关于“省直管县”的法律制度思考
焦洪昌
2007年09月02日16:30 来源：《法制日报》
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自1992年至今的15年间，全国已有20个省试行省管县。早在1992年浙江对该省13个经济发展较快的县进行扩权，扩大基本建设、技术改造和外商投资项目的审批权。到2002年，浙江已把313项本该属于地级市经济管理的权限下放到20个县级政区
国务院日前发布《东北地区振兴规划》，规划除了对振兴东北作了详细的规定，另有引人注目的内容：“在有条件的地区推行省直管县”，这是继十一五规划“有条件的省进行省直管县试点”之后，在规划层面明确提出的行政区划改革的规定。
在法治国家，行政区划的设置、审批、变更等事项，均由一国宪法或宪法性法律加以规范。依我国现行宪法第三十条的规定：省、自治区分为自治州、县、自治、市;直辖市和较大的市分为区、县；自治州分县、自治县、市。就文本规定分析，我国可以辖县的行政单位有省、自治区、直辖市、较大的市和自治州五类单位。然而市能否辖县仍是一个值得研讨的问题。
在我国的行政区划中，市的建置是比较复杂的。根据宪法和法律的相关规定，我们以市是否辖区为标准可分为设区的市和不设区的市(县级市)。其中设区的市又包括直辖市、较大的市和一般设区的市(地级市)。按立法法的解释，较大的市有三种，即省、自治区人民政府所在地的市、国务院批准的较大的市和经济特区所在地的市。由上述分类我们知道，直辖市、较大的市可以辖县，不设区的市不能辖县，而一般设区的市(地级市)能否辖县则没有宪法依据。法谚有云，对公共权力而言，凡法律未授予的既是禁止的。一般设区的市辖县由于找不到法律的明确授权，应该认为是法律所禁止的。其实，“设区的市”名称本身也意味着这类市可以设区而不能辖县。
但据统计，目前我国有260多个设区的市辖县。市管县的体制可溯源到1958年，当时河北省撤销了天津区，将其所辖的武清、静海等12个县划归己改为省辖市的天津市领导，开创了市辖县的先河。不过经历1959和1960年的发展后，这一体制趋于式微。改革开放后，出于打破城乡二元社会体系、集中市场要素、以农促工的考虑，市管县体制又重新提起。1982年，中共中央第51号文件要求改革地区体制、实行市领导县。到2001年底，全国共有地级行政建置332个，其中地级市265个，占到地级行政建制的80%。地级市管县的数量占到全国的70%。这说明，市管县己成为中国地方行政的主要模式。
我国现行宪法设计的地方行政区划主要有省县乡三级体制，地级市管县常态化后，多了一级地方政权，就成了省市县乡四级体制。很明显，这种体制增加了管理层次，提高了管理成本，降低了行政效率。一个地级市一般地厅级干部20人，县处级干部200人，科级干部1000人，财政供养的公务和事业单位人员一般在1万人以上，每年光工资就要财政支出2亿元，再加上后勤、办公经费等，一年一个市本级的财政支出在5亿元左右，全国地级市一年的开支就要1300多亿元。其次，绝大多数地级市规模小，辐射功能弱，“小马拉大车”，不但未能带动所辖县的经济社会发展，反而普遍存在着市“吃”县、市“刮”县、市“卡”县、市“压”县、市“挤”县的现象。有人形象地比喻地级市成了所辖县的抽水机。再其次，市管县是计划经济的产物，其目标主要是为中心城市服务，客观上县成了地级市的附属行政单位，市里依靠行政权力将财政收支的压力，通过层层分解压到了最基层，从而使市县的矛盾在市场经济条件下愈发突显出来。最后，市管县体制违背城乡分治这一国际通行的发展规律，也背离以市带县、工农互补的初衷，造成重工轻农、厚城薄乡的奇怪格局。
面对种种困境，怎样化解这些矛盾呢？综合各地的改革经验和理论界提出的各种意见，我以为应分二步，根据各地的实际情况，循序渐进地加以改革。第一步，实行财政省管县。所谓财政省管县，是指在财政预算编制上，由省直接对县编制预算，在收入划分上也由省直接对县进行划分，同时省也把转移支付、专项资金补助、资金调度、债务管理等经济权限下放到县的一种管理体制。有人把财政省管县的好处概括为：有利于增强省域经济社会发展的整体协调性和布局特色性；有利于增强省级政府对省域城乡统筹协调的自觉性和主动性;有利于通过城乡分治解决“三农”问题；有利于增强政府政策信息传递的准确性和有效性；有利于市场经济的深化和依法行政的推行。
对于这个阶段的改革，我国目前既有政策依据，又有成功的范例可供参考。国家“十一五”规划明确提出，“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。“十一五”规划是由全国人民代表大会审议通过的，它对我国的国民经济和社会发展有着直接的约束力。另外，自1992年至今的15年间，全国已有20个省试行省管县。其中浙江省最具典型意义。早在1992年浙江对该省13个经济发展较快的县进行扩权，扩大基本建设、技术改造和外商投资项目的审批权。到2002年，浙江已把313项本该属于地级市经济管理的权限下放到20个县级政区。这种试验使浙江在百强县中居全国第一。吉林省人民攻府2005年下发了《实行省管县财政体制改革的通知》，从指导思想、改革内容和配套措施三个方面进行了详细布署。对于财政省管县，我国已经积累了许多经验，当下国家财政部、国家发改委以及各省委、政府正在适时地制定相应的规章制度，以使这项复杂的改革能有序进行。
第二步，实行行政省管县。具体指，市县平级，不仅在财政体制上，而且在人事权、审批权、经济社会管理权上都由省与县直接打交道的体制。有人走的更远，建议取消地级市的建置。不过从国家民政部门的意见来看，还是要稳妥。2006年9月30日民政部地名司司长戴均良表示，省管县的体制是一个发展趋势，但市县脱钩归省直管，并非要撤掉地级市。在省管县的体制下，地级市的机构人员要精简，结构职能要进行重组和调整。他还强调，我国行政区划的调整不可避免，但行政区划从总量上不能增加机构和编制。
不过我国地方政府真的要从财政省管县过渡到行政省管县，还有不少难题需要跨跃。要使县成为一个完整的政府，省政府应把大量的行政审批权限和经济管理权限下放到县，有些中央和省直管单位也要把应属县的权力下放，增强公共政策的有效性。特别要通过制度规则将各自的权限加以明确。从法治建设来说，我们有特别行政区基本法解决中央和特别行政区的关系，有民族区域自治法调整中央和民族自治地方的关系，我们应该制定中央和地方关系法进一步调整中央和地方的关系。当然县级扩权后相关的监督也要跟上，以避免权力被滥用。
笔者以为，通过实行财政省管县，最后达到行政省管县，这既是我国行政体制改革的一个方向，也是对我国宪法的回归。
(作者系中国政法大学法学院副院长、教授，博士生导师，中国宪法学会副会长)
（责任编辑：崔晨光）
