来源：《中国民航报》2013年6月17日
《中国民航报》、中国民航网 记者曾晓新 通讯员邓竹君、梅和帮、王紫建 报道：打破旧有观念，积极开拓市场；投资主体多元化，企业经营理念发生改变；机场向地方政府靠得更拢，地方政府对民航的支持力度加大。这是自2003年全国机场属地化以来，机场改革领域发生的一些显著变化。
2003年，湖南、青海、山东3个省的民航机场在民航总局2002年11月20日印发的《山东、湖南、青海三省民航行政管理和机场管理体制改革试点实施方案》后，启动了各自省份的民航省（区、市）行政管理和机场管理体制改革试点工作。由此，湖南、青海、山东3个省份的机场争当了全国机场属地化改革的“先头部队”。机场属地化改革10年后，这些机场发展得如何，属地化改革对他们影响几何？日前，记者进行了相关采访。
变形一：
打破旧有观念积极开拓市场
2003年4月18日，湖南省机场管理集团有限公司宣告成立。就在成立的前一天，一些人怀着复杂的心情来到省局的机关楼前合影，因为，从第二天开始，他们身后的“中国民用航空湖南管理局”这块牌子就要被撤下。面对新成立的单位以及个人要踏入的新的岗位，一些人感到些许忧虑，由原民航总局直管的政策性亏损单位转变为由湖南省直管的独立经营、自负盈亏的企业，今后的路将怎么走？个人的发展前途又会怎样呢？
10年后，这些人忧虑茫然的心情早已不在，因为蒸蒸日上的湖南民航业让他们充满了干劲儿。正如湖南机场集团总经理、党委书记刘志仁这样评价机场管理体制改革给湖南机场带来的变化：“改革带来最大的红利，是既发扬了中央和地方的积极性，也发挥了机场责任主体的积极性。”
刘志仁的这个评价也正是机场属地化的目的。10年前，国务院曾给全国民航机场属地化改革定下调子，即“实现政企分开，机场移交地方政府管理，建立机场自主经营、自我完善、自我发展的机制”。
2003年，湖南机场集团成为全国首家机场管理体制改革后成立的机场集团。当年6月19日，青海省民用机场有限责任公司和民航青海安全监督管理办公室同时成立，标志着青海民航长期以来政企合一的管理体制由此分开。11月22日，原民航山东省管理局撤销，所辖机场实行属地化管理。
这3个省的机场属地化改革完成后，其观念也在改变，树立起安全与效益并重的新思路。
为了最大限度地开发航空市场，湖南机场集团专门组建了市场部，全面加大对各航空公司的营销力度。为了开辟航线，集团几位高层领导亲自跑航线，“见缝插针”，一看到“航班时刻表”有时刻空出来就马上补上去。凭着这股韧劲儿，湖南机场集团先后与厦航、深航、东航、南航、海航等签订了战略合作框架协议。目前，厦航、深航、奥凯航已在长沙设立过夜基地，中国邮航全货机也在长沙落地运营。
属地化改革后，济南机场采取“筑巢引凤”和“主动上门”的策略，以及与多家机场加强联系与合作的方式，争取航空公司开辟济南航线。截至2012年底，济南机场与24家航空公司建立了合作关系，开通国内外航线130条。
2006年3月28日，青海省民用机场有限责任公司与陕西机场集团公司实现联合重组后，确立了航空主战场不动摇的工作方针，加大市场营销力度。机场领导还经常亲自带队，走访各大航空公司、机场以及地区管理局，洽谈、协调航线航班。以下的一组数据可以说明青海机场航空市场的发展成果。从1956年青海民航发端到2005年，青海机场用了50年时间旅客吞吐量突破50万人次。而2006年~2009年，仅4年的时间，青海机场旅客吞吐量就完成了由50万人次到100万人次的跨越。
变形二：
投资主体多元化
经营理念有改变
机场属地化改革后，国内许多机场实行了股份制改造，实现投资主体的多元化，完善了公司治理结构，逐步建立起产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。而产权多元化后的机场，既能增强发展活力和竞争力，又能增强抗风险能力。
2007年8月，湖南机场集团进行了资产整合，理顺产权关系和管理组织结构，引进了战略投资者，与湖南省财信控股、湘投控股、长沙先导投资公司共同组建湖南机场股份有限公司，实现投资主体多元化、管理专业化、运作市场化。湖南机场股份公司成立后，负责机场主营业务，而湖南机场集团公司主要负责规划、安全、人员等行业管理、专机服务、公共服务、应急救援和资产经营等职能。湖南机场集团公司还协商银行解决了股份制改造后的债务转移问题，妥善处理了股份公司成立后与实业公司之间的同业竞争和关联交易问题。
同样的例子也发生在济南。2003年6月，作为民航机场属地化改革试点之一的济南机场组建了济南国际机场股份有限公司。新组建的股份公司由10家单位股东发起设立。属地化之前，济南机场几乎每年亏损；属地化管理后，新组建的济南机场股份有限公司把机场真正地推向了市场。随着机场更深入地融入地方经济，机场和地方互动更加密切。
机场属地化改革，也促使企业经营理念发生了显著变革。过去，机场管理当局一方面担负着机场职能管理职责，另一方面则直接从事客货代理、配餐、机务等具体生产经营活动。改革后，机场开始了企业内部的组织机构重组和文化的重建，提高管理水平和服务水平，从“经营型”向“管理型”转变。
在湖南机场集团，刘志仁曾说：“过去，我们的机场运营模式都是‘大而全’、‘小而全’，‘眉毛胡子一把抓’。机场怎样从经营型向管理型转变，是机场属地化改革后必须研究的课题。”本着这个想法，2005年2月21日，湖南机场集团将非航业务整合成湖南空港实业有限公司，2011年又对其进行了股份制改革，成立湖南空港实业股份有限公司，使得非航空性业务进一步实现专业化、市场化运作。
其实有这个想法的不只是湖南机场集团。在新航站楼投入运营后，济南机场就确定了新的思路，逐步实现由经营型模式向管理型模式的转变。凡是能够招标租赁经营的商业场地都要最大限度地出租，力求最大限度地拓展货运、商贸、广告、餐饮、停车场等非主营业务收入渠道。近年来，济南机场做大做强全资子公司，广告、旅游、车辆运输、机电维护、商务贵宾服务等业务不断扩大，非航空性收入占机场收入比重由2005年的35%增加到2012年的40%。
当然，在机场从经营型向管理型转变的时候，机场的管理职能也不断强化。近几年，青海机场公司采用了先进的管理方法。在推行目标计划管理的基础上，运用了绩效管理、战略分解等管理方法，将航空运输生产指标从高层、中层、基层管理人员到各岗位、员工进行层层分解，实现了主业发展目标由领导担责到全员担责的成功转变。
变形三：
向地方政府靠得更拢
地方支持民航力度加大
属地化改革后，机场的所有权、管理权和经营权由民航总局下放到所在省、市、自治区等地方政府，而地方政府在管理中也越来越深地意识到机场对其区域的经济发展能够提供强有力的支撑，由此双方走得越来越近。
在济南机场发展过程中，山东省和济南市给予了政策支持，为济南机场的建设划拨了大量土地。济南市还设立了每年2000万元的口岸发展资金，对济南机场的发展起到了积极作用。
2011年，青海机场公司通过主动沟通，促成了青海省委、省政府出台了《青海省民航运输发展专项资金使用办法》。如今，补贴专项资金由每年3000万元追加到1亿元。利用这些补贴资金，2012年青海机场新开航线11条，新增通航点9个。
为了解决长期制约青海民航发展的瓶颈问题，青海机场公司还向青海省政府递交了《关于我省筹建公共航空运输企业的可行性研究报告》。青海省政府专门成立了由分管领导挂帅的青海航空筹建领导小组，制定了先组建地方航空投资管理公司，再成立青海航空公司“两步走”的发展战略。2012年3月5日，“青海航空项目”第一架飞机从河湟谷地腾空而起飞往首都北京。
机场属地化之后，中央和地方的合作助推湖南民航业在近3年间更趋于常态化。2010年12月，湖南省人民政府与民航局正式签署《关于加快推进湖南民航发展的会谈纪要》。2013年3月，时任湖南省省长的现湖南省委书记徐守盛、副省长韩永文与民航局局长李家祥举行座谈，共商加快推进湖南民航事业发展。
2010年3月，湖南省人大还审议通过了《湖南省民用运输机场管理条例》。这既是湖南省民航史上第一部地方性法规，也是国务院《民用机场管理条例》颁布以来全国第一部关于机场管理的地方性法规。2010年，随着长沙机场旅客吞吐量过千万人次，机场的临空产业集聚效应愈加明显，湖南机场集团与长沙县政府合资组建了湖南省临空产业投资开发有限公司。2012年6月，湖南临空经济发展有限公司经湖南省人民政府批准成立。“我们在这方面已经投资了超过10亿元的资金，临空经济示范园正在建设，综合示范园的公寓楼即将封顶，中南航空物流园、公务机园和生态农业园的项目也都在稳步推进。”刘志仁说，他们希望今年能够批准综合保税区项目，稳扎稳打地推进临空产业发展。
■专家视点
机场属地化10年的“足”与“不足”
2003年，在一片质疑声中拉开机场属地化改革序幕。不少机场抱怨“专业性何来、合作从何谈起、管理如何沟通”，充满不信任，担心“会减缓机场发展速度”。因此，属地化改革最终于2004年7月在地方财政紧张的西北部地区完成，比原定计划推迟了半年。
回顾当年属地化改革，核心在于充分调动地方政府的积极性，完善机场的产权结构、治理结构、组织结构和发展战略，从而将机场的发展与地方经济的发展紧密联系，使其达到可持续发展。这10年的发展，机场发生了很多的新变化。
这10年，地方政府积极参与机场建设和管理。机场有了明确的定位，作为具有重要战略意义的公共基础设施，机场承担着重要的社会公共服务职能。机场除了拉动和推动区域经济发展之外，还能缩小地区差距，促进社会和谐。民航可以在抢险救灾、应急救援、医疗救护、治安监控、环境监测、邮政等方面提供更加优质的公共服务。地方政府看到民航、机场对地方经济的促进作用，主动推进民航发展，包括政府投入的资金补贴和相关政策。截至目前，民航局跟30多个省（区、市）地方政府签署了战略协议，加快了机场建设步伐。
这10年，跨区域的业务、产权合作以及机场联合重组，形成了一些大型机场集团和机场联盟，促进机场航线网络的发展和品牌的形成。仅举一例说明，福州长乐机场是当年的“福建省天字一号工程”，然而由于资不抵债，建设过度超前导致亏损严重，厦门国际航空港集团于2003年以承债等方式并购了福州长乐机场。经过3年的努力，终于在2005年首次实现赢利。
这10年，不少大型机场不断探索管理型机场的转型，使得机场管理日趋专业化，机场管理水平进一步提高。机场管理机构不直接从事生产经营性业务，把业务重心放在机场的规划、管理、建设以及相应的增值业务或新业务上，引进专业服务提供商以提高运营效率。
机场属地化改革后，机场的管理主体从中央政府转到了地方政府，尽管调动了地方政府的积极性，但同时也存在有些地方政府并没有完全认识到机场的社会公共价值，而是将其视为完全竞争性产业，对机场建设资金不愿投入，考核机场运营更注重经济效益指标的现象。因此，造成了一部分机场尤其是经济不发达地区的中小机场的建设资金不到位，运营亏损严重，发展极其艰难。还有些地方政府更希望在新开航线、新增航班上得到民航局更多的支持，而对应该履行的安全、保障投入等方面的责任有所缺失。
因此，在下一步机场深化改革中，还需进一步发挥地方政府的作用。首先，地方政府应统筹规划，将机场纳入到当地经济社会发展全局，力图形成民航业与区域经济良性互动发展。其次，将机场准确定位，减少财政负担，像跑道、滑行道等这样的基础设施，如果可以免去财务费用，机场亏损大部分可以得到解决。再其次，做好周边配套，培育市场。加强周边配套设施的投入，充分利用机场这一平台，招商引资，让机场“热闹”起来。最后，鼓励机场转变定位，促进其管理转型。机场管理机构的业务重心不是从事经营性业务，而应该通过建立公平的进入和退出机制引发供应商竞争，从而可以有效提高效率。（任新惠）
