减少行政层级与形成三级政府架构
http://www.rednet.cn 2008-5-9 14:38:56 红网 字体: 【大 中 小】 已有评论0条
中央决策层不限于在原有体制上考虑行政治体制改革革问题，更关注从行政架构上寻找改革的突破。
国家“十一五”规划中有两处非常值得重视的新亮点：一是在完善财政体制内容中提到“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级对县的管理体制”；二是在推进政府职能转变内容中强调“优化组织结构，减少行政层级”。
这表明，政府改革开始从减人、减事、合并机构的行政职能调整，扩展到减少层级的行政治体制改革革。尽管这项改革还处于酝酿和铺垫阶段，但这确是行政体制改革思路上的重要取向。可以看出，中央决策层不限于在原有体制上考虑行政治体制改革革问题，更关注从行政架构上寻找改革的突破。
我国行政区划体系按宪法规定分为省、县、乡三级制，事实上，在省县之间却还存在着一级建制――地区或地级市，并逐渐形成了市管县的格局。世界大多数人口和地域大国，一般是三级政权体制。解放初，中央以下有中央派出的大区局，但是后来被撤销了。省以下除了少数的民族自治州外，省与县之间只有省级政权派出的地区党和政府机构，不是一层政权体制。1958年以后，成立人民公社，成为政社合一的组织，但是没有相应的人大，也不是完全意义上的一级政权体制。20世纪70年代末和80年代初，撤销人民公社改为乡镇一级人民政府，后来陆续完善乡镇人民代表大会制度，有的乡镇还设立了政协。20世纪80年代中期提出以城市为中心发展经济，实行市管县体制，派出的地区机构纷纷改市，全国地区一级派出政权体制逐步改为省和县中间的一层政权实体。21世纪初，中国政体基本形成了中央、省、地级市、县、乡这样的五层政权体制。这种体制，无论从国家治理的信息传递和保真角度看，还是从治国的成本和效率角度看，都毫无益处，弊端太多。
（一）政权设几层合适
政府为什么存在？从经济学上讲，一是社会和市场不能通过自治和市场机制解决一些问题，如公共产品、社会规则、违规的裁判和处罚、行为体之间冲突的调节、社会治安、国家安全等等，需要有一个政府这样的政体来解决。二是由政府统一来解决公共问题时，比由社会自行分散地解决这些问题，要节约大量的费用，降低了社会和经济有序运行的成本。三是政府是降低公共事业和社会管理成本的一种组织形式。比如，各个家庭雇用保安，要比建立警察来维持治安成本高得多。再如，人们用分散的力量来解决相互之间的冲突，要比建立行政仲裁机构或者法院仲裁和诉讼成本高昂得多。因此政府能最大限度地提高公共服务效率，降低社会管理成本。同时政府也有一个控制行政成本的问题。四是政府是正义和公正的组织形式，保护每一个公民的权益（因为许多家庭即使不考虑成本，也因收入水平不高可能雇不起保安），政府为这部分居民提供同等的公共服务和社会管理。当一个政府的管理成本相当昂贵，效率十分低下，并且不能更好地提供公共服务，甚至损害公民的利益时，这样的政府有违它存在的经济学和社会学准则，就需要改革。
至于政权到底分设几层合适，从经济学上讲，取决于较少投入成本和较佳管理结果的最优分层。即这样一种状态：设某一种最优政权分层状态，当政权分层多于这一最优分层时，政权的成本加大，效率降低，管理的效果并没有相应提高，或者说管理效果的提高效应远远小于分层成本的加大，这是不合算的；而当政权分层少于这一最优分层时，管理不到位，导致经济社会秩序的混乱，虽然政权投入减少，但是社会混乱损失加大，也得不偿失；只有这一数量的政权分层，政权的投入成本和管理效果能得到最优的投入产出，这就是政权最佳分层的经济学原理和经济学选择。
（二）中国五级政权体制的种种弊端
五级分层政权体制的设置，使政权各项事务运作的时间加长五分之二，甚至更长。比如，一项国务院的法规，三级政权体制时，中央传达给省，省再传达到县，到县这一级就可以贯彻落实了。而五级政权体制，按照规则和政权运转体制，中央传达给省，省传达给地级市，市传达给县，县再传达给乡镇，由乡镇去贯彻落实。这比三级政权体制多了两个环节，本来三个月可以完成的事情，需要五到六个月的时间。审批、许可等等公务履行层次增多，由于每一个层次中有若干个周转环节，周转时间也更加长。
五级政权体制使信息传达放慢，信息量损失和信息失真的概率加大。信息是现代政务、法务赖以运转的最基本依据。按照信息学原理，信息流程的环节越多，信息流动速度越慢，原始信息在流动中越大量地漏损和消失，并且信息内容被放大或者缩小或者过滤。五级政权体制时，各种自上而下的信息，比如中央关于减轻农民负担的精神，就被一级一级地缩小和篡改，而减轻农民负担的政策可能得不到完全落实。各种自下而上的信息，也被放大、缩小或者扭曲。比如，一些成绩可能被夸大，一些事件可能被隐瞒，一些真相被掩盖，一些上报的事件被加工和改造。
五级政权体制使政权运转的成本和机会成本大大上升，成为国民经济的沉重负担。我们建国以来治国的一个模式是，理念上只考虑管理到位、细致和全面，但是不讲管理的成本。
五级政权体制使政权运作的效率越来越低。五级政权运作投入的成本相当高昂，但是其提供的服务与投入不成比例。并且，它使办事层次增加，办事环节成倍增多，办事的时间成本也加长。例如，同样一项审批，在三级政权体制，审批权在省里时，乡镇将事项报县里，假定需要县三个部门周转审批，再报省有关部门审批认可，只需两个层次、四个环节。而在五级政权体制，先要报乡政府，假定有两个科室涉及此事，到县里三个部门周转审批，到地一级，也需要三个部门审批周转，再到省有关部门批准认可，办完此事，需要四个层次，九个环节。
需要的是流程优化或是说流程再造，而不是仅仅减少级别就能解决问题 五级政权体制自我膨胀、自制程序，增加了消耗，摩擦不断。一是五级政权体制，从机构数量和人员规模上讲，是更有自我膨胀动力的分层体制。由于机构设置要求上下对口，中央有多少机构，从省到地再到县，最基层到乡镇，都要有多少机构。许多地和乡，还自设部门，多提干部，多养吃皇粮的。二是从对社会经济发展、管理经济和社会秩序有无用处来说，目前政权中许多机构是毫无用处的，有它们也行，没有它们可能经济发展更快，企业和老百姓的负担更轻，腐败更少。但是，一些部门为了表现它们的工作成绩，为了引起领导的注意，负责人为了仕途的升迁，为了有位而有为，积极制造工作。三是分层政权之间有很多的摩擦，需要协调，形成摩擦消耗，并要支付协调成本。一个层次有N个机构，就要多开一个层次的N个会议，上传下达；本来有三个层次的N个机构之间相互协调，现在需要五个层次的N个机构相互协调。各层次的各机构之间存在许多意见上的不一致，存在着利益上的矛盾，存在着管辖权力上的冲突，都需要通过开会、协商，甚至以社会和经济发展为代价来支付其成本。
这个是权利配置的问题吧，说成五级的错似乎有些牵强。个人觉得重要的是层级之间的权利和职责该如何配置，而不是考虑由多少级别。
五级政权体制中，乡镇一级政权直接增加了农民的负担。中国古代没有乡镇这一级政权，只是上级特派人员或乡里推举乡绅来进行管理，国家仅给很少的人一些补贴，或者从公务中抽取一定的利益。现在，中国的乡镇农民每人需要负担的党务、人大、行政等干部，加上七站八所，平均约为一百人，四万个乡镇，农民需要负担的乡镇各类干部约为四百万人。从抽样调查的情况来看，村里还有农民需要负担的农村准干部，每个村平均为十人，全国六十多万个村，农民需要负担六百万人，乡村两级共计需要负担一千万人。每人平均消耗以一万元计，仅乡村两级各类干部，农民就需要负担一千亿元。 这些人员，财政负担的不到百分之五。百分之九十五的费用，通过向农民收取各类费项、各类罚款、各类摊派筹集。
而目前地级市，在财政分成的体制下，靠剥夺一些县和县级市的财力以维持其政权运转。一些有财力的地区，通过剥夺一些县和县级市的财力发展所谓的中心城市。目前的上级考察任命下级干部的体制，加上上下级的财政分级体制，地级财政在县级上交税收中要分一块。原来效益好的县属企业要改变成市属企业，把税收交到市里；亏损的企业，要想方设法从地级下放给县里，由县里来背这些包袱；市里有什么工程，还要各县集资出钱。因此，从某种意义上讲，地一级市实际上是汲取和集中县一级财力的体制。为什么中国的县域经济一直很困难，不能得到良好的成长，很大原因是上有地一级政权剥夺和集中，下有乡一级政权釜底抽薪，上抽下漏，无法健康发展。
另外，五级政权体制，使中国各层次的精英几乎都被吸收到了党政部门，使工商业中缺乏高素质精英人才。
晕！政府部门需要的人才和工商业中需要的人才所要求的标准并不一样，政府里的精英，并不一定是工商业中的精英。 （三）三级政权体制的改革方向
从现代市场经济国家来看，政府调节经济和管理社会，一是依靠市场，政府补充管理一部分市场失灵的部分，二是依靠社会中介和自治组织，政府通过社会和中介组织管理和协调许多的经济和社会事务。因此，现代市场经济国家，往往是小政府、大社会体制，一般是三级政权体制。目前我国经济发展，政治稳定，政府职能调整加快，基本具备了省直管县的改革条件。从这一层级展开，较有力度，对于我国行政区划和行政体制改革都具有突破性的带动和示范作用。
第一，市场经济体制的建立和完善，为省直管县提供了制度保障。计划经济体制下的政府是高度集权的全能政府，经济与社会事务完全由政府包揽和经营。政府巩固其高度集权，就必须加强计划，增加管理层次。我国行政区划层次过多，从根本上说是计划经济体制造成的。市场经济打破了传统体制下政府管理模式，资源配置由政府主导型转向市场主导型，政府剥离了大量的微观经济管理工作而把主要职能转向宏观调控，这就为省直管县提供了可能。
市场经济体制的建立和完善，确实使得大量的公共服务和微观管理工作市场化，而这造就的大量的以聚落自治为基本特性的市镇。英美那边的政区体制秀出了很好的例子。因此基层政区是市镇，而不是县。
第二，经济社会的发展，为省直管县提供了技术条件。改革开放以来，随着电话、电视的普及，特别是计算机、远程通讯等现代技术手段运用水平的提高，政府间传递信息流程明显缩短，信息的时效性和准确性大大增强。高速公路、国道、省道等基础设施的改善，现代交通工具的发达，使得省域与县域之间的空间距离变得越来越短。这些历史性的变化，为政府扁平化管理创造了条件，也为省直管县提供了可能。
省直管县存在的技术问题并不是这些。若是此，能省管县，为什么不能连县也省掉
第三，随着市场经济的发展，市级指导县级发展经济的可能性越来越小。国家统一制定大的经济政策、社会政策。十六大提出了发展壮大县域经济的思想。市一级的职能范围逐渐缩小，只能发挥中间传递的作用。而且，市同县在发展问题上具有同质性。县由省直管，市可以集中精力发展和治理城区，县可以专心致志发展和治理乡村。
市指导县的可能性越来越小，省指导县的可能性更小，而且若是能够规划权利的垂直分配，干吗要谁指导谁，各司其职就好。现在面临的问题不光是市县同质化，而且还有省县同质化。他们的结构都一样，职责也都差不多，只不过一个管理范围大些，一个范围小些，那么只要一个就好。因此，我们要做的并不是什么省县直辖或是市县体制，而是让上级政府和基层政府分别扮演不同的角色。而基层的辖域市镇体制、上级的城乡合一的广域体制才是正确的方向。
第四，行政层级过多，也不符合国际上的政府改革发展方向。世界上绝大部分国家实行的是二级或三级制，有些国家实行的是一级制，实行四级制或以上的国家不到五分之一。美国国土面积与我国相近，实行州―市二级与州―县―镇三级共存制；印度实行邦―县―区三级制；日本为都、道、府、县―市、町、村二级制。目前，我国已成为行政层级最多的国家，需要向扁平化过渡。
不认为层级是个主要问题，层级之间的合理搭配才是要考虑的主要问题。要学习别人是怎样进行层级之间的搭配，而不是学习人家有多少层级。
第五，要按照一级政府，一级财政税收的原则构建政府层级。
不是很明白有些层级连立法权都没有，他凭什么征税。而且连立法权都没有，他凭什么掌管自己的财政？目前我国现行的是五级政府，但是按这样的架构，各级政府如都要求有自己稳定的税基，都能按照分税分级的框架来形成财力分配，至少基层看不到出路，乡一级已全然不可能有大宗稳定收入来源来形成分税体制。因此有必要积极推进"乡财县管"的试验，取得经验，走出减少乡镇财政层级的一条路子，进而在条件成熟时修宪减少政府层级，把乡镇政府变成县级政府的派出机构。进而还可以考虑在省以下实行市、县财政同级，即实行财政的"省管县"体制，把地区一级政府虚化。
凭什么要省掉有立法权的“较大的市”，而保留没有立法权的县？原来地级就是规定为省级的派出机构，近年地市合并后，已经实化了，很多地方搞了"地市合并"或"撤地设市"。但浙江等地，省和县之间的体制联系是很实的，而市是一种过渡的形式，浙江的市和县都对省政府"说话"来搭财力分配框架，即在财政体制上，市与县实际是"平级"地位。如果能把政府缩到实三级加两个半级（市与县在体制上同级、地和乡作为派出机构层级），就非常接近市场经济国家的通常情况了。这种情况下，实行分税分级体制和解决现在省以下理不清的体制难题，就有望得到一个相对好处理的方案。从中国的历史看，自秦朝行郡县制两千余年以来，不论朝代如何兴替、政府体系如何变化，县级政府始终是最稳定的一个层级，另外省级亦是相当稳定的层级，
这句话值得商榷，中国自古都是以郡县、州郡县、州县、(府)州县、府(州)县为核心的，而上面的省只有到民国中期才成形为完整政府，而自隋代整理州郡之后，不论是叫做府还是(直隶)州，规模均相当于目前的地级，顶多也不过是相当于京津沪这类的直辖市。中央之下有了这两级实的，挂上一级（乡镇）或两级（地、乡镇）派出机构，并合理规定派出机构的功能和编制，当可解决好既减少层次，又维护政府体系有效运转的任务。
除了前面论述的中央政府大部制―省直管县―划小省级行政区域联动改革外，如果不进行大改革，远期宜采取分省、撤地的战略，取消副省和地级政权层次。对民族自治州，实行特殊的保留政策。但是，要相应缩小州级政权的规模和权限，将深圳、西安、青岛、武汉、大连等城市改由中央直辖，将一些人口和地域大省分开。一些地级政权干部和机关可往新建的省和直辖市一级合并或分流。目前来看，对地一级政权，应当采取三个严厉控制：严厉控制地级政权的机构设置和新增人员进入；严厉控制政府行政运转预算经费；严厉控制各种加强地级政权各类机关审批权力的行为，并弱化地级政权对县级政权的管理权限。近期内对县党政一把手，由省委考察、任用和管理，在人事和财政等重要环节实行省直管县的体制。随着基层民主的不断扩大，完善和改革县级主要领导产生机制，以纳入相应省直管的体制。
对于目前市管县的地级市，可以在剥离市管县（县级市）的前提下，只管市区的区，地级行政级别不变。其公安、建设、规划等机构，可以实行市政府各部门派出体制。
（执笔：周天勇、张占斌）
