[江苏]江阴的夏港,申港撤镇改街道 [复制链接]

看来江阴大力发展临港新城的决心很大,这2个镇居然比云亭,南闸先改街道.

有什么正式报道么？
另外我看到网上有人说“夏港，申港成立街道办事处一成立...就归临港新城了...那可是无锡佬直管的...江阴插不上手的”，这是怎么回事？

正式报道:
夏港、申港昨撤镇建街道

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http://www.jydaily.cn 2008-6-4 江阴日报
 
 
 
 
　　昨天上午，临港新城进一步调整管理体制——夏港、申港撤销镇建制建立街道。夏港、申港街道的成立是加快城市化进程的标志，标志着两镇将以更加现代化的姿态进入全面转型加快提升发展的新阶段；也是新一轮提升发展的起点，必将成为临港新城抢抓新机遇、培植新优势、实现新跨越的历史发展新起点。市委书记朱民阳要求各级要讲政治、讲大局、讲责任，凝心聚力，创新实干，确保撤镇建街道各项工作圆满顺利，为构建和谐社会、建设幸福江阴作出更大贡献。

　　市长王锡南宣读了省政府和无锡市政府关于夏港、申港撤镇建街道的批复。市领导吴崇翟、蔡叶明、赵国权、薛良、计军、卞宏志、袁秋中、吴林兴出席临港新城管理体制调整工作会议。市委常委、组织部长蔡叶明主持会议，宣布了有关建立组织和人事任命通知。

　　朱民阳指出，临港新城调整管理体制，夏港、申港撤镇建街道，是贯彻落实省委和无锡市委、市政府部署，进一步优化城乡区划、促进要素合理配置，加快城市化进程的战略决策，对于提升城乡发展水平、加快临港新城开发建设、实现共建共享具有十分重要的意义。他指出，夏港、申港撤镇建街道，有利于促进临港新城开发建设的大发展、大提升，更加突出临港新城一手抓港口建设、发展临港产业、做大港口经济，一手抓城市建设、完善城市功能、打造江阴城市副中心的发展重点；有利于临港新城统筹城乡建设加快实现城乡一体化，按照我市“一城四片区”总体规划，全力打造临港新城城市副中心，加快推进城市化；有利于深入推进行政管理体制机制创新，为深化行政体制改革、促进区域均衡发展再次作出新探索和实践，架构全新的管理和运作机制，推动思想观念的大解放，实现体制机制的大创新；有利于实现人民群众的幸福追求，通过撤镇建街道让更多的农民变为城市居民，积极推动居民生产、生活方式转变，改善生活环境和条件，通过行政架构调整落实和完善便民、为民服务措施，努力实现人的全面发展和港城发展的互动融合，实现临港新城与江阴城市的互动发展。

　　朱民阳强调，从昨天开始，夏港、申港撤镇建街道进入实质操作阶段。各级要积极负责，确保各项工作顺利实施。要切实加强领导，确保调整工作顺利推进；广泛深入宣传，努力营造在统一思想中凝聚人心、在凝聚人心中加快调整的良好氛围；严肃各项纪律，各级一定要严格遵守政治纪律，严格遵守组织人事纪律，严格遵守财经纪律；强化工作责任，各级各部门要积极协调，主动做好工作衔接，保持工作的连续性，把调整工作做实做细。各级要创新思想，全力推进又好又快发展。要创新理念，加快转型发展步伐，切实做到主动接轨、主动研究、主动作为；优化提升，大力推动开发建设；以人为本，突出发展共建共享，让居民群众成为撤镇建街道发展的直接受益者；规范高效，全力加强自身建设，街道要把统筹辖区建设成为一个“社会稳定、秩序良好、环境整洁、生活方便、文化繁荣、经济发达”的文明社区。

　　市委常委、临港新城管委会主任薛良说，这次撤镇建街道是临港新城加快推进城乡一体化、港城一体化、辖区一体化的必然选择。他要求夏港、申港以撤镇建街道为新的起点，更加突出经济发展，推动“双轮驱动”战略；更加突出机制优化，推动一体化发展；更加突出以人为本，推动幸福港城建设。

　　夏港街道党工委书记童金良和申港街道党工委书记季相云分别作表态发言。他们表示将积极顺应行政体制的调整，紧紧抓住撤镇建街道的历史性机遇，以更新的理念、更高的定位、更实的作风，努力为建设幸福港城、现代港城、魅力港城和全市经济发展作出更大贡献。

这两块地区已经和江阴没有关系了么？

好的部分还是被上面盯着，有什么必要直管,江阴又不是不归无锡?

街道级别的人事权也归无锡不归江阴?

暨阳社区
今天申港，夏港成立街道办事处，明天江阴将成为无锡的一个区？
无奈啊...........死无锡佬...终于要让它们给得惩了.............以前锡山市变区就是榜样...好好的一个全国十强县级市...给它们搞得一点活力都米了...  现来吸偶们的血了...

[ 本帖最后由 一只小鸡啄老鹰 于 2008-6-3 17:33 编辑 ]

漠小北  发表于 2008-6-3 17:18 
晕掉 那我们以后都是无锡人了啊？！！！

比较不喜欢WX`````
他们来了这几年JY都米啥变化`
连那个破车站还是那个破车站``
我表做无锡人...

下锅的丸子
就是啊，打倒无锡，建立和谐江阴
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看不下去了，江阴这种名列前茅的都被公开压榨,还有什么不可以而言?

县级市街道办事处体制创新的调研报告（上）
随着我省城市化进程的加快，县级市城区的经济社会发生了巨大的变化，建成区面积迅速扩大，城区村民的土地越来越少，人口集聚不断加快，多年来沿用的“市管镇，镇管村，村管民”的农村行政管理模式已不能适应城市化发展的要求。所以，改革城区管理体制是县级市城市化发展的客观要求和必然选择。自2001年起，我省经过试点开始在县级市设立街道办事处，城区管理模式由街道办事处取代城关镇，实现了从农村管理型向城市管理型的转化，初步构建了“一级政府、二级管理”的城区管理体制框架。但由于县级市街道办事处建立的时间不长，再加上我国城市街道办事处本身的性质和职能就一直存在着明显的可变性和不确定性，致使县级市街道办事处在实际运行之初就暴露出许多问题，其职能定位也不十分明确，一定程度上抵消了改制时预期的效果。为此，加强对县级市街道办事处设置和运行问题的研究，明确县级市街道办事处的职能和定位，对推进县级市城市化的健康发展具有重要的现实意义。

　　一、街道办事处体制的形成与历史沿革

　　街道是构成城市的基本要素和基本单元。“街道”在《辞海》中的解释是“城市的大道”，即城市中宽阔的道路，这是街道狭义的概念。而广义的认识：“街道”是“城市社会区域”，即城市居民共同生活居住在一定的范围区域。随着人类社会的不断发展和变革，工业化、城市化的自然历史进程使得城市中的街道越来越多，为了方便人们的生活和城市的管理，便形成了以主要街道为标志的城市自然区划和城市基层管理组织。如早在唐朝，故都长安就有“东长安街”、“西长安街”之类的划分，并设置有巡视街道的官吏“街吏”。

　　城市街道办事处管理体制形成于中华人民共和国成立初期。新中国成立后，为了把“市民组织起来”，密切党和政府与居民群众的联系，加强对城市居民的工作，时任北京市市长彭真同志依照毛泽东主席的委托在全国多个城市展开了调查研究，并于1953年6月8日呈报了《关于街道办事处组织、居委会组织和经费问题的报告》。报告建议：①街道的居民委员会必须建立，它是群众自治组织，不是政权组织，也不是政权组织在下面的腿；②城市街道不属于一级政权，但为了把很多不属于工厂、企业、机关、学校的无组织的街道居民组织起来，为了减轻区政府和公安派出所的负担，还需要设立市或区人民政府的派出机关——街道办事处。毛泽东阅后批准了这份报告。1954年12月31日，全国一届人大四次会议制定并通过了《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》。由此，我国城市基层组织管理制度正式确立，对街道办事处作了明确的法律确认,并正式将其纳入了国家政治制度。街道办事处设置初期，其职能非常明确，根据《城市街道办事处组织条例》第四条规定：一是办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项；二是指导居民委员会的工作；三是反映居民意见和要求。这表明，街道办事处是市或区政府的派出机构，代表市或区政府办理有关居民事宜的机关,不具有完全的行政性质。

　　但自1958年开始的人民公社化运动和自1966年开始的十年“文化大革命”，使街道管理体制受到了严重的冲击。改革开放以后，经过拨乱反正，街道办事处和居民委员会的名称得以恢复，并开始重建街道管理体制。1979年2月，国家重新公布了1954年的《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》，为街道管理体制的拨乱反正奠定了法律基础，使街道工作重新走上了正轨。1979年起，街道工作的重点转移到为经济建设服务、为人民生活服务上来，街道办事处的综合服务功能不断增强，街道工作以“为民、利民、便民”为宗旨。进入九十年代，特别是1992年邓小平同志南巡发表重要讲话和党的十四大召开之后，在“建立社会主义市场经济体制，加快改革开放”的新形势下，我国城市管理体制改革的步伐也随之加快。在市、区、街道体制上，逐步建立起“两级政府、三级管理”的城市管理新机制，街道办事处在城市管理中的作用和地位得到了强化。与此同时，为了适应经济体制改革的需要，解决日益增多的社会问题，国家民政部于1991年5月首次将联合国积极倡导的“通过社区发展促进社会进步”的社区概念引入我国，从此“社区”在我国从无到有、从试点到推广逐步建立并快速发展起来，街道办事处自然而然地承担起对社区的组织、管理和服务工作，其管理职能进一步扩大。

　　二、县级市街道办事处的设置与运行状况

　　(一)县级市街道办事处设置情况

　　县级市是我国改革开放之后新创立的一种设市模式，是与县处于同一个层级的城市行政区；县级市街道办事处属于乡镇一级机构，主要管辖建成区。县级市在“整县改市”时一般都未设立街道办事处，仍沿用原先的基层行政组织“镇(城关镇)”来管辖市区。然而，已由农村型政区转变为城市型政区的县级市，其经济、社会、文化等各方面都发生了深刻的变化，工业经济日益壮大，第二、三产业快速增长，中心城区不断扩张，城市居民成倍增加，其城市管理的难度越来越大，要求也越来越高，那种以“镇管辖市区”的乡镇型管理模式很难适应县级市城市化发展的需要。为此，一些发展较快的县级市率先实施了“撤城关镇设立街道办事处”的体制改革。

　　我国《城市街道办事处组织条例》第二条规定：“十万人口以上的市辖区和不设区的市，应当设立街道办事处；十万人口以下五万人口以上的市辖区和不设区的市，如果工作确实需要，也可以设立街道办事处；五万人口以下的市辖区和不设区的市，一般地不设立街道办事处。街道办事处的设立，须经上一级人民委员会批准。”县级市，法律上被认定为“不设区的市”，依据《城市街道办事处组织条例》，县级市可以设立街道办事处。

　　从全国来看，一些发展的较快较好的县级市在运行2～5年左右，就将市政府驻地的中心城区“城关镇”改为街道办事处，县级市对中心城区的管理由乡镇型管理模式转换为城市型管理模式。上个世纪90年代初期，江苏、辽宁、山东、广东等省份均有部分县级市设立了街道办事处，福建省至1997年就已有9个县级市设置了30个街道办事处，占县级市总数的64%，占街道总数的24%。

　　从我省来看，县级市设立街道办事处相对较晚。自1998年我省作出“加快城市化进程”重大战略决策后，城市化得到了加速发展，城市化率平均每年以三个多的百分点在增长。为了与快速发展的城市化进程相适应，2001年起我省在县级市、新设市辖区和部分县开展了“撤城关镇建街道办事处”的工作，我省街道办事处从105个迅速增加到目前的298个。截止2005年底，我省22个县级市中采用街道办事处体制的有21个县级市，占县级市总数的95.5%，县级市街道办事处共设有85个，占街道总数的28.5%。与传统市辖区设立街道办事处相比，我省县级市设立的街道办事处具有以下显著特点：

　　一是基本按建制转换。我省县级市设立的街道办事处基本上是按建制转换过来的，街道管理区域的外缘一般与原城关镇或部分毗邻乡镇的行政区域界线是相重合的。而市辖区设立街道办事处一般采取切块设置的方式，只有乡镇面积较小时(一般在30平方公里以下)，才会考虑整建制改设。

　　二是农村比例较高。我省县级市街道办事处平均下辖36个行政村、9.3个居委会，村居比为3.8:1，最多的永康市芝英街道辖有78个行政村，还有11个街道目前没有居民区。而我省市辖区街道办事处平均下辖3.4个行政村、11.7个居委会，村居比为1:3.5，有53个街道不辖有行政村。

　　三是地域面积较大。我省县级市街道办事处所管辖的面积占市域面积的比例平均为14.9%，最高的义乌市占37.55%；每个街道办事处平均管辖的面积为60.7平方公里，最大的临安市锦城街道达137.1平方公里。而我省市辖区街道办事处所管辖的面积占市域面积的比例平均为9.5%，最高的嘉兴市占19%；街道办事处平均管辖的面积为6.82平方公里。

　　(二)县级市设立街道办事处的意义

　　在县级市设立街道办事处，是县级市行政管理模式的重大转换，是城市化发展的客观现实需要。从行政区划的角度来考察，可以得出这么几点认识：一是从平面布局转为点带面布局，市政府直接管辖街道区域，突出了市中心区的地位，有利于增强市中心区的集聚和辐射能力。二是客观地反映了县级市的城市化实际，较好地解决了县级市的地域型行政区划和县级市中心的城区型行政区划的矛盾。三是从基层政权转型为政府派出机构，市政府的决策任务可更直接地得到贯彻执行，有利于提高行政效率。四是从观念上改变了对其社会形态的认识，有利于促进市民素质和城市品位的提高。从近几年我省实际运行的情况来看，县级市街道办事处的设立在加强城市管理、提高城市管理水平、推进城市化发展方面确实发挥了积极有效的作用。主要体现在以下几个方面：

　　1、城区功能定位更加明确

　　政治文化中心、商贸中心、休闲住宅区、工业开发区等区域性定位成为各街道的功能特点，街道可以据此确定工作目标，有针对性地开展工作。如奉化市5个街道中的锦屏、岳林街道，原来都是大桥镇(城关镇)的辖区，锦屏街道是奉化市城区的中心区域，是市委、市政府所在地，定位为政治、文化和商贸中心，积极扶持和发展第三产业；而岳林街道是奉化新一轮城市发展重要区域，定位为工业开发区，辖区内已有388家企业，以波导股份有限公司为支柱，形成了通讯电子、针织服装、机械五金、化工工艺等块状工业经济新格局。

　　2、城市建设趋于统一规范

　　一些发展较快的县级市设街道以前也制定了城镇体系规划，由于部分规划涉及不同行政区域的镇，实施时协调工作量很大。设置街道以后，城区的政策得到统一实施，所有的工作围绕一个中心，大大加快了实施进度，保证了建设质量。如义乌市，改设街道以来，根据义乌市区发展前景，勾划了160平方公里的规划红线，城区规模迅速扩展，新增建成区5平方公里、人口4万人、城市道路17.2公里、城市绿地75万平方米，城市功能日趋完善，向建设现代化商贸城市又迈出了坚实的一步。

　　3、非农化进程明显加快

　　随着城市化的发展和城区规模的扩大，非农化问题越加突出，迫切需要解决。诸如农户安置、农民就业、失地保障以及农民生产条件、生活方式、消费观念有待改变的农民市民化问题。城关镇改设街道后，中心城区和周边地区的非农化进程明显加快，并开始由分流阶段向分化阶段转化，即农民由农业向非农产业、由农村向城市的流动转变为由农村向城市、由农民向市民的转化。撤村建居、园区建设、农民新村建设、城中村改造等，使非农化步入规范有序的轨道，既保护了农民的利益，也兼顾了其它各方的利益，整合了各类资源，为地区的可持续发展奠定了基础。

　　4、社区建设得到加强

　　改设街道后，市政府十分重视城市社区建设，普遍加大了对社区建设的投入和工作力度，先进社区的争创活动十分活跃。在资金支持和政策倾斜下，社区的基本设施得到完善，人员编制基本得到保障。针对县级市居民社区历史短暂、地域割裂、成分复杂等特点，社区建立后以活跃居民生活、繁荣社区文化为切入点，努力培养居民归属感，因地制宜培育社区特色，社区面貌明显改善，居民素质不断提高，使县级市的城市化得到质的提升。

　　(三)县级市街道办事处设置运行中的问题

　　县级市街道办事处设置的时间不长，就浙江省而言，只有五年左右的时间。尽管街道管理体制在县级市城市化进程中发挥了积极有效的作用，但存在的问题也不少，主要有：

　　1、街道体制转换尚未真正到位

　　县级市撤城关镇设街道办事处，基本上是按建制转换过来的，其管理模式尚未完全脱离乡镇模式。据调研，大多数县级市街道办事处的内设机构基本套用了乡镇模式，而且街道所属事业单位除有适当归并外，仍然保留了原貌。如义乌市现辖有稠城、北苑、稠江、江东、后宅、城西、廿三里7个街道和义亭、赤岸、上溪、功溪、佛堂、大陈6个镇，比较7个街道和6个镇的机构设置，基本雷同，一般都设有党政、经济发展、社会事业、建设管理、政法、财政等职能办公室和劳动社会保障、社会事业、财务核算、企业、农业、建设等服务中心，其主要职责也基本一致。这表明，县级市城市化的体制设计和运行机制还处在初级阶段，反映在街道办事处职能定位方面，其城市化特征并不明显。从目前来看，县级市中心城镇改设街道后，大多数街道仍延用乡镇模式，街道办事处的职能还不是一种派出机构的职能，面面俱到，凡是乡镇有的，街道也有，城市管理和城市建设的职能特征并不突出，在一定程度上削弱了撤销驻地镇改设街道办事处的意义，推进城市化的积极作用没有得到充分的发挥。

　　2、街道管辖的地域面积偏大

　　目前我省县级市街道办事处管辖的地域面积普遍较大，平均为60.7平方公里，一些二、三产业不够发达的县级市设置的街道面积接近100平方公里。以富阳市为例，截止2003年底，富阳市共设乡、镇、街道26个，其中乡7个，镇15个，街道4个；四个街道行政区域面积平均达69.8平方公里，22个乡镇行政区域面积平均为70.55平方公里，最大的富春街道地域面积有103.95平方公里。地域面积过大，一方面必然导致“街道办事处”这一派出机构超职能运行，行政效率低下，工作任务繁重，管理上力不从心，部分抵消了改制时所预计的成效；另一方面，过大的地域面积必然导致人口密度偏低，城区面积占市域总面积的比例偏高，中心城区的集聚能力下降。城市化的过程是一个渐进的过程，行政区划的调整可以适当超前，但应适度。目前县级市街道设置有追求一步到位的倾向，简单地把规划当作区划，不利于城市化的健康发展。城区比例过高后，稀释了县级市中心的城市意味，扭曲了区划资源配置的作用，城市发展的质量和长期效果受到影响，也助长了目前城市发展中摊子铺得太大、棋子放得太乱、果子收得太少的失序倾向。

　　3、街道中农村比例过高

　　街道办事处不论是从法律意义上讲，还是从传统实践来看，都属于城市型范畴。随着城市化的发展，为解决城区发展空间问题，街道设置时可以覆盖部分农村，但必须有合适的比例。农村比例过大，就不可能通过职能的调整达到管理主体与管理对象的统一，进而造成法律的困境、体制的混乱、运行的阻碍。县级市设置的街道办事处，其辖区内农村比例普遍过高，一般都是村委会多于居委会，农民多于居民；有的纯粹是农村，只有众多村委会，没有一个居委会或社区；即使是位于中心城区的街道办事处，设置之初出于未来城市空间拓展的需要和“一步到位”超前规划的设想，也覆盖了大面积的农村区域。有的地方甚至干脆将街道办事处与乡镇一锅煮，除了组织机构采用任命制，其他方面都把街道办事处与乡镇一视同仁，致使“撤镇设街道”体制改革的城市化意义被扼杀了。

　　4、条块分割的矛盾比较突出

　　撤城关镇设街道办事处，县级市的城区管理由“二级政府、二级管理”转变为“一级政府、二级管理”的行政体制，条块分割的矛盾便突出出来。改制前，城关镇作为一级政府，有权拥有自己的管理机构，有独立的财政税收，在人、财、物等方面都有相应的权力。改制后，街道作为市政府的派出机构，负责管理本辖区内的地区性的行政事务，具有区域综合性行政管理的块状特征。街道办事处不是一级政府，它根据市政府的授权行使一部分的政府权力，只有行政执行权，其职能权限在所管辖区域内并不具有普遍强制性和全面完整性。而随着社会管理体制的转轨和城市管理重心的下移，大量的社会和行政管理事务集中到了街道，街道办事处的工作任务十分繁重，其管理职责还在不断地拓展，但管理权限却仍然滞留在市级的各条状管理机构之中，条块关系比较难协调，由此产生的矛盾也日渐突出。

　　5、相关法律法规建设滞后

　　1954年12月31日全国人大常委会通过的《城市街道办事处组织条例》一直沿用至今，是目前我国城市设置街道办事处的唯一法律依据。《条例》规定了街道办事处的设置条件、管辖区域、职能任务、人员组成、经费来源等共七条，由于制定时间较早，已远远滞后于我国城市化发展的现实需要，各条款均有修改的必要。如管辖区域方面，《条例》要求“一般地应当同公安派出所的管辖区域相同”，显然颠倒了政府派出机构与部门派出机构的关系。又如职能任务方面，《条例》只有“办理市、市辖区人民委员会有关居民工作的交办事项，指导居民委员会的工作，反映居民的意见和要求”三项，而现实中街道办事处的职能任务十分繁杂，已远远超出这个范围。随着我国城市化和城乡一体化进程的加快，城市街道辖区内不仅设有居民委员会，还有农村性质的村民委员会，尤其是县级市街道办事处基本上都是城乡混合型，且农村比例很高。街道办事处与居民委员会依法构成了指导关系，但与村民委员会构成的指导关系，现行相关法律未予明确，因此一部分村委会对街道办事处指导农村工作从法律上提出了质疑。上述情况表明，实行了50年未变的《城市街道办事处组织条例》已与现实严重脱节，不仅阻碍了街道办事处功能的发挥，而且影响了城市化进程的健康发展。

　　随着我省城市化进程的加快，县级市城区的经济社会发生了巨大的变化，建成区面积迅速扩大，城区村民的土地越来越少，人口集聚不断加快，多年来沿用的“市管镇，镇管村，村管民”的农村行政管理模式已不能适应城市化发展的要求。所以，改革城区管理体制是县级市城市化发展的客观要求和必然选择。自2001年起，我省经过试点开始在县级市设立街道办事处，城区管理模式由街道办事处取代城关镇，实现了从农村管理型向城市管理型的转化，初步构建了“一级政府、二级管理”的城区管理体制框架。但由于县级市街道办事处建立的时间不长，再加上我国城市街道办事处本身的性质和职能就一直存在着明显的可变性和不确定性，致使县级市街道办事处在实际运行之初就暴露出许多问题，其职能定位也不十分明确，一定程度上抵消了改制时预期的效果。为此，加强对县级市街道办事处设置和运行问题的研究，明确县级市街道办事处的职能和定位，对推进县级市城市化的健康发展具有重要的现实意义。

　　一、街道办事处体制的形成与历史沿革

　　街道是构成城市的基本要素和基本单元。“街道”在《辞海》中的解释是“城市的大道”，即城市中宽阔的道路，这是街道狭义的概念。而广义的认识：“街道”是“城市社会区域”，即城市居民共同生活居住在一定的范围区域。随着人类社会的不断发展和变革，工业化、城市化的自然历史进程使得城市中的街道越来越多，为了方便人们的生活和城市的管理，便形成了以主要街道为标志的城市自然区划和城市基层管理组织。如早在唐朝，故都长安就有“东长安街”、“西长安街”之类的划分，并设置有巡视街道的官吏“街吏”。

　　城市街道办事处管理体制形成于中华人民共和国成立初期。新中国成立后，为了把“市民组织起来”，密切党和政府与居民群众的联系，加强对城市居民的工作，时任北京市市长彭真同志依照毛泽东主席的委托在全国多个城市展开了调查研究，并于1953年6月8日呈报了《关于街道办事处组织、居委会组织和经费问题的报告》。报告建议：①街道的居民委员会必须建立，它是群众自治组织，不是政权组织，也不是政权组织在下面的腿；②城市街道不属于一级政权，但为了把很多不属于工厂、企业、机关、学校的无组织的街道居民组织起来，为了减轻区政府和公安派出所的负担，还需要设立市或区人民政府的派出机关——街道办事处。毛泽东阅后批准了这份报告。1954年12月31日，全国一届人大四次会议制定并通过了《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》。由此，我国城市基层组织管理制度正式确立，对街道办事处作了明确的法律确认,并正式将其纳入了国家政治制度。街道办事处设置初期，其职能非常明确，根据《城市街道办事处组织条例》第四条规定：一是办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项；二是指导居民委员会的工作；三是反映居民意见和要求。这表明，街道办事处是市或区政府的派出机构，代表市或区政府办理有关居民事宜的机关,不具有完全的行政性质。

　　但自1958年开始的人民公社化运动和自1966年开始的十年“文化大革命”，使街道管理体制受到了严重的冲击。改革开放以后，经过拨乱反正，街道办事处和居民委员会的名称得以恢复，并开始重建街道管理体制。1979年2月，国家重新公布了1954年的《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》，为街道管理体制的拨乱反正奠定了法律基础，使街道工作重新走上了正轨。1979年起，街道工作的重点转移到为经济建设服务、为人民生活服务上来，街道办事处的综合服务功能不断增强，街道工作以“为民、利民、便民”为宗旨。进入九十年代，特别是1992年邓小平同志南巡发表重要讲话和党的十四大召开之后，在“建立社会主义市场经济体制，加快改革开放”的新形势下，我国城市管理体制改革的步伐也随之加快。在市、区、街道体制上，逐步建立起“两级政府、三级管理”的城市管理新机制，街道办事处在城市管理中的作用和地位得到了强化。与此同时，为了适应经济体制改革的需要，解决日益增多的社会问题，国家民政部于1991年5月首次将联合国积极倡导的“通过社区发展促进社会进步”的社区概念引入我国，从此“社区”在我国从无到有、从试点到推广逐步建立并快速发展起来，街道办事处自然而然地承担起对社区的组织、管理和服务工作，其管理职能进一步扩大。

　　二、县级市街道办事处的设置与运行状况

　　(一)县级市街道办事处设置情况

　　县级市是我国改革开放之后新创立的一种设市模式，是与县处于同一个层级的城市行政区；县级市街道办事处属于乡镇一级机构，主要管辖建成区。县级市在“整县改市”时一般都未设立街道办事处，仍沿用原先的基层行政组织“镇(城关镇)”来管辖市区。然而，已由农村型政区转变为城市型政区的县级市，其经济、社会、文化等各方面都发生了深刻的变化，工业经济日益壮大，第二、三产业快速增长，中心城区不断扩张，城市居民成倍增加，其城市管理的难度越来越大，要求也越来越高，那种以“镇管辖市区”的乡镇型管理模式很难适应县级市城市化发展的需要。为此，一些发展较快的县级市率先实施了“撤城关镇设立街道办事处”的体制改革。

　　我国《城市街道办事处组织条例》第二条规定：“十万人口以上的市辖区和不设区的市，应当设立街道办事处；十万人口以下五万人口以上的市辖区和不设区的市，如果工作确实需要，也可以设立街道办事处；五万人口以下的市辖区和不设区的市，一般地不设立街道办事处。街道办事处的设立，须经上一级人民委员会批准。”县级市，法律上被认定为“不设区的市”，依据《城市街道办事处组织条例》，县级市可以设立街道办事处。

　　从全国来看，一些发展的较快较好的县级市在运行2～5年左右，就将市政府驻地的中心城区“城关镇”改为街道办事处，县级市对中心城区的管理由乡镇型管理模式转换为城市型管理模式。上个世纪90年代初期，江苏、辽宁、山东、广东等省份均有部分县级市设立了街道办事处，福建省至1997年就已有9个县级市设置了30个街道办事处，占县级市总数的64%，占街道总数的24%。

　　从我省来看，县级市设立街道办事处相对较晚。自1998年我省作出“加快城市化进程”重大战略决策后，城市化得到了加速发展，城市化率平均每年以三个多的百分点在增长。为了与快速发展的城市化进程相适应，2001年起我省在县级市、新设市辖区和部分县开展了“撤城关镇建街道办事处”的工作，我省街道办事处从105个迅速增加到目前的298个。截止2005年底，我省22个县级市中采用街道办事处体制的有21个县级市，占县级市总数的95.5%，县级市街道办事处共设有85个，占街道总数的28.5%。与传统市辖区设立街道办事处相比，我省县级市设立的街道办事处具有以下显著特点：

　　一是基本按建制转换。我省县级市设立的街道办事处基本上是按建制转换过来的，街道管理区域的外缘一般与原城关镇或部分毗邻乡镇的行政区域界线是相重合的。而市辖区设立街道办事处一般采取切块设置的方式，只有乡镇面积较小时(一般在30平方公里以下)，才会考虑整建制改设。

　　二是农村比例较高。我省县级市街道办事处平均下辖36个行政村、9.3个居委会，村居比为3.8:1，最多的永康市芝英街道辖有78个行政村，还有11个街道目前没有居民区。而我省市辖区街道办事处平均下辖3.4个行政村、11.7个居委会，村居比为1:3.5，有53个街道不辖有行政村。

　　三是地域面积较大。我省县级市街道办事处所管辖的面积占市域面积的比例平均为14.9%，最高的义乌市占37.55%；每个街道办事处平均管辖的面积为60.7平方公里，最大的临安市锦城街道达137.1平方公里。而我省市辖区街道办事处所管辖的面积占市域面积的比例平均为9.5%，最高的嘉兴市占19%；街道办事处平均管辖的面积为6.82平方公里。

　　(二)县级市设立街道办事处的意义

　　在县级市设立街道办事处，是县级市行政管理模式的重大转换，是城市化发展的客观现实需要。从行政区划的角度来考察，可以得出这么几点认识：一是从平面布局转为点带面布局，市政府直接管辖街道区域，突出了市中心区的地位，有利于增强市中心区的集聚和辐射能力。二是客观地反映了县级市的城市化实际，较好地解决了县级市的地域型行政区划和县级市中心的城区型行政区划的矛盾。三是从基层政权转型为政府派出机构，市政府的决策任务可更直接地得到贯彻执行，有利于提高行政效率。四是从观念上改变了对其社会形态的认识，有利于促进市民素质和城市品位的提高。从近几年我省实际运行的情况来看，县级市街道办事处的设立在加强城市管理、提高城市管理水平、推进城市化发展方面确实发挥了积极有效的作用。主要体现在以下几个方面：

　　1、城区功能定位更加明确

　　政治文化中心、商贸中心、休闲住宅区、工业开发区等区域性定位成为各街道的功能特点，街道可以据此确定工作目标，有针对性地开展工作。如奉化市5个街道中的锦屏、岳林街道，原来都是大桥镇(城关镇)的辖区，锦屏街道是奉化市城区的中心区域，是市委、市政府所在地，定位为政治、文化和商贸中心，积极扶持和发展第三产业；而岳林街道是奉化新一轮城市发展重要区域，定位为工业开发区，辖区内已有388家企业，以波导股份有限公司为支柱，形成了通讯电子、针织服装、机械五金、化工工艺等块状工业经济新格局。

　　2、城市建设趋于统一规范

　　一些发展较快的县级市设街道以前也制定了城镇体系规划，由于部分规划涉及不同行政区域的镇，实施时协调工作量很大。设置街道以后，城区的政策得到统一实施，所有的工作围绕一个中心，大大加快了实施进度，保证了建设质量。如义乌市，改设街道以来，根据义乌市区发展前景，勾划了160平方公里的规划红线，城区规模迅速扩展，新增建成区5平方公里、人口4万人、城市道路17.2公里、城市绿地75万平方米，城市功能日趋完善，向建设现代化商贸城市又迈出了坚实的一步。

　　3、非农化进程明显加快

　　随着城市化的发展和城区规模的扩大，非农化问题越加突出，迫切需要解决。诸如农户安置、农民就业、失地保障以及农民生产条件、生活方式、消费观念有待改变的农民市民化问题。城关镇改设街道后，中心城区和周边地区的非农化进程明显加快，并开始由分流阶段向分化阶段转化，即农民由农业向非农产业、由农村向城市的流动转变为由农村向城市、由农民向市民的转化。撤村建居、园区建设、农民新村建设、城中村改造等，使非农化步入规范有序的轨道，既保护了农民的利益，也兼顾了其它各方的利益，整合了各类资源，为地区的可持续发展奠定了基础。

　　4、社区建设得到加强

　　改设街道后，市政府十分重视城市社区建设，普遍加大了对社区建设的投入和工作力度，先进社区的争创活动十分活跃。在资金支持和政策倾斜下，社区的基本设施得到完善，人员编制基本得到保障。针对县级市居民社区历史短暂、地域割裂、成分复杂等特点，社区建立后以活跃居民生活、繁荣社区文化为切入点，努力培养居民归属感，因地制宜培育社区特色，社区面貌明显改善，居民素质不断提高，使县级市的城市化得到质的提升。

　　(三)县级市街道办事处设置运行中的问题

　　县级市街道办事处设置的时间不长，就浙江省而言，只有五年左右的时间。尽管街道管理体制在县级市城市化进程中发挥了积极有效的作用，但存在的问题也不少，主要有：

　　1、街道体制转换尚未真正到位

　　县级市撤城关镇设街道办事处，基本上是按建制转换过来的，其管理模式尚未完全脱离乡镇模式。据调研，大多数县级市街道办事处的内设机构基本套用了乡镇模式，而且街道所属事业单位除有适当归并外，仍然保留了原貌。如义乌市现辖有稠城、北苑、稠江、江东、后宅、城西、廿三里7个街道和义亭、赤岸、上溪、功溪、佛堂、大陈6个镇，比较7个街道和6个镇的机构设置，基本雷同，一般都设有党政、经济发展、社会事业、建设管理、政法、财政等职能办公室和劳动社会保障、社会事业、财务核算、企业、农业、建设等服务中心，其主要职责也基本一致。这表明，县级市城市化的体制设计和运行机制还处在初级阶段，反映在街道办事处职能定位方面，其城市化特征并不明显。从目前来看，县级市中心城镇改设街道后，大多数街道仍延用乡镇模式，街道办事处的职能还不是一种派出机构的职能，面面俱到，凡是乡镇有的，街道也有，城市管理和城市建设的职能特征并不突出，在一定程度上削弱了撤销驻地镇改设街道办事处的意义，推进城市化的积极作用没有得到充分的发挥。

　　2、街道管辖的地域面积偏大

　　目前我省县级市街道办事处管辖的地域面积普遍较大，平均为60.7平方公里，一些二、三产业不够发达的县级市设置的街道面积接近100平方公里。以富阳市为例，截止2003年底，富阳市共设乡、镇、街道26个，其中乡7个，镇15个，街道4个；四个街道行政区域面积平均达69.8平方公里，22个乡镇行政区域面积平均为70.55平方公里，最大的富春街道地域面积有103.95平方公里。地域面积过大，一方面必然导致“街道办事处”这一派出机构超职能运行，行政效率低下，工作任务繁重，管理上力不从心，部分抵消了改制时所预计的成效；另一方面，过大的地域面积必然导致人口密度偏低，城区面积占市域总面积的比例偏高，中心城区的集聚能力下降。城市化的过程是一个渐进的过程，行政区划的调整可以适当超前，但应适度。目前县级市街道设置有追求一步到位的倾向，简单地把规划当作区划，不利于城市化的健康发展。城区比例过高后，稀释了县级市中心的城市意味，扭曲了区划资源配置的作用，城市发展的质量和长期效果受到影响，也助长了目前城市发展中摊子铺得太大、棋子放得太乱、果子收得太少的失序倾向。

　　3、街道中农村比例过高

　　街道办事处不论是从法律意义上讲，还是从传统实践来看，都属于城市型范畴。随着城市化的发展，为解决城区发展空间问题，街道设置时可以覆盖部分农村，但必须有合适的比例。农村比例过大，就不可能通过职能的调整达到管理主体与管理对象的统一，进而造成法律的困境、体制的混乱、运行的阻碍。县级市设置的街道办事处，其辖区内农村比例普遍过高，一般都是村委会多于居委会，农民多于居民；有的纯粹是农村，只有众多村委会，没有一个居委会或社区；即使是位于中心城区的街道办事处，设置之初出于未来城市空间拓展的需要和“一步到位”超前规划的设想，也覆盖了大面积的农村区域。有的地方甚至干脆将街道办事处与乡镇一锅煮，除了组织机构采用任命制，其他方面都把街道办事处与乡镇一视同仁，致使“撤镇设街道”体制改革的城市化意义被扼杀了。

　　4、条块分割的矛盾比较突出

　　撤城关镇设街道办事处，县级市的城区管理由“二级政府、二级管理”转变为“一级政府、二级管理”的行政体制，条块分割的矛盾便突出出来。改制前，城关镇作为一级政府，有权拥有自己的管理机构，有独立的财政税收，在人、财、物等方面都有相应的权力。改制后，街道作为市政府的派出机构，负责管理本辖区内的地区性的行政事务，具有区域综合性行政管理的块状特征。街道办事处不是一级政府，它根据市政府的授权行使一部分的政府权力，只有行政执行权，其职能权限在所管辖区域内并不具有普遍强制性和全面完整性。而随着社会管理体制的转轨和城市管理重心的下移，大量的社会和行政管理事务集中到了街道，街道办事处的工作任务十分繁重，其管理职责还在不断地拓展，但管理权限却仍然滞留在市级的各条状管理机构之中，条块关系比较难协调，由此产生的矛盾也日渐突出。

　　5、相关法律法规建设滞后

　　1954年12月31日全国人大常委会通过的《城市街道办事处组织条例》一直沿用至今，是目前我国城市设置街道办事处的唯一法律依据。《条例》规定了街道办事处的设置条件、管辖区域、职能任务、人员组成、经费来源等共七条，由于制定时间较早，已远远滞后于我国城市化发展的现实需要，各条款均有修改的必要。如管辖区域方面，《条例》要求“一般地应当同公安派出所的管辖区域相同”，显然颠倒了政府派出机构与部门派出机构的关系。又如职能任务方面，《条例》只有“办理市、市辖区人民委员会有关居民工作的交办事项，指导居民委员会的工作，反映居民的意见和要求”三项，而现实中街道办事处的职能任务十分繁杂，已远远超出这个范围。随着我国城市化和城乡一体化进程的加快，城市街道辖区内不仅设有居民委员会，还有农村性质的村民委员会，尤其是县级市街道办事处基本上都是城乡混合型，且农村比例很高。街道办事处与居民委员会依法构成了指导关系，但与村民委员会构成的指导关系，现行相关法律未予明确，因此一部分村委会对街道办事处指导农村工作从法律上提出了质疑。上述情况表明，实行了50年未变的《城市街道办事处组织条例》已与现实严重脱节，不仅阻碍了街道办事处功能的发挥，而且影响了城市化进程的健康发展。

　　随着我省城市化进程的加快，县级市城区的经济社会发生了巨大的变化，建成区面积迅速扩大，城区村民的土地越来越少，人口集聚不断加快，多年来沿用的“市管镇，镇管村，村管民”的农村行政管理模式已不能适应城市化发展的要求。所以，改革城区管理体制是县级市城市化发展的客观要求和必然选择。自2001年起，我省经过试点开始在县级市设立街道办事处，城区管理模式由街道办事处取代城关镇，实现了从农村管理型向城市管理型的转化，初步构建了“一级政府、二级管理”的城区管理体制框架。但由于县级市街道办事处建立的时间不长，再加上我国城市街道办事处本身的性质和职能就一直存在着明显的可变性和不确定性，致使县级市街道办事处在实际运行之初就暴露出许多问题，其职能定位也不十分明确，一定程度上抵消了改制时预期的效果。为此，加强对县级市街道办事处设置和运行问题的研究，明确县级市街道办事处的职能和定位，对推进县级市城市化的健康发展具有重要的现实意义。

　　一、街道办事处体制的形成与历史沿革

　　街道是构成城市的基本要素和基本单元。“街道”在《辞海》中的解释是“城市的大道”，即城市中宽阔的道路，这是街道狭义的概念。而广义的认识：“街道”是“城市社会区域”，即城市居民共同生活居住在一定的范围区域。随着人类社会的不断发展和变革，工业化、城市化的自然历史进程使得城市中的街道越来越多，为了方便人们的生活和城市的管理，便形成了以主要街道为标志的城市自然区划和城市基层管理组织。如早在唐朝，故都长安就有“东长安街”、“西长安街”之类的划分，并设置有巡视街道的官吏“街吏”。

　　城市街道办事处管理体制形成于中华人民共和国成立初期。新中国成立后，为了把“市民组织起来”，密切党和政府与居民群众的联系，加强对城市居民的工作，时任北京市市长彭真同志依照毛泽东主席的委托在全国多个城市展开了调查研究，并于1953年6月8日呈报了《关于街道办事处组织、居委会组织和经费问题的报告》。报告建议：①街道的居民委员会必须建立，它是群众自治组织，不是政权组织，也不是政权组织在下面的腿；②城市街道不属于一级政权，但为了把很多不属于工厂、企业、机关、学校的无组织的街道居民组织起来，为了减轻区政府和公安派出所的负担，还需要设立市或区人民政府的派出机关——街道办事处。毛泽东阅后批准了这份报告。1954年12月31日，全国一届人大四次会议制定并通过了《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》。由此，我国城市基层组织管理制度正式确立，对街道办事处作了明确的法律确认,并正式将其纳入了国家政治制度。街道办事处设置初期，其职能非常明确，根据《城市街道办事处组织条例》第四条规定：一是办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项；二是指导居民委员会的工作；三是反映居民意见和要求。这表明，街道办事处是市或区政府的派出机构，代表市或区政府办理有关居民事宜的机关,不具有完全的行政性质。

　　但自1958年开始的人民公社化运动和自1966年开始的十年“文化大革命”，使街道管理体制受到了严重的冲击。改革开放以后，经过拨乱反正，街道办事处和居民委员会的名称得以恢复，并开始重建街道管理体制。1979年2月，国家重新公布了1954年的《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》，为街道管理体制的拨乱反正奠定了法律基础，使街道工作重新走上了正轨。1979年起，街道工作的重点转移到为经济建设服务、为人民生活服务上来，街道办事处的综合服务功能不断增强，街道工作以“为民、利民、便民”为宗旨。进入九十年代，特别是1992年邓小平同志南巡发表重要讲话和党的十四大召开之后，在“建立社会主义市场经济体制，加快改革开放”的新形势下，我国城市管理体制改革的步伐也随之加快。在市、区、街道体制上，逐步建立起“两级政府、三级管理”的城市管理新机制，街道办事处在城市管理中的作用和地位得到了强化。与此同时，为了适应经济体制改革的需要，解决日益增多的社会问题，国家民政部于1991年5月首次将联合国积极倡导的“通过社区发展促进社会进步”的社区概念引入我国，从此“社区”在我国从无到有、从试点到推广逐步建立并快速发展起来，街道办事处自然而然地承担起对社区的组织、管理和服务工作，其管理职能进一步扩大。

　　二、县级市街道办事处的设置与运行状况

　　(一)县级市街道办事处设置情况

　　县级市是我国改革开放之后新创立的一种设市模式，是与县处于同一个层级的城市行政区；县级市街道办事处属于乡镇一级机构，主要管辖建成区。县级市在“整县改市”时一般都未设立街道办事处，仍沿用原先的基层行政组织“镇(城关镇)”来管辖市区。然而，已由农村型政区转变为城市型政区的县级市，其经济、社会、文化等各方面都发生了深刻的变化，工业经济日益壮大，第二、三产业快速增长，中心城区不断扩张，城市居民成倍增加，其城市管理的难度越来越大，要求也越来越高，那种以“镇管辖市区”的乡镇型管理模式很难适应县级市城市化发展的需要。为此，一些发展较快的县级市率先实施了“撤城关镇设立街道办事处”的体制改革。

　　我国《城市街道办事处组织条例》第二条规定：“十万人口以上的市辖区和不设区的市，应当设立街道办事处；十万人口以下五万人口以上的市辖区和不设区的市，如果工作确实需要，也可以设立街道办事处；五万人口以下的市辖区和不设区的市，一般地不设立街道办事处。街道办事处的设立，须经上一级人民委员会批准。”县级市，法律上被认定为“不设区的市”，依据《城市街道办事处组织条例》，县级市可以设立街道办事处。

　　从全国来看，一些发展的较快较好的县级市在运行2～5年左右，就将市政府驻地的中心城区“城关镇”改为街道办事处，县级市对中心城区的管理由乡镇型管理模式转换为城市型管理模式。上个世纪90年代初期，江苏、辽宁、山东、广东等省份均有部分县级市设立了街道办事处，福建省至1997年就已有9个县级市设置了30个街道办事处，占县级市总数的64%，占街道总数的24%。

　　从我省来看，县级市设立街道办事处相对较晚。自1998年我省作出“加快城市化进程”重大战略决策后，城市化得到了加速发展，城市化率平均每年以三个多的百分点在增长。为了与快速发展的城市化进程相适应，2001年起我省在县级市、新设市辖区和部分县开展了“撤城关镇建街道办事处”的工作，我省街道办事处从105个迅速增加到目前的298个。截止2005年底，我省22个县级市中采用街道办事处体制的有21个县级市，占县级市总数的95.5%，县级市街道办事处共设有85个，占街道总数的28.5%。与传统市辖区设立街道办事处相比，我省县级市设立的街道办事处具有以下显著特点：

　　一是基本按建制转换。我省县级市设立的街道办事处基本上是按建制转换过来的，街道管理区域的外缘一般与原城关镇或部分毗邻乡镇的行政区域界线是相重合的。而市辖区设立街道办事处一般采取切块设置的方式，只有乡镇面积较小时(一般在30平方公里以下)，才会考虑整建制改设。

　　二是农村比例较高。我省县级市街道办事处平均下辖36个行政村、9.3个居委会，村居比为3.8:1，最多的永康市芝英街道辖有78个行政村，还有11个街道目前没有居民区。而我省市辖区街道办事处平均下辖3.4个行政村、11.7个居委会，村居比为1:3.5，有53个街道不辖有行政村。

　　三是地域面积较大。我省县级市街道办事处所管辖的面积占市域面积的比例平均为14.9%，最高的义乌市占37.55%；每个街道办事处平均管辖的面积为60.7平方公里，最大的临安市锦城街道达137.1平方公里。而我省市辖区街道办事处所管辖的面积占市域面积的比例平均为9.5%，最高的嘉兴市占19%；街道办事处平均管辖的面积为6.82平方公里。

　　(二)县级市设立街道办事处的意义

　　在县级市设立街道办事处，是县级市行政管理模式的重大转换，是城市化发展的客观现实需要。从行政区划的角度来考察，可以得出这么几点认识：一是从平面布局转为点带面布局，市政府直接管辖街道区域，突出了市中心区的地位，有利于增强市中心区的集聚和辐射能力。二是客观地反映了县级市的城市化实际，较好地解决了县级市的地域型行政区划和县级市中心的城区型行政区划的矛盾。三是从基层政权转型为政府派出机构，市政府的决策任务可更直接地得到贯彻执行，有利于提高行政效率。四是从观念上改变了对其社会形态的认识，有利于促进市民素质和城市品位的提高。从近几年我省实际运行的情况来看，县级市街道办事处的设立在加强城市管理、提高城市管理水平、推进城市化发展方面确实发挥了积极有效的作用。主要体现在以下几个方面：

　　1、城区功能定位更加明确

　　政治文化中心、商贸中心、休闲住宅区、工业开发区等区域性定位成为各街道的功能特点，街道可以据此确定工作目标，有针对性地开展工作。如奉化市5个街道中的锦屏、岳林街道，原来都是大桥镇(城关镇)的辖区，锦屏街道是奉化市城区的中心区域，是市委、市政府所在地，定位为政治、文化和商贸中心，积极扶持和发展第三产业；而岳林街道是奉化新一轮城市发展重要区域，定位为工业开发区，辖区内已有388家企业，以波导股份有限公司为支柱，形成了通讯电子、针织服装、机械五金、化工工艺等块状工业经济新格局。

　　2、城市建设趋于统一规范

　　一些发展较快的县级市设街道以前也制定了城镇体系规划，由于部分规划涉及不同行政区域的镇，实施时协调工作量很大。设置街道以后，城区的政策得到统一实施，所有的工作围绕一个中心，大大加快了实施进度，保证了建设质量。如义乌市，改设街道以来，根据义乌市区发展前景，勾划了160平方公里的规划红线，城区规模迅速扩展，新增建成区5平方公里、人口4万人、城市道路17.2公里、城市绿地75万平方米，城市功能日趋完善，向建设现代化商贸城市又迈出了坚实的一步。

　　3、非农化进程明显加快

　　随着城市化的发展和城区规模的扩大，非农化问题越加突出，迫切需要解决。诸如农户安置、农民就业、失地保障以及农民生产条件、生活方式、消费观念有待改变的农民市民化问题。城关镇改设街道后，中心城区和周边地区的非农化进程明显加快，并开始由分流阶段向分化阶段转化，即农民由农业向非农产业、由农村向城市的流动转变为由农村向城市、由农民向市民的转化。撤村建居、园区建设、农民新村建设、城中村改造等，使非农化步入规范有序的轨道，既保护了农民的利益，也兼顾了其它各方的利益，整合了各类资源，为地区的可持续发展奠定了基础。

　　4、社区建设得到加强

　　改设街道后，市政府十分重视城市社区建设，普遍加大了对社区建设的投入和工作力度，先进社区的争创活动十分活跃。在资金支持和政策倾斜下，社区的基本设施得到完善，人员编制基本得到保障。针对县级市居民社区历史短暂、地域割裂、成分复杂等特点，社区建立后以活跃居民生活、繁荣社区文化为切入点，努力培养居民归属感，因地制宜培育社区特色，社区面貌明显改善，居民素质不断提高，使县级市的城市化得到质的提升。

　　(三)县级市街道办事处设置运行中的问题

　　县级市街道办事处设置的时间不长，就浙江省而言，只有五年左右的时间。尽管街道管理体制在县级市城市化进程中发挥了积极有效的作用，但存在的问题也不少，主要有：

　　1、街道体制转换尚未真正到位

　　县级市撤城关镇设街道办事处，基本上是按建制转换过来的，其管理模式尚未完全脱离乡镇模式。据调研，大多数县级市街道办事处的内设机构基本套用了乡镇模式，而且街道所属事业单位除有适当归并外，仍然保留了原貌。如义乌市现辖有稠城、北苑、稠江、江东、后宅、城西、廿三里7个街道和义亭、赤岸、上溪、功溪、佛堂、大陈6个镇，比较7个街道和6个镇的机构设置，基本雷同，一般都设有党政、经济发展、社会事业、建设管理、政法、财政等职能办公室和劳动社会保障、社会事业、财务核算、企业、农业、建设等服务中心，其主要职责也基本一致。这表明，县级市城市化的体制设计和运行机制还处在初级阶段，反映在街道办事处职能定位方面，其城市化特征并不明显。从目前来看，县级市中心城镇改设街道后，大多数街道仍延用乡镇模式，街道办事处的职能还不是一种派出机构的职能，面面俱到，凡是乡镇有的，街道也有，城市管理和城市建设的职能特征并不突出，在一定程度上削弱了撤销驻地镇改设街道办事处的意义，推进城市化的积极作用没有得到充分的发挥。

　　2、街道管辖的地域面积偏大

　　目前我省县级市街道办事处管辖的地域面积普遍较大，平均为60.7平方公里，一些二、三产业不够发达的县级市设置的街道面积接近100平方公里。以富阳市为例，截止2003年底，富阳市共设乡、镇、街道26个，其中乡7个，镇15个，街道4个；四个街道行政区域面积平均达69.8平方公里，22个乡镇行政区域面积平均为70.55平方公里，最大的富春街道地域面积有103.95平方公里。地域面积过大，一方面必然导致“街道办事处”这一派出机构超职能运行，行政效率低下，工作任务繁重，管理上力不从心，部分抵消了改制时所预计的成效；另一方面，过大的地域面积必然导致人口密度偏低，城区面积占市域总面积的比例偏高，中心城区的集聚能力下降。城市化的过程是一个渐进的过程，行政区划的调整可以适当超前，但应适度。目前县级市街道设置有追求一步到位的倾向，简单地把规划当作区划，不利于城市化的健康发展。城区比例过高后，稀释了县级市中心的城市意味，扭曲了区划资源配置的作用，城市发展的质量和长期效果受到影响，也助长了目前城市发展中摊子铺得太大、棋子放得太乱、果子收得太少的失序倾向。

　　3、街道中农村比例过高

　　街道办事处不论是从法律意义上讲，还是从传统实践来看，都属于城市型范畴。随着城市化的发展，为解决城区发展空间问题，街道设置时可以覆盖部分农村，但必须有合适的比例。农村比例过大，就不可能通过职能的调整达到管理主体与管理对象的统一，进而造成法律的困境、体制的混乱、运行的阻碍。县级市设置的街道办事处，其辖区内农村比例普遍过高，一般都是村委会多于居委会，农民多于居民；有的纯粹是农村，只有众多村委会，没有一个居委会或社区；即使是位于中心城区的街道办事处，设置之初出于未来城市空间拓展的需要和“一步到位”超前规划的设想，也覆盖了大面积的农村区域。有的地方甚至干脆将街道办事处与乡镇一锅煮，除了组织机构采用任命制，其他方面都把街道办事处与乡镇一视同仁，致使“撤镇设街道”体制改革的城市化意义被扼杀了。

　　4、条块分割的矛盾比较突出

　　撤城关镇设街道办事处，县级市的城区管理由“二级政府、二级管理”转变为“一级政府、二级管理”的行政体制，条块分割的矛盾便突出出来。改制前，城关镇作为一级政府，有权拥有自己的管理机构，有独立的财政税收，在人、财、物等方面都有相应的权力。改制后，街道作为市政府的派出机构，负责管理本辖区内的地区性的行政事务，具有区域综合性行政管理的块状特征。街道办事处不是一级政府，它根据市政府的授权行使一部分的政府权力，只有行政执行权，其职能权限在所管辖区域内并不具有普遍强制性和全面完整性。而随着社会管理体制的转轨和城市管理重心的下移，大量的社会和行政管理事务集中到了街道，街道办事处的工作任务十分繁重，其管理职责还在不断地拓展，但管理权限却仍然滞留在市级的各条状管理机构之中，条块关系比较难协调，由此产生的矛盾也日渐突出。

　　5、相关法律法规建设滞后

　　1954年12月31日全国人大常委会通过的《城市街道办事处组织条例》一直沿用至今，是目前我国城市设置街道办事处的唯一法律依据。《条例》规定了街道办事处的设置条件、管辖区域、职能任务、人员组成、经费来源等共七条，由于制定时间较早，已远远滞后于我国城市化发展的现实需要，各条款均有修改的必要。如管辖区域方面，《条例》要求“一般地应当同公安派出所的管辖区域相同”，显然颠倒了政府派出机构与部门派出机构的关系。又如职能任务方面，《条例》只有“办理市、市辖区人民委员会有关居民工作的交办事项，指导居民委员会的工作，反映居民的意见和要求”三项，而现实中街道办事处的职能任务十分繁杂，已远远超出这个范围。随着我国城市化和城乡一体化进程的加快，城市街道辖区内不仅设有居民委员会，还有农村性质的村民委员会，尤其是县级市街道办事处基本上都是城乡混合型，且农村比例很高。街道办事处与居民委员会依法构成了指导关系，但与村民委员会构成的指导关系，现行相关法律未予明确，因此一部分村委会对街道办事处指导农村工作从法律上提出了质疑。上述情况表明，实行了50年未变的《城市街道办事处组织条例》已与现实严重脱节，不仅阻碍了街道办事处功能的发挥，而且影响了城市化进程的健康发展。

县级市街道办事处体制创新的调研报告（下）
三、县级市街道办事处的性质与职能定位

　　县级市街道办事处在设置和运行中出现的诸多问题本质上与街道办事处的定位不明确有关。尽管1954年全国人大制定的《城市街道办事处组织条例》对街道办事处作了明确的法律确认，但由于条例十分简单，致使它在实际定位中带有明显的不确定性，同时也为街道办事处的发展留下了很大的变动空间。现实中也确实如此，城市街道办事处自形成以来，就一直处于变动之中，它实际的性质、地位、职能和职责都在随着社会历史条件的变动而不断的变动。这种不确定性导致了基层社区政治关系的紊乱、职能事权的扩张、机构人员的膨胀、条块矛盾的突出等诸多问题的产生。县级市是改革开放以后新生的城市，撤城关镇设街道办事处，也是在近些年城市化快速发展以满足城市管理客观要求下产生的，再加上县级市自身独有的特点，这就使得县级市街道办事处的定位更加难以把握，在实践中出现了许多问题和障碍。因此，进一步明确街道办事处的定位，对县级市设置街道办事处并解决运行中出现的问题，显得十分紧迫而又必要。

　　(一)县级市街道办事处的性质

　　县级市属于城市范畴，是不设区的市，其街道办事处的性质与设区市街道办事处的性质应该是一致的。根据1954年全国人大制定的《城市街道办事处组织条例》的规定，街道办事处是城市基层人民政府的派出机构，是设在街道(居民居住区)的办事机关。设立街道办事处的目的在于加强城市居民的工作，密切政府和居民的联系。可见，在城市管理机构体系中，街道办事处是处于最基层的行政管理机构，是与城市居民群众生活直接发生联系的管理机关。

　　我国《城市街道办事处组织条例》第一条规定：“市辖区、不设区的市的人民委员会可以按照工作需要设立街道办事处，作为它的派出机关。”因此，根据国家法律规定的原则，街道办事处的性质综合体现在以下三个方面：

　　第一，具有行政执行性。街道办事处作为政府的派出机构，它的主要职责是在街道居住区内贯彻执行政府的有关政策和决定。它的职能权力是政府赋予的，具有明显的强制约束性。

　　第二，具有派出代表性。街道办事处在街道居住区直接代表城市派出政府，具体办理派出政府所委办的行政事务。市或市辖区政府的各职能部门，非经市、市辖区政府的批准，都不能直接向街道办事处布置任务。

　　第三，具有区域综合性。街道本身就是城市居民居住的区域，街道办事处的职能自然而然地具有区域综合性特征。城市管理的各项任务只有通过它才能落实。但它又不是一级政府，它的职能权限在区域内并不具有普遍强制性和全面完整性，它只办理与街道居民有关的行政事务和公共事务。

　　(二)县级市街道办事处的基本职能和主要职责

　　街道办事处作为政府的派出机构，其职能任务在《城市街道办事处组织条例》中只作了简单的规定，即“办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项”，“指导居民委员会的工作”，“反映居民的意见和要求”三项。虽然《条例》是上个世纪五十年代制定的，但它大致明确了街道办事处的基本职能和核心事务，这就是：街道办事处应当承担与居民事务有关的人民政府交办的事项。

　　但我国城市建设已经过了五十多年的发展，政治社会经济情况发生了很大的变化。随着我国人口的急剧膨胀和城区人口密度的大幅度增加，城市管理任务日趋沉重，尤其是改革开放和市场经济的发展，城市流动人口日益增加，使城市交通、环境、治安等管理的难度加剧。在这种情况下，街道办事处作为人民政府的派出机构，不能不承担更多更重的职责任务，不得不把自己主要从事居民事务管理扩展至社会事务管理。特别是近些年来，城市化的加快发展和城市管理体制改革的不断深化，促使城市管理的重心下移，街道按照“小政府、大社会”的要求，强化了其综合管理的功能，全面负责辖区内的地区性、社会性、群众性工作，街道党委、办事处的地位大大提高，已成为城市综合管理的责任主体。县级市是我国改革开放以后新生的城市，它不同于一般的县，也不同于一般的市，具有其自身独特的个性。县改市后，在相当长的一段时期内，县级市仍处在由传统农业社会向现代工业社会演进的过程中，具有兼容性、过渡性的城市特征。一方面，它仍有强大的传统农业经济，以及与之相适应的农村管理模式；另一方面，它又有日益壮大的工业经济，以及与之相适应的现代管理方法，具有现代城市的雏形特征。与历史较长、发展较充分的大中城市相比，县级市的农业比重较大，工业化、城市化发展不够，管理方式上仍延续着县的乡镇管理模式；与未改市或改市前的县相比，县级市的农业经济比重较低，第二、三产业比重较大，城市化进程进一步加快，不断扩容的城区规模和不断增多的城市居民客观上存在着对城市管理现代化的迫切要求。因此，县级市所设的街道办事处除了承担着与一般城市街道办事处大致相同的职责外，还肩负着建设农村、改造农村、为村民服务、指导村委会等工作。

　　根据城市化发展的需要，结合自身的特点，县级市应进一步明确街道办事处的主要职责和任务，从而为县级市街道办事处履行城市管理工作提供行政依据。综合考察我省部分县级市政府对街道办事处规定的职责任务，县级市街道办事处的主要职责有：

　　1、全面贯彻党的路线、方针、政策，执行上级国家行政机关决定和命令，按照职责权限依法规定行政措施。

　　2、加强基层党组织的建设，充分发挥党组织的战斗堡垒作用和共产党员的先进模范作用。

　　3、加强精神文明建设，积极组织开展创建文明城市、文明社区、文明单位、文明村、群众性文化体育等活动，组织开展民主法制教育和社会公德教育，提高市民素质。

　　4、配合政府有关部门做好城市管理工作。负责辖区内市容环境卫生、园林绿化、环境保护等工作；协助政府有关部门做好城市规划、建设管理和土地管理工作。

　　5、积极组织实施新型社区建设工作，加强社区公共服务设施、公共服务机构建设，兴办便民、利民的社区公共事务和公共福利事业，支持社区开展各种公益事业活动，推进社区教育，美化社区环境，繁荣社区文化，拓展社区服务。

　　6、按属地管理原则，制订辖区内社会治安综合治理规划并组织实施人民调解、治安保卫工作，维护社会秩序和稳定。

　　7、保护辖区内全民所有的财产和集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，保障公民的人身权利、民主权利和其它权利；保障各种经济组织合法权益。保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。

　　8、做好计划生育、劳动就业、安全生产、拥军优属、优抚安置、救灾救济、社会福利以及维护残疾人合法权益等工作。

　　9、加强外来人口管理，为外来人口提供教育、培训、就业、安置等服务，引导外来人口有序进入城区并融入当地社会。

　　10、认真做好撤村建居的各项工作，妥善解决撤村建居后的遗留问题，保证村委会向居委会、村民向市民的平稳转化。

　　11、指导社区居委会、村委会开展工作，及时反映从民群众的意见和要求，办理人民群众来信来访事项。

　　12、办理市政府交办的其他工作事项。

　　由于县级市设置街道办事处时期不长，其职能职责定位尚处在不断发展与创新阶段，因此有待于进一步深入调查研究，充实和完善县级市街道办事处的职能职责，使其能得到科学、合理的定位。

　　四、进一步创新街道办事处体制的设想与建议

　　在县级市设立街道办事处，是城市化背景下对县级市管理体制的一次重大战略调整，也是改善城市发展环境的良好机遇。目前县级市的街道体制还带有探索的性质，所显现的积极作用只是初步的。为使街道体制充分发挥作用，需要从制度建设、组织建设、区划组织等方面进行系统性的设计。总的思路是：修订、完善有关法律、法规，适当调整街道办事处的城乡比例，完善街道办事处的设置方式，树立城区整体观念，弱化街道管理壁垒，合理划分政府部门与街道办事处的事权，大力精简街道办事处的内设机构与直属事业单位，加强街道办事处的城市管理和服务职能。根据调研掌握的情况，我们认为目前应着重做好以下几项工作：

　　(一)积极推动有关法律法规的修订

　　1、修订《中华人民共和国村民委员会组织法》(简称《村委会法》)

　　街道办事处管理一定数量的村，不是县级市的特殊情况，随着城市规模扩大，市辖区也有部分街道办事处在一定时期要带村，因此，修改《村委会法》的适用范围具有普遍性。我们建议仿照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，在现行《村委会法》第二十九条前插入一条：“本法适用于不设区的市、市辖区人民政府派出机关管理区域内设立的村民委员会”。

　　2、重新颁发《城市街道办事处组织条例》(简称《条例》)

　　按照现行的立法程序，应先由人大常委会废止1954年的《条例》，由国务院重新起草并颁发。新的条例应明确街道办事处的地位和职能，规范内设机构和主要人员组成，厘清办事处的主要工作关系。

　　(二)适当调整城区行政区划格局

　　1、创新街道办事处的设立方式

　　在首批街道办事处以撤镇建办的方式设立后，重点应转移到提高街道办事处的质量上来。以后需要调整城区范围时，街道办事处应主要采用切块设置的方式。同时，尚未设立街道的县级市，原则上驻地镇的规模不再扩大。对于多极发展的县级市，在短期内不可能连片发展的，不提倡设立连片的街道办事处。街道体制仍主要在县级市政府驻地实施，驻地以外的中心镇，以镇体制为主。

　　2、规范街道办事处的设置条件

　　为使街道体制与社会型态相适应，在设置街道时，除县级市驻地满足总的人口规模外，在街道的具体设置上也应满足适当条件。县级市单个街道的面积一般在30平方公里左右，人口3—5万。建成区与农村的面积比，除个别旅游、观光农业等特色街道，应达到4∶6，最小不低于2∶8。城区面积占全市行政区域面积的比例应适当控制，10%左右较好，最大不超过15%。如果全市二、三产业比重较低的，城区比例还应降低。

　　3、适当调整已经设置的街道办事处

　　目前设置的县级市街道办事处，有35个街道的面积在50平方公里以上，且平均村居比达到5.4∶1，有14个街道没有或只有2个以下居委会，城市化的内核过小。由于农村色彩过重，这些街道的体制与社会型态的矛盾最大，在一个较长的时期内难以改变其农村的特征，也成为群众意见较多的地区。这些街道如有可能，应按照实事求是的原则，一是加大撤村建居的力度，二是适当划出部分村到周边乡镇，把近期将要发展的区块留在街道，集中精力、财力，更快、更好地推进城市化。这些重归乡镇的区域，待城市化发展需要时，可随时通过切块方式改制为街道。

　　(三)建立新的城市管理方式

　　1、统一城区的建设、发展职能

　　县级市各有关部门和街道办事处共同组成城区工作联席会议，撤并按街道范围设置的部门派出机构，以城区为整体、以部门为主体履行职能。建设规划职能、经济发展职能和文、教、卫、体等社会发展事业职能不再以街道为实施主体。原设在街道的各职能科室和直属事业单位由有关市级部门精简整编成城区办事服务中心。

　　2、加强街道办事处的城市管理职能

　　在其它职能剥离后，街道的主要任务就是贯彻“以人为本”的城市管理理念，加强城市社区建设，发展城区第三产业，提高市民生活质量，培养市民综合素质，改善城市发展的软环境，提升城市品位。

　　3、优化资源配置协调城乡发展

　　进一步明确城区的功能分区，梳理整合各种生产要素，按功能分区进行合理配置，有序推进城市的建设和发展，在发展的过程中一方面强化分区的特色，一方面完善各分区优势互补的机制。街道办事处在社会事务管理中应着重人口管理和环境建设，积极稳妥地在规划管理区域内开展撤村建居的工作，引导外来人口有序进入城区和融入当地社会。

不论是强县还是弱县，地级市对县级市的压榨无所不在啊。

我就是来自申港街道的 哈哈

引用第1楼QQme于2008-06-04 10:29发表的  :
有什么正式报道么？
另外我看到网上有人说“夏港，申港成立街道办事处一成立...就归临港新城了...那可是无锡佬直管的...江阴插不上手的”，这是怎么回事？

临港新城发展很快，只要能发展无锡佬直管也不坏，相反宜兴环科新城就没那么幸运，虽然也属于无锡佬直管，发展却十分慢。

无锡在宜兴都有直管的？@@好贪婪啊

引用第12楼lhqsrc于2008-06-08 09:37发表的  :
临港新城发展很快，只要能发展无锡佬直管也不坏，相反宜兴环科新城就没那么幸运，虽然也属于无锡佬直管，发展却十分慢。

不是每个人都希望别人来发展的,自己不能发展吗?发展好的成果不归你，你也愿意吗?