独立公投再次推迟，新的公投时间暂定于2022年3月。分离运动领导人、丘克州司法部长萨比诺·哈索尔（Sabino Asor）表示，丘克将给密联邦更多的时间来“纠正一些缺陷”。密联邦政府则始终坚持称丘克人民和密联邦人民同源一体，密克罗尼西亚人承诺致力于和平、团结和自由的民族价值观。
如今，2022年3月已过，拟议中的公投并没有举行。相关各方传出的声音仍然是矛盾的。密联邦总统发言人称，“（丘克独立公投）运动的基础已不存在”，“总统办公室已收到（丘克）州长办公室的消息，丘克政治地位委员会已被初步取消，它已不再保有资金或员工，已不是一个现有实体”。但分离运动的支持者仍坚称，“（独立公投）可能很快会苏醒”，“（美密）《自由联系条约》中的经济条款将于2023年到期”，“鉴于密联邦陷入了本地区日益增长的地缘紧张局势，现在是恢复分离运动的理想时机”。
从公开表态来看，公投被推迟的原因是多样的。然而，抛弃制约公投的表面因素，综合来看，影响丘克独立公投的原因可从国内和国际两个层面来分析。
（二）公投的国内制约因素
从国内层面来看，丘克内部对是否脱离密联邦存在较大分歧，存在着支持和反对两种声音。丘克独立公投计划第一次被州长以行政命令的方式推迟，第二次被州立法机关以制定新法案的形式推迟，期间还出现了州长与立法机构间的斗争，第三次被推迟后丘克司法部长又立即发出不同声音。可见，丘克政治精英在该问题的认识上是分裂的，反对分离的精英大有人在。在美国生活的丘克人对分离的后果较为担忧，他们担心一旦丘克脱离密联邦，他们就不再享有《自由联系条约》所赋予密联邦公民的一些特殊权利。2014年，有人在知名请愿网站“改变”（Change.org）上发起了谴责CPSC工作不周、呼吁丘克立法机关和州长中止2015年公投的情愿活动，并取得了相当多人的支持。而更多的丘克普通民众，对丘克分离到底意味着什么并不清楚。
面对愈演愈烈的丘克分离运动，密联邦方面也发起了反分离运动。密联邦前总统伊曼纽尔·莫里（Emanuel Manny Mori，任期2007.5-2015.5）坚决反对丘克分离，且他本人就是丘克人，丘克分离运动正是兴起于莫里的总统任期内。在莫里看来，丘克从密联邦分离无异于“丘克人自我毁灭”。2015年1月，莫里成立了由内阁所有成员和政府其他高级官员组成的“国家统一工作小组”（Task Force on National Unity）。在莫里的指示下，该小组发起了针对丘克选民的公众教育和认知项目，充分宣传分离倡议在法律、政治、经济和社会层面的问题及分离对丘克公民和密联邦可能产生的后果和影响。工作小组还在密联邦和海外丘克人社区举行公众会议，抵制CPSC游说分离的活动。密联邦驻美国大使馆法律顾问斯托瓦尔三世（James T. Stovall III）提交了一份备忘录,对CPSC“最后报告”中的诸多主张特别是关于丘克可以继续从美国获得赠与援助、发展项目及收益、军事防卫、免签权和信托基金份额的条款进行了批驳。密联邦其他高层官员也屡次通过各种渠道公开表示反对丘克分离。
丘克独立公投在国内层面还面临着宪法问题。密联邦司法部表示，丘克分离和公投违反密联邦宪法。密联邦宪法序言郑重阐明，“经历过战争，我们祈愿和平。经历过分裂，我们希望团结。”宪法正文第13条第3款又专门载明，“维护宪法规定，推进宪法赖以存在的团结原则是联邦政府和各州政府的庄严职责”。密联邦对丘克分离运动的驳斥和抵制正是基于上述宪法条款。
（三）公投的国际制约因素
从国际层面来看，丘克独立公投面临的最突出问题是其昔日托管国、密联邦今日的自由联系国美国的态度。CPSC曾宣称，已与美国方面就独立的“丘克共和国”签订新的自由联系条约问题进行了私下讨论。对此，美国驻密联邦公使多萝西娅-玛利亚·罗斯（Dorothea-Maria Rosen）2015年1月发布正式声明，否认曾有任何此类的接触和讨论。2018年9月，时任美国驻密联邦公使罗伯特·赖利（Robert Rely）又发布公开声明称美国不支持丘克独立公投。他表示，丘克不可能获得一个单独的“自由联系条约”，“条约是一份产生于第二次世界大战的独特文件，不是一份可以和其它任何国家或者任何实体随意签订的条约”，“如果丘克确定要独立，届时其公民进入美国将需要签证”。他敦促丘克居民面对现实，“无论是（美国）国会还是行政当局，都对缔结一个新的自由联系条约不感兴趣。”从官方代表的公开声明来看，美国对丘克独立公投的态度是不支持甚至是反对，这与历史上美国推动统一的密克罗尼西亚托管地分裂为不同的政治实体时的态度迥然不同。20世纪六七十年代，面对托管地日渐高涨的独立运动，美国急欲维护其在太平洋的军事战略利益，最终通过实施分化政策，使昔日的托管国一分为四，北马里亚纳群岛自治邦并入美国，马绍尔群岛、密联邦和帕劳与美国签订《自由联系条约》以满足美在当地的军事需要。至此，托管地人民的独立主张一定程度得到实现，美国的战略利益也得以维护。而今，丘克分离运动不仅无益于美国在太平洋的军事主导地位，反而被认为会加重美国负担甚至“威胁”其既有安全利益，这当然不能为美国所容。
影响丘克独立公投的另一个国际因素是国际法和国际承认问题。尽管分离主义者自认其行为主张具备国际法基础，丘克的分离行径是违背国际法基本原则的。1970年联合国大会所通过的《关于各国依联合国宪章建立友好关系及合作之国际法原则之宣言》载明，各民族享有平等权利与自决权，但此项权利和相关条款“不得解释为授权或鼓励采取任何行动，局部或全部破坏或损害在行为上符合上述各民族享有平等权及自决权原则并因之具有代表领土内不分种族、信仰或肤色之全体人民之政府之自主独立国家之领土完整或政治统一”。可见，反对以所谓“自决权”作为分裂国家的工具是国际法的基本原则，丘克分离分子自认的“丘克独立具备国际法基础”一说并不成立。某一地区或某一民族要从主权国家分离，须取得主权所有者同意，应得到该国中央政府批准，也需要获得国际社会的认可。而就密联邦和美国的公开表态来看，丘克分离既不能获得其主权所在国的认可，也没有获得世界主要大国的支持。
自2012年正式发动以来，丘克分离运动经历了愈益激烈和推迟和缓两个阶段。尽管2020年时曾将公投时间定为2022年3月，但迄今未有任何新的明确进展。重重因素制约之下的丘克独立公投前景并不被人们看好。而丘克分离闹剧所折射出的丘克和密联邦国家发展所面临的问题，更应受到重视。
四、从丘克独立公投看密联邦国家的未来发展
丘克独立公投对其自身和密联邦国家的未来发展是一个至关重要的问题，反映出当前密联邦国家发展所面临的重重困境。
（一）密联邦的现代化可持续发展
从丘克独立公投的影响因素来看，发展问题是丘克和密联邦国家当前困境的根本原因。丘克独立公投的起因在于丘克州想要长远解决丘克的财政安全问题，具体表现为CPSC认为密联邦现有政治体制和财政分配方式对丘克不公。可以说，现代化发展特别是经济的可持续发展是密联邦国家今后应寻求解决的根本问题。
受地理位置和自身资源禀赋的限制，密联邦经济结构脆弱，发展滞后，一直以来严重依靠国外特别是美国的援助。作为密联邦的第一大援助国，美国不仅直接给与密联邦资金援助，帮助密联邦建立信托基金，还给与密联邦出口至美国的绝大部分产品免关税待遇。根据修订后的自由联系条约，美国每年向密联邦提供9220万美元的援助（其中1600万美元为信托基金），援助持续至2023年，届时密联邦原则上应该实现自主发展。然而，从密联邦经济发展现状来看，2023年后，若密美不能续签援助条约或密联邦未能寻求到新的可持续发展路径，密全国经济发展将面临严重困难。相对于马绍尔群岛与帕劳，密联邦是三个自由联系国中接受美国援助最多的国家，这也从侧面证实了其经济发展面临的困境。丘克正是出于对2023年后发展前景的担忧，才推动发起了独立公投和寻求与美国签订新条约的运动。
对丘克特别是密联邦而言，真正的问题在于：一个国土面积狭小、资源匮乏的国家，如何实现独立自主的现代化可持续发展甚至是能否实现自主发展的问题。问题的答案应该是肯定的，当今世界实现了独立自主发展的小国并不乏其例。从只看重陆地资源的传统观点出发，密联邦是资源匮乏的小国，但若着眼于现代海洋资源和渔业资源，密联邦的发展前景可观。同为美国的自由联系国，帕劳的发展状况就远远好于密联邦与马绍尔群岛。
受制于历史因素，密联邦国家当前的政治经济体制是“美国化”的结果。为了缓和丘克人的不满、维护国家统一，更为了实现自身的自主发展，密联邦领导人需要新的智慧来“破局”，而不应仅是机械式学习西方所谓的“自由民主”制度，而这又涉及到密联邦自主发展的另一个关键问题——密联邦的国际地位及其对外关系。
（二）密联邦的国际地位与对外关系
密联邦1986年与美国签订自由联系条约，1989年与我国建立外交关系，1991年正式加入联合国，其独立主权国家地位得到国际社会广泛认可。对于密美自由联系条约，一般的认识是：密联邦由此结束了托管时期，正式获得独立地位和内政、外交方面的自主权，美国保留在密联邦的专属军事行动权。然而，在所谓的美国专属军事行动权之下，密联邦的对外交往活动和政策处处仰美国鼻息，以不违背美国的军事安全和防卫战略为根本前提。美国方面甚至有舆论公开宣称，“密联邦的外交活动在美国指导下展开”。不仅如此，美国还以援助条件为名对密联邦内政诸多事务进行“指导”和干预。早在第一次自由联系条约签署后不久，就有学者指出，多数密克罗尼西亚人认为“与美国的自由联系只会进一步导致密克罗尼西亚的依附及与美国的一体化”。鉴于上述种种因素，对于密联邦是否真正享有国际法意义上的独立主权国家地位，始终伴有质疑的声音。也正因如此，1989年中密关系外交关系的建立，对密联邦获得国际社会认可并加入联合国具有非同一般的意义。
从丘克独立公投的影响因素可以看出，无论是丘克分离主义者还是反分离主义者都非常重视美国的角色和态度，甚至都力图借助美国而加重自身主张。分离主义者对未来发展的规划中仍然严重依赖美国的援助并希冀可以单独与美国签订新的自由联系条约，反分离主义者则明确指出自由联系条约及相关的信托基金不适用于分离后的丘克。而前后两位美国驻密联邦大使的公开言论则对丘克分离运动的发展动向和人们的认识产生了重要影响。可见，对外关系成为制约丘克独立公投动向和结果的关键要素，也是密联邦国家自主发展面临的重要问题。
正是由于密联邦特殊的国际地位和对外关系现状，中国与密联邦关系的正常发展被某些别有用心的政客和学者拿来大做文章，丘克独立公投事件也不例外。一些所谓的“分析家”提出，丘克“独立”后可能会与中国建立密切关系，密美不能续签自由联系也会将密联邦“推向中国的怀抱”，而这都会威胁到美国在太平洋的军事主导地位。2019年5月，时任美国总统特朗普在白宫“历史性”接见包括密联邦在内的美国的三个自由联系国国家领导人。2个多月后，作为第一位到访密联邦的美国国务卿，蓬佩奥在会见三个自由联系国国家领导人后正式宣布，“美国（与自由联系国）已正式就延长自由联系条约展开谈判……面对中国重画太平洋的企图，它们赞赏并维持自由民主制度”。2020年初，丘克方面宣布再次推迟公投之后，有分析直接宣称这是“投美国所好”，是“美国在大洋洲政策的一个胜利”。
中国是世界上第二大经济体和最大的发展中国家，密联邦的现代化发展需要其决策者根据国家和人民的需要独立自主地开展国家建设并制定包括外交政策在内的各项政策，中密关系的发展从根本上产生于两国人民对美好生活的向往和追求，是两国独立自主开展外交活动和进行现代化建设的结果。某些国家从其霸权思维和狭隘的国家利益观出发，将其它国家的发展绑定在本国的所谓“战略”利益之上，既不利于世界的和平发展，也破坏了其它国家的长远利益和可持续发展。
（三）密联邦人民的国家认同
丘克独立公投事件还表明，作为一个年轻的现代国家，密联邦在塑造全体国民的国家认同方面依然路远且艰。
西方殖民者到来之前，密克罗尼西亚地区社会发展处于氏族部落解体时期。经过西班牙和德国的殖民统治、日本的“委任统治”和美国的“托管”，在二战后非殖民运动的影响和联合国的推动下，密克罗尼西亚地区最终出现了包括密联邦在内的数个现代政治实体。然而，对当地民众而言，现代国家和一系列相应的观念和制度都是外来事物，自发的族群或民族观念与西方式的民族国家概念远没有相合相融。霍布斯鲍姆认为，从历史经验来看，民族构成要件有三个标准。一是它的历史与当前的某个国家息息相关，或是拥有足够长的建国史，二是拥有悠久的精英文化传统，有独特的民族文学与官方语言，三是经历过武力征服，在优势民族挟其强权兼并的威胁下，被侵略人群生出休戚与共的民族情操，一致对外。而上述三个要件，太平洋岛屿国家似乎都不具备。与太平洋地区的其它岛屿国家类似，密克罗尼西亚地区现代国家的形成更多是殖民统治和殖民大国维护其自身利益的后果，各个国家及当地民众严重缺乏现代意义上的国家认同意识。
然而，现代国家认同的缺失并不意味着当地没有民族认同。正如一位学者指出，“族裔传统（ethnic traditions）的继续对太平洋地区的民族主义具有非同一般的影响。……在部分情况下，这些民族主义涵盖整个国家，而另一些情况下，它只涵盖一个国家的某一部分，比如一个省，一个地区，一个语言群体，甚至是一个岛屿，而这可能导致一个国家(state)内部出现数个‘族裔民族国家’（ethnic nations）”，因此，“与其它地区的实践一样，太平洋群岛地区更倾向于从政治层面而非文化层面界定‘民族国家’（nations）”。这正是密联邦国家当前状况的真实写照。
密联邦全部国土散布在600多个岛屿上，各岛屿被广阔的水域隔开，地理位置的分散和交通的不便使各个岛屿历史上形成了各异的风俗文化。这种普遍的文化差异迄今仍然广泛存在，在语言方面表现最为突出。密联邦各州之间地方语言迥异，4个州主要使用8种地方性语言，如雅浦语(Yapese)、游里希语(Ulithian)、丘克语、波纳佩语(Pohnpeian)、沃雷艾语(Woleaian)、科斯雷语(Kosraen)、努库奥罗语(Nukuuoro)和卡平阿马朗伊语（Kapingamarangi）。语言沟通的障碍严重阻碍了各地之间的交流联系和共同的国家认同意识的形成，各个地方反而形成了各自较强的地域认同，比如密联邦人又常分为波纳佩人、雅浦人、莫特劳克人、丘克人、科斯雷人等多个支系，各支系都有自己的认同。鉴于各州之间的巨大差异，有人甚至提出，“这四个独特的州拥有截然不同的文化、传统和个性，丰富多彩的程度丝毫不亚于环绕在其周围数不胜数的珊瑚礁”，“四个州组成了密克罗尼西亚联邦，但除此之外，它们并无关联”。
丘克分离主义者将文化差异和保存民族文化的诉求作为他们分离主张的基本原因。哈索尔在接受访问时就提出，“追求独立的动因不仅关乎丘克的经济前景，还关乎阻止人民离开岛屿和家园、获得政治权力和寻求一种维持传统家庭和实践丘克文化的方式”，他担忧的是“丘克文化、家庭和传统的完整性”。
因此，可以说，民族国家认同是影响丘克独立公投的一个基本因素，也是密联邦国家未来发展面临的核心问题之一。
结语
从世界范围来看，丘克独立公投只是发生在太平洋中部一个小岛屿国家内部的事件。然而，在部分西方国家特别是美国敌视中国的国际大背景下，细究丘克独立公投的种种影响因素、公投的历史缘起和未来进展，却透视出对该问题的研究具有远超过事件本身的重要意义。
首先，这是深刻认识美国对太平洋岛屿地区政策核心要义及其发展动向、进而便于我国相关决策部门更好进行应对的基本要求。美国对太平洋岛屿地区的政策奠基于第二次世界大战之后和冷战早期，其起因在于吸取二战时期对日作战的教训和遏制以苏联为代表的社会主义国家，根本要义是建立美国在太平洋的军事主导地位并服务于其全球霸权战略。相对于南太平洋上的其它岛屿，位于太平洋中部的密克罗尼西亚群岛对美国实现其战略野心更为重要，联合国密克罗尼西亚战略托管地也由此而形成。在整个冷战时期和冷战结束后，随着世界形势和地区政治的发展，美国不得不一定程度上调整其政策，以适应当地人民要求自治和独立运动的呼声。然而，美国始终坚持其“战略主导地位”原则，以致密克罗尼西亚地区最终形成3个美国的自由联系国和1个美国自治邦的政治格局。而今，美国将中国视为“头号竞争对手”，密克罗尼西亚联邦等3个自由联系国在美国太平洋政策中的地位再次突出，重新谈判和延长自由联系条约成为其针对中国的手段和策略。现在看来，在美国强力回归和干预的情形下，丘克独立公投运动将偃旗息鼓。对于美国在该地区政策的根基、历史变化和当前动态，我们应该及时掌握和了解。
其次，这是以实际行动阐明我国对外政策基本原则、捍卫“一带一路”倡议的题中之义。自丘克分离运动开启以来，西方不断有舆论拿我国与密联邦关系的发展说事，变相宣扬所谓“中国威胁论”，甚至以之抹黑“21世纪海上丝绸之路”倡议，这是对我国一直以来所倡导和实践的相互尊重主权和领土完整、互不干涉内政等和平共处五项原则的严重蔑视和挑战。我国与密联邦关系的发展建立在和平共处五项原则的基础上，是双方坚持共同发展、追求合作共赢的结果。丘克公投是密联邦内部事务，密联邦致力于维护国家统一。丘克分离分子于2014年正式发起公投运动，密联邦于2018年11月签署“一带一路”合作谅解备忘录。这充分说明，密联邦国家领导人深刻认识到共建“一带一路”倡议是“和平发展、经济合作倡议，不是搞地缘政治联盟或军事同盟”。西方舆论以丘克独立公投事件抹黑中国和“21世纪海上丝绸之路”倡议是无中生有，我国应加强对相关问题的关注和研究，学界和舆论界也应合理发声，批驳无稽之论，阐述中国原则。
最后，丘克独立公投所折射出的密联邦发展所面临的可持续发展、对外关系建设、现代国家认同建设等诸问题，是太平洋上众多岛屿国家甚至是诸多发展中国家特别是“小国”，都需要面对的问题，是具有“共通性”的问题。除澳大利亚、新西兰之外的大洋洲其它岛屿国家都是发展中国家，作为国际政治中的“小国”和“被卷入”现代世界的国家，它们都面临着如何实现现代化和可持续发展、如何独立自主地开展外交活动以更好地维护国家利益、如何建设具有稳固凝聚力的现代国家等问题。在世界面临百年未有之大变局和我国前所未有地靠近世界舞台中心的时代背景下，更好地了解世界和各个国家和地区成为我国各行业普遍面临的一个问题，对太平洋岛屿国家和地区及其所面临各项问题的探索，也应成为我国学界勇于面对和承担的问题和任务。只有在对相关问题的认知和研究逐渐深化的基础上，国家有关政策的出台方能做到政出有方、行之有效。
由于篇幅过长，故省去文章注释
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来源：《国别和区域研究》（第六卷 2021年第3期， 总第17期）
排版：马超
北京语言大学
国别和区域研究院
