2013-08-21 来源: 21世纪经济报道(广州)
8月18日晚间，中国政府网正式发布由国务院出台的《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（以下简称《意见》），意见围绕铁路投融资共提出了六条措施，其中经营权收益权向社会资本开放、价格补贴机制及盘活铁路用地资源等，都引发市场关注。
在国务院总理李克强加快建设中西部铁路的要求下，铁总近期上调了年度投资量，今年铁路固定资产投资将达6900亿元，相应的，今年铁路基建投资将达5300亿元。
而按照铁总和发改委的融资计划，银行贷款将达3170亿元，年内发行铁路建设债券1500亿元，两者相加占到投资量的七成左右。而铁总自筹资金仅为230亿元，中央预算内资金仅为200亿元。
于是，改变以银行贷款和发行债券为主的融资模式，积极寻求新的筹资渠道，成为铁总上下的一致诉求。
增量向地方和社会资本开放
此次国务院意见提出，要全面开放铁路建设市场，对新建铁路实行分类投资建设；向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权，鼓励社会资本投资建设铁路。
实际上，早在去年，原铁道部部长盛光祖就已经在实施分类建设了，盛当时的做法是把城际铁路和地方支线铁路的投资建设事宜下放给地方。
而对于原铁道部已经参与其中的项目，则通过置换的方式“解套”，即把原铁道部在地方城际铁路中的资金和股份与地方政府在国铁项目中的进行置换。“由于在刘志军时代铁道部跟全国各个省级行政区几乎都签了省部合作协议，因此要进行置换解套必须跟他们一个一个谈，有些谈得顺利一点，有些则比较麻烦。”消息人士称。
此次《意见》提出的分类建设的意义更多是在新建的地方项目上，铁总除在技术标准方面提供咨询服务外，不参与具体项目。自3月份铁总成立以来，西藏、山东、江苏、江西、广东、内蒙古等多个省份的一把手带队拜访铁总，希望铁总在地方铁路建设上能够继续支持，“铁总的话说得很客气，但基本的态度是：你建设，我支持，但我没钱。”消息人士称。
北交大经管学院教授赵坚认为，所谓开放资本，实际上真正有兴趣进来的，也就是地方政府和能源型央企。按照铁总和发改委的预测，今年神华等央企将投资300亿元建设资源开发铁路。而今年年内有望开工的蒙西到华中煤运通道铁路，铁总的股份只占到20%，其余股东大部分为央企和地方能源型国企。
提高国铁货运价格
这次《意见》表示，要“创造条件，将铁路货运价格由政府定价改为政府指导价，增加运价弹性”，并提出对于一些公益性运输任务等形成合理的补贴机制，还明确指出“中央财政将在2013年和明后两年对中国铁路总公司实行过渡性补贴。”
消息人士称，与《意见》相关一些报告里还提及了明年考虑继续提高国铁货运价格。
不过，上述两项措施对提高铁路盈利能力效果有限，北交大运输学院教授胡思继称，目前铁路的客运总体上已经处于供需平衡状态，在高铁等高端客运服务上则是供过于求，货运方面，总体也已经达到饱和，只是在某些地区尚处于结构性的紧缺，而来自于航空、公路、水路等的其他运输方式竞争也很激烈，因此提高运价过快过高将导致货源流失，最终并不能达到增加运营收入的目的。
而公益性补贴方面，接近铁总的消息人士称，其实补贴机制早就存在，一般都是铁道部上报一个数目，财政部根据实际情况打个折给。“在目前财政收支十分紧张的情况下，这部分钱只能是杯水车薪。”
或将以地养铁
此次《意见》中还专门提及了铁路土地开发事宜。接近铁总的消息人士称，目前铁总内部正在制定开发铁路周边土地的全国性方案，由于此事涉及面颇广，需要跟多个部门协商和疏通，因此短时期内恐难以出台具体的实施方案。
不过部分地方已经先行进行了试点。早在今年4月份，广东省委书记胡春华带队到复兴路10号院拜会盛光祖一行。在当时的会谈中，盛光祖表示，希望铁总以后能够参与到广东省城际铁路的土地开发中去。
广东省是全国率先开创以地养铁模式来筹措建设资金的省份之一，去年广东省发改委即出台了《珠三角城际轨道交通沿线土地综合开发机制》，这一机制的原理是通过统筹协调珠三角城际轨道交通站场建设、站场周边土地开发与城市发展之间的关系，将土地收益用于弥补轨道交通建设和运营造成的亏损。
该机制将开发的土地分为红线内和红线外两部分，其中红线内部分由该轨道交通项目业主（即省铁投公司以及下属的珠三角城轨公司）承担。红线外土地开发采取“一市一公司、一地一政策”的原则，由省市联合开发，或者由沿线市负责开发。红线内外开发主体可按市场化原则，通过委托开发、合资合作等方式实现更紧密的一体化运作。
接近铁总的消息人士称，目前国家的土地政策对铁路土地开发造成了一定的障碍，例如划拨的土地只能用于交通建设，如要用于商业开发，必须转变土地用途，经过招拍挂的形式。不过这次国务院出台的意见提出，铁总拥有的原铁路生产经营性划拨土地，可采取授权经营方式配置，由中国铁路总公司依法盘活利用。开发利用授权经营土地需要改变土地用途或向中国铁路总公司以外的单位、个人转让的，应当依法办理出让手续。
金永祥称，铁路部门用来弥补建设和运营亏损的土地收入来源主要有二：一是在红线内，铁路部门可通过自身对土地的开发来搞一些物业实现收入，二是在红线外，通过市场化手段，将土地通过招拍挂的形式，实现土地出让收益。
