在２０多年的乡镇治理体制变革进程中，税费改革推倒了第一张多米诺骨牌。那些隐藏在农业税背后不适应农村生产力变革现状的农村上层建筑问题、乡镇政府运行中积累的种种矛盾正日趋公开化、尖锐化，进而影响中央三农各项政策的有效贯彻实施。
目前，乡镇体制改革已经摆上最高决策层的议事日程。国务院已经对今年的改革列出了五项任务，其中第四项就是以税费改革为核心的农村改革，主要是解决农村上层建筑不适应经济基础的某些环节。当前乡镇体制究竟面临哪些突出问题？百姓对乡镇政府怎么看，还希望乡镇政府提供什么服务？我国３．８万多个乡镇将面临怎样的体制变革？今年三四月间，半月谈记者奔赴湖南、河南、河北、陕西等省，对“零赋税“时代背景中的乡镇体制现状及改革探索等问题进行了深入调研。
随着农村税费改革的不断深入，庞大的乡镇机构已成为农民负担反弹的最大隐患。如何进一步加大乡镇撤并步伐，使人员得到精简，已成为巩固农村税费改革成果的当务之急。然而，记者在河南农村采访时了解到，由于种种原因，河南省乡镇撤并工作进展缓慢。有人干脆称之为“纸上谈兵“，虽有文件落实却难。据记者了解，早在２００１年９月，河南省委、省政府就联合下发了《河南省撤并乡镇工作实施意见》（豫办［２００１］３７号）。文件要求对平原、丘陵地区３万人以下、山区区域面积不足１００平方公里、人口不足２万的乡镇进行撤并，以减少地方财政开支，减轻农民负担，促进农村经济发展。这个文件同时提出：撤并乡镇工作于２００１年９月开始，２００２年１月底前结束。
据当时负责这项工作的河南省有关部门负责人介绍，按照该文件规定，全省大约有４７０余个乡镇需要撤销或合并。按照两个、三个并一个的原则，全省大约可以减少乡镇２００余个。但由于缺少相关的配套政策，人员无处分流，这个文件的精神至今也没有得到落实。尤其让人泄气的是，全省动作最快的虞城县，当时合并了３个乡镇，后来也因人员、债务等问题难以化解，又恢复到原来的格局。
为了弄清乡镇撤并工作的难点所在，记者到虞城县进行了采访。
据虞城县民政局局长康进京介绍，按照省里当时定的标准，虞城县应该撤并的乡镇有９个。但考虑到上面对干部分流没有具体政策，当时的县委县政府决定，先选３个乡镇作为试点。经慎重考虑，又参考了外省的经验，县委县政府最终决定，撤销大侯、八里堂、三庄等３个乡镇，分别合并到相邻的营盘、贾寨、稍岗。２００２年４月８日，县委正式下文合并，到２００３年４月底分开，合并后的乡镇只运行了一年时间。
据记者了解，造成乡镇撤并困难的原因主要有以下几点：
一、乡镇机构庞大，人员精简困难。即使勉强合并，如果解决不了人员分流问题，撤并乡镇的目的也很难达到。据曾任大侯乡乡长的刘克俊介绍，大侯和营盘两个乡合并前，大侯乡有干部职工１３８人，教师２８０人，营盘乡的干部职工人数比大侯乡还多。两个乡合并后，乡财政供养人员达到８００多人。僧多粥少，工资发不下来，再加上两个乡都负有几百万元的债务，干部职工成天打着标语到市里上访、告状，乡里各项工作几乎处于停滞状态。乡里又不敢随便分流人员，对不少乡镇干部来说，分流就等于下岗，只有回家一条路。在基层，能进到乡镇政府工作，要么有本事，要么有背景，你让谁走不让谁走？如果来真的，弄不好就会影响稳定；如果不来真的，乡镇包袱势必越背越重，合并的目的也难以达到。实在左右为难，最后只好“各回各家“。贾寨镇党委书记耿令华告诉记者，他们镇土管所原有１５个人，八里堂乡土管所有１０个人，两个乡镇合并后，２５个人天天围着农民的房子打转转。一见谁家盖了新房，马上就跑去收费、罚款。因为过去分属两个乡镇，罚款标准还不一样，同样是３间新房，有的村罚１０００元，有的村罚５００元，农民意见很大。计划生育检查、结婚登记，因为人员没有分流、各有一套人马，干脆各弄各的。上面让填报表，也是各填各的，最后再由镇领导把两个表上的数字相加后上报。
二、乡镇财政缺口大，债务负担不平衡，也是造成乡镇撤并困难的一个主要原因。耿令华告诉记者，贾寨镇和八里堂乡合并后，债务加起来差不多有１０００万元。尤其是八里堂乡，欠的还都是个人的钱，债主成天追着屁股要。合并前３个月，仅法院的强制执行通知书，乡领导就接到１０多份。欠账那么多，上级不管，集体没有，又不敢向群众伸手，就是神仙也没办法。尤其是实行税费改革以后，乡镇收入大幅减少，光发工资都不够，如果再还旧债，日子根本没法过。经过几个月的“磨合“，最后还是决定“好合好散“。合并后的营盘乡日子也不好过。两个乡合并前，大侯乡有个农田水利方面的世行贷款项目到期，需要偿还。合并后，县财政直接从营盘乡的财政转移支付款中扣除了应该偿还的贷款３０万元。此举引起了营盘乡干部的不满。这些干部说，我们的工资都不能按时发放，凭什么替大侯乡还贷款？于是，４０多名干部跑到市政府，要求给个说法。２００２年夏季收农业税时，两个乡的群众都怕自己交的钱被另一个乡使用，或用于还账，干部们则怕自己收了税款却发不了工资，最后，对上级的交税通知，他们干脆都不理不睬。据虞城县有关负责人介绍，因为种种矛盾难以调和，２００３年４月，一度被撤并的大侯、八里堂、三庄等三个乡镇，各自又恢复建制，县里也重新配备了领导班子。但是，因为人员负担太重，这些乡镇日子都很难过。据刘克俊介绍，由于去年农业税降低３个百分点，而乡里的人员、开支压缩不下去，到今年４月初他离开大侯乡时，乡里的债务已经超过４００万元。最多的一天，他曾经接到法院的４份“强制执行通知书“。
贾寨镇党委书记耿令华告诉记者，仅去年一年，贾寨镇就新增债务７０多万元，加上陈账，贾寨镇外欠债已达５４０万元，今年农业税全部减免后，光靠工商税收，全乡干部职工不吃不喝，差不多也要１０年才能还清欠账。
据虞城县一位不愿透露姓名的负责人介绍，因为农村税费改革力度不断加大，乡镇收入急剧减少，２００４年秋季，商丘市又组织各县进行了一次乡镇机构改革，要求大乡保留７７人，小乡保留７１人。按此标准，虞城全县需要分流干部职工近５０００人。个别人多的乡镇，需要分流３００多人。后来，也是因为上级没有出台相关的配套政策，市县财政难以支付巨额人员安置费用，这一改革最后也是不了了之。总结是报上去了，人员却没有减下来。
有着２２年乡镇工作经验、现任虞城县广电局党组书记刘克俊认为，随着农村税费改革的不断深入，特别是农业税全部取消以后，乡镇撤并、人员精简工作势在必行，这也是保证农民负担不发生反弹的治本之策。问题的关键是，要想减负，必须减人；要想减人，必须要精密部署，统筹安排，不能简单地向社会上一推了之。对这个问题，国家要早下决心，尽快拿出方案和政策。如果对债务和人员问题解决不好，撤并乡镇的目的就很难达到，减负工作就会始终存在隐患。
行政职能提出了新的要求；取消农业税费，使乡级财政的主要功能行将消失；扩大基层民主自治，为乡镇行政开辟了新的空间。这一系列深刻变革，使乡一级政府原有的经济、政治、文化资源受到严重削弱。乡一级政府现有的职能与拥有的经济、政治、文化等资源已严重不对称，乡镇政府转型已迫在眉睫。
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