[村居]论乡村治理 [复制链接]

作为国家行政、组织体系末稍的乡镇政权与村级组织，直接面对着9亿多农民，其运作绩效对于国家政权的稳固、人民的福祉、现代化事业的兴衰有着举足轻重的意义。2003年，本课题组承担了中央党建领导小组《加强党的执政能力》课题的“我国基层政权建设”部分，就相关问题展开了调研。本次调研涉及江苏、湖北、浙江、江西、安徽、陕西等省的20多乡镇，课题组成员与县、乡、村干部、农民群众和农村问题研究的专家进行了深入的调研、交流。课题组认为，中国幅源辽阔，各地基层政权的运作状况差异较大，但从整体观之，当前我国的农村基层治理效果很不理想，隐藏着诸多危机。针对此，我们必须重新认真地审视、研究我国人地资源矛盾尖锐、9亿农民整体上处于“温饱解决，小康不足”阶段、农村剩余劳动力不易转移这一基本国情，并以之为前提、出发点，通盘地设计农村政策来解决我国基层政权建设的问题。

一、当前基层政权建设存在的问题

当前，大多地方的乡、村两级组织财政困难，权责关系不协调，机构设置不合理，工作积极性不高，效率低下；而农民则普遍感到收入不增反降，医疗、教育等负担过重，对干部、对社会的不满情绪增强，干群冲突与对立加剧。这些导致农村基层的摩擦成本增加，政权的社会整合能力、运作效能以及合法性受到挑战。

1、乡镇政府“责大、权小、能弱”

90年代中期以来，乡镇的财政越来越紧张。其原因主要如下：①实行分税制后，乡镇的财政收入大大减少。②政府机构膨胀，冗员太多。许多乡镇编外人员远远超过编内人员，湖北省不少地方的乡镇财政所就有大几十人，甚至上百人。近年来虽然进行了机构精减，但是很多地方效果寥寥，出现所谓的“下减上不减，名减实不减，减员不减员”的现象。③教育开支极大。每个乡镇教师是机关人员的4倍左右，现在他们工资实际上主要仍由乡镇负担。④不切实际的基础建设耗去大量资金、许多乡镇在小城镇建设的旗号下，不针对实际需要，不量力而行进行基础设施建设，既捞“政绩”，又捞实惠。使本来稀缺的资金变成收效甚低的钢筋混凝土。⑤许多乡镇日常开支很大，浪费严重。有的财政困难的乡镇居然要养三、四部小轿车。⑥有的乡镇为招商引资，不得不为资方承担部分地租。⑦上级活动的摊派过多，乡镇压力太大。

税费改革之后，广大乡镇，尤其是农业型乡镇不仅财政减收，而且以前的集资摊派、搭车收费、行政调入等“增收”的渠道被堵死，财政收支更难平衡，运转更加困难。

当前的行政体制是“压力型的体制”，上级将工作的任务指标分解到乡镇，乡镇再分解到村，考核严格，基层头顶有好多“一票否决”的悬剑。近年来，乡镇政府求发展、保稳定的任务越来越重，但是财政紧张使它们的能力愈来愈弱，条块不协调，使它们的权力愈来愈小。乡镇范围内，几乎凡是有权的，具有吸纳能力的所站全都收归上级，诸如税务、工商、财政、公安等，乡镇政府的行动常因之受制肘。而乡镇却还常常不得不为“条上”的所站支付许多费用。如此，不仅条块矛盾突出，而且效益低下。

任务的压力如此之大，能力如此之弱，乡镇往往不得不“欺上压下”：弄虚作假，蒙骗上级；将压力转嫁到村级以及农民头上。上级政府亦知乡镇的难处与苦衷，往往睁只眼闭只眼，只要下面不闹，上面不究则行，如此一级糊一级，而底层的农民则对政府的不满情绪越来越强烈。

2、村级组织面临瘫痪

目前大多村庄青壮劳力外出打工经商很多，使得农村精英大量流失。同时，村干部的报酬太低，工作压力过大。“上面千条线，下面一根针”，村干部不仅要负责计划生育、民事调解、发展经济等，更要承担令人头疼的征收税费的任务（即使实行税费改革，乡镇设置了协税员，但征收的任务主要还是落在村干部头上）。而干部的报酬不高，且现在几乎没有转干、升迁的可能，因此不少人不愿当村干部。这样村级组织的素质、办事效率很难提高。

我国绝大部分村庄几乎都是以农业为主，村集体的收入很少。税费改革后村提留取消，而下拔给村级的农业税附加、转移支付款又常常被乡镇截留，所以村级组织的可支配资金十分有限，这些有限的的经费不仅要用于发放干部工资、老干部补贴、社会救助，还要订阅大量的报刊杂志。现在许多村庄连干部工资都难发出，更谈不上村庄公共设施建设了。

虽然各地都从制度上来防止村干部的腐败行为，但是村干部的腐败还是在很大范围内存在。更为令人担忧的是有的地方出现“恶人治村”，黑恶势力猖獗。黑恶势力进入村级组织，往往事要通过两个渠道：一是借助宗族势力操纵民主选举，二是基层政府“引狼入室”，借助黑恶势力来完成自己的任务。而黑恶势力一旦渗入村组织甚至乡镇政府，则一方面作恶一方，鱼肉百姓；另一方面时常通过各种方式借助各种势力对抗政府和法律政策，形成“土围子”。

近年来，国家推行了村民自治制度。虽然从统计数据上看，海选的比例、村民的参选率都很高，但从实际运作上看，“四个民主”并未能真正落到实处。国家至今仍未放弃对农村资源的汲取，在政府与农民利益发生冲突时，村委会一般最终会倒向政府，而不是越来越“原子化”的农民。至今，绝大部分的村组织从本质上说仍是基层政府延伸，而不是农民的自治组织。在缺乏宏观制度环境（国家放弃对农村资源的汲取）和社会基础（农民愈发“原子化”）的背景下，村民自治自然被有的人认为是“政治作秀”。

3、乡村债务，居高不下

在我们所调查的农业型乡镇，几乎所有的乡村干部认为“当前农村中存在的最大问题”是乡村债务。这些乡镇中，绝大部的乡镇负债在1000万以上，最少的也有100多万，有的甚至等达8000多万，村级债务平均近100万。乡村债务主要有四个成因：一是为了完成上级下达的达标升级任务（如“普九”达标、兴办乡镇企业、修路、电网改造、自来水、小康村建设等）而借贷。这类借贷约占原始债务的一半左右。二是乡村两级组织超支形成的借贷。三是农民拖欠税费形成的村级债务。由于农民拖欠税费，村级组织只能借贷上缴。这类债务约占村级债务的三分之一。四是借款形成的利息。

居高不下的乡镇债务对农村的治理与发展造成了严重的恶果。第一，乡村干部已失去偿还债务的信心，从而失去了工作的热情与责任感，得过且过成为他们普遍心态。第二，农民失去了对未来村庄生活的基本预期，他们或尽可能地离开村庄，或掠夺式地经营农田，短期地规划自己。第三，社会矛盾加剧，基层治理更加困难，一些债务人与债权人之间发生了种种恶性事件。湖北荆门农村的一句顺口溜形象地概括了这些问题：“村级名存实亡，乡级摇摇晃晃”。

为化解债务，各地采取了种种措施，收效甚微。有的地方则采取一些非常的手段，虽然取得一些成效，但将来可能的后果却更令人担忧。江苏沭阳县为化解债务，将以前拖欠的村组干部的报酬全部核消；将村债权转移给债务对象，使村民——村集体——村民之间的三角债变成村民之间债务问题；变卖村集体资产，将其以极高的价格强卖给债权人。这些举措不仅影响了村庄的内聚力和稳定，更对政府、村组织的形象、信誉和权威造成了巨大的危害。某种意义上说，此举是政府在拿自己、拿党的合法性抵债，它对共产党执政根基的侵蚀是不言而喻的。

4、农民

调查中，我们明显地感觉到，农民对社会和政府的不满情绪上涨。近几年来，农民的实际收入持续下降，农民的收入一般主要来自于两块，一是农业，二是打工经商。由于农业是夕阳产业，低链产业，9亿多农民为4亿市民提供农产品，农产品价格自然不会高。各地虽然提出搞产业结构调整，但很少有收到成效的，从全局来看，农业产业结构调整不能从根本上提高农民收入。加入WTO后，外国农产品的不断进入将使农民的收入面临更大的问题。至于外出打工，农民的普遍感受是越来越难，机会越来越少，报酬越来越低，工作条件越来越恶劣。而这些年来，农民的支出越来越多。虽然税费负担在持续几年猛涨之后由于税费改革而有所下降（税费改革并不十分彻底，仍隐藏着诸多问题，农民负担可能还会反弹），但是农民在子女教育、医疗方面的收入却大幅上涨。中西部地区，农民子弟辍学率连年上涨，虽然调查中我们未能得到准确的数据，但教育部门的同志都认为要远远高于国家公布的数字。即使有的农民能供养孩子读中学，但高等教育产业化已让他们对高校的大门望而却步。一个农民讲，“孩子读大学一年要开支近1万元，我们两口子辛苦一年才6000元，如何供养？即使咬着牙让他读下来，我们农民又哪有门路让他找工作？”现实的困难和没有好的预期使许多农村孩子过早地离开了学校。至于医疗、农民普遍反映看不起病，一个头疼感冒都要花去几十元，上百元，只能小病抗着，大病等死。农民十分留恋以前的赤脚医生、留恋以前的医疗制度。

土地是农民的最终生活保障，能保证他们饿不死。但是调查中我们发现不少地方在征地过程中，严重侵犯农民的权利，许多农民土地被征之后，未能获得相应的补偿和保障。近年来许多地方政府为发展经济而招商引资，展开了恶性竞争，有的几乎实行零地租。这种恶性竞争最终使大量的利益流入资方手中。许多资方到处吃优惠政策，在一地“三免两减半之后”，又转移到另一地。还有的地方大搞“经营城市”，剥夺农民的级差地租。农民失去土地，得不到相应的安置和保障，生活没有着落，不少冲击政府的恶性事件即因此而发生。此情况若得不到遏制，必将造就一批绝望的群体，这对基层政权的治理，对社会稳定的影响，对党和政府的合法性将带来巨大的冲击。

可以说，当前基层的软政权化越来越严重。基层政权自身的运作困难迫使其将压力转嫁给农民，而农民则承受着市场经济和基层政权的双重压力。双方之间的弹性越来越小，农村基层越来越僵化。当社会摩擦增加时，基层政权不得不膨胀，而这又进一步加重了农民的负担，摩擦进一步加剧，如此恶性循环。最终我们看到了基层政权的“内卷化”（机构膨胀，治理效率低下）和暴力化；农民的贫困化和对社会的仇恨心理的增加。这也是近年来治安恶化的根本原因。诸多恶性事件（诸如攻击政府、爆炸、杀人、抢劫）的频频暴发，实质上社会利益分化、利益冲突的外在表现，它只是日益尖锐的社会矛盾的冰山一角。这些都迫切要求我们改变现有的利益分配体制的农村基层治理体制。

二、原因分析

对于当前基层政权建设中出现的诸多问题，已有许多专家作了探讨。其中最集中的观点是财政体制上过于向上倾斜，地方政府的利益受损；行政体制中，条块关系未理顺，干部考核体制不健全等。这些对体制的分析都很有道理。但是我们认为，当前农村基层政权建设以及整个“三农问题”最根本的问题还是结构性的矛盾。我们在设计农村政策时，必须立足基本国情和社会经济结构，否则相关的政策体制根本不能适应农村社会，必然引发诸多矛盾。

我们对基本国情的理解是：中国是一个人地资源矛盾尖锐的国家，农村实行的是小农经济，9亿小农整体上处于“解决温饱，小康不足”的阶段，二、三产业很难再吸纳过剩的劳动力，城市化将是一个漫长艰巨的过程。我国幅源辽阔，地域差异明显。

当前中国有9亿农民，如果今后50年内中国的城市化率达到50%，但到那时中国人口总数为16亿，农村人口仍有8亿。因此，50年内，中国农村人口将维持在8—9亿之间。城市化、农民的转移依靠二、三产业的发展，但中国人地资源矛盾尖锐，国际环境亦不宽松，极难保证持续50年的经济高速增长。因此，指望工业完全吸纳过剩的农村劳动力是不切实际的。从宏观上说，8—9亿农民在今后相当长时间内生活也很难有大的改善。本来农业品需求弹性就很小，加之加入WTO，农业受到很大的冲击，农民在农业方面很难增收。至于打工经商，由于劳动力大量的过剩，务工的报酬这些年来越来越低。虽然目前城市吸纳了1亿多农村劳动力，但其中绝大多数是不能在城市扎根进行人口再生产的，他们只是城市的过客。至于广大农业型乡镇普遍发展乡镇企业，那也是不切实际。苏南和温州地区的发展具有不可复制性，它们的发展得益于特殊的天时地利人和，况且现在东部与中西部地区在经济上事实上已形成了“中心——边陲”的关系，因此前几年，中西部地区兴办的乡镇企业大多倒闭。目前，中国农村从经济上大致可分为两种类型，一是以东部沿海发达地区的工业型乡镇，这类乡镇占整体的不到20%，二是其余的是占整体80%以上的农业型乡镇。后者的经济以农业为主，且生产单位是农户，经济模式仍是小农经济。

“经济基础决定上层建筑”。在80%的农业型乡镇，在剩余很少的小农经济的基础上能建立现代的管理制度吗？目前农业型乡镇，政府管理运作的制度成本相对于其经济基础高得惊人，农业的少得可怜的剩余根本供养不起庞大的基层管理体统。古代社会，封建王朝面对小农经济的汪洋大海，由于支付不了基层管理的成本而不得不“王权止于县政”。民国时期，国家为了现代化，为了控制和汲取农村社会，将最低一级政权延伸到乡镇一级，但是由于农民利益遭到了过多的剥夺（一方面是国家的剥夺，一方是资本，尤其是国外资本的剥夺），国民党政府失去了农民，最终失去了大陆。建国后，人民政权剥夺了地主阶段利益，因此能够为了抽取现代化建设必须的资源，仍将最低一级的政权设于乡镇。20多年间，人民公社体制完成了当初的整合、汲取资源的使命，并由于维持成本过高而走到了尽头。现在，我们现代化的原始积累已经完成，同时仍面对着小农经济，在农业型地区仍然需要维持高成本的现代政府管理体制吗？

正是没有从基本国情出发对乡镇政权进行职能定位，正是由于现行的农村基层管理体制与小农经济的基础不匹配，因此我们看到了乡镇政府的机构不断膨胀（政府冗员过多原因很多，但是在乡镇一级设立财政，试图建立一套现代型的政府管理体制，为冗员涌进政府提供了可能性），看到了农民的负担不断加重，看到了基层的干群冲突。

在落后的农业型乡镇，二、三产业难有大的发展，这不是基层干部的无能，也不完全是体制的原因，根本上是经济结构、经济规律使然。而基层政权却面临着发展地方经济的压力。由是各地兴办乡镇企业，大搞基础设施建设，改善投资环境，招商引资，但结果却往往“播下的是龙种，收获的却是跳蚤”。

当前农村基层政权面临困境，还有一个重要原因是国家忽视了对农民这一庞大的弱势群体的保护，致使他们的许多利益遭到侵害，从而使得农民的不满甚至反抗情绪上涨，影响到基层政权的治理效能和合法性。

“天之道，损有余而补不足”，但当前农村的一些政策体制的取向却是“损不足补有余”。土地对于农民来说，与其说是生产资料，更不如说是社会保障。人地资源的尖锐矛盾已使农业产品的几乎没有剩余，但农民仍要承担农业税（税费应是对剩余的重新分配）。农业产值占GDP的15%左右，但农村却要承担全国70%人口的公共物品，农民的负担怎能不重！全国实行九年制义务教育，但国家教育经费却大多投向高等教育，少数的用于中小学教育的经费多又投在城市，农民的义务教育要自己来理单。不仅如此，农民赖以糊口的土地权还不断地遭受侵犯。许多地方在征地过程中过度地剥夺农民利益。我们在与一位知名的三农问题专家交流时获知，从1985年至今，全国被征耕地2亿亩，价值50万亿人民币，其中已经流失了30万亿。国家至今仍然没有放弃对农村资源的抽取，而这些工作要求基层政权去做，因此基层政权便直接地与日益不满的农民对立。调查中，许多乡镇干部都说：“乡镇两级组织是一堵防火墙”。面对越来越凶猛的大火，有的地方不是釜底抽薪，而只是简单地砌墙。

因此，忽视国情，对农村基层尤其是农业型乡镇管理体制不切实际的设计，对乡镇政权职能定位的偏差，对农村社会、农民“损不足补有余”的分配体制使得当前的农村基层政权举步维艰，使得农村社会蕴含着诸多危机。

作为国家行政、组织体系末稍的乡镇政权与村级组织，直接面对着9亿多农民，其运作绩效对于国家政权的稳固、人民的福祉、现代化事业的兴衰有着举足轻重的意义。2003年，本课题组承担了中央党建领导小组《加强党的执政能力》课题的“我国基层政权建设”部分，就相关问题展开了调研。本次调研涉及江苏、湖北、浙江、江西、安徽、陕西等省的20多乡镇，课题组成员与县、乡、村干部、农民群众和农村问题研究的专家进行了深入的调研、交流。课题组认为，中国幅源辽阔，各地基层政权的运作状况差异较大，但从整体观之，当前我国的农村基层治理效果很不理想，隐藏着诸多危机。针对此，我们必须重新认真地审视、研究我国人地资源矛盾尖锐、9亿农民整体上处于“温饱解决，小康不足”阶段、农村剩余劳动力不易转移这一基本国情，并以之为前提、出发点，通盘地设计农村政策来解决我国基层政权建设的问题。

一、当前基层政权建设存在的问题

当前，大多地方的乡、村两级组织财政困难，权责关系不协调，机构设置不合理，工作积极性不高，效率低下；而农民则普遍感到收入不增反降，医疗、教育等负担过重，对干部、对社会的不满情绪增强，干群冲突与对立加剧。这些导致农村基层的摩擦成本增加，政权的社会整合能力、运作效能以及合法性受到挑战。

1、乡镇政府“责大、权小、能弱”

90年代中期以来，乡镇的财政越来越紧张。其原因主要如下：①实行分税制后，乡镇的财政收入大大减少。②政府机构膨胀，冗员太多。许多乡镇编外人员远远超过编内人员，湖北省不少地方的乡镇财政所就有大几十人，甚至上百人。近年来虽然进行了机构精减，但是很多地方效果寥寥，出现所谓的“下减上不减，名减实不减，减员不减员”的现象。③教育开支极大。每个乡镇教师是机关人员的4倍左右，现在他们工资实际上主要仍由乡镇负担。④不切实际的基础建设耗去大量资金、许多乡镇在小城镇建设的旗号下，不针对实际需要，不量力而行进行基础设施建设，既捞“政绩”，又捞实惠。使本来稀缺的资金变成收效甚低的钢筋混凝土。⑤许多乡镇日常开支很大，浪费严重。有的财政困难的乡镇居然要养三、四部小轿车。⑥有的乡镇为招商引资，不得不为资方承担部分地租。⑦上级活动的摊派过多，乡镇压力太大。

税费改革之后，广大乡镇，尤其是农业型乡镇不仅财政减收，而且以前的集资摊派、搭车收费、行政调入等“增收”的渠道被堵死，财政收支更难平衡，运转更加困难。

当前的行政体制是“压力型的体制”，上级将工作的任务指标分解到乡镇，乡镇再分解到村，考核严格，基层头顶有好多“一票否决”的悬剑。近年来，乡镇政府求发展、保稳定的任务越来越重，但是财政紧张使它们的能力愈来愈弱，条块不协调，使它们的权力愈来愈小。乡镇范围内，几乎凡是有权的，具有吸纳能力的所站全都收归上级，诸如税务、工商、财政、公安等，乡镇政府的行动常因之受制肘。而乡镇却还常常不得不为“条上”的所站支付许多费用。如此，不仅条块矛盾突出，而且效益低下。

任务的压力如此之大，能力如此之弱，乡镇往往不得不“欺上压下”：弄虚作假，蒙骗上级；将压力转嫁到村级以及农民头上。上级政府亦知乡镇的难处与苦衷，往往睁只眼闭只眼，只要下面不闹，上面不究则行，如此一级糊一级，而底层的农民则对政府的不满情绪越来越强烈。

2、村级组织面临瘫痪

目前大多村庄青壮劳力外出打工经商很多，使得农村精英大量流失。同时，村干部的报酬太低，工作压力过大。“上面千条线，下面一根针”，村干部不仅要负责计划生育、民事调解、发展经济等，更要承担令人头疼的征收税费的任务（即使实行税费改革，乡镇设置了协税员，但征收的任务主要还是落在村干部头上）。而干部的报酬不高，且现在几乎没有转干、升迁的可能，因此不少人不愿当村干部。这样村级组织的素质、办事效率很难提高。

我国绝大部分村庄几乎都是以农业为主，村集体的收入很少。税费改革后村提留取消，而下拔给村级的农业税附加、转移支付款又常常被乡镇截留，所以村级组织的可支配资金十分有限，这些有限的的经费不仅要用于发放干部工资、老干部补贴、社会救助，还要订阅大量的报刊杂志。现在许多村庄连干部工资都难发出，更谈不上村庄公共设施建设了。

虽然各地都从制度上来防止村干部的腐败行为，但是村干部的腐败还是在很大范围内存在。更为令人担忧的是有的地方出现“恶人治村”，黑恶势力猖獗。黑恶势力进入村级组织，往往事要通过两个渠道：一是借助宗族势力操纵民主选举，二是基层政府“引狼入室”，借助黑恶势力来完成自己的任务。而黑恶势力一旦渗入村组织甚至乡镇政府，则一方面作恶一方，鱼肉百姓；另一方面时常通过各种方式借助各种势力对抗政府和法律政策，形成“土围子”。

近年来，国家推行了村民自治制度。虽然从统计数据上看，海选的比例、村民的参选率都很高，但从实际运作上看，“四个民主”并未能真正落到实处。国家至今仍未放弃对农村资源的汲取，在政府与农民利益发生冲突时，村委会一般最终会倒向政府，而不是越来越“原子化”的农民。至今，绝大部分的村组织从本质上说仍是基层政府延伸，而不是农民的自治组织。在缺乏宏观制度环境（国家放弃对农村资源的汲取）和社会基础（农民愈发“原子化”）的背景下，村民自治自然被有的人认为是“政治作秀”。

3、乡村债务，居高不下

在我们所调查的农业型乡镇，几乎所有的乡村干部认为“当前农村中存在的最大问题”是乡村债务。这些乡镇中，绝大部的乡镇负债在1000万以上，最少的也有100多万，有的甚至等达8000多万，村级债务平均近100万。乡村债务主要有四个成因：一是为了完成上级下达的达标升级任务（如“普九”达标、兴办乡镇企业、修路、电网改造、自来水、小康村建设等）而借贷。这类借贷约占原始债务的一半左右。二是乡村两级组织超支形成的借贷。三是农民拖欠税费形成的村级债务。由于农民拖欠税费，村级组织只能借贷上缴。这类债务约占村级债务的三分之一。四是借款形成的利息。

居高不下的乡镇债务对农村的治理与发展造成了严重的恶果。第一，乡村干部已失去偿还债务的信心，从而失去了工作的热情与责任感，得过且过成为他们普遍心态。第二，农民失去了对未来村庄生活的基本预期，他们或尽可能地离开村庄，或掠夺式地经营农田，短期地规划自己。第三，社会矛盾加剧，基层治理更加困难，一些债务人与债权人之间发生了种种恶性事件。湖北荆门农村的一句顺口溜形象地概括了这些问题：“村级名存实亡，乡级摇摇晃晃”。

为化解债务，各地采取了种种措施，收效甚微。有的地方则采取一些非常的手段，虽然取得一些成效，但将来可能的后果却更令人担忧。江苏沭阳县为化解债务，将以前拖欠的村组干部的报酬全部核消；将村债权转移给债务对象，使村民——村集体——村民之间的三角债变成村民之间债务问题；变卖村集体资产，将其以极高的价格强卖给债权人。这些举措不仅影响了村庄的内聚力和稳定，更对政府、村组织的形象、信誉和权威造成了巨大的危害。某种意义上说，此举是政府在拿自己、拿党的合法性抵债，它对共产党执政根基的侵蚀是不言而喻的。

4、农民

调查中，我们明显地感觉到，农民对社会和政府的不满情绪上涨。近几年来，农民的实际收入持续下降，农民的收入一般主要来自于两块，一是农业，二是打工经商。由于农业是夕阳产业，低链产业，9亿多农民为4亿市民提供农产品，农产品价格自然不会高。各地虽然提出搞产业结构调整，但很少有收到成效的，从全局来看，农业产业结构调整不能从根本上提高农民收入。加入WTO后，外国农产品的不断进入将使农民的收入面临更大的问题。至于外出打工，农民的普遍感受是越来越难，机会越来越少，报酬越来越低，工作条件越来越恶劣。而这些年来，农民的支出越来越多。虽然税费负担在持续几年猛涨之后由于税费改革而有所下降（税费改革并不十分彻底，仍隐藏着诸多问题，农民负担可能还会反弹），但是农民在子女教育、医疗方面的收入却大幅上涨。中西部地区，农民子弟辍学率连年上涨，虽然调查中我们未能得到准确的数据，但教育部门的同志都认为要远远高于国家公布的数字。即使有的农民能供养孩子读中学，但高等教育产业化已让他们对高校的大门望而却步。一个农民讲，“孩子读大学一年要开支近1万元，我们两口子辛苦一年才6000元，如何供养？即使咬着牙让他读下来，我们农民又哪有门路让他找工作？”现实的困难和没有好的预期使许多农村孩子过早地离开了学校。至于医疗、农民普遍反映看不起病，一个头疼感冒都要花去几十元，上百元，只能小病抗着，大病等死。农民十分留恋以前的赤脚医生、留恋以前的医疗制度。

土地是农民的最终生活保障，能保证他们饿不死。但是调查中我们发现不少地方在征地过程中，严重侵犯农民的权利，许多农民土地被征之后，未能获得相应的补偿和保障。近年来许多地方政府为发展经济而招商引资，展开了恶性竞争，有的几乎实行零地租。这种恶性竞争最终使大量的利益流入资方手中。许多资方到处吃优惠政策，在一地“三免两减半之后”，又转移到另一地。还有的地方大搞“经营城市”，剥夺农民的级差地租。农民失去土地，得不到相应的安置和保障，生活没有着落，不少冲击政府的恶性事件即因此而发生。此情况若得不到遏制，必将造就一批绝望的群体，这对基层政权的治理，对社会稳定的影响，对党和政府的合法性将带来巨大的冲击。

可以说，当前基层的软政权化越来越严重。基层政权自身的运作困难迫使其将压力转嫁给农民，而农民则承受着市场经济和基层政权的双重压力。双方之间的弹性越来越小，农村基层越来越僵化。当社会摩擦增加时，基层政权不得不膨胀，而这又进一步加重了农民的负担，摩擦进一步加剧，如此恶性循环。最终我们看到了基层政权的“内卷化”（机构膨胀，治理效率低下）和暴力化；农民的贫困化和对社会的仇恨心理的增加。这也是近年来治安恶化的根本原因。诸多恶性事件（诸如攻击政府、爆炸、杀人、抢劫）的频频暴发，实质上社会利益分化、利益冲突的外在表现，它只是日益尖锐的社会矛盾的冰山一角。这些都迫切要求我们改变现有的利益分配体制的农村基层治理体制。

二、原因分析

对于当前基层政权建设中出现的诸多问题，已有许多专家作了探讨。其中最集中的观点是财政体制上过于向上倾斜，地方政府的利益受损；行政体制中，条块关系未理顺，干部考核体制不健全等。这些对体制的分析都很有道理。但是我们认为，当前农村基层政权建设以及整个“三农问题”最根本的问题还是结构性的矛盾。我们在设计农村政策时，必须立足基本国情和社会经济结构，否则相关的政策体制根本不能适应农村社会，必然引发诸多矛盾。

我们对基本国情的理解是：中国是一个人地资源矛盾尖锐的国家，农村实行的是小农经济，9亿小农整体上处于“解决温饱，小康不足”的阶段，二、三产业很难再吸纳过剩的劳动力，城市化将是一个漫长艰巨的过程。我国幅源辽阔，地域差异明显。

当前中国有9亿农民，如果今后50年内中国的城市化率达到50%，但到那时中国人口总数为16亿，农村人口仍有8亿。因此，50年内，中国农村人口将维持在8—9亿之间。城市化、农民的转移依靠二、三产业的发展，但中国人地资源矛盾尖锐，国际环境亦不宽松，极难保证持续50年的经济高速增长。因此，指望工业完全吸纳过剩的农村劳动力是不切实际的。从宏观上说，8—9亿农民在今后相当长时间内生活也很难有大的改善。本来农业品需求弹性就很小，加之加入WTO，农业受到很大的冲击，农民在农业方面很难增收。至于打工经商，由于劳动力大量的过剩，务工的报酬这些年来越来越低。虽然目前城市吸纳了1亿多农村劳动力，但其中绝大多数是不能在城市扎根进行人口再生产的，他们只是城市的过客。至于广大农业型乡镇普遍发展乡镇企业，那也是不切实际。苏南和温州地区的发展具有不可复制性，它们的发展得益于特殊的天时地利人和，况且现在东部与中西部地区在经济上事实上已形成了“中心——边陲”的关系，因此前几年，中西部地区兴办的乡镇企业大多倒闭。目前，中国农村从经济上大致可分为两种类型，一是以东部沿海发达地区的工业型乡镇，这类乡镇占整体的不到20%，二是其余的是占整体80%以上的农业型乡镇。后者的经济以农业为主，且生产单位是农户，经济模式仍是小农经济。

“经济基础决定上层建筑”。在80%的农业型乡镇，在剩余很少的小农经济的基础上能建立现代的管理制度吗？目前农业型乡镇，政府管理运作的制度成本相对于其经济基础高得惊人，农业的少得可怜的剩余根本供养不起庞大的基层管理体统。古代社会，封建王朝面对小农经济的汪洋大海，由于支付不了基层管理的成本而不得不“王权止于县政”。民国时期，国家为了现代化，为了控制和汲取农村社会，将最低一级政权延伸到乡镇一级，但是由于农民利益遭到了过多的剥夺（一方面是国家的剥夺，一方是资本，尤其是国外资本的剥夺），国民党政府失去了农民，最终失去了大陆。建国后，人民政权剥夺了地主阶段利益，因此能够为了抽取现代化建设必须的资源，仍将最低一级的政权设于乡镇。20多年间，人民公社体制完成了当初的整合、汲取资源的使命，并由于维持成本过高而走到了尽头。现在，我们现代化的原始积累已经完成，同时仍面对着小农经济，在农业型地区仍然需要维持高成本的现代政府管理体制吗？

正是没有从基本国情出发对乡镇政权进行职能定位，正是由于现行的农村基层管理体制与小农经济的基础不匹配，因此我们看到了乡镇政府的机构不断膨胀（政府冗员过多原因很多，但是在乡镇一级设立财政，试图建立一套现代型的政府管理体制，为冗员涌进政府提供了可能性），看到了农民的负担不断加重，看到了基层的干群冲突。

在落后的农业型乡镇，二、三产业难有大的发展，这不是基层干部的无能，也不完全是体制的原因，根本上是经济结构、经济规律使然。而基层政权却面临着发展地方经济的压力。由是各地兴办乡镇企业，大搞基础设施建设，改善投资环境，招商引资，但结果却往往“播下的是龙种，收获的却是跳蚤”。

当前农村基层政权面临困境，还有一个重要原因是国家忽视了对农民这一庞大的弱势群体的保护，致使他们的许多利益遭到侵害，从而使得农民的不满甚至反抗情绪上涨，影响到基层政权的治理效能和合法性。

“天之道，损有余而补不足”，但当前农村的一些政策体制的取向却是“损不足补有余”。土地对于农民来说，与其说是生产资料，更不如说是社会保障。人地资源的尖锐矛盾已使农业产品的几乎没有剩余，但农民仍要承担农业税（税费应是对剩余的重新分配）。农业产值占GDP的15%左右，但农村却要承担全国70%人口的公共物品，农民的负担怎能不重！全国实行九年制义务教育，但国家教育经费却大多投向高等教育，少数的用于中小学教育的经费多又投在城市，农民的义务教育要自己来理单。不仅如此，农民赖以糊口的土地权还不断地遭受侵犯。许多地方在征地过程中过度地剥夺农民利益。我们在与一位知名的三农问题专家交流时获知，从1985年至今，全国被征耕地2亿亩，价值50万亿人民币，其中已经流失了30万亿。国家至今仍然没有放弃对农村资源的抽取，而这些工作要求基层政权去做，因此基层政权便直接地与日益不满的农民对立。调查中，许多乡镇干部都说：“乡镇两级组织是一堵防火墙”。面对越来越凶猛的大火，有的地方不是釜底抽薪，而只是简单地砌墙。

因此，忽视国情，对农村基层尤其是农业型乡镇管理体制不切实际的设计，对乡镇政权职能定位的偏差，对农村社会、农民“损不足补有余”的分配体制使得当前的农村基层政权举步维艰，使得农村社会蕴含着诸多危机。

在乡镇一级何去何从的问题上，学术界及政策研究部门有多种意见。其中徐勇教授认为“由于中国国情复杂，特别是发展不平衡，乡镇作为一级建制仍然存在，但乡和镇的体制应该分立。一方面，随着小城镇的发展，镇将增多，并可以根据条件实行镇级自治。另一方面，农业为主的乡均宜改变为县级政府下派的乡公所。”（徐勇：“变乡级政府为派出机构”，中国农村研究网）。我们深以为然。以下分三个方面展开我们的意见。

一、乡镇建制必须保留

有一种意见认为，乡镇一级可以取消，由县直接管村。认为可以取消乡镇一级的理由是，在计划生育工作已上轨道，乡镇干部主要工作是收取费税，而收取税费的主要目的又是养人的情况下，没有理由再保留乡镇，乡镇一级的建制可以取消，由县直接管村，最多需要在县以下设一些大的治安片。例如，郑法建议“撤消乡政权，将国家基层政权单位收缩到县一级”，原来乡镇人大和政府的权力按三个方面进行分解：第一是将乡镇政权涉及“农政‘的部分权力上移到县政权，为了解决县政权机构力不从心的问题，可增设区公所或将县行政区划缩小；第二是将乡镇政权的大部分权力平移给乡（镇）民代表大会和乡（镇）委员会；第三是将部分职能下移给农会、农民合作经济组织或其他组织（郑法：“农村改革与公共权力的划分”，《战略与管理》2000年第4期）。

取消乡镇建制的建议一般源自两个朴素的认识。第一是乡镇一级消耗了本来不多的从农民那里收取来的税费，取消乡镇建制可以减轻农民负担。但是，为什么乡镇一级不应该由国家通过财政转移支付来供养而非要由农民出钱？乡镇建制本质上是国家行政机器的一部分，是完成国家行政要求的一级建制，应该由国家进行统筹财政支出，而不应由那些只有很少农业收入的农民来养。第二是乡镇一级做了很多“逼民致富”的坏事。对此我们只要稍加分析便能发现造成这一事实的原因，与其说是因为乡镇建制的存在，不如说是自上而下期待乡镇一级积极行政的结果，其根本原因在于所谓的“压力型体制”。前些年，自上而下强调政绩工程，要乡镇一级在诸如小城镇建设，调整产业结构，发展乡镇企业，普及九年义务教育等各个方面达标升级；目前，乡镇一级仍然在进行招商引资的大跃进。这些不都是自上而下积极行政的要求造成的吗。因此我们说诸如“逼民致富”之类坏事的产生，根源在于现行的行政管理体制及其背后的逻辑与理念，而非乡镇建制本身。

我们认为，目前取消乡镇建制是一种过于激进的主张，因为这种主张忽视了中国是后发外生型现代化国家的本质及未来中国社会可能出现的各种波动。中国最为基本的国情是有8亿多农民。农民从农业转移到工商业，由农村转移到城市的进展受制于工商业发展的情况。从目前来看，农民由农村转移到城市的过程将是十分漫长的。在这个过程中，能顺利从农村中转移出来的只是其中最有能力的少部分，而大部分将长期仍滞留在农村（农民由农村转移到城市的进度从根本上说取决于二、三产业的发展速度，更取决于二、三产业的利润率的高低。对于这两点我们没有理由盲目乐观，应保持充分的冷静）。也就是说，农村未来的发展之路，不是铺满鲜花而是布满荆棘，是一条逐渐衰落（因为人财物逐步在农村中流失）和相对贫困的路。在有着众多人口，而且无论是经济还是社会文化乃至政治上日渐边缘化的庞大农村，出现各种特殊的问题都有可能，变数太大，而这些问题处理不好不仅会影响到农村的发展和稳定，而且还将会严重影响整个中国的现代化进程。

在中国8亿多农民中的大多数无法真正在二、三产业获得稳定就业，没有能真正转移到城市之前，农村不可能进入良性发展的轨道，也不可能仅仅通过村民自治来将农村问题消化在村庄之内，这就需要有自上而下行政系统在特定条件下强有力的介入。虽然今天的农村不再需要为中国的工业化提供积累，但农村本身在市场化中的相对处境越来越差，农村社会出现不稳定事件及各种意料不到事件的可能性越来越大。国家必须有一个可靠的，能了解、掌握和控制农村发生各种事件的行政系统，将农村情况自下而上地及时汇报上去；必须有一个可靠的行政系统自上而下及时将上级政策传达下去或将资源分配下去。从这层意义上说，乡镇建制的作用无可替代。当前，离开乡镇一级，由县一级直接来管理数百个实行自治的村委会（何况许多村庄目前根本没有实现自治的社会基础），其治理效能是可以想象的。

因此，取消乡镇建制，试图以县来直接管理数百个村庄的想法，是脱离今天中国实际的空想。因为乡镇一级建制会消耗一些经济资源并可能做出“逼民致富”的不当行为来，所以就提出取消乡镇建制，这本质上是在农村处境越来越糟的背景下，将农村抛弃。但是，在市场经济条件下，如何可能抛弃能自由流动，并接受了越来越多现代价值理念的8亿农民！无论是于工具层面还是价值层面都不能作出如此选择。

一句话，我们认为乡镇作为一级建制在相当长的时间内不能取消。但乡镇一级目前出现的财政问题以及积极行政的问题必须解决。

二、农业型乡镇：变乡政府为乡公所

徐勇教授主张在以农业为主的地区，乡镇政府宜改变为县级政府下派的乡公所。在我们看来，其原因在于以下三点：

第一，农业型地区的乡镇财政无法正常运转。以农业为主地区的乡镇，其财政收入主要来自农民和农业收入，国内外现代化的实践均以表明，现代化的发展使得农业在整个国民经济中的地位愈来愈低；而在加入WTO的背景下，我国农民从农业中获得收入增长的难度更是越来越大。目前正在进行的农村税费改革，又通过规范和减轻农民负担，使得乡镇一级无法从农民中获取税收增长的空间。以前乡镇人大还可以通过决议来进行乡镇一级公共工程和公益事业的集资，可以有较大的财政预算的空间。但在这次农村税费改革前，乡镇集资等权力就已被取消。财政支出却随着经济的发展而日益增长。乡镇一级财政收支的不平衡逐渐增大，并日渐依赖国家财政转移支付。乡镇财政越来越虚化，无法构成一级政府运作的基础；当乡镇财政完全沦为吃饭财政的时候，乡镇政府怎么有能力为农村提供公共物品。

第二，在市场经济已经充分发育起来并渗透到社会各个方面的情况下，乡镇政府应日渐变得有所为又有所不为，而不是一个积极行政的实施者。庞大的乡村债务是造成目前传统农业型地区困境的主要因素，这几乎都是前几年乡镇一级积极行政的后遗症。乡镇政府积极行政既有自上而下行政达标的原因，又有乡镇主要负责人利用上级达标要求来建设公共工程，从而为自己捞取回扣等好处的原因。近年来，中央越来越强调发展中心小城镇，而不是发展所有小城镇。中西部以农业为主地区的乡镇一级没有小城镇发展作为依托，就更加没有积极行政的空间。在不需要乡镇一级积极行政，乡镇一级也无能力积极行政的情况下，其职能就相对简单，它也就只是一个上传下达的中间组织，不需要作为一级独立政府。从这层意义上说，中西部的农业型乡镇应扮演守夜人的角色。

第三，目前乡镇政府的主要职能及实际运作，大多也不是按一级独立政府而是作为事实上的县级派出机构来安排的。农业型乡镇一级的主要职能可以归结为“收粮派款，刮宫引产”。目前在不少地区，农民生育观念已经改变， “刮宫引产”工作已经不太难。随着农村税费改革的推进与完善，“收粮派款”工作也会逐步规范化，乡镇一级的主要职能将变成上传下达和维护地方社会治安等相对消极的职能。完成这些消极职能，不需要一级政府。从当前乡镇政权的运作来看，虽然乡镇一级设有四套甚至五套班子，但以农业型乡镇一级仍然以乡镇党委的一元化领导为基本运作模式，乡镇政府只不过是执行乡镇党委决定的一个办事机构。乡镇人大也大多名存实亡，没有发挥作为乡镇最高权力机构的作用。

最近几年，中西部农业型地区因为教师工资不能按时发放，上级越来越强调教师工资由县级直达，有些地区进一步将公务员工资、各种民政性资金上收县级财政直达。山西省河津市这些年来一直就没有设立乡镇财政，自然就没有形成乡镇债务；湖北咸安也在2002年乡镇机构改革中取消乡镇财政，将其职能转入财会服务中心，目前运转效果良好。因此，将农业型乡镇改为县级派出机构乡公所，合情合理，顺理成章。

三、工业型乡镇与中心镇：保留镇政府

中国农村区域发展的差异很大，对于诸如乡镇一级改革的措施，切忌一刀切。在将绝大多数以传统农业为主的乡镇改变乡公所的同时，那些工商业发达的东部地区的镇和具有充分工商业发展前景的中西部中心镇，则不宜改为乡公所，而应保留目前的镇政府建制，以调动镇一级的积极性，适应小城镇建设与发展的需要。具体地说，我们认为，对于一些工商业很发达或有发展工商业潜力的镇，应该保留镇政府的原因如下：

第一，工商业发达的镇，镇财政收入和支出可以良性循环。一方面镇财政收入主要来自工商业，工商业的进一步发展为镇财政提供了增长来源；另一方面，充足的收入来源使镇政府可以为当地工商业的发展提供配套的基础设施建设。这些工商业发达的镇具有建立一级财政的基础，从而可以为镇政府的运作提供空间。

第二，因为工商业相对发达，镇一级需要处理的事务，特别是与小城建设和工商业发展相关的事务较多，需要有一级具有一定主动性并可以灵活运作的政府来应对各种相关事务。在传统的农业型乡镇，广大的农村实际上是一个同质性的社会，治理的内容、方法相对要简单一些，因此乡公所能够胜任其管理职能。但是工商业发达的乡镇则属于异质性社会，社会系统内的互动频度远非前者可比 ，所以其协调发展离不开一级完备的政府。
第三，当前工商业发达的镇一级事实上也的确有较为健全的政府组织及各种职能机构，这些机构的运作还较为高效。

可以说，发达地区的社会实际需要，并且也有能力继续保留镇政府。当然，要在这些工商业发达地区保留镇政府建制，必须对当前乡镇一级作些改良，其中最重要的一条是要明确镇的范围，将镇区与乡分开，对于名不副实的镇，要改为乡公所；对于确需保留的镇，要理顺条块关系，改变目前许多镇“责重，权小，能弱”的尴尬局面，做到职、权、能的协调。同时还应该强化镇一级人大的权力，使镇人大可以真正监督政府，尤其监督政府的财政收支和重大事务的决策。有些地方可以实验直选镇长，也可以给人大更多选举与监督镇长的权力。

总之，我们同意徐勇教授的意见：一方面，当前乡镇一级的建制应予保留，另一方面绝对不能不加区分的“一刀切”，应根据乡镇一级具体的财政、事务及运作现状，来决定是将乡镇一级改为县级政府的派出机构，还是保留镇政府建制。

随着家庭经营、村民自治和税费改革，农村改革步步深入，乡级改革已到了非改不可之时。但对于如何改革，有不同的主张和实验。总体来说，学术界及政策研究部门一致认为，目前的乡镇体制存在严重弊端，一是人员过多，二是机构庞杂，三是功能不清。当前正在一些地方进行的乡镇机构改革的主要目的，一是精简机构和人员，减轻乡镇财政负担，二是理顺乡镇管理权限，防止各种涉农收费的反弹。除正在进行的乡镇机构改革之外，有一些地方还进行了乡镇一级直接选举的试点，如四川步云乡、深圳大鹏镇和湖北杨集镇的试验。

与实际工作部门的改革试验相一致，学术界对于乡镇一级何去何从，也有不同意见，择其要者有三，一是认为目前的乡镇体制总体还是适应的，其缺点是人员众多，机构庞杂，因此，可以通过精简机构和人员，理顺乡镇管理权限，来削除目前乡镇体制的弊端，乡镇作为基层政权和国家在农村最基层的行政设置的体制不需要改变；二是认为目前乡镇一级作为基层政权，没有历史依据（所谓“皇权不下县”），也缺乏现实需要。目前乡镇一级主要是收费养人，陷于恶性循环，因此建议撤销乡镇政府，实行乡镇自治，由农民选举产生官员来管理乡镇社区的事务；三是认为乡镇一级作为政府，没有存在的必要，应改乡镇政府为乡公所。乡公所不是一级政权，也没有独立的财政权，而是县级政府为解决行政事务而在乡镇一级设置的派出机构。

从我们在中西部农业型乡镇调查的情况来看，在农业型地区，改乡级政府为县级政府派出机构具有很大的合理性，应该是乡级改革的方向。具体理由如下：

一、从乡级政权的特性看。乡级政权是农村基层政权。它与其它层级政权组织不同之处就是直接面对众多的农民群众，直接管理和服务于民众。因此，它的设置应该是根据治理对象的需要，而不是根据上级政府的需要。其运行机制应该是直接性和综合性。所谓“上面千条线，下面一根针”。但是，受长期以来集权体制影响，我国乡级政权的设置是根据上级政权的需要，遵循的是与上级政权对等对口的原则。即“上面千条线，下面千根针”。每个上级党政部门都要在乡一级找到自己的落脚点。乡级机构因此不断膨胀。上级有“四大班子”、“五大班子”，乡级也相应有“四大班子”、“五大班子”。上级有多少部门，下级也要有多少部门。如根据我们的调查，许多农村根本没有政协工作的对象和内容，但根据上下对等对口的原则也相应的设立了政协机构。只有将乡级政权改变县级政府的派出机构，才能从根本上解决这种对等对口的问题。县级政府根据工作需要设立乡级派出机构，完成县级政府委托的任务。乡派出机构按需设置综合性的工作机构。如发展规划、社会事务、党政管理、经济事务等，不必按科层制设立与上级相对应的机构。人员也可实行兼职化，一人多职多能。

二、从政权与自治的关系看。我国自古以来，农村就存在行政与自治两种权力体系，但它们之间的关系也有一定变化规律。从历史长河看，自秦以来，在大一统王朝建立之初，国家政权一直延伸到农村社会基层，以将小农统合到政权组织中。随着小农经济社会的发育，农村自组织功能愈来愈强，国家政权的直接统治开始让位于主要依靠农村自组织力量进行自治性治理。宋王朝兴起并一直延续下来的保甲体制便是如此。从政权更迭与政权建设看，在政权更迭之初，国家为了统合分散的乡村，政权组织一直延伸到基层。但随着乡村自组织力量的生长，国家开始主要依靠乡村自组织力量治理，如乡绅治乡。新中国建立以来，为了加强新的政权组织建设，特别是从农村汲取现代化所需要的资源，我国在农村建立了基层政权体系，国家力量一直延伸到农户，最典型的是人民公社体制。而随着人民公社的废除，实行家庭经营，我国农村社会开始发育经济自主性，农民自我生产，自主经营。为适应家庭经营，农村基层实行村民自治，村民依法自我管理，自我服务，自我教育。那种历史上延续的基层政权全能性命令式管理已不需要。家庭经营和村民自治对基层政权的需要更多的是规划和指导性。目前乡级政权作为一级政权，主要是对上负责，并将许多农村发展并不需要的任务压给农村，侵犯家庭经营自主权和村民自治权，因此已不适应家庭经营和村民自治的需要。而在村民自治发展尚不成熟的现阶段，实行乡镇自治也不可行。如计划生育等政府任务还需要运用自上而下的行政性手段实施。所以，从政权与自治的关系看，从放权让利与民休息的现实政策需要看，改乡级政府为乡派出机构势在必行。

三、从政府与财政的关系看。一级政府必须有一级财政支撑。我国有多级政府，唯独乡级政府的财政是残缺不全的。古代社会并不是国家不想将政权一直延伸到农村社会，只是小农经济的生产剩余实在难以供给日益增多的财政供养人员。我国是在人民公社体制废除后建立乡镇人民政府时才开始设立乡级财政。但自那时起，除了一些工商业发达的镇以外，乡级财政就一直处于短缺财政状态。道理很简单，小农经济的生产剩余实在有限。随着乡级机构的日益膨胀，农民负担日益加重，这才有了农村税费改革。这一改革的实质是农民的有限剩余与地方财政支出日益扩大的矛盾结果。税费改革试图从税收体制上解决这一矛盾，但如果不解决地方财政日益扩张的问题，其成效必然是有限的。因为，庞大的机构必须要存在和消费。这正是许多地方刚进行完税费改革，农民负担便出现反弹的重要原因。所以，从税费改革看，变乡级政府为派出机构已是迫在眉睫。

四、从乡级政权运行的事实看。随着我国宏观管理体制的变革，许多部门，特别是经济管理部门实行垂直式管理，教育实行县级统筹，公安实行垂直领导，乡级政府在事实上已成为县级政府的派出机构，主要工作是执行县级政府的命令，没有多少独立的决策权，也没有多少需要独立决策的事务。乡级政权已成为事实上的空架子。但由于它仍然是一级政权组织，政权组织所有的机构还得设立，尽管没有实际意义。所以，变乡级政府为派出机构正当其时。

如果改乡镇政府为乡公所，具体步骤可以如下：

第一，对农业型县市的大部分乡镇重新定位，除少数中心镇（只有在以第二、三产业为主且财政收入来源主要依靠第二、三产业的乡镇）设立镇并设立镇政府以外，其余乡镇均改为乡，设乡公所，作为县在乡镇一级的派出机构，主要履行县级政府委托必不可少的法定任务。

第二，乡公所一级不再设立独立财政，财政收支纳入县级财政预算，乡公所承担的工作与可支配财政资金，均由县级政府决定，做到事权与财权的统一。

第三，乡镇一级不再设立党委，但设立党总支，党总支不再具体负责乡镇行政性工作，由党总支书记兼任乡公所乡长，另设若干由县级政府下派的副乡长。乡公所工作由兼乡长的党总支书记负全责，由1－3名副乡长分管方面工作。乡公所不与上级政府设立对等对口的机构，可因事设立办事员或助理。

第四，对于设在乡镇一级的行政和事业性单位，除少数由上级直管的机构外，其他站所逐步向两个方向转化，一部分推向市场，变为中介性组织，如种子站、广播站、劳动就业管理所等，另一部分纳入乡公所内工作。

由于中国国情复杂，特别是发展不平衡，乡镇作为一级建制仍然存在，但乡和镇的体制应该分立。一方面，随着小城镇的发展，镇将增多，并可以根据条件实行镇级自治。另一方面，农业为主的乡均宜改变为县级政府下派的乡公所。同样，现行的县市体制也要变。那些以农业为主的市均应改回为县，实行市镇制和县乡制并立。

村民自治和税费改革是近年来改善乡村治理的两大举措，但实践中遇到许多难题，涉及到深层次的治理结构性问题。以上题目便是出于这一思考而提出的，但因准备材料，一直未能系统成文。最近的两件事让我不得不提笔将长期以来就这一问题的所思所想写了下来，以期引起更多人参与探讨。
　　第一件事是近些年随着村民自治的发展，特别是村民委员会直接选举，许多乡镇干部对此忧虑重重，认为实行直选后，乡对村的控制更为困难，特别是担心税费收不起来。于是一些地方采取了一些干预措施，同时也引起了村民的强烈反弹，乡镇一时被认为是村民自治的主要阻力。我在一次讲课中专门问及一位乡镇干部的看法。没想到，这位乡镇干部说，我们其实是上面的“替罪羊”。现在县里压得的任务太多，如收取税费、计划生育这些得罪人的事都得由我们做，我们乡里没有什么决定权，只是执行。要完成上级任务，没有村干部配合不行，因此只能一级压一级。我过去在学校念书时也有强烈的民主意识，村民自治也知道，但身不由已，明知不对，也只能这样做。
　　第二件事是今年全国开始农村税费改革，湖北省3月份开会布置税费改革工作。5月份，该省T市市长专程到我处，希望就税费改革问题给予他们一些帮助。该市位于富庶的江汉平原，原为农业大县，前几年因地方经济发展升格为省直管市（副地级）。但该市的财源相当部分仍来自于传统农业，农村税费占财政收入的40%以上，大大高于一般的农业县。前几年因农民负担问题多次引起群体事件，中央政府也为之震动。虽然该市主要干部因此而变动，但深层次问题仍没有解决。现在推行税费改革，深感困难重重，为此专门向省里打报告，要求暂缓税费改革。后来，省政府也决定全省的税费改革都予以暂缓。
　　以上两件事使我更进一步认识到，对于当今的农村社会，仅仅有村民自治、税费改革这些单项性的变革远远不够，必须对现行的农村政策进行总体性调整，如逐步减免农村税费（将以另文详述），同时对乡村治理结构进行总体性改革，建立以“县政、乡派、村治”为基本内容的治理结构。本文将侧重于后一问题的探讨。
　　一
　　国家对于社会的治理必须具备三个条件，一是特定的公共权力，即施政者为达到目的所具有的特殊权力；二是相应的政治责任，即施政者为达到施政目的所必须承担的事务和履行的义务；三是一定的治理能力，即达到施政目的所需要的手段和条件。 一般来讲，权、责、能愈一致，治理体系愈完备。但在不同的社会和政体，权、责、能并不一致，表现出不同的治理结构。特别是政府层级愈多，治理体系愈复杂。
　　中国的农业社会较发达，专制政体的历史也十分长。这一政体的重要特点是统治权力高度集中于中央，特别是君主。权力的配置由中央到地方，由国家到社会愈来愈小，治理能力也愈来愈弱。由于小农自然经济，作为国家权力的“王权至于县政”，即以命令—服从关系为特征的体制性政府权力直到县一级，县以下实行乡村自治，县令被称之为“亲民之官”。国家对于乡村社会的治理主要表现为规则—遵守关系。国家主要通过法律及以强制力为支撑的意识形态，而不是以直接的行政命令的方式治理乡村社会，只要乡村社会遵守国家意志，政府一般不直接干预乡村生活。这正是古代许多县令同时是诗人，并可在任上经常外出游历的重要原因所在。
　　只是到了20世纪，国家政权才由县下沉到乡镇。国家政权的下沉主要有两个目的：一是将广阔的农村社会整合到国家的一体化体系；二是从农村汲取现代化所需要的资源。这两个目的经常是冲突的。国家权力的下沉，无疑会增加官僚机构和治理成本；当治理成本主要由农民承担并不断加重之时，不仅难以整合乡村社会，反而会强化乡村社会的离心力。20世纪上半期国民政府在大陆的失败，便与此相关。
　　1949年中华人民共和国建立后，为巩固新的政权，国家在进行土地改革的同时，逐步在县以下建立起乡级政权体系，国家权力向下延伸。但此时的乡级政权所承担的主要是政务，对经济事务并不直接干预。50年代后期形成的人民公社体制的重要特点是“政社合一”，国家权力进一步向乡村社会延伸，行政体系运行的命令—服从关系被引入乡村社会，乡村社会因此为国家体系结构化。这一治理结构对于乡村社会的整合和汲取资源都有着特定的意义，但缺点也显而容见，这就是乡村社会缺乏自主性和活力。
　　人民公社体制废除后，国家对农村的治理结构表现为“乡政村治”型，即在县以下的乡一级恢复建立乡政府，实行乡镇行政管理；乡镇以下设立村民委员会，实行村民自治。这一治理结构存在十多年，发挥了一定作用，但随着市场化、现代化和民主化的发展，其不适应性愈来愈明显。其突出问题：
　　一． 乡镇一直未能成为一级完备的政府。完备的政府必须是权、责、能相对一致的政府，从广义政府而言，应包括决策（立法、议事）、行政、司法等功能。但自国家政权下沉到县以下以来，与国家政权体系的其他层级政府比较而言，乡镇政府从来就未成为一级完备的政府，不仅不具备完备的政府功能（如无相对独立的决策和司法机构），更没有独立的财政，因而也缺乏相应的施政能力。尽管人民公社体制废除和恢复建立乡政府时，国家对乡镇实行“财政包干”，乡镇政府开始有了一些独立的财政能力。但从总体上看，乡镇的财政能力十分有限，特别是以农业为主的乡镇更是如此。这样，与其他层级的政府相比，乡级政府在治理结构上突出表现为权小、责大、能弱。权小，就是缺乏独立的决策和行政权力，乡镇干部的任命主要取决于县级党政；责大，就是乡镇政府作为基层政府直接面对农民，担负着传达和落实国家意志，推动地方经济社会发展的重要职责；能弱，就是缺乏完成承担任务的手段和条件，特别是财政能力弱。随着90年代以来现代化的加速度建设，乡镇政府所承办的上级政府的任务愈来愈多，与此同时，设置于乡级的实力性机构，如财政、工商、税务、公安等部门愈来愈多地实行垂直式领导，属于县的派出机构。这一体制性变动在进一步加重乡镇政府责任的同时，却进一步缩小了乡镇政府的权限，特别是弱化了乡镇政府的治理能力。由此使乡镇政府的权、责、能不均衡状态更为突出。
　　二． 自古以来，县一直是基本的行政单位，20世纪以来成为功能愈益完备的基层政府。但是在权力自上而下集中的体制下，县级政府的功能主要是落实上级政府精神，对上级政府负责。同时，县既是城市的尾，更是农村的头，县级政府毕竟是直接面对乡村社会、功能完备的基层政府。这就使县政府的机构设置既要与上级“对口”，又要考虑直接面对乡村社会的需要，由此使县的机构愈来愈多。与1949年相比，县的机构一般都增加了数倍。而县机构的增加与施政的绩效并不是成正比的。乡镇政府实体的存在，事实上阻隔了县政府与人民群众的联系，造成县政府机构的“衙门化”，县府官员的“官僚化”。作为一级有责任能力的完备的基层政府，却不履行其行事与亲民之责，而成为新一级“管官”的政府。在这种情况下，县级政府的权、责往往是分离的，有决策权力，却不直接承担行事与亲民责任，其决策容易脱离实际或只对上不对下。行事与亲民之责完全由乡镇政府担任，乡镇政府却无相应的决策和行政责任能力，并往往成为政府“恶民”的“挡翦牌”。这正是许多乡镇官员将自己视为上面的“替罪羊”的重要原因所在。近年来一些地方因农民负担重而状告乡政府，乡政府却大感“冤枉”，因为许多收费项目的决策权在县。县乡的关系实际上是县政府领导下的乡长负责制。乡长负责但不领导（决策），县政府领导却不负责，权责严重分离。
　　三． 责任强而权能弱的乡镇政府为了完成上级任务，只有采取各种方式将行政责任进一步向下延伸，力图在下面找到自己的“腿”，由此造成村民委员会的行政化。村民委员会虽然是村民群众自治组织，所承担的任务却主要是政府工作。村委会的行政化必然造成村干部的“官僚化”，疏远了村干部与民众的关系。特别是主要承担政府工作的村干部的报酬得由村民承担，这进一步加剧了村民与干部疏离。这正是近年来村干部与群众关系紧张的重要原因所在。虽然村民自治进程中的村委会直接选举和村务公开等方式，试图缓和和密切干群关系，但由于村委会的行政化和村干部的“官僚化”趋向未能根本性改变，其预期成效并不明显。
　　四． 县、乡、村自上而下行政化治理的重要后果就是治理成本急剧加大，农民负担不断加重。一方面，由于缺乏地方民众的制约，县政府的经济社会发展决策容易超出自身的经济实力，造成盲目扩张，如以上所说的T市为了争取和保持省管市的地位，向上报的经济数字大为夸大；另一方面，迅速膨胀的县属机构和人员，使治理成本急剧扩张，这两方面的支出最终都主要由农民承担，农民负担因此不断加重。T市本是江汉平原的一颗明珠，近年却出现历史上少有的土地抛荒问题，其重要原因之一就是农民负担的加重。与县相比，乡镇政府的财政更为困难，其日益增多的机构和人员相当部分只能依靠自己经营经济实体，这与其公共管理职能不仅不符，而且容易导致腐败。一些乡镇成为事实上与民争利的利益集团，其功能是以权谋利，以罚养人。由此阻隔了农民与政府的互动，下情难以上传，上令难以下达。多数乡镇的财政缺口更主要的是向农民伸手。这正是近些年农民普遍感到“一税（农业税）轻，二税（乡统筹村提留）重，各种摊派（主要是政府名义下达的收费）无底洞”的重要原因。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》，作为村民自治组织的村干部报酬主要是补贴，即根据村干部为村民所提供的公共服务，由村民决定向其支付一定酬金。但村民委员会的行政化和村干部的“官僚化”，导致村干部报酬的工资化、固定化，且不与为村民提供服务直接联系。由于承担的上级任务重，报酬相对较低，使一部分村干部利用其连接官民的“中介人”身份谋取私利。这必然会进一步增加农民负担。这正是近年来国家在农村推行村务公开，民主监督的重要原因所在。但由于村民委员会的行政化和村干部“官僚化”的问题没有解决，其实际效果尚不理想。
　　由以上分析可以看出，农村负担的加重不是少数领导人的作风问题，而是一个体制性问题；农民负担只是表面现象，其深层次的原因是乡村治理结构不合理。
　　二
　　 根据本人多年的调查思考，参照古今中外乡村治理经验，并从现实国情出发，我认为，随着市场化、现代化和民主化发展，乡村治理应该进行结构性转换，实行“县政、乡派、村治”。
　　一． 县政是指县成为国家在农村的基层政权，独立承担法律责任，直接对本县政务和人民负责。在国家治理体系中，县拥有更多的自主权，主要根据规则—遵守而不是命令—服从关系行使权力。即国家明确规定县所拥有的权限，并主要运用法律等方式管辖县政事务，而不是直接的行政干预。 为了保证县级政府成为一级责任政府，在县一级实行县人大代表和县长双直接选举。县人大代表职业化，专事议事与监督。县长民选，对本县行政事务全面负责。为了防止地方主义和离心倾向，可以通过垂直式的党组织系统和司法系统的影响，保证党的路线、方针、政策和国家法律在县域内的贯彻实施。从历史和中外经验看，在赋予县更多自主权的同时赋予其相应的法律责任，并不一定导致地方主义。而在市场化进程中，尽管是自上而下高度集权体制，仍然难于避免地方保护主义。近年来一些沿海地区的主要党政领导都卷入走私活动中，便是典型的例证。将县作为基层政权并赋予其更多的自主权和相应的法律责任，实践操作困难不大，可利用的现成体制资源也多。如现行法律规定县乡人民代表直接选举，县是独立的财政核算单位，县级决策的独立性和自主性较强等。
　　二． 县以下的乡成为县的派出机构，接受县政府的委派，专事县政府委托的任务。乡的财政支出由县政府编制预算，由县财政开支。乡不必与政府设立对等对口的机构，人员精简，转变职能。其主要职能一是完成政府任务，二是指导村民自治活动。乡长由县长委任，不设立副职，可根据需要设乡长助理职位。乡属机构均为办事机构，在县政府领导下行使事权。乡设乡民代表会议，乡民代表不是专职的，其主要职能是反映民意，并监督乡政府工作。这一变动实际是对现有乡政府事实上是县级派出机构的认定，但可以保证权、责、能的一致性，精简机构，更好地行使事权。特别是近期中央政府决定农村基础教育经费由县财政负责，为乡镇政府减轻许多压力。将乡政府改为县的派出机构，可以将原有为农民提供服务的机构转变为真正的中介机构，主要通过为农民提供服务作为其存在的基础。根据城镇化发展趋势，在城镇化程度较高的地方可实行市镇制，与城镇化程度较低的县乡制并行。目前的县改市，乡改镇没有考虑其产业结构和财政结构基础，是不成功的，相当多数应恢复县乡制。
　　三． 由于政府任务主要由乡派出机构处理，村民委员会只是协助政府工作，其主要任务是搞好村民自治，从而使村民委员会真正成为群众性自治组织。村民委员会协助政府工作，应该由政府给予适当补贴。乡镇可根据需要选聘村干事，由乡镇支付报酬，从事乡镇委托的工作。由此将一部分地方选聘“村官”合法化。村里的公共事务及支出由村民会议或者村民代表会议决定。村民委员会直接对本村村民负责。
　　 实行“县政、乡派、村治”的目的是使乡村治理结构中的权、责、能相对均衡，从根本上消除制造和加重农民负担的因素。这一改革并不是一件难以企及的事。近年来城市社区建设中进行的政府体制改革所遵循的“权随责走，费随事转”等原则便可为乡村治理结构改革所借鉴。
　　 更重要的是当今中国已基本具备改善乡村治理结构，给农民以休养生息的条件。其一，经过数十年努力，乡村社会已被高度整合到国家体系，农民对国家的认同感和国家对农民的组织性都十分强。其二，现代化建设和国家财政来源主要依靠工商业而不是农业。即使在农业县份，农业税收也只占财政收的很小一部分。对于国家来说，农业、农村和农民主要是发挥着稳定的功能。所以，改革现行治理体制，对农民“轻徭薄赋”，可进一步促进农村稳定。相反，在市场化不可避免的城乡差距日益扩大的背景下，如果仍然不改革传统的治理结构和方式，从根本上解决农民负担不断加重的问题，“三农”问题的不稳定因素会日益突出，以致严重制约现代化建设。

请大家捧捧场吧？

我认为乡镇应该包留。

各书几见

撤消乡镇

中央政权——一级地方政权（省、都、自治区、特别行政区）——二级地方政权（地区、市、自治州、盟）——三级地方政权（县、区、自治县、旗、版纳）

一、撤消乡镇政府，建立县驻乡镇办事处，实行村级自治

现有的乡镇体制在历史上起到了重要的作用。在撤消人民公社后，乡镇政府在实行家庭联产承包责任制、调整农业结构、兴办农村学校、振兴乡镇企业、保证财政税收、促进农村稳定等方面功不可没。但是时至今日，随着现代化的推进和农村经济、社会、政治的演变，完整功能、队伍庞大的乡镇政府的存在已经是明显的弊大于利，阻碍了农村的进步，进而影响到国家的发展和稳定。主要表现在：现有的乡镇政府建制完整，人员庞大，叠床架屋，效率低下，官僚主义严重；现在中西部地区农村矛盾的焦点是官民（乡镇官员与农民）矛盾，农村自治、村务公开的难点也主要在乡镇政府的干预；一些乡镇政府大搞政绩工程，乱占耕地，强制规定农业生产，致使腐败丛生，农民怨声载道，上访人员激增；乡镇财政供养人员过多，农民税费负担沉重，而农村公共物品的供给却严重缺乏。
对于“三农”问题，中央领导人的头脑是清醒的。2004年中央1号文件强调，要“牢固树立科学发展观，按照统筹城乡经济社会发展的要求，坚持‘多予、少取、放活’的方针”，“进一步精简乡镇机构和财政供养人员，积极稳妥地调整乡镇建制”。

按照上述原则，我提议尽快撤消乡镇政府，建立“统一、精简、非实权化”的县委县政府乡镇办事处，实行村级自治，放活农民。县委县政府驻乡镇办事处作为党委、政府派出机构，按授权行政，不具有重大决策的实权，只拥有少数的具体办事权，只设党务办公室、行政办公室、治安办公室等四、五个部门，负责对土地、电力、计生、卫生、畜牧、检疫、林政、渔政、水利、环保、监察、司法等事务进行全乡镇的大面上的监管，行政总人数控制在30人以内。由于中国乡镇所辖人数规模过大，公共物品的供给主要不应当在乡镇一级，而应当在村一级，乡镇只负责必要的宏观统计和监督，因此，行政人数可以大量地减少。也就是说，与西方实行乡镇自治不同，中国应当实行村级自治。而中国的乡镇则应撤消类政府建制，改为小规模的不具实权的派出机构。

撤消乡镇政府、建立县驻乡镇办事处、实行村级自治，具有巨大的优越性：

（一）它完全顺应了市场经济的要求。市场经济要求“官退民进”、“小政府大社会”，只有这样才能形成正常的市场、健康的社会，否则，政府机构庞大，公权力横行，腐败严重，农民容易受到种种的不法伤害。所以，发达国家的乡镇都是实行自治的，没有强大的乡镇政府。我国撤消庞大的乡镇政府，将有利于活跃农村经济，有利于改善农民的生活状况；而实行村级自治、由村级提供公共物品也完全符合经济学规律，符合oates和stigler之基层决策更加有效、ostrom之地方自治能够实现公共物品最优供给的思想。

（二）它完全符合宪法和中央的有关政策。中华人民共和国宪法第三十条规定，“县、自治县分为乡、民族乡、镇”，并未限定乡镇治理的具体方式。在中央政府的倡导下，我国各地农村广泛进行了村委会民主选举，奠定了村级自治的一定基础。2004年中央1号文件又提出“鼓励发展各类农产品专业合作组织”，“积极推进有关农民合作组织的立法工作”，这些都为村级自治提供了可能。

（三）它符合中国传统和中国国情。在中国古代就有“皇权不下县”的传统，县以下的农村是由家族、乡绅治理的。在改革开放前，人民公社也只有一二十个办事人员。那时，农村也并没有乱。现在，要解决“三农”问题，就应当撤掉乡镇政府，代之以县驻乡镇办事处、村级自治的农民协会、专业协会，从而保障农民的经营自主权，按市场规律调整农业结构，解除对土地使用、农用生产资料、金融服务等种种不合理的管制，放活农民，拆庙搬神，减轻农民负担，根除地方领导的短期行为和形象工程以造福于农民。

（四）它有利于党的领导。有的人存在着根深蒂固的错误认识，以为多设政府、多设机构就是加强党的领导。孰不知这样做，往往导致官僚主义严重、贪污腐败盛行、人民负担沉重、官民矛盾突出。通过撤消乡镇政府，可以改善干群紧张关系，维护人民利益，维护社会稳定。这样做，不是像有人指摘的“在搞无政府主义”，而是建立“适度政府”、“有限政府”，是在忠实地实践“三个代表”，是“立党为公，执政为民”的生动体现。

（五）它能极大地推动深层次改革的进行。目前，我国村民自治、村主任选举和行使职权的阻力在很大程度上来自于乡镇政府；从中央到地方的政府机构改革，最难落实的也是作为最末端的乡镇政府改革举步维艰。如果能够一劳永逸地撤消乡镇政府，代之以不具实权的办事处，无疑将极大地促进政治体制改革和行政体制改革，裨益于现代化大业。

二、如何解决撤消乡镇政府后的遗留问题

撤消乡镇政府涉及到三大问题如何解决。一是乡镇财政供养的1200万人员的安置。改为乡镇办事处后，平均每乡镇留下30名办事人员，44850个乡镇区划，约可使用130万人。在其他1070万人中，农村教育投入已改由县政府负责，教师由县教育局管理，不成问题。对于其他人可由国家一次性拿出一笔钱，“买断”其工作，或者将他们分流到其他领域。二是乡镇政府功能的替代。由于农业税将取消、农业特产税绝大部分将取消，相应地，乡镇政府的征税职能大部消失；极少数需征税的项目可由县局负责。所谓“七所八站”及其他机构，有的应取缔，如工业办公室、劳动管理所、交通管理站，有的可将管理权交到县一级或由县驻乡镇办事处统管，如司法所、派出所、检察室、土地管理所、电力管理所、计生办、畜牧检疫站，有的可改由村级自治管理，如水利站、林政管理所、渔政管理所、种子管理所、环保所等。三是债务的处理。目前，乡镇一级净负债2300亿，村级2500亿(1)。对于乡镇负债，化解的办法是，由县驻乡镇办事处即县政府负责偿还一部分；由县、乡镇国有、集体企业偿还一部分；由中央、省、市政府偿还一部分。对于村级负债，由自治的村委会、村民自主解决。对于前乡镇干部、村干部的腐败，应诉诸法律。

三、建立中国特色的农村自治制度

我曾提出建立现代农村制度(2)，它是指既符合中国国情更要遵循现代人类文明规范的民主、法治、公平、高效、开放、文明的社会主义农村制度。其中，民主指权力在民、农民当家作主的基层民主自治制度，村组的干部由村民直接选举、罢免，乡镇仅由不具实权的县办事处监管。在这里，不存在乡镇一级直选的问题，村级选举之上就是县级直选。

现代农村制度包括现代农村政治制度、现代农村经济制度、现代农村社会制度等。现代农村政治制度指社会主义人民当家做主的村民自我管理、直接选举、村务公开、村民监督的农村自治制度。

建立现代农村制度，特别是建立现代农村政治制度，关键是要建立中国特色的农村自治体制，即回归中央、省、县（市）三级建制，架空乡镇政府，成立县派出机构；实行村级自治，重大事务由村民直接投票决定，全乡镇性公共物品由县、乡镇提供，其他农村公共物品由国家扶助、乡镇协调、村级提供；村务、镇务公开，民主管理，民主监督；鼓励成立农会和各种专业协会，提高农民的组织化程度和市场中的博弈能力；在自治中培养农民的公民意识、责任意识、参与意识、合作意识，促进中国从管制型社会向自治型社会的转变。

总之，我认为，中国目前到了进行乡镇制度创新的时候了，应当确立符合中国国情的乡镇权力虚化、村级自治的制度。为此，我呼吁，认真研究撤消乡镇政府的问题。

http://www.xslx.com/htm/mzfz/gjzz/2004-04-02-16579.htmhttp://www.xslx.com/htm/mzfz/gjzz/2004-04-02-16579.htm