[乡镇街]“分省、撤乡、虚地、强县”——简论主要环节之“虚地” [复制链接]

在我的“50省区分省方案”中，我提出了“分省、撤乡、虚地、强县，减少层级，精兵简政，稳步推进”的行政体制改革理念。在论坛“省县直辖不可能”的帖子中，与无极若尘兄共同反驳此题，深感理念接近，思路渐晰。在此发上一帖，与更多朋友探讨一下，欢迎批驳指正。

“分省、强县”就不用多说了，这里主要谈一下“撤乡、虚地”。

首先谈一下“虚地”

为什么采用“虚”而非“缩”或“撤”？这个问题是在我的理念形成之初反复考虑的。

当然，“缩”是必经的途径，地级市最终是要缩减管理范围放归所属县市，由省直属的。只有地级市缩减了，不辖县或“代管”县了，才会有省县直管，才能突出做大做强县域经济。

而“缩”的过程和结果是不能有效取消减少地级，不能直接或彻底改变我国政权层级现状的。当然直接“撤”一刀切，也不合适，应采取因地制宜、循序渐进、稳步推进的方式。

这里我暂用“虚化地级”的“虚”这个概念。

目前，我国从中央到地方，省、市、县区、乡镇五级政权的权力体系和职能部门，从大到小无不齐全具备。缩市以后，地级市政府不管县了，其的职能如何转换才是行政体制改革的结点所在。

地级市应逐步缩减、转化管理范围和职能，最终只管理其所辖市区。市政府从以前的管区管县、管城管乡的一级“全能”的“地级”政府，转变成只管理城市及城郊，只管理社区和行业的纯城市功能的服务型的政府，进而可进行市政自治试点，其“地级”的概念将彻底“虚化”（不是市政府职能的虚化）。而其所辖的市区也要改变与县一样的政府模式，变成市政府派出和社区自治相结合的形式，从而取消区级政府（深圳市正在进行这样的试点，个别筒子市也是如此）。

这样，地级市就真正成为“较大的市”，而非“地级市”了，“地级”这个概念就能真正的“虚化”减掉了。市政府的职能不是虚化，是简化、专业、转型。市政自治推广后，“较大的市”由省管辖，其它的市由县管辖。我国的行政层级就变为中央、省、（市）县三级了。

而城市如何成长为“较大的市”，就不是较多的依靠人为行政手段，不是依靠上级扶持和盘剥县级财政，而完全是由城市自身发展的动力和能力而成长起来的了。个人觉得，这也是我国城市化的应由路径。

地级市现在的辖区范围，作为一定历史时期的特定地域，目前短期内还有其存在的合理性、必要性，但不易再增设扩大，应着手为省县直管做准备。如将来分省整合的话，可适当延用地级市的地理区域及其统计功能，作为分省整合的过渡手段。

当然，城市的辐射、带动、服务功能，是不会因其“地级”身份的虚化而减弱的，市政府官员的级别由城市的大小、功能强弱而定，而不与政权层级直接挂钩。

撤乡就相对简单些了，与区政府的转型思路基本相同，也应是上级政府派出和村居自治相结合的形式。不过方法还有待研讨，思路还有待明晰。

这些还存在于理想当中的理念，能否可行和实施还尚且不知，当然要“循序渐进、稳步推进了”。

不知与无极若尘兄的理念一致否，还请指正。还请更多朋友共同探讨、拍砖。

呵呵，你的字体应该要大些才好。

老大，先把字体放大，否则实在太费眼睛了。算了，我先把你的字体放大再说

在我的“50省区分省方案”中，我提出了“分省、撤乡、虚市、强县，减少层级，精兵简政，稳步推进”的行政体制改革理念。在论坛“省县直辖不可能”的帖子中，与无极若尘兄共同反驳此题，深感理念接近，思路渐晰。在此发上一帖，与更多朋友探讨一下，欢迎批驳指正。

“分省、强县”就不用多说了，这里主要谈一下“撤乡、虚市”。

首先谈一下“虚市”或“虚地”

为什么采用“虚”而非“缩”或“撤”？这个问题是在我的理念形成之初反复考虑的。

当然，“缩”是必经的途径，地级市最终是要缩减管理范围放归所属县市，由省直属的。只有地级市缩减了，不辖县或“代管”县了，才会有省县直管，才能突出做大做强县域经济。

而“缩”的过程和结果是不能有效取消减少地级，不能直接或彻底改变我国政权层级现状的。当然直接“撤”一刀切，也不合适，应采取因地制宜、循序渐进、稳步推进的方式。

这里我暂用“虚化地级”的“虚”这个概念。






目前，我国从中央到地方，省、市、县区、乡镇五级政权的权力体系和职能部门，从大到小无不齐全具备。缩市以后，地级市政府不管县了，其职能如何转换才是行政体制改革的结点所在。

地级市应逐步缩减、转化管理范围和职能，最终只管理其所辖市区。市政府从以前的管区管县、管城管乡的一级“全能”的“地级”政府，转变成只管理城市及城郊，只管理社区和行业的纯城市功能的服务型的政府，进而可进行市政自治试点，其“地级”的概念将彻底“虚化”（不是市政府职能的虚化）。而其所辖的市区也要改变与县一样的政府模式，变成市政府派出和社区自治相结合的形式，从而取消区级政府（深圳市正在进行这样的试点，个别筒子市也是如此）。

这样，地级市就真正成为“较大的市”，而非“地级市”了，“地级”这个概念就能真正的“虚化”减掉了。市政府的职能不是虚化，是简化、专业、转型。市政自治推广后，“较大的市”由省管辖，其它的市由县管辖。我国的行政层级就变为中央、省、县三级了。





而城市如何成长为“较大的市”，就不是较多的依靠人为行政手段，不是依靠上级扶持和盘剥县级财政，而完全是由城市自身发展的动力和能力而成长起来的了。个人觉得，这也是我国城市化的应由路径。

地级市现在的辖区范围，作为一定历史时期的特定地域，目前短期内还有其存在的合理性、必要性，但不易再增设扩大，应着手为省县直管做准备。如将来分省整合的话，可适当延用地级市的地理区域及其统计功能，作为分省整合的过渡手段。

当然，城市的辐射、带动、服务功能，是不会因其“地级”身份的虚化而减弱的，市政府官员的级别由城市的大小、功能强弱而定，而不与政权层级直接挂钩。

撤乡就相对简单些了，与区政府的转型思路基本相同，也应是上级政府派出和村居自治相结合的形式。不过方法还有待研讨，思路还有待明晰。

这些还存在于理想当中的理念，能否可行和实施还尚且不知，当然要“循序渐进、稳步推进了”。

天地人和兄：

    看了你这篇文章，我谈谈我的看法：

    中国的地级行政构架从秦汉到现在运行了2000多年，从民国废府到现在地级实化，未必是没有原因的，虽然因为现代化进程的发展，通讯、交通可以快捷了，但是首先要考虑的是中国是一个大国，中国的省基本等同于国外的中等国家。大规模分省变动太大，并且随着分省进程，省份会越来越多，看看画纸区的50、60、80等等分省规划，大多数是为了分省而分。

    因此我就考虑以虚省为基础，适当调整一下如内蒙这种畸形政区外，省份尽量少变动，而以现在的直辖市、地级市、自治州、盟、地区为基础适当合并改设州（府）作为一级政区，即“虚省实州（府）”。

    所谓虚省，即是将省恢复为中央政府派出机构，作为协调辖区内各州（府）的统筹机构，可以保留省军区、省高院、省高检和新设立的派出机构协调监管委员会（建议名称为省政务委员会），分别对上负责。

    而实州（府）则是将地级政区彻底实化，作为一级政府，拥有现今省级政府的权限，在州（府）之下设置州辖市和县，州辖市为适域市性质的纯城市政区，即你文中的“较大的市”，可以下设区作为派出机构；而县则作为二级政区管理县辖市、乡、镇。州辖市、县辖市、镇、乡作为基层自治机构自行发展，乡如果城市化水平超过50％可以改设镇，镇人口超过10万可以改设县辖市，县辖市人口超过30万可以升格为州辖市，同时州、县、州辖市应该恢复以前的分等制度。

这就是我的观点：虚省、实州、稳县、乡镇市自治。

炎黄剑老师，又遇到您，非常高兴！不论与您的观点是否一致，每次与您交谈总感觉思路大开、受益匪浅。
曾在画纸区里看到您有关虚省的观点，这里经您较系统的阐述，对您“虚省、实州、稳县、乡镇市自治”的理念有了较全面的认识。
作为行政区划和体制改革的热心者，我们的观点有很多共同、相通之处。
首先，我们都认为我国的省区规模较大，以目前现代化进程的发展和体制现状，还不足以直接“省管县”。
其次，都认可应减少现有行政管理层级、改县目前的三级政区为二级政区的必要性。
第三，我们也都认为市的性质应该改变为纯城市政区的性质，也就是“市、地剥离”。
第四，都认为区应改为较大的市下设的派出和自治机构。
第五，都认为市（包括市区）、乡镇可以逐步向派出和自治化管理结合的模式发展。
这些都是我们理念的大同之处。呵呵，有五点之多！

而“虚省”还是“虚地”，是我们看问题切入点的不同而造成的理念差异。

从目前来看，舆论和现实中对“分省”和“实地”都有诉求。
一方面，我国省级政区确实多数规模过大，以目前的行政体制“省县直管”确实存在不便的窘迫。另一方面，地级市又存在进一步圈地、吞并、扩大的张力，地改市、县改区、加快“城市化”方兴未艾。那么“省县直管”发展县域经济，如何实现？您的“虚省、实州”理念，确实不失为一种顺应时势的有效的解决办法。
而您的“虚省、实州”，将地级政区彻底实化、扩大、立州、代省进而虚省，是理念的核心、重点。而省的地位变迁，有点类似于建国初期的大区制的立与废。
这比起我的“分省、虚地”可以说是真正的大改而非小革了。

我们解决问题的前提首先是分析问题症结所在，即分清主要矛盾和次要矛盾。同时综合权衡改革的成效与阻力，也就是效费比的问题，即应找对切入点和突破口。
“地级市”在改革开放近30年的发展历程中，确实对我国现代化建设起到了积极的促进作用，随着经济的发展，我国城市化进程也在加快。然而在城市化快速发展的同时，我们也不得不面对城乡发展严重失衡这种不尽如人意的现实。地级市对县级财政的盘剥，对上级利惠政策的截流效应，一方面促进了城市的快速发展，另一方面，客观地说，也确实是农村始终处于弱势地位、农业经济基础薄弱、远未实现产业化这种现状造成的一个主要原因。这也是中央提出促进县域经济的发展、提出省直辖县改革方向的根本原因。
这里我觉得有必要将此主题展开来分析一下，经归纳，牵扯出如下五个问题，即：
１、管理层级与幅度的关系；
２、权力的博弈；
３、改革兼顾稳定；
４、与市制改革结合；
５、找准主要矛盾和突破口。

管理层级与幅度的关系
在目前来看甚至不远的将来，中央直接管理多少一级政区合适呢？“实州”的话，数目会有多少呢？按您的理念推测，“适当”合并地市改州后，大省至少5-7个，中等规模省份至少3-5个，小省可以不分直接改州，这样州的数目会在100个以上。据我所知，目前世界上一级政区最多最复杂的应是俄罗斯，有86个之多，好象还没有哪个国家的一级政区超过100个。作为大国，我国目前省一级政区数目偏少，如分省的话，数目多少合适？已有很多专家根据我国现有地、县级政区数目进行了论证，50个左右为宜。
超过100个州的一级政区，按目前和不远的将来我国行政体制和管理效率，“虚省”很可能会不彻底，也就是说，省级至少作为半级，还是会压在州级以上的。减少层级的目的短期内不易实现。如果把州的数目控制在100以内，那就不是您所说的“适当”合并改设州了，而将是大规模全面的合并地市改州。
适度规模的合理分省和大规模的合并地市改州，您看，是哪个更容易操作、效费比更高呢？
当然我所说的“适度规模的合理分省”，如我在画纸区“我的50省区方案”里所提到的原则，是“以现有省域区划格局为基础，基本保留现有省、市界及主体不做大幅变动，以地级市为基础和过渡，在大的自然地理区域内组合整理新的省份及省界”，不是为了分省而分省。这里已充分考虑了有序和有据，避免因变生乱。

权力的博弈
这个问题古往今来都有，不可回避。大规模的弱化虚化乃至消减省级的权力，“适当”合并改设州，扩大州级权力代省；与适度规模的合理分省，虚地、强县，哪个博弈的成本更低呢，这个我也不好说，也不宜多说。
改革兼顾稳定
由上一条导引出本条问题，改革要兼顾稳定，改哪一层，稳哪一层，当然与上两条都有关。这里首要的是看改革的出发点和改革的成本、效果。我认为还是要在分省的同时稳定省级政区，改革主要矛盾所在的地级，较能直接达到改革的目的。

与市制改革结合
市制的改革，在我们的理念里都是行政体制改革的切入点。地级市、城市化虽然方兴未艾，但“地级”的弊端也逐步显现。通过缩减、改制，地级市最终只管理其所辖市区，实现“市、地剥离”，改变现在与“地级”的结合。市政府从以前的管区管县、管城管乡的一级“全能”的“地级”政府，转变成只管理城市及城郊、只管理社区和行业的纯城市功能的专业的、服务型的政府，进而进行市政自治试点。而其所辖的市区也要改变与县一样的政府模式，变成市政府派出和社区自治相结合的形式，从而取消区的县级政府概念。这样，“地级”概念因市所谓地级身份基础的彻底消除、“地级”只作为城市和官员的行政级别而虚化（不是市政府职能的虚化）。同时，也改变较大市的成长和城市化过多的依靠人为的上级扶持等行政手段和对县级财政依赖，而完全是由城市自身发展的动力和能力而成长起来的了。
市制的改革，因其地市结合的现状，更多的被提及。而市制改革“虚地”和“实市”是同时进行、相互辅成的，这样会减少很多麻烦，应会达到事半功倍的效果。

找准主要矛盾或突破口
啰嗦了这么多，主要矛盾在哪、如何选定突破口，好象以经明确了，我还是觉得“分省、撤乡、虚地、强县，减少层级，精兵简政，稳步推进”来的更直接有效。
但我并不否认炎黄剑老师您的理念或许是站在更高的层次的设想，是对问题的疏导，而非我的“头痛医头脚痛医脚”。

以上所论也算是班门弄斧、抛砖引玉了，还请炎黄剑老师和更多的专家、朋友共同批驳斧正我的观点去芜存菁，共同探讨行政区划及体制改革的问题。

扯这没用的干什么呢。

在中国，所有的“虚级”，实际上都是实级。只要是在台面上，他就会指手画脚，建立自己的内廷，开枝散叶。

因此，我反对任何试图建立任何层面虚级(虚省、虚市、虚乡)的行政区划方案，尤其反对虚级下面还有实级或虚级的方案（虚省、虚市）。
因为这些事情，古代都做过，而且反反复复的证明了，在中国，虚级很难守住自己的本分。

这里的所谓“虚地”不是“虚级”，地级可以作为“实级”保留为介于省级与县级间的官员行政级别（类似于副省级市官员行政级别的定位）。
但是“地级市”的“地级”因不管县只管城市本身而虚化消减后（只作为官员行政级别），原来介于一级政区省和三级政区县之间的二级政区、所谓“地级市”的中间管理层是彻底不存在了。地级市与县一样，也都是省下面的二级政区。
行政级别为"地级”的“较大的市”的政府，职能转变为只管理城市本身的纯城市型政府，体制不同了，肯定是无权再管理和指画县政的、是无权“超越本份”的。这与楼上东七区兄所担心的古代情况是本质的不同了，所以，东七区兄是过虑了。

我们的终极目标，是在减少管理层级后更进一步简化行政级别。
只是在此项改革实施后，在未来较长的时期内，因各类省辖市大小和功能的差异，城市行政级别的差异是否还应予长期保留呢？
这种级别的差异（或“副省级”或“地级”）只是因城市的差异而对行政级别的体现，而不影响县级作为二级政区的管理层级。

在确定终极目标的前提下，我同时也注重过程，实际上虚地的“虚”就是一个动态的词汇，表述的是减少层级、市制改革的这个过程。
而正视这个过程初级阶段所存在的差异和改革的难度，稳步推进，正是在充分考虑了现状的情况下的一种过渡的解决方式。
这也是我“虚市”或“虚地”的所谓由来。

缩省,撤乡, 并镇,强县,实市.

我的体制
全国分为省、州；各省分为州、县；各州分为区、市、郡；各县分为区、镇、乡。

这个才是比较贴近传统的州府制。

省对应古代的府；
直辖州对应古代的直隶州；省辖州对应古代的属州。

唯一的改动只是直辖州不再辖县。


鉴于直辖州和省辖州面积相对较大，为了避免所辖镇区数过多，而采取适度合并乡镇，并用不同的名字来处理，仅此而已。

引用第15楼天地人和于2009-06-22 16:20发表的 :
这里的所谓“虚地”不是“虚级”，地级可以作为“实级”保留为介于省级与县级间的官员行政级别（类似于副省级市官员行政级别的定位）。
但是“地级市”的“地级”因不管县只管城市本身而虚化消减后（只作为官员行政级别），原来介于一级政区省和三级政区县之间的二级政区、所谓“地级市”的中间管理层是彻底不存在了。地级市与县一样，也都是省下面的二级政区。
行政级别为"地级”的“较大的市”的政府，职能转变为只管理城市本身的纯城市型政府，体制不同了，肯定是无权再管理和指画县政的、是无权“超越本份”的。这与楼上东七区兄所担心的古代情况是本质的不同了，所以，东七区兄是过虑了。

其实，你所说的保留较高的行政级别。其实是徒劳无益的。

从发展趋势来看，省直辖县市之后，很多比较强的政区（比如昆山），铁定是要升为局级的。
而其他，中等强的政区，也会顺着竿子上升为副局级的。
只有些没人疼没人爱的偏远小县（市）还会保留处级。

市县行政级别多样化，这一点是毫无疑问的。
说什么虚地，给人以借口罢了。

再者，于国稳定着想，分省的可能性不大，顶多是增加直辖单位。

地级还是不要撤的好，但必须回归为虚级，原因在于省制发展到今天，在数量、管理幅度上相对于中央而言已接近适度，汉唐以来在郡、州之上增设州、道等监察区的举措在今天没有多大意义了。当然，小幅度的“分省”还是必要的，只是不能太过了。今后的重点在于防止省、县之间的地级坐实做大，破坏省县的联系。
楼主的50省太激烈了，并县就足以解决大部问题了。

地级不是要撤，而是回归虚级不管县只管城市本身。
小幅度的“分省”是必要的，50省是否太激烈，请看我的，“40、50还是100”——就管理层级与幅度论分省数目
http://xzqh.info/bbs/read.php?tid=57681