[市制]撤镇设市是否有人关注 [复制链接]

你的美式的县市平等岂不是比台湾式的县辖市更难实现？

市县平等是法律地位上的平等，当在行政上无隶属关系，只有规模的差别，是有借鉴美国市政体制的一点影子，但是讲“更难实现”，所为何来？
在我看来，市县平等在理论上要比县辖市要更具有可行性和操作性。

我所谓的美国式的市县平等自然是适域市和广域县的平等。两者在地域上可能相交，但在法律地位上平等，并且自治范围不同。并不是大陆县改市或者石狮模式切块形成的市和县之间的平等。
前者（美式）市县平等是建立在高度自治和完善法治的前提条件下，在其它西方国家都未有类似的体制，你认为在中国会有学习的可能性？

一、市县平等既可以是美国式的适域市和广域县的平等，也可以是中国广域市和广域县的平等；
二、平等之市县在事务处理上既可以是独立“自治”的，也可以是合作“共治”的；
三、市县平等在大陆的实施缺乏条件，但依然具有可能性和可操作性。

我还是没明白“撤镇设市”怎么弄？
似乎中国没有这样的体制
只有将强的镇切块出来，还包含周围大片地方
成立新的县级机构吧？

似乎跟县辖市无关

广域市下实行县辖市会形成市套市的局面，因此设县辖市的前提应该是取消广域市

我认为设县辖市可以仿台湾，也就是不必要取消广域市。
取消市管市，市管县就行了。

台湾的县辖市基本还是比较适合台湾的。不过大陆不能这样的

一、市县平等既可以是美国式的适域市和广域县的平等，也可以是中国广域市和广域县的平等——————————美国的市县在地域上是相交重叠的，中国的市县平等不可能如此。中国的市县平等也就是海南模式。
至于台湾的县辖市不适合中国，就像当年说市场经济不适合中国一样可笑。

可惜你看看海南搞的乱七八遭就知道了。

我觉得海南蛮好，没有什么乱七八糟的。不过是有人看别人升官太快眼睛发红了吧！

介绍一下海南模式，它与撤镇设市有什么关联？

从“回收站”转过来：
走出市镇设置的误区　把设市的机会下放给发展特别好的小城镇----周一星



自从20世纪80年代大面积的乡改镇、县改市、市带县，大面积的县级市升地级市以来，我就认为中国市镇设置的制度已经走入了误区。最近，又大面积的推行地区改市以及大城市兼并周围所辖的县或县级市，改设为区，如此下去，中国的市镇设置将愈来愈混乱。从为什么要区别城乡和为什么要设置城镇这些最基本的问题来说，中国几乎与世界所有的国家都不同，即中国的"市"早就已经不等于"城市"，中国的"镇"早就已经不等于"城镇"。中国的"市"和"镇"，实际上是以城镇为核心、以乡村空间为主体的城乡的混合体。几乎我国所有见诸文字的关于"城市"的数据资料，都不代表真正的城市而只是一个广阔的区域。
　　我主张"切块设市"，但不排斥在某些发达的地方，如苏州与吴县、无锡与锡山、常州与武进等应该采用"整县设市"的模式，这些情况应该是少数，要因地制宜。我也理解政府之所以采取现行体制的所有理由。例如，为了避免地市机关、市县机关、乡镇机关同驻一地所带来的矛盾；为了避免行政机构重叠、行政编制太大等等。不能说没有它的道理，但是解决这些问题的根本办法，是要通过改革政府职能，淡化行政等级，大力精简公务员数量等办法来解决。我国社会、经济的各个方面都在从计划体制向市场体制转化。奇怪的是，我们在市镇设置方面，行政等级却愈来愈复杂，传统的行政体制不是淡化了，相反是强化了；"官本位"不是弱化了，而是强化了。追根溯源，可能是我国的政治体制改革的滞后，才造成了目前这样与大形势很不协调的状况。此外，我们忽视了目前市镇行政范围远远大于市镇实体范围带来的消极作用。如，城乡概念的混淆，城乡统计和城乡基本国情的不清，各地大手大脚的用地，各种建设项目的分散布局以及带来的高成本和低效益，领导管理水平的不适应等等。总的说，是弊大于利，而不是利大于弊。
　　普遍认为，"设市"、"设镇"和行政升格有利于地方经济的发展。对此，我无法否认，也无法肯定。也许有这个作用!如果从有利的方面出发，我认为中国对设市不必太吝啬。中国960万平方公里，快13亿人的大国，设10000个市也不多。但是按照现在的设市模式，发展到极致，消灭全国现在还有的1671个县，全部设为市，加上截止到2000年底已设的663个市，我国的"市"最多也就是2334个。这几年随着县改区和县级市改区，市的数量还呈略减之势。如果不算地级市、副省级市和直辖市的辖县，单单在"市长"领导下的人口(可以叫"市民"吗？)已经超过全国人口的73％；如果包括地级市、副省级市和直辖市的辖县，也就是说在大小市长管辖下的人口已经超过全国人口的90％。我国几乎全部的人口都在"市长"的领导下!而2000年最新的城镇人口统计表明，我国的城镇人口才占全国人口的36．09％。如果设市真能带动经济发展，我们能不能改变设市模式，把设市的机会下放给数以千计的那些"货真价实"的、并且已经真正成为"城市"的居民点?

撤镇设市的战略意义
撤镇设市增加城市数量，是适应城市化规律的必然要求。
中国城市化实际水平在35%-37%之间，同西方发达国家80%的城市化水平相比，差距非常大，同西方发展中国家50%的城市化水平也仍有相当的距离。中国城市化水平滞后于工业会水平也是公认的 。我们已经到了迫切推进城市化的阶段了。有城市化问题研究的学者认为，城市人口比重在10%以下为城市化史前阶段，10%-20%为城市化起步阶段，20%-50%为城市化加速发展阶段，50%-60%为城市化基本实现阶段，60%-80%为城市化高度发展阶段，80%以上为城市化自我完善和城乡完全实现一体化阶段 。按此规律，我国正处在城市化加速发展阶段。城市化加速发展一方面需吸引农村人口向城市聚集；另一方面需增设大量城市。根据前文表述，撤镇设市是快速增加城市数量的方法，也是符合城市化发展规律的战略选择。
撤镇设市有利于促进小城镇快速发展
设立建制镇，目的就是就近转移农村剩余劳动力，缩小城乡差别。但由于其定位不明确，应该属于城市体系但不享受城市待遇，应该与乡有民县区别却实际上乡镇不分；设立标准低，建设标准低，对农民进镇落户没有足够的吸引力，实际上有些村已经超过了设镇标准。改革开放20年，延续几十年的城乡分割体制并没有因小城镇的兴起而被打破。由于行政体制的局限，现有的改革措施对促进中心城市和小城镇的发展没有特别之处，不能从根本上为小城镇的发展提供持久的动力。撤镇设市，将合乎条件的小城镇纳入到城市轨道上来，使小城镇的发展目标更加明确，对农村剩余劳动力的转移产生更强的吸引力，让城市文明直接辐射到广大的农村腹地，加速城市化进程和城乡一体化进程。
撤镇设市有利于推动国家政治经济和社会全面发展
撤镇设市对国家发展具有重大意义。从政治上看，有利于改革和完善我国行政区划体制，解决现行行政区划建制老化问题，调整各级行政区划范围，保证国家的统治和长治久安。从经济上看，有利于培育新的经济增长点，刺激地方政府发展地方经济，是一种调动地方积极性、拉动内需、加快工业化和城市建设的动力机制。从社会发展的角度看，不仅有利于解决农村人口就地向城市转移问题，而且能够更强有力地将城市特有的生活方式、思想观念和文化模式向农村地区扩散、传播，逐步缩小城乡之间的文化差异，推进农村地区的现代化进程。

第3章 撤镇设市的可行性分析
3．1经济基础
3．1．1农业发展为撤镇设市提供了第一推动力
农业发展对城市化提出了更高更快的要求，而撤镇设市是加快城市化进程的有效手段，撤镇设市是适应农业发展要求的。1998年农村人口占总人口比重69.6%，高出农业产值占GDP比重（1998年第一产业占GDP比重18%）50多个百分点，高出农业就业人口占总人口比重（1998年第一产业就业人口占总人口比重49.8%）20多个百分点。农业和农村发展远远超前于城市化水平。90年代以来，这一现象更为明显。按照“城市化偏离系数”来测算，1952—1978年间，城市化偏离系数为-0.58，人口城市化进程严重之后于农业劳动力非农化进程。1978—1982年间，偏离系数为0.34，人口城市化速度超过了农业劳动力非农化的速度。1978—1997年间，偏离系数为-0.50，其中1978—1990年间为-0.42，1991—1997年间为-0.65，说明90年代以来人口城市化进程远落后于农业劳动力非农化的要求。大量农村声誉劳动力支流农村从事农业生产，直接制约农民收入水平的提高。在整个居民消费中，农村居民消费已经从1979年都68%下降到1997年的47%，而城市居民则从32%提高到53%。从扩大内需的角度看，首先要扩大农民的消费需求，这就要提高农民收入，最直接的方法是减少农民，让更多的农民进入城市成为市民，也就是加速推进城市化。撤镇设市就有了依托的条件和动力。
3．1．2工业化发展为撤镇设市提供了根本动力
工业化是城市化的根本动因，城市化是工业化的空间载体和物化表现。1998年，我国工业化水平为54.3%，第二、第三产业构成的非农产值所占比重达到81.6%，分别高出36.1%的城市化水平18.2和25.5个百分点。其中，乡镇企业和乡镇工业成为工业化的一支生力军，全国有2000多万家乡镇企业，相当一部分在小城镇。这些乡镇企业、乡镇工业不仅为小城镇的发展吸引了人才，贡献了资金，而且还促进了供电、排水、交通、通讯等城镇公共服务基础设施的建设和完善，更重要的是，这些带动了小城镇第三产业的兴起和繁荣，相当多的小城镇已具有小城市规模，并提出了建制升级的要求，也就是撤镇设市。
3．1．3人口聚集为撤镇设市提供了现实条件
总体看来，我国小城镇的规模偏小。据1998年结束的第一次全国农业普查快速汇总结果公报，1996年末，全国不包括县城驻地的建制镇16124个，占全部乡镇个数的37.4%，每个镇区面积2.42平方公里，平均总人口4520人，平均非农人口2027人，镇区非农人口占总人口的比重为45.8% （戴，P182）。人口规模过小，使城镇的聚集效益受到影响。但经过十几年的发展，部分小城镇已初具规模。1992年，除县城驻地镇之外的11985个建制镇排除掉其中暂缺人口资料的835个，镇的规模机构为：大于5万人口的镇占14.1%，3—5万人口的占30.6%，1—3万人口的占50.1%，小于万人口的占5.2%。于1984年相比，大于3万人口的镇比例明显上升，居住在大于5万人口的建制镇的人口有明显增加。见表1 。有学者测算，到2010年，我国人口规模7—10万的小城镇将达到540个，
表1 中国镇规模等级对照表（1984—1992）
等级规模 镇数（个） 镇总人口（万人）
1984年 1992年 1984年 1992年
数量 % 数量 % 数量 % 数量 %
大于5万 175 4.07 1574 14.11 1288.05 16.03 10310.72 27.39
3-5万 555 12.72 3419 30.65 2075.88 25.83 13827.4 36.73
1-3万 2049 47.71 5578 50.01 3860.99 48.05 12987.25 34.5
0.5万-1万 783 18.23 393 3.52 577.62 7.18 460.46 1.22
0.5万以下 732 17.03 189 1.69 231.94 2.87 61.83 0.16
合计 4294 100 11153 100 8034.48 100 37647.66 100
说明：（1）1984年612个市辖镇、497个县辖镇固人口资料暂缺未列入 　 　
（2）1992年835个建制镇固人口资料暂缺未列入
10—20万的小城镇将达到572个，在此期间，已有部分符合条件的小城镇被设置为小城市。这说明，未来10年，将有一批小城镇达到或超过现行设市标准，见表2 。显然，撤镇设市已具备了人口聚集的现实条件。
3．2 社会基础
3．2．1 行政区划改革实际渐趋成熟
适应城市化的发展趋势，增设新的市镇建制，完善设市城市体系，将是今后一个时期我国行政区划行政体制调整和变更的一项重要任务。随着城市化、工业化的发展，特别是交通、通讯业的发达，各种社会环境，
表2 2010年中国城镇规模结构预测表
　 等级规模（万人） 城镇数（个） 非农人口（万人）
　 1000以上 1 1224
　 700—1000 2 1766.89
　 400—700 6 3204.25
　 100—400 50 9008.15
　 50—100 82 5648.1
　 20—50 290 8730.57
　 10—20 572 7846.99
　 7—10 540 4480.67
包括经济机构、经济运行模式、社会生活方式及行政管理条件和手段，都在发生着重大改变和改进，这些都直接或间接影响到行政区划管理的层次和幅度，交通通讯的发达可以减少管理层次，公路尤其是高速公路的发展，缩短了市村之间的距离，电子信息技术使大量行政管理工作不必象以前一样靠人工完成。这些冲击都使传统上以农村为主要对象的广域型政区行政区划建制难以适应城市型政区管理的要求。地方经济越发达，对行政管理权限的要求业就越高。一般来说同等级别的市要比县在行政管理上有较多自主权， 对推动经济发展也更有积极性。因此，增加建制市将是今后一段时期行政区划改革的要点，撤镇设市是新设建制市中的重点，这些区划改革的条件已渐趋成熟。
3．2．2城市优于乡村是撤镇设市的社会观念基础
长久以来的城乡差别在人们的思想认识中产生了强烈的影响，城市是先进的、发达的，乡村是落后的、欠发达的，城市是优于乡村的，老百姓宁愿购买某市生产的商品，而不愿意购买某县生产的商品，更不用说某镇生产的商品了。在那些率先发达起来的城镇里，受行政管理和财政体制的制约，镇的发展难以展手脚，干部更愿意撤镇设区或撤镇设市以赢取完整的管理权限，来解决地方在社会经济发展过程中遇到的因管理权限不足而带来的问题；富起来的农村居民期望得到象城市居民所享受的那些公共设施和服务，希望进城定居，而撤镇设市，无疑将有助于广大农民改变传统的生活方式和思想观念，从整体上提高城乡经济、社会协调发展的水平。干部群众对城市管理权限和生活方式的期望，成为撤镇设市的社会观念基础。
3．3 实践探索
3．3．1撤镇设市成绩不凡
1978-1997年间，全国新设县级市484个，其中切块设市65个，占13.4%。切块设置的县级市大都是把县域内较为发达的若干镇和合并设置为建制市，这些市都促进了当地的经济发展，提高了当地的城市化水平，带动了周边地区发展。如福建省石狮市，是80年代以来切块设市规模成功的典型代表。1987年国务院批准福建省晋江县的石狮、永宁、 江三镇和祥芝乡合并设置为县级石狮市，1988年市政府正式成立运作。十年来，石狮市的经济发展和市政建设取得了显著的成绩。据统计，从1988年到1996年石狮市全市国民生产总值从3.9亿元提高到61亿元，增长14.6倍；工农业总产值由4.16亿提高到93亿，增长21.4倍；财政收入由2357万元提高到3.62亿元，增长15.4倍；人均财政收入达到1257元。这个增长速度超过全省撤县设市的县级市，在全国县级市中也位居前列 。另外，广东省的佛山市、潮州市、惠州市，河南省的三门峡市、平顶山市，湖南省的湘潭市、冷水江市都是在镇的基础上切块设市，通过设市促进地区经济繁荣。这表明，切块撤镇设市，只要处理得当，对当地经济发展的刺激是巨大的。
3．3．2 推进城市化有利于提高土地利用效率
人们想当然认为，设市和市政建设占用了耕地，加快了耕地减少的速度。这只是表面现象。据建设部资料，到1997年底，我国设市城市、建制镇，集镇和村庄的建设用地合计为18.95万平方公里，占全部非农建设用地的53.7%，其中城镇（包括设市城市、县城及一般建制镇）用地4.28万平方公里，占23%；乡村居民点（包括集镇和村庄）用地14.67万平方公里，占77%。各类居民点土地利用的集约程度随居民点规模的下降而显著下降，特大城市人均用地75平方米，小城市为143平方米，建制镇和农村居民点分别为154和170平方米。见表3 。显见，与农村居民点相比，城市型聚落用地是一种更集约、更有效率的用地方式。扩大设市城市规模和增加设市城市数量是大幅度提高土地利用效率的有效途径，土地供给不会成为撤镇设市的主要障碍。
表3 我国城市建设用地总量及分类表（1998年）
城市规模等级 城市人口数 人均建设用地（平方米） 建设用地总量（平方公里）
特大城市 7973.07 75 5979.8
大城市 3349.94 88 2947.9
中等城市 6160.99 108 6653.9
小城市 4450.1 143 6363.6
小计 21928.06 100 21945.2
建制镇 7199.68 154 11087.5
农村居民点 95665.12 170 162630.7
合计 124810 157 195662.4＊
＊：由表中各项合并而成，因此与文中18.95万平方公里的总量有误差。
3．3．3 撤镇设市的机构编制问题
人们对撤镇设市心存顾虑的一个重大问题，就是机构编制问题。每设一个建制市就要增设一套市级机构和编制，大面积撤镇设市，会增加许多机构和编制，这与改革的精神不相符合，跟“小政府，大社会”的政府改革方向不符合。事实上，现行机构编制管理一般把县级市分作几类，最低层次的县级市规范机构设置不超过30个，行政编制不超过500名，凡达到撤镇设市条件的镇一般都是特大镇或较大镇，再加上几个镇、乡合并在一起，其机构编制总数就可以达到市的最低要求。如果再考虑到如工商、税务等“条条”上派驻乡镇的人员，其编制总数还相当大。因此撤镇设市后，机构编制不会有大幅度增加。实践证明，能否精简机构编制，关键取决于市政府能否适应市场经济的要求，按照“小政府，大社会”、“小机关，大服务”、“新城镇，新体制”的发展趋势，创新行政管理体制，走社会化管理的路子。而且经济建设的积极性和经济效益的显著提高显然比机构编制的经费负担更重要，如果设市能够切实带来经济效益的大幅度增长，且超过财政支出，就可以积极设市。
3．3．4 户籍制度创新为撤镇设市准备了重要条件
我国现行户籍制度是城乡二元分割的管理制度，农村户口和城市户口截然不同，二者之间的转换相当困难，束缚了城乡劳动力的自由流动，也妨碍了小城镇成长为小城市的进程。十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，要“逐步改革小城镇的户籍管理制度，允许农民进入小城镇务工经商，发展农村第三产业，促进农村剩余劳动力转移。”显然，决策者已然意识到现行户籍制度的束缚性，并准备对其进行大幅度改革。1997年公安部发布了《小城镇户籍改革试点方案》，计划用两年时间进行小城镇户籍制度改革试点，方案规定：“下列农村户口的人口，在小城镇已有合法稳定的非农职业或者已有稳定的生活来源，而且在有了合法固定的经济居住后满两年的，可以办理城镇常住户口：（一）从农村到小城镇务工或者第二、第二产业的人员；（二）小城镇的机关、团体、企业、事业单位聘用的管理人员、专业技术人员；（三）在小城镇购买了商品房或者已有合法自建房的居民。” 这一规定放宽了农村人口进入小城镇的条件，极大地促进了农民向小城镇转移的积极性。目前，与小城镇户籍管理制度相配套，小城镇住房、就业、社会保障等配套制度也正在改革之中。小城镇创设的灵活的政策有利于吸引农村人口及各种经济要素向小城镇集聚，推动小城镇不断扩大人口规模和经济总量，为撤镇设市准备了条件。

第4章 撤镇设市的操作思路
4.1 修订撤镇设市的标准
4.1.1建国后撤镇设市标准沿革简述
新中国成立以来曾多次制定、修定级市标准，专门针对撤镇设市的内容虽然不多，但变化很大，虽然这种标准上控制是跟当时的政治、经济形势紧密相连的。
（1）新中国成立初期并无统一的设市标准，设市条件比较宽松，一般聚居人口5万以的就可以设市。1951年底政务院从精简机构编制的要求出发，作出了《关于调整机构和紧缩编制的规定》，要求凡人口在9万人以下，一般不设市，提高了设市标准。
（2）1955年6月国务院颁布《关于设置市镇建制的决定》，这是新中国第一部正式颁行的设市标准。规定：聚居人口10万以上的城镇，可以设市的建制；聚居人口不足10万的城镇，必须是重要工矿基地，省级地方国家机关所在地，规模较大的物资集散地或者边远地区的重要城镇，并确有必要时可设市建制。60年代初，适应经济形势的要求严格设市标准，压缩市镇建制。1963年，中共中央，国务院发布《关于调整市镇建制缩小城市郊区的指示》，修订1955年设市标准规定，凡在完成精减职工，减少城镇人口任务和缩小郊区以后，聚居人口仍在10万以上的一般可以保留市的建制。没有必要保留市建制的，应予撤销。聚居人口不足10万的，除1955年所列内容外，增加“确有必要由省、自治区领导”的限制规定。
（3）1986年，国务院批准民政部《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》，分别就撤镇设市和撤县设市规定了标准，体现了切块设市和整县改市两种模式并存的思路，各地可因地制宜地选择设市形式。镇改市的标准规定：非农业人口 6万以上，年国民生产总值2亿元以上，已成为该地区经济中心的镇，可以设置市的建制，少数民族地区和边远地区的重要城镇，重要工矿科研基地，著名风景名胜区，交通枢纽，边境口岸，虽然非农业人口不足6万，年国民生产总值不足2亿元，如确有必要，也可以设置市的建制。
（4）现行设市标准是1993年国务院批转民政部《关于调整设市标准的报告》规定的，也是我国适合设市标准中最具系统性，科学性和可操作性的一个标准。它不仅规定了设市县级市的标准，还规定了设置地级市的标准。关于撤镇设市，该标准规定：少数经济发达，已成为该地区经济中心的镇，如确有必要，可撤镇设市。设市时，非农业人口不低于10万，其中具有非农业户口的从事非农产业的人口不低于8万。地方本级预算内财政收入不低于人均500元，上解支出不低于财政收入60%，工业总产值中工业产值高于90%。与1986年标准相比，1993年标准降低了整县设市的人口标准，提高了撤销设市的标准，调整了设市模式的发展方向，鼓励整县改市而抑制撤镇设市。
4.1.2 修订现行撤镇设市标准的必要性及指导思想
必要性。现行撤镇设市标准体现了严格撤镇设市的精神，随着经济社会的发展，这个标准也暴露出一些不足，不适应新的形势发展的要求，首先指标体系尚不完善。农工业总产值和工业总产值存在重复计算问题，且难以反映地方经济结构非农化水平，宜采用国内生产总值指标。其次，未考虑到合并乡镇后切块设市的指标情况。第三，撤镇设市标准偏高，根据测算，到2010年人口超过10万的城镇只有572个约占小城镇总数的20%左右。尤其是经济指标偏高，地方本级预算内财政收入不低于人均500元，不仅远远高于撤县设市的标准，就是当前的一些设市城市也难达到。这在一定程度上妨碍小城镇发展的积极性。
指导思想。第一，中共中央、国务院《关于促进小城镇健康发展的若干意见》（中发[2000]11号）要求，力争经过10年左右的努力，将一批基础较好的小城镇建设成为规模适度、规划科学、功能健全、环境整洁、具有较强辐射力的农村区域性经济文化中心，其中少数具备条件的小城镇要发展成为带动能力更强的小城市，使全国城镇化水平有一个明显提高。修订撤镇设市标准，须体现这一精神。第二，强化分类指导。为适应各类地区经济社会发展和城市化的需要，必须强化撤镇设市标准的分类指导原则，建立起布局更加合理的城市体系。在中西部地区，应结合西部大开发战略，重点支持区位优势和发展潜力比较明显的小城镇加快发展 。第三，修订撤镇设市标准，需注意切块的幅度，防止新设市的管辖汇围过大或过小。第四，实行总量控制，适应发展的的原则，城市化是一个渐进的过程，要保证新增城市数量和速度与经济社会发展水平相一致，须实行总量控制，规划一定时期设市的数量，根据规划调控设市速度，该所设市既不超前也不滞后，能够适度发展。同时根据小城镇的经济发展状况进行科学测算，对撤镇设市指标进行动态管理。
4.1.3 新的撤镇设市标准及其科学性
少数经济发达，已成为该地区经济中心的镇，如确有必要，可撤镇设市，具体标准是：
（1）总人口10万以上，其中从事非农产业的人口8万以上，人口密度达到500人/平方公里，地方本级预算内财政收入不低于人均250元，国内生产总值不低于12亿元，第三产业产值在国内生产点值中的比例达到20%以上的镇，且城区公共基础设施较为完善，其中自来水普及率不低于70%，道路铺装率不低于65%，可撤镇设市。
（2）总人口8万以上，其中从事非农产业人口6万以上，人口密度达到（200-500）人/平方公里，地方本级财政收入不低于人均200元，国内生产总值不低于10亿元，第三产业产值在国内生产总值中的比例达到20%以上的镇，且城区公共基础设施较为完善，其中自来水普及率不低于65%，道路铺装率不低于60%，可以撤镇设市。
（3）总人口7万以上，其中从事非农产业人口5万以上，人口密度200人/平方公里以下，地方末级财政收入不低于100元，国内生产总值不低于8亿元，第三产业产值在国内生产总值中的比例达到20%以上的镇，且城区公共基础设施较为完善，其中自来水普及率不低于60%，道路铺装率不低于55%，可以撤镇设市。
（4）具备下列条件之一的镇，设市时可以放宽条件
①沿海、沿江、沿铁（铁路）、沿边境的港口和贸易口岸及货物集散地，以及国家重点骨干工程所在地。
②具有政治、军事、外交等特殊需要的地方。
（5）设置市的建制，要符合城市体系和布局的要求，具有良好的地质，地理环境条件，新设市切块幅度要适度，不宜过大或过小。
新标准具有科学性和可行性。
（1）细化了人口分类档次。1993年标准以“全镇非农人口10万，其中具有非农业户口的从事非农产业的人口不低于8万”为硬线，过于简单。本文根据现有统计数据和到2010年城镇规模结构的预测，划分了三个档次，为保证撤镇设市地区的聚集持性，另外增加了人口密度指标。
（2）完善了经济指标体系。新的撤镇设市指标要能够反映地方的经济状况以及今后一段时间的发展潜力，因此新指标体系设计了人均地方本级预算内财政收入、国内生产总值、第三产业占国内生产总值的比重三项指标。财政收入反映一个地方经济实力，国内生产总值衡量经济的发展潜力及现代化水平。
（3）新设了基础设施状况指标。基础设施中的自来水普及率、道路铺装率，是衡量能否撤镇设市的基本指标，反映了该地的城市建设情况，由于城镇不同于县这一广域型政区，因此，在指标上各档次均高于撤县设市要求的基础设施指标。
（4）特殊情况，区别对侍。考虑到今后一段时间将以切块设市也即撤镇设市为主，应该照顾到两类特殊情况，一是县政府驻地镇，为避免治所变适所带来的不利影响，撤镇设市的镇尽量不选择县政府驻地镇。二是矿区、港口、风景旅游点、边境口岸、大型物资集散地等优势突出的地方，设市有利于进一步发挥其优势，按一般要求可能个别指标难以达到，可以对其放宽适度标准。
4.2 撤镇设市的实施步骤
4.2.1 编制各级各类城镇体系规划
城市体系规划作为不同于就“城市而城市”的城市规划一个重要概念，自80年代初提出以来，影响日渐深远。其目标是通过合理组织体系内各城镇之间，城镇之间与体系以及体系与其外部环境之间的各种经济，社会等方面的相互联系，促进体系的整体效益。科学的城镇体系规划，作为撤镇设市推进城市化的依据，有利于提高城市化的战略性和整体协调性，防止撤镇设市一哄而起和为城市化而城市化，城镇体系规划大致包含两个层次：一是全国性城镇体系规划，在全国经济增长、人口预测的基础上，提出城市化的方针、目标原则等，并确定城镇体系的等级规模结构职能结构和空间结构。二是根据全国性城镇体系规划制定省区城镇体系规划，主要规划省内工业化和城市化的重点地区，省内各城市之间的交通联系，省内行政区划调整，在此基础上就已有城市的规模发展方向提出意见，合理布局新设城市地区。
4.2.2 进行制度创新和政策调整
通过撤镇设市推动城市化加速发展的首要前提，就是有合乎条件的小城镇，也就是说要有意识地提高小城镇质量，推动小城镇健康发展，这首先要有良好的制度和改革环境。第一，改革户籍管理制度。对城乡分离的户籍管理制度进行创新，打破农业户口和非农业户口“世袭”的特性，建立以职业特征划分农业户口与非农业户口，以居位地划分农村户口和城镇户口的户籍登记制度。凡适用于小城镇经济社会发展的人才及其家属均可准予入户。对在小城镇有合法固定住所、合法稳定职业和生活来源的农民及随其居住的直系亲属，均可申请办理城镇户口。经批准落户小城镇的人员，享受与城镇居民同等待遇，履行同等义务，对他们不得收取城镇增容费，吸引农民到小城镇创业，扩大小城镇规模，提高城市化水平。第二，创新小城镇管理体制。为提高小城镇发展地方经济积极性，逐步完善镇政府的经济和社会管理职能。有计划有步骤地扩大镇政府的基本建设和技术改造项日审批权、外商投资项目审批权、建设管理审批权、建设用地审批权和工商行政管理权，尤其是财税管理权，按“一级政府，一级财政”的原则，设立独立的一级财税机构和镇级金库，理顺县（市、区）镇两级财政关系，明确镇政府的事权和财权，逐步建立有利小城镇长远发展的分税制财政体制。还有小城镇城市建设投融资机制、土地利用制度等等。
4.2.3 制定撤镇设市方案
在有重点地发展小城镇的基础上，按照合理布局、科学规划、集约发展、市场运作的原则，制定撤镇设市方案，选择布局合理、功能齐全、设施完善、环境优美、经济发达、富有地方特色，且在地方上具有较强辐射和带动能力的经济文化中心镇，结合相关的乡镇，在达到撤镇设市条件的前提下切块设市。撤镇设市方案，需要把握设市的速度和设市的布局，按照渐进城市化和资源合理配置的市场化原则，进行合理规划、科学论证，使方案既具科学性，又切实可行。
4.2.4 抓好撤镇设市试点，总结经验，逐步推开
各省根据地方实际情况，选择一两个重点区域进行撤镇设市的试点，认真总结试点经验，逐步在更大范围推开，城市化是个渐进的经济社会过程，城市化的加速发展，并不是单纯意义上城市数量的增加这一行政行为所能完全涵盖的，城市化更确切意义上是城乡关系调整以协调发展的过程，因此，撤镇设市的意义并不在于城市数量增加现象本身，而是通过撤镇设市，刺激当地政府发展经济社会事业的积极性，创设一种大环境，促进城乡协调发展和地方经济社会整体水平的提高。
4.3 撤镇设市的风险评估
加快城市化，意味着农村人口向城市迁移的数量增多，这要求城市为进城农民提供就业机会 ，在这几年就业形势严峻，下岗职工问题越来越突出的情况下，农村人口进入城市之后的就业空间有没有？有多大？城市化是不能扩大就业空间？这是撤镇设市面临的风险之一。撤镇设市作为加速城市化的战略选择不仅不会增加就业压力，反而会扩大就业空间。第一，城市化能够提供更多就业机会。城市经济的资本增长速度要大大高于劳动年龄人口的增长速度，在工业化过程中创造更多就业机会，人口集中对基础设施提出了要求使其投资率提高，而建筑业和相关产业发展直接促进就业机会增加，与此相适应服务的大发展增大了对劳动力的需求。第二，“十五”期间加快城市化会缓解就业压力。经测算“十五”期间，如果我国城市化水平保持每年提高1个百分点，同时经济增长速度为平均8%，城镇失业率可控制在5%左右。当经济增长为年均7%，城镇失业率可控制在5.7%—7.8%之间，如果城市化速度低于每年提高1个百分点，就业形势会更加严峻 ，就此看来，加速城市化是“十五”时期缓解城乡就业压力的有效途径，当然还需各种配套措施。
4.3.2 撤镇设市过程中的城市建设用地问题
城市化水平提高必然会带来城镇建设有地的扩展。据统计，1985—1996年间，我国城市化水平从23.7%提高到29.4%，城镇建设用地从191万公顷增加到441万公顷。这期间，城镇扩展占用耕地在40万公顷以上。我国已进入城市化加速发展阶段，到2010年城市化水平将达42%，根据《全国土地利用总体规划钢要》专题研究预测，按从严控制的方针，到2010年城镇建设用地将达574-598万公顷，还需占用耕地60-70万公顷（1000万亩上下） 。在我国人均耕地少，耕地后备资源不足的情况下，这种用地矛盾就显得十分突出。但是，应该看到城市化是一种集约用地的有效方式，从前文分析可以看出，对不同规模等级的城市来说，大城市、特大城市人均用地较低，小城市人均用地普遍偏高，一些地方建制镇人均用地甚至高达400—500平方米，在城镇外延扩展的同时，城镇内部普遍还有一定闲置土地，1997年全国非农建设用地大清查，城市闲置土地在5%以上。我国城镇建设土地利用率低也是普遍现象，据测算城市单位土地面积的建筑容量即平均容积率不是0.3，建制镇还不到0.2。 显然，一方面，城市建设用地可以提高土地利用率来寻求解决；另一方面，提高城市规模等级能够提高土地使用效率，将建制镇升级是个有效途径。
4.3.3 撤镇设市的城建资金问题
总的来看，我国城市建设资金缺口比较大。据统计，1998年，我国城市建设资金收入合计1433亿元，比上年增长323亿元，增长29%。其中预算内资金505亿元，占35%，国内贷款307亿元，占21%；利用外资74亿元，占5%；预算外资金547亿元，占38%。1998年城市建设资金支出合计1437亿元，经上年增加28%，当年收支相抵超支4亿元 。城市化加速发展时期，由大面积撤镇设市带来的城建资金缺口的问题需认真面对。目前我国城建资金来源渠道比较广，包括预算内资金、预算外资金、外资、国内银行贷款及包括公用基础设施有偿使用在内的其他筹资方式。造成城建资金缺口原因有：一是各级政府财力有限，用于城建的预算内资金仅占总额的三分之一，来源于乱收费，乱集资，乱摊派的现象较为严重。二是城镇资金使用效益不高，有相当一部分用于人员经费开支，且城建资金中除城市维护建设税和城市公用事业附加由财政部门统一安排使用于城市维护建设外，其它各项资金多由有关主管部门分散掌握和安排使用，无法发挥资金整体收益。三是城市财税体制不完善。城市税收分散难以保证城建需要。城市政府缺乏对地方政府管理权，不能对城市建设资金收支进行自我调节。对于城建资金问题，并不会因撤镇城市而更加突出。因为，一是选取经济发达的镇，在财力上有保障，且在城市建设投入上有积极性；二是要在技术上，改变城建资金管理、使用方式，提高效益；三是完善城市财税体制，实行彻底的分税制，给城市政府以财政权；四是转变领导观念，避免为追求政绩而不切实际地举办城市建设项目造成的浪费。

结束语
城市化进程加快是“十五”期间我国现代化建设事业的一个主要特征，是新时期国经济发展的客观要求。在“十五”期间或更常一段时间内使我国城市化水平上一个新台阶，是“十一五”经济发展的一个十分重要的目标。但是城市化是一个渐进的、复杂的过程，自有其规律。因此，必须依照城市化规律有计划、有步骤、稳妥地推进城市化进程。笔者突破农村城镇化的传统思维定势，提出了以撤镇设市作为加快推进我国城市化进程的战略选择的构想，围绕促进我国城市化加速发展目标，吸取国内外城市化理论成果基础上，运用理论研究、实证研究、比较研究等方法，对我国小城镇发展状况及趋势进行系统分析，以期对撤镇设市的构想提出比较充分理论依据和可行的操作办法。但这项工作相当艰巨，因为：第一，大规模撤镇设市是一个新构想，思想上可能大胆超前，至今没有学者从理论上进行系统的研究探讨，缺乏足够理论依据；第二，建制镇升级为建制度，是一个综合性课题，涉及到行政学、人口学、社会学、经济学等诸多学科知识；第三，大规模撤镇设市，涉及到对现行行政区划进行重大修订，需对我国行政管理体制进行总体设计，本课题难以在有限篇幅内照顾到各层级的理论分析。

第2章 撤镇设市的必要性分析
2．1 小城镇的地位和作用
2．1．1 地位
小城镇作为区域和国家发展中具有独特功能的社会经济实体，在整个国家城乡经济社会发展中扮演着重要角色。小城镇作为我国地方性城市网络的结节点 ，有利于地方城市网络的形成，并构成对区域性城市网络的支持，同时也对城乡关系的协调起着积极作用。更具体地看，小城镇是联系城市和乡村的桥梁和纽带，是农村政治、经济、文化活动的中心，是城乡经济交流和文化传递的中转站。无论是城市的工商业经济、科学技术、文化教育，还是思想观念、道德风尚，生活方式，又扩大农村的辐射、影响，小城镇都起着十分重要的作用。小城镇在国家发展中所起的作用值得进一步探讨。
2．1．2 作用
中国小城镇的作用不仅为官方所关心，也是学术研究的重要题目，对小城镇作用的理解归纳起来，有以下几点：第一，小城镇是截留日益增多的农村外移劳动力的“蓄水库”。中国的决策者很清楚，大量人口和有限资源对国家建设所造成的巨大困难，中国拥有世界上1/4的人口，却只占世界土地总面积的7%，且仅10%左右的土地宜耕作 。尤其是80年代以来，不断提高的农业机械化水平和农业生产责任制的建立，提高了农业劳动生产率，其结果是越来越多的农民在土地上无事可做，最终导致大量农村人口的迅速外流。80年代初期就有报道称，中国有3/5的农民在做工，1982年，约有1亿农村劳动力无农活可干，把受赡养者考虑在内，即使人口迁走2.7亿也不会影响农业生产 。从1982年起，大量农村剩余人口离开农村涌向城市而形成的“民工潮”，开始成为政府关注的事情 。据测算，按现有计划生育政策执行下去，中国人口最高峰是16亿，如果城市化水平为75%，那么城市人口为12亿，还有7.6亿的城市化任务，其中包括城市人口自然增长和农村人口向城市转移（即机械增长）两个部分 。显然需转移的劳动力相当多，然而现有的城市吸收剩余农村人口的能力有限，事实上，大城市的住房和市政基础设施负担很重，城市已拥挤到无法再吸收更多的移民。因此，少城镇的发展可以看作是阻止过剩的劳动力流入大中城市的更有效的“蓄水库” ，很显然，小城镇发展得越多，移入城市的人口数量就越少，大中城市增长也就越易得到更好的控制。第二，小城镇是周边农村地区贸易、加工和服务业中心。斯金纳应用中心地理论指出，小城镇是中国农村中心地级体系的核心，是介于农村与城市之间的连结点 。尤其是80年代以来的经济改革，促进了乡镇企业和乡镇工业的繁荣，为移民和城镇居民提供了大量的就业机会，所得利润已成为小城镇建设的主要资金来源，不仅促进了经济发展，也使小城镇规模不断扩大。小城镇已经成为与广大农村有着密切联系的工业化中心，进而成为周边农村地域贸易、加工、服务业的中心。第三，小城镇是现代化城市生活及新技术革新从城市中心向农村扩散过程中的中转站。小城镇是城市和农村社区相互作用最激烈和关系最密切的地方 ，是多数农民最先接触城市生活及运动、娱乐、宗教和节日活动的场所。乡村—城市的相互作用通常是通过小城镇的农村集市而实现的，对多数农民来说，首次接触城市居民和城市生活方式是通过参加农村集市来实现的。同时，小城镇还是信息交换中心，费孝通指出：“在这些地方，人们谈论着城市、城镇及村庄的各种信息，并扩散到周围的村庄。这是农民彼此得到从农村技术到说媒等各种信息的场所 。小城镇还是农民学习城市生活方式的场所，或者说是现代生活方式从城市向农村传播的催化剂和助推器。费孝通从农村妇女发型变化和为农村妇女服务的发廊中看出了这一点 。这些都说明了小城镇在现代化的影响及在现代化扩散过程中所起的重要作用。
2．2 镇建制的局限性
1954年颁布的第一部《中华人民共和国宪法》，镇作为一级行政区划建制得以认定，行政地位得以规范，与乡一样作为县辖的基层行政区划建制。建制镇作为城市体系的末梢，有力地带动了设镇地域地经济社会发展。几十年来，有些镇已经发展成为中小城市，有些镇的第二、第三产业得到大发展，工商贸易活动活跃，集聚人口达到几万甚至十几万，初具小城市的规模。随着建制镇的不断发展，镇建制的局限就越发明显地暴露出来。镇建制地主要问题是镇政府缺乏完整的管理职能和管理权限，具体看来有两点：一是条块分割，关系不顺；二是镇政府缺乏独立的一级财政。
2．2．1 条块分割，条条利益强化，镇政府职能不健全。
镇政府是我国行政区划中最基层的一级政府，但其大量管理权限是由县政府赋予的。县（市）直各部门、各单位在镇设立的下属机构（俗称“七站八所”）越来越多，最多可达30多个，而且相当多的是由县级机构派出，实行垂直管理体制，镇政府只有部分管理权甚或一点都没有。近几年简政放权时，县（市）直各部门常常把那些无利可图并需镇政府支付管理费用的，如农技站、水利站、种子站等农口各站的人、财、物的管理都下放给镇管，而那些有利可图并对镇经济发展有重大影响的部门，如银行、税务、工商、交通、邮电、粮食等机构的人、财、物都由县（市）主管部门管理，造成镇政府人权与事权不统一。镇政府要安排这些方面的工作，须经县（市）主管部门统一，否则寸步难行。且县（市）直各部门争相出台一些“条条”政策，强化条条管理，大大削弱了镇政府的综合协调和宏观调控能力。如工商部门出台的市场建管分离的政策，主管部门收取镇农用机动车管理费而不管、不给镇修路等，镇政府职能执行“条条”的规定，没有调整的权力。
2．2．2 镇级财政功能不健全
小城镇建设必须能够促进小城镇的自我发展和正常运转。在小城镇初步建立起来和吸引相应数量的农民进镇之后，能否在运转中不断提升自我积累、自我发展的能力，对于推进小城镇健康发展至关重要。经济实力尤其是财政实力是小城镇自我积累、自我发展的基础。1994年，全国实行以分税制为特征的财政体制改革，划清了中央财政与地方财政的关系，然而不少地方分税制并没有达到小城镇，在县级财政与镇级财政关系上仍然存在“统收统支”的情况，镇级财政还没有成为相对独立的一级财政，没有独立的财税机构和镇级金库，没有健全的预决算制度，没有真正做到“一级政府、一级财政”的要求。县镇财政的这种“统收统支”分配体制，镇级只能是县财政的支出单位，不少镇财政处于“吃饭财政”的状况，全国第一次农业普查资料表明，1996年全国建制镇平均财政收入508.69万元，在扣除工资发放等日常开支和农业支出外，已经所剩无几 。一些镇把道路建设转嫁给村委会，收益回报好的项目靠社会集资，一些社会效益不好，短期收益回报相对差的项目只好搁浅。镇级财政对今后直接掌握的财力不能进行较为长远和可靠的预期，难以对小城镇的长期发展制定有财力保障的规划安排和实施方案，难以在较高层次上加快小城镇建设步伐。
2．2．3 机构编制不符合小城镇发展要求
目前镇政府的机构设置和编制核定尚无法统一规定，一般采取把镇按照人口规模、经济总量等指标划分为不同层级，然后确定机构编制区间。如华南某省规定，镇政府综合办事机构设置：一般镇5个，较大镇6-7个，特大镇8个；镇政府编制，一般镇25-35名，较大镇40-50名，特大镇65-75名。一般人口规模和经济总量较大、特大的建制镇已初具城市框架，产生了按照城市管理方法进行管理的要求，随着建制镇规模扩大，经济社会的不断发展，镇内公共社会事务大量增加，需要镇政府提供服务、加强管理。但现有的机构、编制的限额不能适应小城镇进行城市管理的要求。一些镇就大量招收、聘用临时工，或从其它单位借用人员。表面上看镇政府使用编制很少，但实际上吃财政饭的人相当多，这也成为制约小城镇发展的一个重要因素。
2．3 撤镇设市的基本构想
城市化是一个渐进的经济过程，设置建制市是适应城市化要求的行政行为。建制市的设立对城市化发展具有重大推动作用。增设建制市是经济发展到一定程度的客观要求，设市数量和速度要适度，要与经济发展特别是工业化发展相协调。1998年底，我国除有668个设市城市外，有建制镇19000多个，包括县驻地镇和县辖镇。据测算 ，1981-1990年，新城市发展速度加快，10年间新增城市224个，年均增长24个，90年代预计新增城市257个，平均增加26个，但自1997年国务院冻结设市进程，扼制设市过热的势头，1991-1998年底共设市201个，平均设市25个，2000-2020年预计新增城市560-580个，平均年增28-29个。另据测算，今后20年总计应设830个市，平均设市40个，考虑到小城镇的作用，设市速度可能略快于平均30个 。综合考虑各种因素，未来20年，新设市600个左右是可以接受的，年均设市30个左右的速度要快过以前20年的设市速度，现行以整建制改市为主的设市规模要转变为切块设市模式为主，也就是撤镇设市。一是因为符合改市条件的县已不多，1998年-1997年整县改市419个，占县总数的20%强；二是切块设市可以使设市速度大大增加；三是块块设市能够避免县制老化问题，极大地刺激设市区域的经济社会发展。
撤镇设市就是要有序发展一批小城镇，引导少数具备条件的基础较好的小城镇发展为带动能力更强的小城市，使全国城市化水平有明显提高。撤镇设市必须以发展小城镇为基础，基本构想是：第一，每县（市）发展1-2个县（市）中心镇，全国选择2000-4000个中心镇予以重点扶持；第二，在2000-4000个重点发展的中心镇中，选择300-500个镇区人口在5万人以上的镇，创造条件，到2010年发展成为15万人左右的小城市，部分有条件的可发展为20-50万人的中等城市；第三，其它中心镇发展为5-10万人的县域中心，进而逐步将符合条件的中心镇发展成为小城市；第四，进一步提升小城镇质量，强化城镇功能，引导农村人口和生产要素向城镇聚集，促进经济社会协调发展。
2．4 撤镇设市的战略意义
2．4．1 撤镇设市增加城市数量，是适应城市化规律的必然要求。
中国城市化实际水平在35%-37%之间，同西方发达国家80%的城市化水平相比，差距非常大，同西方发展中国家50%的城市化水平也仍有相当的距离。中国城市化水平滞后于工业会水平也是公认的 。我们已经到了迫切推进城市化的阶段了。有城市化问题研究的学者认为，城市人口比重在10%以下为城市化史前阶段，10%-20%为城市化起步阶段，20%-50%为城市化加速发展阶段，50%-60%为城市化基本实现阶段，60%-80%为城市化高度发展阶段，80%以上为城市化自我完善和城乡完全实现一体化阶段 。按此规律，我国正处在城市化加速发展阶段。城市化加速发展一方面需吸引农村人口向城市聚集；另一方面需增设大量城市。根据前文表述，撤镇设市是快速增加城市数量的方法，也是符合城市化发展规律的战略选择。
2．4．2 撤镇设市有利于促进小城镇快速发展
设立建制镇，目的就是就近转移农村剩余劳动力，缩小城乡差别。但由于其定位不明确，应该属于城市体系但不享受城市待遇，应该与乡有民县区别却实际上乡镇不分；设立标准低，建设标准低，对农民进镇落户没有足够的吸引力，实际上有些村已经超过了设镇标准。改革开放20年，延续几十年的城乡分割体制并没有因小城镇的兴起而被打破。由于行政体制的局限，现有的改革措施对促进中心城市和小城镇的发展没有特别之处，不能从根本上为小城镇的发展提供持久的动力。撤镇设市，将合乎条件的小城镇纳入到城市轨道上来，使小城镇的发展目标更加明确，对农村剩余劳动力的转移产生更强的吸引力，让城市文明直接辐射到广大的农村腹地，加速城市化进程和城乡一体化进程。
2．4．3撤镇设市有利于推动国家政治经济和社会全面发展
撤镇设市对国家发展具有重大意义。从政治上看，有利于改革和完善我国行政区划体制，解决现行行政区划建制老化问题，调整各级行政区划范围，保证国家的统治和长治久安。从经济上看，有利于培育新的经济增长点，刺激地方政府发展地方经济，是一种调动地方积极性、拉动内需、加快工业化和城市建设的动力机制。从社会发展的角度看，不仅有利于解决农村人口就地向城市转移问题，而且能够更强有力地将城市特有的生活方式、思想观念和文化模式向农村地区扩散、传播，逐步缩小城乡之间的文化差异，推进农村地区的现代化进程。

全国倒底有哪些镇符合标准了呢？
偶一直希望能得到一个比较全面的资料

现在的政策就很难说的，说不定就设了也未必

现在的问题不是设不设，而是如何设。

以下是引用lynn在2003-12-31 11:02:21的发言：
全国倒底有哪些镇符合标准了呢？
偶一直希望能得到一个比较全面的资料

是啊，主要是缺乏数据支持，但现在好象没有哪位仁兄有这方面的资料。

撤镇设市是行政区划里面比较基本的问题

阿尔山不是直接设市的吗

应该是的