中國行政區劃改革今年將正式啟動，未來兩年，民政部等有關部委將對此進行專題調研，改革方案料於2005年完成。此項改革規模之大、範圍之廣、影響之深無異於對中國現行行政區劃體制動一場大手術。新規劃將決定中國未來數十年的行政區域佈局，是關乎中國政治、經濟全局的重大戰略。「縮省戰略」會否啟動？將增設多少直轄市？省直接管理縣的模式如何實施？重新設計區劃體制能否大幅度提高行政效率等問題，牽引著海內外關注的目光。本報專訪長期從事中國行政區劃改革研究的權威專家、民政部區劃地名司司長戴均良，剖析這一行政區劃改革的總體思路與設想。
戴均良指出，新規劃將深入研究探討六種改革模式，預計2005年完成。其中，較成熟的改革方案已進入實施階段，如全國範圍內大規模撤併鄉鎮。個別遠期方案尚處研究階段，近年內不會實施，如「縮省方案」。
今年44歲的戴均良，自90年代中期參與中國行政區劃高層管理工作，長期致力於城市發展和地方行政體制研究，是這一領域著名的中青年專家。
他分析指出，隨著城市化發展的需要、交通通訊條件的進步以及政府職能的轉變，中國行政區劃做出相應的調整是十分必要的。黨的十六屆三中全會明確提出，這可深化地方行政體制改革，合理劃分中央和地方經濟社會管理的事權，理順政府職能關係，減少行政管理層次。因為行政區劃是國家結構的重要組織形式，是地方行政體制的重要組成部分，進行與時並進的相應改革是必然的客觀要求。
縮省併縣 按步實施
戴均良指出，中國行政區劃改革的總體要求，應該是在保持相對穩定的前提下，與整個國家發展戰略相配套，適應經濟社會發展需要逐步進行。總體思路可能是：縮省併縣，省縣直轄，創新市制，鄉鎮自治。
其中，創新市制是重點，主要內容應包括：通過增設直轄市逐步劃小省份；通過市縣脫鉤、改革市管縣體制，減少行政管理層次；通過增設縣級市適應農村剩餘勞動力轉移的需要，承接大部分農村向城市轉移人口，並調動地方發展和競爭的積極性，激發縣域經濟發展活力。
1.撤併鄉鎮，精簡架構
據稱撤併鄉鎮是行政區劃改革重要舉措之一。長期以來，中國部分政區設置過於不平衡，大的過大，小的過小，後者問題尤其嚴重。有的鄉鎮僅有1至2萬人，造成機構過多，重複建設。民政部自1999年起推動撤併鄉鎮工作，目前已有25個省完成，共撤併鄉鎮7,196個。今年還有6個省、自治區實施這項改革，撤併比例在15%左右。全國撤併鄉鎮工作預計今年全部完成。接下來，中國還將對規模過小的市、市轄區、縣進行適當調整。目前全國20萬人口以下的縣、市轄區有720個，其中10萬人以下的有314個，除少數邊疆地區的市、市轄區、縣不做變動外，其他地區符合撤併要求的行政區域都要推進這項改革。
2.市縣脫鉤，省直管縣
中國現行行政區劃建制一般有四個層級，即省→市地州→縣→鄉鎮，而西部少數邊遠山區在縣與鄉鎮之間還設有縣的派出機構－－區公所，東中部地區的一些鄉鎮則在鄉鎮與村之間設管理區或辦事處，形成了五級管理層。管理層次之多，居世界之首。戴均良指出，經過幾十年的發展，特別隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立和交通通訊條件的改善，有些省已經具備了直接領導縣的條件，地級管理層可以逐步撤銷。目前福建、江蘇、浙江以及湖北等省已經啟動了試點改革，探索性地賦予縣以地級市的管理職能，收到良好效果。
3.增設市鎮，推動經濟
戴均良指出，城市化是社會發展的客觀規律，目前中國社會發展的總體進程，大約在工業化和城市化的中期階段，也就是由農村社會向工業社會、由鄉村文明向城市文明過渡的社會大轉型的階段。但中國區域經濟發展極不平衡，東部地區已進入工業化、城市化和信息化的現代化起飛階段，中西部地區還在現代化的初期階段，從東、中、西部地區的現實情況出發，中國應實施「東部騰飛、中部崛起、開發西部、振興東北」的發展戰略，東、中、西部地區要根據各自特點，分別重點做好技術資源經濟、人力資源經濟和自然資源經濟三篇大文章。無論是開發哪種資源的經濟，都離不開城市的支撐。中國目前有660個市，從世界範圍看，市的數量過少。他舉例說，與中國人口有10倍之差的日本，在1997年時就有657個市。今後20年每年都將有1,200萬農村人口轉到城鎮地區。預計2036到2040年，城鎮人口總量將由現在5億達到10億左右。戴均良指出，對這部分人口，除通過擴大現有城鎮規模外，另一種辦法就是增設新的市鎮建制。
4.因地制宜，改革市制
就市的內部管理而言，戴均良建議應打破現行統一模式，因地制宜地設置下級管理層。他指出，目前中國各市機構設置雷同。有的市總人口才30萬，區管人口10萬，街道管理人口約有1、2萬人，到居委會只管幾千人。但像北京朝陽區這樣擁有百萬人口的大區，居委會可管幾萬人。戴均良說，市轄區內部也要改革。對於特大型城市可下設區、街道、居委會三級體制；中等城市可設區、社區兩級管理層，而對於小型城市，市政府可直接管理社區。對於市制外部管理，他認為也應減少行政等級，最終過渡到兩個層次，即中央直轄市和省轄市。
5.增直轄市，刺激發展
戴均良指出，從經濟發展需要來看，適當增直轄市很有必要，好處有三：一是管理層次少，既節約成本，又有發展活力。二是直轄市作為新的經濟增長點，輻射範圍廣，可帶動區域經濟發展。如重慶就是很好的範例。三是達到縮省的效果，為省直管縣（市）體制創造條件。他認為增設直轄市要考慮多方面因素，比如區域佈局要合理，新直轄市應該是大的區域裏的首位中心城市；人口也要有一定規模，原則上市區人口不宜少於200萬人；還應有較強的經濟實力，經濟總量應高於全國大城市平均水平等。但戴均良強調，中國近期增設直轄市可能性不太大，有關規劃目前沒有到操作層面。
6.分縮省份，有利管治
分省、縮省一直是學術界爭論的焦點問題。戴均良認為，省的規模過大，既不利管理，對國家長治久安也沒好處。從中國國土面積和人口考慮，中國設50個左右省級政區比較合理。戴均良同時強調，縮省雖然有必要，但一定要等政治環境、經濟發展水平、基礎設施建設等各方面條件成熟時才可以進行。從中國目前國情出發，重新進行大規模分省不現實，既會影響社會穩定的大局，又會在一定程度上加大行政管理成本。他估計，近幾年這方面沒有大動作。80年代中央曾籌劃建立三峽省，還專門設立了三峽省籌委會，但最終考慮各方面因素，設立了重慶直轄市。
戴均良簡介
1960年 出生於湖北浠水
1986年 畢業於吉林大學，獲碩士學位
歷任湖北省浠水一中教員、團支部書記，民政部辦公廳副處長、政策研究室副主任、地名區劃司副司長。現任民政部地名區劃司司長，兼職教授
戴均良為中國行政區劃研究領域的專家，長期從事城市發展和鄉鎮行政體制研究，公開出版了《中國城市發展史》、《中國鄉鎮政權建設概論》(第一作者)、《中國市制》、《社會主義初級階段民政管理》等專著，曾在《人民日報》、《經濟日報》、《求是》、《瞭望》、《城市發展研究》等報刊發表大量學術研究成果
