多市热衷撤县建区 学者称需警惕侵害农民利益
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冷看新一波“圈县”热
十八大之后，新型城镇化被摆在经济社会发展更加突出的位置。如何把握新型城镇化带来的发展机遇，再造一段中国式发展的“黄金时代”，成为各级政府工作的当务之急。
推进新型城镇化，一个重要话题难以回避：区划格局如何重构？地理空间怎样拆分？
记者调研发现，近年来，国内已有不少城市陆续进行了大手笔的“撤县建区”行政区划调整，一波席卷东中西部的“圈县”热悄然兴起。这股风潮在冲击现行行政区划格局的同时，也考验着我国新型城镇化的破局之道。
再造区划新格局
近日，备受关注的江苏省会南京市行政区划调整方案获得国务院批复，原秦淮、白下两区合并，设立新的秦淮区；原鼓楼、下关两区合并，设立新的鼓楼区；南京仅存的两个县，溧水县和高淳县，分别在原区划范围内撤县建区。
本轮行政区划调整后，南京市将由11区2县精简为11个区，从此结束“县域时代”。南京市民政局局长陈学荣说，溧水、高淳作为“县”一级区划，在与城区的统筹规划建设中，存在多重障碍，撤县建区后将消除与主城的政策差距，有利于市区的人才、资金、产业逐步向两地集聚，而两地资源也将得到更好的开发和利用。
记者了解到，去年以来，江苏多个地市相继“撤县建区”。GDP过万亿的江苏经济最强市苏州，将全国十强县(市)之一的吴江撤市设区；苏北最大城市徐州市，将铜山撤县建区；苏中的扬州市、泰州市分别将江都市、姜堰市划入市区范围。
苏州市委常委、副市长周伟强表示，区划调整有利于提高中心城市首位度，充分发挥市级的带动引领作用，加快推进城乡发展一体化，提高整合统筹区域资源的能力。
撤县建区还在全国更多地区上演。在西部，以云南省昆明市为例，2011年底呈贡县成功实现撤县建区后，下辖6区4县3自治县1县级市的昆明市，除禄劝彝族苗族自治县和寻甸回族彝族自治县两地暂未提出撤县建市(区)之外，其余的县都启动了建市(区)计划。
而据记者粗略统计，眼下仅贵州、云南、陕西三个省份，提出撤县设市(区)的县份即超过40个。
多位专家表示，市辖区的人口和产业体系可以较好地融入城市核心，市与市辖区之间和此前市与县之间存在完全不同的权力关系，撤县建区是地方政府权力关系的调整，也将在客观上推动当地的城镇化发展，促使县域经济尽快摆脱农业为主的单一发展路径，释放更多增长潜力。
“雄狮”和“绵羊”之惑
记者了解到，随着经济高速发展和城市化进程的加快，上世纪80年代后期，东部沿海发达省份曾掀起撤县设市热，在某种程度上推动了城镇化进程。但1997年之后，中共中央、国务院作出了暂停审批县改市的决定。当前，随着大中城市纷纷遭遇发展瓶颈，以及推进新型城镇化的现实呼声，撤县建区开始成为不少地区调整行政区划的新举。
“市管县不再适应经济发展需求，近年来撤县建区工作一直在上报。”原高淳县政府一名工作人员表示，一些县撤县建区后，赢得改革先机，城乡协调发展突飞猛进，“我们看在眼里急在心中”。
南京市江宁区2000年撤县建区，经过十多年发展，已相当于中等收入国家和地区的水平：地区生产总值从当初的不足百亿，跃升到2011年的近760亿元，较撤县建区前增长了6倍多；人均GDP从2000年的1528美元上升到2011年的逾1万美元，是之前的6倍多。
撤县建区带来的经济提升和城市建设扩容，还吸引人口大量集聚，推进了城镇化。数据显示，截至2012年底，江宁区城镇人口已超过百万，预计到2030年全区城镇人口将接近300万，相当于中等规模城市。“在江宁每年的购房者中，超过七成来自江宁之外，可见江宁在南京人心中的认可度。”江宁本地一家开发企业负责人说。
苏州吴江撤市建区后同样迎来新的发展契机。吴江撤市建区后首届投洽会完成签约项目69个，总投资450亿元。在这些项目中，城市综合体、总部经济等高端服务业规模及质量都比以往有跨越式提升；龙头型项目、高新技术产业及战略性新兴产业项目等投资势头强劲。
复旦大学社会科学基础部教授高国希表示，对于辖区人口、产业体系等已经融入城市、成为城市核心部分的县，撤县建区符合发展规律，能够激发区域活力，“打个比方，就是‘唤醒了沉睡的雄狮’”。
但撤县建区也不是全无风险，如果操之过急、单纯追求速度，也可能出现建区之后经济社会发展势头减弱的问题，高国希将其称为“雄狮”变“绵羊”。
例如，东部某县改革开放以来，一直在全国县域经济体中排名靠前，但改为市辖区后，由于“行政中心”地位削弱，导致近年来城市化水平、对企业的吸引力、居民生活质量的提升反而落后于同类地区。
“撤县建区能带来一些好处，但也意味着原来很多决策权将被上收，发展自主权受限。”高国希说，是否撤县建区、如何撤县建区，要视具体情况而定，统筹协调才是解决“雄狮绵羊”之惑的根本。
警惕侵害农民利益
新型城镇化破题，必须直面行政区划调整挑战，而其中“财政蛋糕怎么分”是绕不开的焦点。一些专家认为，个别地市热衷撤县建区，动因之一是当前“市管县”财政体系与“省管县”财政体系之间的矛盾。记者为此采访多位政府官员，他们均不愿做出正面回应。
记者了解到，2009年财政部下发了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，确定在2012年年底前，除民族自治地区外，力争实现在全国全面推进省直接管理县财政的改革目标。
“省直管县”后，县级直接与省财政发生结算关系，将不可避免地削弱地市级政府的财力。在这一背景下，地级市政府担心所辖县份脱离自己管辖，因而加速撤县建区。
“撤县建区是地级市做大城区人口和经济总量、扩张主城区的重要途径。”一位县级政府工作人员表示，实际上县里是不愿意的，因为“区权实际上是小于县权的”。
一些学者则担心地方政府在利用“新型城镇化”名义推进撤县建区的过程中，掠夺农民土地利益，上演强势政府、强势资本与弱势农民的不对等博弈。南京大学城市科学研究院副院长胡小武表示，通过撤县建区，地级市可以在较短时间内扩大中心城市建成区的面积，城建用地能够比较容易地获得增长，这也是很多地方热衷撤县建区的一个主要考虑。
另有专家表示，撤县建区后，一些地方依赖的土地财政，将随城市建设规模的扩大出现新增长，由此将迎来新一轮拆迁潮，而农民在此过程中也将不可避免地遇到诸如房屋拆迁、土地征用等问题，需要在区划变革中做好应对预案。
此外，南京大学教授张二震还提醒，撤县涉及的农民问题，会在一定时期内突出表现为农民既没有享受到“市民”的社会保障待遇，又将失去国家惠农政策给予的补贴等，对于可能出现的这种“赤脚市民”群体要引起足够重视。(《半月谈》2013年第5期，记者 刘巍巍)
