[宏观区划体系][转贴]邹树彬：行政区划改革：焦点、态势及走向 [复制链接]

行政区划改革：焦点、态势及走向
邹树彬

        行政区划是指一个国家根据政治统治与行政管理的需要，遵循有关法律规定， 综合考虑地理条件、经济联系、民族分布、人口密度、历史传统、文化背景等因素， 将国土划分为若干层级、不等幅员的行政区域， 并在各个行政区域设置相应的政府机构，实施分级分区管理， 从而形成国家治理的基本空间格局。行政区划是中央与地方关系的空间投影。作为事关国家政治、经济、社会发展全局的重大战略问题， 行政区划设置是否合理，直接关系到政治稳定， 关系到国家和地方行政管理的效能， 关系到资源科学配置和生产力的合理布局， 关系到经济社会的健康发展。
       
        我国历史悠久，幅员辽阔， 自然条件差距大， 人口、民族众多， 经济社会发展不平衡， 行政区划体制极为复杂。或简或繁， 时设时撤， 不断变化， 是我国行政区划变革的重要特点。随着我国经济体制改革的不断深入，市场经济体制的逐步建立与完善、政府职能的转变、生产力水平的提高和现代交通通讯设施的发展以及城市化的推进，现行行政区划对经济社会发展的不利影响因素日益明显，管理层级过多与区划分割逐渐成为城市与区域持续发展的阻力。进入新世纪以来，我国行政区划开始了新一轮的改革浪潮。
       
        一、我国现行行政区划体制以及改革的焦点问题
       
        我国现行的行政区划体制是依据1982年颁布实施的《中华人民共和国宪法》建立起来的。《中华人民共和国宪法》第30条规定： “中华人民共和国的行政区域划分如下： (一) 全国分为省、自治区、直辖市； (二) 省、自治区分为自治州、县、自治县、市； (三) 县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。”第31条规定： “国家在必要时设立特别行政区。”
       
        据此， 我国现行的行政区划体制一般有四个层级，即省级(包括直辖市、省、自治区、特别行政区) ， 地级(包括地级市、地区、自治州、盟) ， 县级(包括市辖区、县级市、县、自治县、旗、自治旗、特区、林区) ， 乡级(包括区公所、镇、乡、苏木、民族乡、民族苏木、街道) 。西部少数边远山区在县与乡镇之间还设有县的派出机构--区公所， 东中部地区的一些乡镇则在乡镇与村之间设管理区或办事处， 形成了五级管理层。截止2005年底， 全国共有34个省级单位， 333个地级单位， 2862个县级单位， 41636个乡级单位。
       
        随着我国经济体制改革的不断深入，市场经济体制的逐步建立与完善、政府职能的转变、生产力水平的提高和现代交通通讯设施的发展以及城市化的推进， 现行行政区划对经济社会发展的不利影响因素日益明显， 管理层级过多、省级行政区划设置不合理、乡镇政权出现治理危机以及“行政区经济”对区域横向合作的阻碍，是目前行政区划存在的主要问题。
       
        (一) 管理层级过多，导致政令不畅， 效率低下我国是世界上少有的实行地方政府四级制的国家之一。如果再加上明文规定的十几个副省级行政单位、相当数量的副地级行政单位和副县级行政单位， 那么，行政区划层级就更多了。与世界其他国家相对扁平的行政区划设置相比较， 我国高而尖的“金字塔”型行政区划存在着上行下不达、政策“截留”、效率低下、官僚机构臃肿、地方财政成为“吃饭财政”等弊端。
       
        这些弊端在市管县体制上表现得尤为突出。市管县体制在建立初期，对于密切城乡关系、加强城乡合作、促进城乡协调发展起到了一定的推动作用。但是， 随着我国政治、经济体制改革和市场经济体系的确立和不断完善， 市管县体制已逐渐偏离其改革初期设想的长远目标，局限性越来越明显， 形成所谓“市压县”、“市卡县”、“市挤县”、“市吃县”或“市刮县”的局面， 地级市成了抽水机， 削弱了县域经济发展的能力。随着市与县经济差距的缩小，市县矛盾已成为当前城市群行政区划管理中最突出的矛盾， 在经济发达的东部沿海地区表现尤其明显。
       
       
        行政层级越多，管理成本越高， 管理效率越低。随着交通通信条件的发展， 政府经济职能的缩小和公共管理方式的转变， 减少行政层级， 扩大管理跨度已成为社会发展的客观要求。
       
        (二) 省级行政区划设置不合理，易形成地方坐大、中央调控乏力的局面
       
        我国省制有700多年的历史， 现行的省制是在社会历史发展过程中逐步演变而来的。截止2005年底，全国共有34个省级单位(4个直辖市、23个省、5个自治区， 2个特别行政区) 。随着我国市场经济体制改革的不断深入，现行省制的不合理性逐渐显现， 主要表现在：
       
        1. 省的数量偏少，各省规模差距过大。从国外一级行政区的设置来看， 日本的面积只有我国的约1 /30， 人口只有我国的1 /10不到， 一级行政区的数量有47个。法国面积和人口均约只有我国的1 /20左右， 与我国一个中等省的规模相当， 但一级行政区的数量达到了95个(不包括11个海外省及领地) 。〔1〕此外， 由于人口密度的不均衡性， 自然条件的地域差异性， 以及民族分布、历史传统等因素， 我国各省规模差距很大， 省情差异性强。一般来讲，东南部沿海平原地区省区面积小， 人口密度大， 经济实力强。而西北部边疆省区面积大， 人口少， 经济实力相对较弱。这样的区划一方面增加了许多中间环节， 另一方面也使得某些省在全国总体格局中分量太重，不利于国家长治久安。
       
        2. 直辖市数量过少，发展水平悬殊， 分布不平衡。国际国内经验证明， 特大城市作为国家或大区域的经济中心具有一般中小城市所不可替代的作用。在我国特定的体制环境下， 一定数量的中央直辖市对国家和跨地区经济的发展以及政治上的安定都有重要作用。而目前只有4个中央直辖市， 数量显然偏少。直辖市的地区分布也不平衡，京、津、沪三市集于沿海， 重庆升格后消除了西南的空白点， 但西北、华中、华南和东北缺少直辖市布局。〔2〕3. 省级行政区界犬牙交错， 破坏了自然经济区域的完整性。从历史上看，传统省级建制意在“镇抚”， 而非“牧民”， 求地方安宁， 而非地方发展， 致使相邻政区“犬牙交错”， 相互牵制。“合河南河北为一， 黄河之险失； 合江南江北为一，长江之险失； 合湖南湖北为一， 洞庭之险失； 合浙东浙西为一； 钱塘之险失。”在商品交流日益频繁、区域合作日益密切的今天， 继续沿袭这种格局显然不利于市场经济的发展。
       
        (三) 乡镇政权陷入财政困境，出现治理危机
       
        乡镇是我国农村的基层行政区域。截止2005 年底，全国共有14677个乡、19522个镇，另有181个苏木、92个民族乡和1个民族苏木。随着我国农村改革的不断深化， 乡镇政权的治理危机开始凸显， 内陆和中西部地区的一些乡镇甚至出现了难以为继的局面。这主要表现在：
       
        1. 乡镇政府机构设置过于庞杂，七站八所， 条块分割严重， 很难说是一级完备的政权组织。“乡镇政府名为一级政权， 实际上是一个空架子， 根本无法领导和管理本区域内政治、经济、教育、科学、文化和社会各项事业，缺乏应有的权威、效能和社会凝聚力。通过(县级设在乡镇的) 分支机构， 瓜分和肢解了乡镇政府的职能， 侵夺了乡镇必要的自主权，使宪法和地方组织法赋予乡镇政府的大部分政权化为乌有”〔3〕。
       
        2. 乡镇政府职能泛化，无独立公共财政， “事权”和“财权”严重不对称， 责大、权小、能弱。吃“财政饭”和“事业饭”的人员过多， 严重超编。有关部门对1020个有代表性乡镇的抽样调查显示， 平均每个乡镇党政内设机构为16个，其人员平均数58人， 超过正常编制的2至3倍； 平均每个乡镇下属单位为19个， 其人员达到290余人， 超编严重。
       
        3. 财政收支严重失衡，许多乡镇都背有沉重的债务，增加了整个财政的风险， 影响了基层政权的正常运转， 所承担的社会基本保障职能和公共职能根本无法实现。
       
        4. 农民负担沉重，乡镇政府成为“赢利型政权经营者”， 部分地区干群矛盾尖锐， 乡镇政府的政治合法性降低。财政困难是乡镇政权陷入治理危机的主要原因。乡镇财政是我国现行五级财政的基础环节，也是最薄弱环节。目前， 乡镇赤字与债务规模相当庞大。有关资料显示， 全国近40%的县一般预算均呈赤字状态， 乡镇负债面达70%以上， 乡镇基层债务额已超过5000亿元， 其中乡镇一级净负债超过2300亿元， 村级负债则超过2500亿元，而乡镇政府的债务每年还以200多亿元的速度在递增。〔4〕在中西部地区， 乡镇政府的负债现象尤为突出，几乎所有的乡镇政府都被巨额债务所累， 有的地方到了无法维持运转的地步。经济不发达、财税体制缺陷、政府职能转轨不到位、乡镇财政缺乏有效的制约和监督机制等诸多因素是乡镇赤字与债务负担居高不下的重要原因。此外，农村税费改革、尤其是取消农业税以后， 乡镇财政受到很大的冲击， 收入总量降低， 收支平衡难以维系， 收入来源渠道减少以及收入稳定性和自主性降低。财政收支严重失衡，债务负担沉重， 使乡镇政府无法有效担当起治理的责任。
       
        (四) “行政区经济”现象广泛存在，制约了区域经济的协调发展
       
        所谓“行政区经济”现象，是指由于行政区划对区域经济的刚性约束而产生的一种特殊区域经济现象。行政区政府在区域经济发展中起主导性甚至决定性的作用， 是行政区经济区别于经济区经济最重要的特征。〔5〕
       
        行政区与经济区是两个不同性质、而又紧密关联的地理区域概念。行政区是与一定等级政府相对应的政治、经济、文化综合体；而经济区则是与一定等级的经济中心相对应的自然、地理和经济综合体。行政区的创置和变更以政治因素为主， 大小和层次的多少主要取决于行使职权的需要； 经济区的划分着眼于经济为主，其大小规模主要取决于中心城市的经济实力、区域经济联系、交通条件等。在一个国家政治经济领域， 行政区的功能首先体现在政治功能方面， 而经济区的功能则最主要表现在经济功能方面。“行政区经济”引发了地方政府企业化、企业竞争寻租化、要素市场分割化、经济形态同构化、资源配置等级化以及邻域效应内部化等一系列问题。打破行政地域的界限，在市场基础上实现生产要素的充分流动和优化配置，是市场经济体制改革的目标和动力所在。目前， 行政区和经济区之间的矛盾比较突出， 区域经济运行带有强烈的地方政府行为色彩，行政区划界线如同一堵“看不见的墙”， 行政性壁垒广泛存在， 对区域经济横向联系产生刚性约束， 跨区域资源配置严重受阻， 影响了区域一体化的实现。
       
        “从行政区划对区域发展影响的程度来看，我国是最为深刻的。从我国自身来看， 在现阶段又是行政区划对区域发展影响最大、最为严重的时期。”〔6〕因此， 淡化“行政区经济”，加强区域协调， 推进“经济区经济”的发展， 对于我国市场经济的发展具有重要意义。

        二、我国当前的行政区划改革态势
       
        (一) 强县扩权： “市管县”体制改革
       
        “市管县”体制，在打破城乡分割、促进城市化发展等方面发挥了重要作用。但随着我国经济社会的发展，“市管县”体制逐渐暴露出了许多亟待解决的问题， 已不适合市场经济特别是区域经济的发展需要，这在经济发达的东部沿海地区表现尤其明显， 如苏锡常地区、珠江三角洲等地。
       
        为了加快县域经济的发展，缓解县乡财政困境， 近年来， 除一直实行“省直管县”体制的浙江外， 湖北、河北、江苏、河南、安徽、广东、江西、吉林等省份， 先后推行了以“强县扩权”为主要内容的改革试点，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县， 在经济管理方面形成了近似于“省管县”的格局。这是在现行行政区划不变的情况下， 对行政管理体制和财政体制进行的调整，其实质是缩小地市级政府对所属县的管理权， 扩大县级政府的自主权， 减少管理层次， 提高行政效率， 促进县域经济发展。这项改革可以看作是减少政府级次， 实行市(地) 县同级和省直管县体制的过渡性措施， 对于省以下财政体制改革和政府级次调整，具有重大的意义。浙江省是全国率先推行强县扩权改革的省份。1992年对13个强县下放审批权， 1997年在萧山、余杭两县试行部分地级市经济管理权限， 2002年8月17日， 浙江省委办公厅下发“浙委办( 2002) 40号”文件， 将313项本该属于地级市经济管理的权限下放至20个县级政区头上： 绍兴、温岭、慈溪、诸暨、余姚等17 个县和杭州、宁波的三个区。这313项权限事无巨细， 一一罗列， 涵盖了计划、经贸、国土资源、交通、建设等12大类扩权事项，几乎囊括了省市两级政府经济管理权限的所有方面。总体原则也被概括为四个字， “能放都放”。其中下放的权限主要是两类： 一是除国家法律、法规有明文规定之外， 须经市审批或由市管理的，由扩权县(市) 自行审批、管理。二是须经市审核、报省审批的， 由扩权县直接报省审批，报市备案。该文件还规定， 按国务院有关部委办文件规定须经市审核、审批的事项， 原则上也要放权。〔7〕浙江一直实行“省管县”的财政体制，县财政直接归省财政管辖。同时， 县里主要领导均由省上直接任命。在财权和人事权方面实际上接近于“省管县”行政体制。“强县扩权”使这些经济强县也直接掌握了经济大权，几乎和行政上级地级市“平起平坐”了。“强县扩权”目前正被越来越多的省份试点推行。尽管推行过程中也出现了些许不和谐之音， 如省辖市对扩权县市的支持力度减弱、垂直管理部门在扩权政策中定位模糊、“强县扩权”后省级政府的监督管理能力问题，但从实践层面来看， “强县扩权”对于减少行政管理层次、降低行政成本、提高管理效率、壮大县域经济实力具有积极的意义。
       
        从我国行政区划改革的发展趋势来看， “强县扩权”可能并不是终局性的， 即为强县而扩权， 而是未来实质性“省管县”改革的一个前置环节。“从总体上看， 改革理顺了我国行政基层关系， 如果坚持下去， 我国最终建立省、县、乡三级地方政府的设想就是水到渠成的事情。”〔8〕
       
        (二) 撤并乡镇：乡镇行政区划调整改革
       
        随着税费改革的推进和减轻农民负担的呼声日益高涨，撤并乡镇改革已经在各地大面积地铺开。其动力主要来自两个方面： 一是城市化进程的加快， 二是应对取消农业税所产生的财政压力。2001 年， 民政部会同中央机构编制委员会办公室、国务院经济体制改革办公室、建设部、财政部、农业部、国土资源部， 下发了《关于乡镇行政区划调整工作的指导意见》。2004年1月， 中共中央、国务院下发的《关于促进农民增加收入若干政策意见》(中发〔2004〕1号) 指出， 要“进一步精简乡镇机构和财政供养人员， 积极稳妥地调整乡镇建制， 有条件的可实行并村”。民政部为此下发了《关于贯彻中发〔2004〕1号文件精神继续做好乡镇行政区划调整工作的通知》， 要求地方从实际出发进一步调整乡镇村的规模，有条件、有必要的还可以继续调整。
       
        乡镇撤并过程中乡镇规模合理的限度，一般来讲， 原则上不再保留1万人以下的乡镇， 平原地区的乡镇规模在5万人以上，丘陵地区的乡镇规模在3万人以上， 边远山区的乡镇规模在1 万人以上。〔9〕截至2004 年9 月30 日，我国的乡镇数为37166个， 比1995年减少9970个， 平均每天撤掉3个乡镇。到2005年底， 有26个省(自治区、直辖市) 继续开展了撤并乡镇工作， 全国撤并乡镇1953个。1个乡镇平均每年的财政支出大约在100 万元左右，减少1953个乡镇， 减轻财政负担近20亿元。〔10〕为积极推动县乡机构精简改革， 缓解县乡财政困难，财政部制定了“三奖一补”的政策， 给予了较大力度的财政支持。“三奖一补”是指对财政困难的县乡政府增加税收收入，以及省级政府增加对困难县财力性转移支付给予奖励； 对县乡政府精简机构和人员给予奖励； 对产粮大县给予奖励； 对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助。2006年， 中央财政“三奖一补”资金235亿元人民币已经下拨， 凡2005年县乡财政实际供养人员比上年减少的省份， 中央财政将按每人4000 元给予奖励。〔11〕
       
        实践证明，根据经济和社会发展的需要， 适时、合理地调整乡镇规模和布局是必要的， 有利于精简机构， 减少乡镇行政人员和财政开支， 减轻农民负担； 有利于优化资源配置， 促进乡镇经济和社会事业的发展；有利于优化小城镇体系结构， 促进小城镇建设。
       
        乡镇区划调整后，妥善解决债权债务的合并和精简人员的分流安置问题是巩固改革成果的关键。同时， 乡镇撤并改革仅仅是乡镇体制改革的一小步， 从中长期来看， 逐步建立乡镇自治体制是发展方向。
       
        (三) 破除行政壁垒，促进区域协调互动： “行政经济区”改革
       
        长期以来，我国经济空间格局一直是以行政区划为基础。随着全球化和区域一体化浪潮滚滚而至， 我国市场化、工业化、城市化和现代化进程加速推进， 依附于行政区划背后的行政壁垒和地方保护主义的负面影响日益显现。建立区域行政关系，打破行政区划局限， 完善区域协调互动机制， 促进区域经济发展， 成为我国市场经济进一步发展的关键。
       
        目前， 国内区域经济一体化趋势已初步显现。区域经济一体化，实际上就是行政区经济走向经济区经济的整合过程。在经济基础较好、对外开放较早的沿海、沿江地区， 出现了一些较发达的经济区域， 如有以上海为龙头包括江浙大部分地区在内的长江三角洲经济圈，以香港、深圳、广州为轴线的大珠江三角洲经济圈和以北京天津为双核的环渤海湾经济圈(又称大北京经济圈) 。行政区域间逐步建立起新的高层合作机制， 如联席会议开始成为协调经济发展的重要平台， 区域行政开始浮出水面。“区域行政是对地方行政重构的进一步拓展与完善，是政府顺应区域经济发展要求而进行的府际关系及其行为的调整。主要表现为一定区域内的两个或两个以上地方政府， 为了促进本地区的发展， 实现社会资源的合理配置与整合而相互协调合作，对区域公共事务进行综合治理的一种行政管理活动与制度安排”。〔12〕
       
        2004年6月， 首届泛珠三角区域合作与发展论坛在广州召开， 我国南方9省区(广东、广西、湖南、海南、福建、江西、云南、贵州、四川) 与香港、澳门特别行政区政府首脑签订了《泛珠三角区域合作框架协议》，达成了“打破地区封锁， 促进市场开放”， “创造公平、开放的市场环境， 促进生产要素的合理流动和优化组合”的共识，以务实姿态突破“行政经济区”的观念， 强化经济区域协调发展的理念。“9 + 2”体系是目前我国规模最大、范围最广、在不同体制框架下的新区域组合， 成为东中西部区域经济一体化的试验田。有舆论认为， “这么多省区组织在一起建立经济利益的协调机制， 在我国的版图上是第一次。”〔13〕
       
        上述改革表明，我国经济空间格局在经历了20余年的地方政府主导型经济模式的发展之后， 市场主导型的区域经济发展将迈出实质性步伐，我国开始从行政区经济迈向区域经济发展阶段， 区域经济整合将成为推动我国新一轮改革开放的支柱力量之一。

        三、我国行政区划改革的走向
       
        2006年3月16日， 十届全国人大四次会议审议通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》。这是一部以“科学发展观”为指导，统领我国今后一个时期经济社会发展的纲领性文件。与行政区划体制改革相关的内容主要包括： (1) 深化政府机构改革，优化组织结构，减少行政层级， 理顺职责分工， 提高行政效率， 降低行政成本， 实现政府职责、机构和编制的科学化、规范化、法定化。合理划分中央与地方及地方各级政府间在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务方面的权责。(2) 健全市场机制和合作机制， 健全区域协调互动机制。(3) 建立城市群发展格局，增强城市群的整体竞争力， 发挥带动和辐射作用。(4) 完善财政体制。“调整和规范中央与地方、地方各级政府间的收支关系，建立健全与事权相匹配的财税体制。”“完善中央和省级政府的财政转移支付制度， 理顺省级以下财政管理体制， 有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制， 逐步推进基本公共服务均等化。”
       
        “十一五”规划为今后一个时期我国行政区划体制改革提供了总体思路。根据我国经济社会发展的现实状况以及目前的行政区划改革实践，结合“十一五”规划的精神， 本文认为， 坚持单一制国家结构形式， 与整个国家发展战略相配套， 适应经济社会发展需要逐步进行， 是未来行政区划改革的基本原则。减少层次，调整幅度， 转变功能， 增强活力， 提高效率， 促进区域协调互动， 是未来行政区划改革总的方向。增直分省， 虚市强县， 乡镇自治，区域发展统筹规划， 是未来行政区划改革的模式选择。
       
        (一) 增直分省
       
        所谓“增直”，是指在综合考虑经济实力、地理区位、政治影响、科技文化、发展前景等因素的基础上， 增加直辖市的数目， 并进行合理布局。我国幅员辽阔， 直辖市在现实政治经济生活中具有重大影响，增设直辖市可以发挥中心城市的辐射带动作用， 促进区域协调发展。增设直辖市应充分考虑我国经济社会和政治发展的空间布局，在若干个大综合经济区， 选择首位度高的特大城市设置。所谓“分省”，是指增加省级区划的数目， 缩小现有省级区划的管理幅度。调整省级区划应重点考虑经济发展、地理位置、国家安全、区域平衡以及文化传统、民族分布等因素。
       
        增直分省最直接的效果是缩短了政府管理链和扩大了中央政府的直接管理面，有利于单一制体制下中央对地方管理和监督权威的实现。同时， 也可以减少公共政策资源的浪费， 明确省级政府的责任， 扩大省级政府在地方经济社会发展中的自主权以及对区域经济的辐射、带动作用。不过，在当前中央和省级政府之间权力博弈、地方政府之间竞争激烈的宏观背景下， 增直分省虽有必要， 但进入操作层面， 大规模调整是不现实的， 这一方案可以作为我国行政区划改革的战略部署来考虑。事实上，省制问题在清末就已有争论， 民国时期在政争中更是占据了极其重要的位置， 在此问题上先后出现过种种大相径庭的观点， 如“废省论”、“兴省论”、“缩省论”、“扩省论”、“虚省论”等等。〔14〕尽管众说纷纭， 但始终没有撼动元明清时代省制的根基。个中原因， 系省制问题事关政局稳定、中央与地方的利益纷争与权力空间布局。
       
        (二) 虚市强县
       
        在我国历史上，县制是最为稳定的区划层级， 长期担负着基层政权的职能。县制问题与省制问题一样， 自清末以来一直纷争不断。目前， 关于县制的前途， 目前学术界主要有四种观点： 强县论，废县论， 虚县论和简县论。〔15〕从我国经济社会发展的现实出发， 虚市强县有利于减少行政层次， 缓解财政困难，发展县域经济。所谓“虚市”，是指撤销地区行署这一层级， 改革市管县体制， 实行市县分治， 之间不再具有行政隶属关系， 各自管理本辖区范围内的事务。按照国际通例，市是城市型的行政建制， 主要管理市区和郊区， 不再管理农村区域。所谓“强县”， 是指下放管理权限， 增强县级政府的自主性， 壮大县域经济实力， 条件成熟的时候，建立“省直管县”体制。
       
        不过， 从“强县扩权”到“省直管县”，则有很长的路要走。从行政区划调整的规律来看， 省直管县尚存在着诸多障碍。“我国这么大， 人口这么多， 不要想当然以这样一个模式去解决全国各地的所有问题。应该看到，省与省之间、一个省内部， 其区域差异都很明显。浙江是个小省， 比较容易搞'省直管县'， 但像四川这样的大省， 搞'省直管县'，管理的难度就会增加。”〔16〕
       
        (三) 乡镇自治
       
        撤并乡镇是深化乡镇体制改革的一个重要步骤。随着这项改革的大面积铺开，乡镇的最终出路问题为社会广泛关注。关于这个问题， 目前学术界主要有五种观点： 精乡扩镇， 乡派镇治； 实行乡镇自治； 完善乡镇格局， 强化民主取向； 第三条道路--有限的乡镇自治； 县乡村三级联动， 整体推进。〔17〕笔者认为， 实现县乡分权，改变乡镇依附于县政的状况， 弱化乡镇的行政性， 增强自治性， 建立和扩大乡镇与乡村社会新型多元的民主合作机制， 更有利于乡镇的未来发展。但是， 乡镇体制改革不仅仅是乡镇政府本身的改革问题，它与县和村的体制直接相关， 其实质是国家乡村治理体系的重建问题。因此， 乡镇体制改革问题应置于政治体制和行政体制改革的大视野中来考虑， 从整体上来进行统筹规划。在实际的改革过程中，乡镇的去留不仅要考虑社会经济发展的需要， 还应当考虑政治控制和社会稳定的需要。
       
        (四) 区域发展统筹规划
       
        区域规划是以跨行政区的经济联系紧密地区为对象的具有约束力的空间规划，其目的就是破除行政封锁， 促使行政区经济走向区域经济。关于区域发展整体规划， “十一五”规划指出， 一是健全区域协调互动机制， 打破行政区划的局限， 促进生产要素在区域间自由流动，引导产业转移。二是建立城市群发展格局， 增强城市群的整体竞争力， 发挥带动和辐射作用。“已形成城市群发展格局的京津冀、长江三角洲和珠江三角洲等区域， 要继续发挥带动和辐射作用，加强城市群内各城市的分工协作和优势互补， 增强城市群的整体竞争力。具备城市群发展条件的区域， 要加强统筹规划， 以特大城市和大城市为龙头， 发挥中心城市作用，形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口分布合理的新城市群。”十一五“规划从中央层面首次突出区域规划， 表明我国未来发展更加注重跨行政区的空间经济布局。
       
        行政区划改革是一项具有长期性、复杂敏感的系统性工程，涉及面广， 影响因素多， 不能一蹴而就， 急于求成， 必须统筹权衡， 整体规划， 使行政区划改革逐步走向科学化、规范化和法制化。因国力与国情所限， 我国的行政区划改革之路必将艰难曲折，任重道远。
       
        〔参考文献〕
       
        〔1〕马述林. 论省级行政区划体制改革〔J〕. 重庆经济， 2004， (4).
       
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        〔3〕戴均良， 等. 中国乡镇政权建设概论〔M〕. 北京： 人民出版社， 1994. 36.
       
        〔4〕宋蕾. 我国乡镇债务超5000亿元近40%县预算均赤字状态〔N〕. 第一财经日报， 2006 - 09 - 13.
       
        〔5〕刘君德. 中国行政区划的理论与实践〔M〕. 上海： 华东师范大学出版社， 1996. 93 - 99.
       
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        〔7〕李梁. 浙江强县扩权独家披露〔N〕. 南方周末， 2003 - 09 - 18.
       
        〔8〕杰人， 冬洁. 行政区划改革试水”扩权强县“〔J〕. 人民论坛， 2005， (9).
       
        〔9〕魏爱云. 基层行政区划体制改革的试验田--民政部区划地名司司长戴均良就乡镇撤并问题答记者问〔J〕. 人民论坛， 2006， (3).
       
        〔10〕2005年全国撤并乡镇1953个〔EB〕. 中国行政区划网， 2006 - 04 - 06.
       
        〔11〕赵建华. 中央下拨235亿元专项资金解决县乡财政困难问题〔N〕. 中新社. 2006 - 10 - 02.
       
        〔12〕陈瑞莲， 张紧跟. 试论中国区域行政研究〔J〕. 广州大学学报. 2002， (4).
       
        〔13〕侯大伟， 张小俊， 吕庆福. 中国开始淡化行政区划强化经济区域〔OL〕. 新华网. 2006 - 09 - 29.
       
        〔14〕于鸣超. 中国省制问题研究〔J〕. 战略与管理， 1998， (4).
       
        〔15〕于鸣超. 现代国家制度下的中国县制改革〔J〕. 战略与管理， 2002， (1).
       
        〔16〕钟合. 乡村财政困境： 债务达1万亿〔N〕. 南方农村报， 2006 - 04 - 11.
       
        〔17〕贺雪峰. 当前学术界关于县乡村体制改革的主要意见〔N〕. 学习时报， 2004 - 05 - 27.
                       
来源：社会科学研究　2007（4）

支持增市分省同步推进。

      区划调整重点是行政减负,政府提速,减少中间层次,改四级区划为三级.
      省制是比较合理的,乡镇(街道)是一线撤不得,要动的只能是地级或县级.
      简单的分省不行,简单的省直管县也不科学,县太多管不过来.我认为应该__并乡虚县撤地建郡(州\邑\坊\),由郡级来承担地和县中间管理职能,实行大乡镇制,使县级的服务职能下移至乡镇,这才是可行的,有利于服务群众,有利于提速减负.虚县:在户籍\通讯等方面仍存留,便于群众接受.行政区划管理上县只是扩大了的城关镇,所有乡镇由郡级直管.
      实行的模式:省(都)____郡(州\邑\坊)____县(乡\市\镇\区\里).
      都__直辖市,邑__地级市,市__现在的县级市市区\合并后的城关镇城郊镇\部分经济强镇大镇改设,,郡\州分地(市)设,前者是数县合建,后者是县级市合建,坊__都下设的区,里__地级市辖区分设或街道合并,县__现行的城关镇\历史上的县治,区__设特殊区域
  以此避免市区设置上的混乱,杜绝市管市\区管区\市(区)长没有副市(区)长大的现象
  规模上:省(都)设置40_50,每省设置郡(州\邑\坊)30左右,每郡设置县(乡\市\镇\区\里)40-80为宜.  

这就是趋势！

引用第8楼東七區于2008-02-17 15:18发表的  :
发展县域经济并不是我们的终极目标，而且过分强调县域经济实际上是增加了条块分割的可能性，减少了区域协调发展的动力。 因此，我们不赞同对于地级有过多的非议。实际上浙江推行省县直辖，实际上是有省会一直独秀的私心的；而江苏主张强化地级，则是因为省会并不是省内最强，江苏的强化地级可能是正途

区域协调发展的动力应当在于市镇而非县域，府域或省域！

呵呵，看来跟我同一师门的

顶起，严重说明一点：中央的区划体制改革的目标未改变！·