[总体规划]民国时期的城市规划之陪都十年建设计划草案 [复制链接]

九一八事变后，人们已经意识到中日之间战争的不可避免性。要想取得战争的胜利，必须以西南为指挥中心。因此，1935年秋，国民政府为结束西南地区的军阀混战，派参谋团进驻重庆，整顿川军。11月1日，撤销参谋团，成立国民政府军事委员会委员长重庆行营，顾祝同为主任，杨永泰为秘书长，贺国光为参谋长。随后，国民政府逐渐将国防中心转移到四川，实现以重庆为据点，控制四川和西南地区。1937年7月，抗日战争爆发，南京受到威胁。为保存实力，取得最后的胜利，蒋介石召开国防会议提出“迁都重庆”，并作《国府迁渝与抗战前途》的讲话。第二天，林森发表《国民政府移驻重庆宣言》，在重庆建立国民政府。国民政府迁渝，重庆成为战时首都，中国大后方政治、经济、军事中心。

1940年9月6日，国民政府发表政府令“四川古称天府之国，山川雄伟，民物丰殷；而重庆绾毂西南，控扼江汉，尤为国家重镇。政府于抗战之始，首定大计，移驻办公。风雨绸缪，瞬经三载。四川人民，同仇敌忾，竭诚纾难，矢志不移，树抗战之基局，赞建国之大业。今行都形势，益臻巩固，战时蔚成军事、政治、经济之枢纽，战后更为西南建设之中心。兹特明定重庆为陪都，着由行政院督饬主管机关参酌西京之体制，妥筹久远之规模，藉慰舆情而彰懋典”。这一政府令，确定了重庆在战争时期的战时首都和战后期的永久陪都之地位，并开始着手准备这一宏伟蓝图规划工作的筹建。抗日战争胜利后开始的“国府还都"和“大复员”，结束了重庆作为“战时首都”的历史地位，恢复重庆行营，成为国民政府在西南的军政中心。

虽然重庆在战时由于城市地位的提高而得到长足发展，人口和城市规模迅速扩大，但“人口突增，国库支绌，因而一切设施，因陋就简，勉应急需。既乏通盘之发展措施，遑论配合之计划实施，以致酿成现在之畸形状态”，加之战争的破坏，重庆在繁荣背后隐藏着危机，严重影响城市的持续健康发展。1945年12月11日,蒋介石手令时任重庆市长张笃伦，要求“重庆市应研究一个以十年为期之建设计划，其中应以利用防空洞，穿通地下公路线为最重要项目之一，希积极策划研究，呈报为要”，随后又数次强调重庆城市建设，“指示首重交通，次为卫生及平民福利，使国计民生，事无偏废”，最高层政令成为推动《陪都计划》的直接原因。

但究其深层原因却较为复杂，特别是当时出现的社会危机、战时发展的遗留问题以及未来城市发展方向等因素，实际推动了计划的产生。首先，虽然重庆在战时由于城市地位的提高而得到长足发展，人口和城市规模迅速扩大，但“人口突增，国库支绌，因而一切设施，因陋就简，勉应急需。既乏通盘之发展措施，遑论配合之计划实施，以致酿成现在之畸形状态”，加之战争的破坏，重庆在繁荣背后隐藏着危机，严重影响城市的持续健康发展。其次，1937年抗战爆发后，全国许多重要企业迁往重庆，至1944年2月已达451家，重庆成为名副其实的工业重镇。但1945年8月15日日本宣布无条件投降后，伴随国民政府及迁入川渝的工厂陆续返还，造成了重庆人口大量减少、工商业衰退、失业人口增加等诸多问题，社会极不安定，维护稳定、安抚民心和提振士气成为计划制定的直接目的。再者，作为战后“永久陪都”的重庆，被确定为未来大西南区域内的政治、经济、军事、文化中心，研讨符合战后城市定位的发展计划至关重要。因此，无论从长远的城市战略定位或持续发展，还是当下稳定社会或解决问题，都需要一个较为全面、长期、系统的都市计划案来指导战后重庆的城市发展。

经过近两个月的前期准备，1946年2月6日，以“陪都建设计划委员会”正式成立为标志，计划进入起草阶段。张笃伦亲自拟定《陪都建设问题大纲》，并聘请大量市政专家参与编制工作。期间曾数度商讨修正，召开全体委员大会2次和小组研讨会6次，至3月底基本形成《陪都建设计划初步草案》一稿。4月10日在市参议会作计划图表展览及内容报告，16日邀请美籍专家毛理尔（Arthur. B. Morril）、戈登（Normon. J.Gorden）及内政部哈雄文等进行讨论和实地勘察，19日进行详细讨论并归纳各方的意见及建议，最终于4月28日正式完成《陪都建设计划初步草案》。


《陪都十年建设计划草案》共16章，约20万字，并包含大量数据、图表。除总论和计划实施外，主要包括人口分布、工商分析、土地重划、绿地系统、卫星市镇、交通系统、港务设备、公共建筑、居室规划、卫生设施、公用设备、市容整理、教育文化、社会事业等14章内容，56幅图、79张表，内容丰富、全面，几乎涵盖了现今城市总体规划的全部内容。其中，根据计划的内容主体，可分为“总论”“城市计划”“交通计划”“建筑计划”“其他基础设施及相关事业计划”“实施计划”等六部分。而从各章节所占比例看，工商分析、交通系统和卫生设施方面占据较大篇幅，这也反映出当时城市的关注热点和规划发展的重点。除此之外，该草案中还提出了许多重庆城市建设和规划的新的理念、名词，如工厂、学校、住宅、商业区划、绿化建设、两江防护堤的建设、防空洞的利用、卫星城市的设置等。这些在当时十分科学和先进，但由于后来内战的爆发以及其他条件的限制未能实施。尽管如此，该草案仍为后来的城市规划建设提供了可贵的借鉴。当我们认真审视这座新城市时，或许还能发现那时的影子。

由于重庆特殊的地形，陪都十年建设计划草案在交通规划方面亦具有特色。据《重庆公用事业志》载，上世纪30年代，重庆就因有2137台黄包车、几十辆公交车而使街道拥堵不堪。当时的国民政府在限制黄包车的同时，开始寻求一种与之相适应的城区交通工具。1944年2月，重庆着手缆车建设，这在国内属首次。国民政府在《陪都十年建设计划草案》中，首次提出要建地铁——高速电车。《草案》称，当时重庆有人口120万，每天约5万人往返于市郊，城区道路狭窄，公共汽车受速度、运量限制，每天只能运5000人。拟修建的高速电车初步规划三条线：甲线从小什字到磁器口，途经较场口、七星岗、两路口、李子坝、小龙坎、沙坪坝，全长14.75公里；乙线由龙门浩到南温泉，途经烟雨堡、大坪溪、二塘、董家湾、刘家湾等；丙线则由龙门浩到大田坎。其建设标准也作了统一规划：采用每米重47.77公斤的钢轨；轨距为1米；最大坡度9%；弯度最小半径80米；主城区车速25公里/小时，郊区45公里/小时；车辆长8米，宽1.8米，双电机，每台分别为35马力；带拖车，每列乘240人；初定10分钟发一班，三线每天总运量约10万人次。这三条线，有相当的里程在地下。因此，国民政府当时规划的，就是现在所说的地铁。此举，在当时国内城市交通规划中是很超前的。

该《草案》是重庆历史上第一部详尽的城市规划相关草案。然而，在当时国民党政府腐败、战乱频仍、经济溃败、民不聊生的情况下，却又是不可能付诸实现的。随着内战的全面爆发，《草案》最终沦为一纸空文，但其严谨性和科学性，为重庆以后的城市建设与规划提供了重要参考。

在规划方法上，《陪都计划》延续了西方都市计划中“科学理性”的论述和基本结构，延续了《首都计划》等相关都市计划的规划手法，借鉴美国都市计划的“调查”和“规划”的操作步骤，提出了具有针对性的规划方案。《陪都计划》采用科学的调查方法，通过对计划前重庆各类数据、资料的定性和定量分析，图文并茂地反映出重庆城市的现实发展状况，有利于全面客观了解城市的优点与不足，有助于深入分析城市发展的机遇和挑战。计划中运用对比研究的方法，特别是在人口、用地、交通等问题上，将重庆的城市发展与国内主要大城市以及欧洲、美国等发达国家的城市进行比较，对比同一层级城市的相关统计数据，为城市规划提供合理的借鉴（图5）。同时，《陪都计划》与以往都市计划案不同之处还在于，计划的制订是在都市计划制度逐步建立的基础上展开的。计划充分体现出战时相关法律确定的都市计划原则、内容、技术等制度化内容，例如《都市计划法》、《都市营建计划纲要》、《城镇重建规划须知》、《收复区城镇营建规则》等法律中有关都市计划的文本结构、规划思想、规划原则、主要内容等，在相关各项规划中都得到了较好表达，这也从侧面反映出都市计划制度对战后城市规划的影响。

西方城市规划的借鉴与运用，成为战后重庆都市计划的显著特点。在《陪都计划》中大量运用了西方城市规划理论，如田园城市、卫星城市、带形城市、区域规划、功能分区、有机疏散、城市美化、邻里单位、快速交通、绿地系统规划等理论，体现出计划的“现代理性主义”色彩。相比早前的《大上海计划》和《首都计划》，这一时期对外来都市计划理论的运用不再是简单照搬和模仿，《陪都计划》开始在西方理论与中国实际间寻求结合点，基于自身需要和实际问题进行理论的运用和再创造，寻求符合重庆山水城市特色的城市规划。

经过长期战争的破坏，社会需要休养生息，考虑到计划制订的初衷以及战后政治、经济、社会的特殊性，《陪都计划》中更加注重“民生”的体现。战前《大上海计划》、《首都计划》等计划案都明显具有“民族主义”的规划特征，注重构建“国家——民族”的规划模式。而《陪都计划》的民族主义规划特征明显较弱，更多地向强调城市问题解决和符合市民需要转变，强调“城市——大众”的城市规划，“民生主义”是《陪都计划》区别于其他大型计划的重要特征。计划中不再有庄严的城市中轴线、宽阔的城市广场、宏伟的建筑群，而是结合城市实际情况，致力于解决城市存在的问题，改善市民的生活环境和生活水平，如平民住宅、下水道工程、道路交通改善等。现实主义战后国家百废待兴，城市重建面临极大困难，因此城市规划更关注现实问题的解决，强调的是计划的操作性和可实施性。《陪都计划》始终强调战后“安全、经济、实用”的规划原则，考虑到战后经济环境的不稳定性，制订节省又高效的计划成为研究的重点。计划为适应当时社会现状和财政困境，减少拆迁和征地费用，并没有采取过度的规划方式，而是最大限度地根据现有条件进行建设，保持原有建设现状做小规模的改善。在城市布局、功能区划分、道路计划、建筑设计等专项规划中，均提出利用原有设施、减少不必要浪费的原则，希望以最小的代价带来最大的收益。动态原则由于“一方为目前环境所限，不得不如此，一方又为此种草案之性质所限”，《陪都计划》提出了一种新型的“动态式”规划模式，确定采取长期与短期规划相结合的方式以适应战后城市的快速变化。长期计划主要以弹性提示和原则性意见为主，不做出具体规划；短期计划则主要针对当时城市切实需要、急于建设的工程，例如交通工程、卫生设施和有关平民福利的建设项目都进行了较为详尽的规划。同时，《陪都计划》提出计划可进行动态修正，由于部分计划在短期内无法实现，或是因缺少地形图等情况造成的规划不够详细，在建设时需根据周边环境的变化做出调整，“按面积地形人口生活习惯而不一致，尤须因地制宜，以求其合理实际而不违组织原意”，使得计划更具灵活性。

虽然《陪都计划》由于实施时间较短、财政收入短缺、社会政局动荡等原因，付诸实践的部分较少，仅完成如下水道工程、北区干路、和平市场、抗战胜利纪功碑等少量工程，且计划部分内容仍有一定不足和缺陷，但这并不妨碍计划本身的历史地位与价值，其对当时和后来的重庆城市规划与建设都产生了重要影响。

《陪都计划》对于重庆城市规划具有重要的承前启后意义。计划较好总结和继承了重庆自开埠以来所形成的各类规划建设方案k，是近代重庆城市规划的总结和提炼。同时其对解放后重庆城市规划与建设也仍具有一定影响，部分城市规划思想和方案在其后的历次重庆城市规划l得以体现与延续，是计划现实价值的反映。在城市空间结构上，《陪都计划》中的“卫星市镇”理论不断发展变化，逐渐形成了重庆“多中心组团式”、“多核生长”的城市布局模式；在道路交通规划上，继续以环路放射式干路系统组织交通，延续水陆空一体的交通规划模式，并在多年后建成轨道交通1号线、两江大桥、沿江通道、客货站场等《陪都计划》中规划的建设项目。