[个人区划理念]如何有效运行三级体制探讨 [复制链接]

在方舆论坛潜了很长时间，看到了很多真知灼见，也学了不少知识。说实在，区划的发展有其自身的规律，不是我们在这划这划那可以改变的，不过观其趋势，觉得三级体制应该是长远目标。以下是我个人的理念：
       * 三级政府：省 -- 市/县 -- 区/镇/乡 。再下面是社区和村自治（可以有派出办事服务机构但无政府组织）。
       * 省级基本保持现状。
       * 市/县作为基本统筹单位，统筹本辖区的发展。地级市稍作调整：辖县改区，如果县的城市化不高，原县城及周边改区，其它划为若干个大中心镇或大乡，由市直管；对离市较远，辐射不到的县改为省管；如此划分下来有些省管县可能连成片，可以考虑在其间成立新的地级市。
       * 事务及服务性的机构尽量下沉，发展规划性的机构看各地发展情况，可以在市县，也可以在区镇。


大家最反对地级市的是所谓的地刮县，现实中确实存在，但就算全面省管县了，也会有县刮镇，县刮乡等·等。所以这不是区划的问题，而是体制的问题，具体说是财政体制问题。区划不管怎么划，总会有人欢喜有人愁，要让三级体制有效运行，不能强按牛喝水，应让它自己想去喝，争着喝。我觉得可以参考国外一些经验，调整税制为区划保驾护航：
       * 分三类税：生产/收入相关的税；消费税；不动产税。
       * 不动产税由区/镇/乡征收，大部份原地支配，用于本地民生服务等事务性开支，一部份由市县统筹支付较弱乡镇的事务性开支。
       * 生产/收入相关的税按现有的国税地税分流，地税归本市县用于谋发展，国税归中央统筹。
       * 消费税归省级。这样的好处是省就有动力促进本省各个市县的均衡发展，而不只是一两个明星市。这很容易理解，因为消费高的社会是橄榄型的，也就是说要有尽量多的中产阶级，而不是俩级分化。
       * 用这样的税制可以调动各级的积极性，市县谋发展，省级促消费。而且中央和省都有各自统筹基金，一方面可以用于保障和发展贫困地区；另一方面可以用于调动，协调下级区划积极参与本级的战略发展规划而不是阴奉阳违或恶性竞争。比如说中央要发展长三角都市群，它就不会被上海制肘（这应该不会发生）。这种机制在省级应该更有意义，因为如上所述，省级有动力促进本省均衡的发展战略而不是被个别市县制肘。


纸上谈兵，欢迎探讨！

军阀割据造就了省，到如今成了尾大不掉。

要想有效运行三级体制，唯有跨级整合。

中央政府和省政府整合，将省变为行省，成为中央政府的执行机构。
市州政府和市县政府整合，将市县变为市州政府的分支机构。
区镇政府和村社整合，将村社变为区镇政府的派出机构。

政权建设：
取消省立法权，省长改为省主席，省人大改为市州人大联席会议。以增值税、关税为主体
省级权限下放至市州，即广泛计划单列，全国人大改由市州人大推举。市州人大直接选举。以所得税、营业税为主体
县级权限下放至乡镇。以行为税、财产税为主体

就税收来讲，应当废除省主导的地方税体制，改为三层税制。
国税，由中央管理，拨付省级行政经费
市州税，由市州和市县分成，以市州为主
地方税，有乡镇管理，拨付村社办公经费

县和县级以下行政区把市场分割得零零碎碎，是企业跨区域经营、做大做强的重大障碍。现在企业设立跨区域分部或者代理至少是以地区为基础单位的，起家于在封建割据经济的县乡层级应该进行大裁并。

省级有啥问题，如何尾大不掉？

fchen8:省级有啥问题，如何尾大不掉？ (2016-02-13 10:37) 

城市过分集中、城市协作困难，就是省割据造成的。

比如，你提到的长三角合作，江苏省和浙江省的阻碍作用很明显。
朝廷提到的京津冀，同样因为河北省的作用，而必将失败收场。

浙江尤其明显，
若是市州主导，杭州湾肯定会成为中国第一湾。
可惜的是，宁波受压制，绍嘉二兴地位过低

目前中国的体制，基本上就是奢谈。

不管有没省都会有这问题，除非这个合作在单一区划中。城市群，都市圈，不管你怎么划不是遇到省界就是遇到地市界，所以说这不是区划问题，而是如何调动及协调的体制问题，就该胡萝卜加大棒，用财政加行政的手段去推行。

fchen8:不管有没省都会有这问题，除非这个合作在单一区划中。城市群，都市圈，不管你怎么划不是遇到省界就是遇到地市界，所以说这不是区划问题，而是如何调动及协调的体制问题，就该胡萝卜加大棒，用财政加行政的手段去推行。 (2016-02-13 11:01) 

根本问题是规模

无论是中央、省、市州、市县、乡镇，都会只盯住家门口（上海帮执政，家门口就是上海）。
省会本身就是一等一的大都会，而省府又过于彪悍的财政实力足以新建一座城市，省府只盯家门口就会造成省会过度膨胀。
不用拿江苏说事儿，苏锡常实质上是“海外省”，海外华人（台湾、新加坡）主导的地区。

城市群、都市圈，如果离城市最近一级的政权没有权力需要靠省府施舍的话。那就算不了都市圈、城市群。

难得的好帖子！
按经济规律主导区划，极有意义，可深入探讨。
先赞一个！
待系统思考后，再进一步交流。

东方红:难得的好帖子！
按经济规律主导区划，极有意义，可深入探讨。
先赞一个！
待系统思考后，再进一步交流。 (2016-02-13 11:36) 

我也觉得很赞

区划改革的目的还是服务经济发展，不是为了地图好看

区划改革是整个政治体制改革的一个组成部分

東七區:浙江尤其明显，
若是市州主导，杭州湾肯定会成为中国第一湾。
可惜的是，宁波受压制，绍嘉二兴地位过低 (2016-02-13 10:55) 

不知道这个“中国第一湾”是个什么样的第一。
杭州湾南北两岸，潮汐、海岸线类型等因素，注定不可能形成大港口群。嘉兴港现在已经满负荷运作，而宁波舟山港已经在杭州湾之外。
嘉兴港现在正是嘉兴市主导。绍兴的海岸线只够建两个等级以下的渔港，谁主导都是一样的。

“辖县改区，如果县的城市化不高，原县城及周边改区，其它划为若干个大中心镇或大乡，由市直管；”
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这个比以前的掏心式的县市分置更恐怖。
县城给“地级市”做区。其它乡镇要和县城分割，名义上由“地级市”直管（谁懂这是哪门子的直管，一两百个乡镇啊），也就是让它们自生自灭吧。“地级市”这样做强盗也太过分了吧。
凡是县城与县域其它部分分割分治都是荒唐的，省会单列也是如此，历史已经证明了。但还有人在坚持复旧。

hnhb:这个比以前的掏心式的县市分置更恐怖。
县城给“地级市”做区。其它乡镇要和县城分割，名义上由“地级市”直管（谁懂这是哪门子的直管，一两百个乡镇啊），也就是让它们自生自灭吧。“地级市”这样做强盗也太过分了吧。
凡是县城与县域其它部分分割分治都是荒唐的，省会单列也是如此，历史已经证明了。但还有人在坚持复旧。 (2016-02-13 15:22)

这个比以前的掏心式的地市分置更恐怖。
府城给省政府做市。其它县要和府城分割，名义上由省直管（谁懂这是哪门子的直管，一百多个县啊），也就是让它们自生自灭吧。省这样做强盗也太过分了吧。
凡是府城与府域其它部分分割分治都是荒唐的，狭域直辖市也是如此，历史已经证明了。但还有人在坚持复旧。

Franc.She:这个比以前的掏心式的地市分置更恐怖。
府城给省政府做市。其它县要和府城分割，名义上由省直管（谁懂这是哪门子的直管，一百多个县啊），也就是让它们自生自灭吧。省这样做强盗也太过分了吧。
凡是府城与府域其它部分分割分治都是荒唐的，狭域直辖市也是如此，历史已经证明了。但 .. (2016-02-13 18:23)

     地市分置已经被管理层默认是不当的（不好公开说是错的），已经基本都纠正了，即地市合并。所以说，你这些反讽的话不能反驳我，实际效果反而是认可。
     现在有人主张省直管县，是因为有不少县自愿要求，这主要是维护县的利益，不是为了省（政府）的利益。乡镇绝大多数对县还是认可的，基本不存在要由“地级市”直管的愿望。从利益方面看，省直管县和主帖主张的“地级市”挖走辖县的县城有本质区别。另外，本人从未主张普遍推行省直管县，也不赞成。我只是质疑绝大多数“地级市”（设区的市）的资格，认为百分之八十甚至九十的“地级市”不够格，这样的伪地级市极有可能抢夺辖县的资源，应该改回地区行署。如果二三十年前搞地市合并运动时，普遍采用地区行署而不是 “地级市”，现在就不会有如此恼人的“地级市”问题。
     直辖市无论狭域的还是适域的，都不该推广，只有特别情形下（如首都）可考虑。渤海边的那个直辖市就没必要。西南那个是超广域，其实就是省，它要自称直辖市，也无妨，随它好了。
     所以说，你这些反讽的话不能反驳我，实际效果反而是认可。

直辖市——区——分区（正处级）
省——市（正厅级）-----区（正处级）
省------市（副厅级，正副职皆为副厅级）——区（正处级）
省——市（副省级）------区（副厅级）--------分区（正处级）

省-------县（副厅级）------乡镇（正处级）


全面提高基层级别，基层是最重要的，基本上就是台湾和海南的体制结合即可

又绕回市刮县，县刮乡的问题了，所以说不管你怎么划，都会碰到诸如此类的怪圈，解决的关键是设计一套机制防止这些情况发生，至少降至最低。本贴开始探讨的裞制是一种方案，从财政制度上避免争利，让各级有其可靠的（但又必须努力去取得的，类似多劳多得）财政来源，上级对下级又有统筹激励的机制。我最初的设想是发展的节点在市县，地级市是主力，省级的动力来自本省的消费，所以它会相对公平，它对省城的偏爱不管区划怎么调都难以避免，这是人性使然，但一城独大在此体制下对省没啥好处，因为它的财政（或说政绩的经济基础）决定各地均衡发展对它最为有利。

hnhb:     地市分置已经被管理层默认是不当的（不好公开说是错的），已经基本都纠正了，即地市合并。所以说，你这些反讽的话不能反驳我，实际效果反而是认可。
     现在有人主张省直管县，是因为有不少县自愿要求，这主要是维护县的利益，不是为了省（政府）的利益。乡镇绝大多数对县还是认可的，基本不存在要由“地级市”直管的愿望。从利益方面看，省直管县和主帖主张的“地级市”挖走辖县的县城有本质区别。另外，本人从未主张普遍推行省直管县，也不赞成。我只是质疑绝大多数“地级市”（设区的市）的资格，认为百分之八十甚至九十的“地级市”不够格，这样的伪地级市极有可能抢夺辖县的资源，应该改回地区行署。如果二三十年前搞地市合并运动时，普遍采用地区行署而不是 “地级市”，现在就不会有如此恼人的“地级市”问题。
     直辖市无论狭域的还是适域的，都不该推广，只有特别情形下（如首都）可考虑。渤海边的那个直辖市就没必要。西南那个是超广域，其实就是省，它要自称直辖市，也无妨，随它好了。
     所以说，你这些反讽的话不能反驳我，实际效果反而是认可。 (2016-02-13 19:56) 

几百万人口、几万(平方)华里的这个范围，才是兼顾实力与亲民的规模。范围太大，就不够亲民，高高在上而脱离各地实际。规模太小，就实力不足，不能支撑与各个时代的要求相匹配的各项行政和社会职能。省管县的最后结果必然是省会一城独大，而省内外地多数县份(包括原地级市城区)因为不能自我发展，而迅速凋敝。最后，我们只能用几千万人、几十万华里的省，达到别国几百万人、几万华里的prefecture就能达到的总量和水平。“多余”的人口和土地因为溢出了体制能够直接管理的上限，而被白白浪费掉。
乡镇才是合理的基层政府的规模，而县不是。乡镇也是合理的小城市的辖境范围。单一城市能填满或接近填满整个县域、或单一城市在经济总量上在县内占压倒性绝对优势的地方，只有各省省会和沿海省份的前三大城市所在的县份。

fchen8:又绕回市刮县，县刮乡的问题了，所以说不管你怎么划，都会碰到诸如此类的怪圈，解决的关键是设计一套机制防止这些情况发生，至少降至最低。本贴开始探讨的裞制是一种方案，从财政制度上避免争利，让各级有其可靠的（但又必须努力去取得的，类似多劳多得）财政来源，上级对下级又有 .. (2016-02-13 22:58) 

要是想避免省会一城独大，那从规模的角度讲，就只有以府或规模相近的地级市为发展单元。

对，地级市规模合适，是我设想中的发展单元的主体。市拿的是生产/收入税中地税部份，统筹全市的发展。区乡镇用不动产税支付本地民生及社会服务。省拿消费税支付本级的行政开支（下级行政开支已在下级解决了）并以此统筹全省均衡发展。各级在各自事务上相对自主，目标明确，并且事权/财权对等，在此基础之上，上级区划对下级进行领导和统筹（行政加财政手段）。

对于楼主提出的三级区划暂且不讨论，单就楼主提出的调整税制问题简单的说一说吧。
对于你的调整税制方案，我想第一个反对的就是中央！
在你的方案里，中央国税仅仅占有生产/收入相关的税，而且是国地税分流。从这一点来看，中央估计四分之三的官员都要下岗了。原先国税主要控制生产和销售型企业的税收，而这几年来，风风火火的大规模“营改增”运动推行，大量服务型行业变成国税，房地产企业也都逐步收编国税。而在你的方案里，服务型行业和房地产行业都重新回归地税。你觉得国家会同意吗？
也许你觉得生产和收入才是国税的根本，那些服务型行业房地产行业无足轻重对吧？那我给你一份红谷滩新区国税局的数据：2015年红谷滩新区国税局总收入91177万元，其中房地产行业的企业所得税（仅仅是这个行业的企业所得税）61012万元，也就是整个红谷滩新区国税局的收入66.91%来源于房地产企业的企业所得税，而你却将三分之二的国税拱手让给了乡镇。。。

区划分级对应相应税收的做法现在本身就在实行，但没有你分的这么大，而且很多税种也不是单纯的一级单享，而是地税省地县按比例分享。
对于这种分级统管相应税种的方法，个人认为结果不是你说的“调动各级的积极性，市县谋发展，省级促消费”，而是各行各业恶性竞争，哄抬物价，市场凋敝。
经济增长速度是有限的，尤其是这几年全国经济增速全面慢下来，各级政府对税收的渴望程度却与日俱增，经济增长已经无望，那最快最直接地办法就是涨价！省里想增收，那就促进消费行业（例如餐饮行业和旅游业这两个重头戏）涨价！乡镇想增收，那就支持房地产涨价！国家和县市想涨价，那就使阴招让工业产品涨价！    目前的国地税分管造成地税为主的餐饮行业、旅游业、房地产行业等价格居高不下就是最好的证明。。。

三级政府四级管理应该简化的是乡镇级，因为这一级政府本来就没有完全的职能。

未央小色狼:对于楼主提出的三级区划暂且不讨论，单就楼主提出的调整税制问题简单的说一说吧。
对于你的调整税制方案，我想第一个反对的就是中央！
在你的方案里，中央国税仅仅占有生产/收入相关的税，而且是国地税分流。从这一点来看，中央估计四分之三的官员都要下岗了。原先国税主要控制生 .. (2016-02-14 12:26) 

以中国之大，朝廷的职能除了国防和外交，就是监管地方政府。朝廷直接负责的内政，仅限于地方政府不可能通过自身资源或自发联合而达成的项目。绝大部分内政都交给地方政府特别是广域当局。这种情况下，国税的占比自然应该是很低的。

baby_7304050:三级政府四级管理应该简化的是乡镇级，因为这一级政府本来就没有完全的职能。 (2016-02-14 13:48) 

地方政府最多只能有两级，而行政机构至少要有四级。需要去权力化的，是省级和县级，而不是乡镇。

Franc.She:以中国之大，朝廷的职能除了国防和外交，就是监管地方政府。朝廷直接负责的内政，仅限于地方政府不可能通过自身资源或自发联合而达成的项目。绝大部分内政都交给地方政府特别是广域当局。这种情况下，国税的占比自然应该是很低的。 (2016-02-14 19:44) 

如果是美国等其他国家，那确实是你所说的，中央主要管国防外交和少量内政，但中国不是。
第一，中国是社会主义国家，国有制导致国家在整个社会中起到主导作用和垄断地位，所以很多内政都需要中央来主持。
第二，以户籍制度为代表的一系列制度政策导致很多地区财政入不敷出（某地方财政收入有限，但享受财政的人口无法迁往其他地区）必然造成很多地区需要上级财政补贴，在国内体制下，如果只是依托地市或省来调节还是不够的，这就不然需要国家来调整补贴。