[市制]论中式区划制度之独特性兼论地级区划之合理性 [复制链接]

夕阳西下:东京的23个特别区，已经获得了大部分自治权限，在西方的很多理解之中，它们就相当于“市”
所以从这个角度来说，是撤消了东京市，设立了23个市（特别区） (2016-02-18 00:07)

首先，但这些特别区没有基础自治体最关键的自治权，也就是相对独立的税收。它们的财政来源主要是来自东京都的财政分配。
其次，从你提及的这个角度理解，也一样是因为东京府市高度重叠，必须要把其中的一层的自治权取消。

（29）

我断定，目前中国的地级市的管理幅度，无论是面积或者人口，都是社会经济发展所需要的一个管理层级。当然，有的地级市过大，而且核心城区没有拉动力，有的地级市则过小，需要进行调整。总的来说，还是有必要的。在近三十年的发展中，地级市是发挥了作用的，应该肯定。不要老指责地级市刮县，没有地级市，一些经费也落不到县上来。清华大学能分成2000份，一个县一份？笑话。

以中国目前的县的规模，是规模不经济的范围。也就是说，一个县的地域人口和经济资源，不太可能聚齐所有资源，支撑可持续发展。个别县比如东莞、中山也许可以，多数不行。许多小县，如河北省的，规模不经济已经到了丧心病狂的地步，什么钱用到这些地方，都像是撒胡椒面，发挥不了什么作用。
韩国也是这样的。韩国的面积是10万平方公里，人口5000万，基本上与浙江省相当。那么，如果浙江省目前正在积极推行省县直辖，搞扩权强县，那么，韩国是不是应有条件这样搞呢。韩国有9个道，一个道平均1万平方公里，正好相当于我们一个地级市。实际上，韩国是切块置市的，这一点是日本殖民时期留下来的传统。如果我们把韩国的广域市和道算在一起，作为该国的一级行政区划，有多少个呢？16个，平均下来，每个行政区划是6000平方公里，人口是300多万。大体也相当于我们一个比较小的地级市。这表明什么呢？表明一个类似人口面积的地区，这种管理幅度是比较合适的，把地域划得再小了，其实不利于地区发展。随便说一句：在从清朝进入现代的过程中，浙江省是地级区划保存最为完好的一个省。别的省撤销府州以后，原来的府域被划得乱七八糟，当然有的有道理（如潼川）有的没有道理（如徽州）。浙江省则是一个奇迹，这个省在明清时代有11个府，到了现代有11个市。其中，杭州市是古代杭州府加严州府的区域之合，舟山市是新代随着海洋地区的提高而新设置的，古代不是府级单位。此外的9个地级市，跟古代完全一样，甚至其中8个名字都完全一样！只有处州府改名丽水市了。所以，无论是本地传统还是外国实践来看，浙江省搞省县直辖的努力是没有什么出路的，即使搞一段时间，也可以预测到：等到兄弟县之间各自为政恶性竞争，把同一地域的产业和设施等搞得一团糟以后，省上焦头烂额，再把地级市请回来。

看了外国实践，再看中国的实践。从民国初年撤销府以后，中国就致力于省县直辖，至少当时的法律上就是这样的，省派出道（地区、专区）等机构对省域进行分片管理，实际上就是一级政府、两级区划机构，地级单位名亡实存。当时人们的解释也许是，目前的交通通讯不便，存在管不过来，等到以后交通通讯条件好了，就可以撤销地级区划，落实真正的省县直辖了，这样畅通政令、减少层级、激发地方活力、减少官僚主义，是多么好的前景呀。

但是，实际上此后80余年发展趋势却是：交通通讯越来越改善，然而地级单位越来越强大，最终在上世纪90年代全面作实了。

我也曾天真地设想：随着电子计算机网络的普及，行政区划的扁平化是完全可以在技术上实现的。比如，以前山东省管理100多个市县，如果开个会，一是会议通知要发100多份，给100多个地方打电话，非得把人累死，而现在微机上设个程序，点一个群发，半秒钟搞定，实在不行还可以加上短信通知功能。二是开会的人，如果100多个市县都到省上开会，人实在太多，光是汽油都花不起。而有了现代通讯技术，完全可以搞成电视电话会，可以视频互动，所以不用汽车就可以搞定。想起来，也是，在省县之间再搞一个上传下达的地级市是多余的。

可是实际上，不是那么简单的。地级市的作用不仅仅是上传下达，而是一个地区的统筹协调——虽然有的地级市的统筹作用发挥得相当不好。再直白一点说，就是现在和将来，我们这个社会以多大范围的一个单位进行管理最为合适的问题。答案是肯定的，县级太小了，省级太大了，如果一定要在现有的选，只有保存地级市。

如果有人说，“省——地——县——乡”这样四级实在太多了，没有必要，完全可以实现三级。我对这个观点也认同，理论上可以，实际上难办。如果我们可以从头再来，没有传统的力量和包袱，可以设计这样的三级体制，就是“省——市（或者县）——乡”这样的格局。就是类似于日本那样的格局。简单地说，就是废了现有的市县，按照200万至300万人的标准，在地级市和县之间，比地级市小、比县大的那样一个规模，重新设立一级省以下的一级区划，叫市或叫县随便你吧。然后，进行街镇乡合并，按照5万人左右的规模，构建省以及的二级区划，叫街再镇随便你吧。这样，以山东省为例，按上述标准划分，山东省就会辖40个一级区划，每个一级区划下面有40个二级区划。这个管理幅度基本可以接受，而且地级单位的面积人口也比较适合发展。但是，这样势必对现有的地、县、乡三级已有区划全部打掉重来（撤地、并县、并乡），动静太大，成本太高，而且对于历史文化的沿袭影响太大，不是一个可以接受的选项。

（30）综述

这篇贴子是我随手写的，在写的过程中，随了百度了一下法国日本意大利的行政区划数量以外，其余的都是凭借记忆，所以里面的错误肯定挺多的。不过，吹牛摆龙门阵，无所谓啦。

在贴子里，我总结了中国行政区划与西方区划不同的特殊性（特征）、目前存在的问题以及建议应该坚持的原则。这三个方面是有内在逻辑关系的，所以看起来绕来绕去在重复说。

中国区划是很有特色的。这些特色，有的是我们自觉的，即我们已经认识到这种特点而且充分认识到其存在的合理性，并且在区划工作中已经成为一种自觉和共识。也有的，我们已经认识到这种特点，但对这个特点的优劣还有不少争议，甚至有人认为是中国比先进国家差距的地方，想方设法要进行改革（如切块设市）。有的特点，我们是自发的，即历史文化的惯性使我们自发这样去做，但并没有意识到他的存在，或者没有充分清醒地认识到。这样，在下一步区划工作中，就会出现各种可能，可能是走向自觉，也可能继续自发或者不知不觉中偏离背弃。这是我想写这篇贴子的初衷。就是探讨我们的特点到底是什么，好不好，该不该自觉去坚持。

我的观点：中国自古以来行政区划有何特征，一深厚的历史延续性；二是城乡合治；三是以功能设置而不是以指标设置。

目前存在的突出问题：一是从苏联舶来的“自治型区划”问题；二是通名混乱问题；三是城乡分治尝试的遗留问题；四是级别不定问题；五是割断历史的问题。

在此基础上，我提出中国的行政区划应该明确并且坚持以下四个原则，作为我们区划发展和区划改革调整的指南：
一、城乡合治原则，继续自觉坚持中国式的城乡合治区划。
二、因需设置原则，废除设置市镇的各项社会经济发展指标，根据省域、市域、县域需要提供的人口居住、经济运行和公共服务体系，进行市镇规划，根据规划而不是指标进行设置。
三、同名同级原则，调整市制混乱、级别差异的问题。
四、历史现实并重原则，尊重历史传承，同时面向未来发展，对一些明显不合理的区划进行调整优化。

最后，我对地级区划（地级市）存在的合理性、必要性进行了剖析，结论是，理论和实践都证明，在推动经济社会发展的过程中，从人口、面积、经济资源等方面来讲，地级区划单位是最为合适的。地级市不能取消，也不可能取消。省县直辖改革的方向是错误的，即使个别县可能因此发展得更好，但从社会整体而言不可能得到理想效果。坚持和完善地级市，才是历史发展的正确方向。

此文写完，谢谢兄弟们的批评指正。

（完）

本文基本说到了点子上，省-市-区县-乡镇四级体制是符合中国国情的，所谓的省县直辖经过民国时代以及计划经济时代已经证明了不符合中国的实际。但是现在大部分所谓的远郊区实在离市区太远，还是恢复为县为好。

版主还不加精啊？我写这么累。

哈哈，不小心写了篇3万字的贴子。自己整理了一下，发现错字太多了，不好意思！


又修改了一下，把错字改了，如果不想看错别字版，就看以下这篇吧。

对于楼主的 城乡一体化市我很赞同。
但是并不一定要地级市，因为目前来看，地级市的市辖区和县级市、县本身就是独立的城乡一体化的”市“。

所以我的建议是 撤销地级市，设立比较大的地区，地区管理20个左右的城乡一体化市。可以通过切西瓜的方式将一些发达镇升格为县或者县级市。

至于原有几个市辖区的地级市，人口小于150万的直接合并，人口大于150万的可以分辖区，但是辖区不带有四大班子，而是设立派出机构。

地区是省的派出机构，辖区是市的派出机构。

城市等级只按照人口规模划分。县城市化水平达到一定阶段，设立为县级市。

所有县级市只辖街道和乡镇。街道是县级市城区的组成部分，乡镇是县级市乡的组成部分，实行城乡一体化管理

偶尔回来看一看尽然看到了这样一个帖子，居然看完了。地级市是有其合理性的，而且合理度还是比较高的，但是楼主的若干观点也是不敢苟同的，下面说说我的看法：
1.中国地级市设立的本质是自治
为什么要将地区改地级市？其本质原因是自治。现在很多人论述地级市官员多，行政浪费云云，就是没有看清自治这个本质。要自治就要有完整的机构，有完整的机构就需要这么多的官员
2.中国地级市的本质是都市圈
我为什么用都市圈，而不是城市群？因为城市群太宽泛，而都市圈基本上可以明确的理解为由一个中心城市的紧密联系的经济实体。我国的地级市不是传统的狭域市也不是适域市，而是一个个都市圈，中国所有的地级问题都出在地级市和都市圈不完全重合上。都是圈小于地级市的，那些不在都市圈中的县就会感到被吸血了。同样的都是圈大于地级市的，那些不在核心市所在地级市的区域也会感到被吸血了。所以中国地级市的调整最重要的就是和都市圈尽可能的重合
3.中国地级市的合理不是统县政区的合理，不是历史继承的合理
如第二点所说，中国地级市的合理是因为他们基本上和都是圈重合，这个是根本原因。统县正确很搞笑，现在一个地级市管几个县，一个县又管几个乡镇，地级市和县完全没有必要设置同样健全的机构，或者换句话说，大部分的地级市完全可以直接管街道乡镇。至于历史继承更没有道理，只是根据一般规律自发的选择了相同的区域，相同的中心点罢了，这个本身就是由山川交通决定的，几千年过去了，山川没有大变化，如是而已
4.都市圈模式的政区合理的区划绝对不止地级市这一种
其实考察各国的区划模式，都市圈模式是最合理的，但是同样这个模式下，至少有两个模式目前都是成功的，一个就是中国的地级市模式，一个就是日本的都县模式。之所以说日本的都县模式而不提府道，因为府道其实是比较失败的。中国的地级市模式就是以核心城市为重，由核心都市协调整个都是圈发展的模式。日本的都县模式就是以广域区划协调狭域区划，狭域区划着重自身发展的模式。这两个模式各有利弊，都是成功的模式。
5.中国政区改革的未来之路很明确
中国政区改革的未来之路其实就三点，第一是坐实地级市，其二是地级市进一步向都市圈靠拢，其三就是精简行政人员提高办事效率。
坐实地级市是自治的要求，也是都市圈区划这种经济决定上层建筑的客观要求，全国必然会普遍的地级市化，地区也不再存在，自治州要么彻底的改为地级市要么就和地级市同质化
地级市进一步向都市圈靠拢，都市核心必须百万人口的城市这个是共识，但是核心城市规模还是会千差万别，都市圈的大小也会千差万别，所以地级市以下的区划绝对不可能是固定的2级3级，而一定会因地制宜。地级市本身也将因为核心都市的大小以及周围都市分布、地理情况的影响而千差万别。但是共同不变的是地级市将会向都市圈靠拢、重合。这个在存在大都市的地方将会发生合并扩大而在都市规模较小的地方则会分拆重组，一些边远的县甚至会省直辖。
精简行政人员，其实都市圈内完全没有必要设置那么多自治的县，因此可以想见的是县必然会被虚化设置撤销。另外现在管理手段提高了，各级幅度必然扩大。村必然社区化，乡镇街规模必然要扩大几倍，县必然没有生存空间。

中国现在规划水平比较高比较合理的当属南京，过去南京犯了一个大错误，以为城市的发展可以超越行政区划壁垒，实际上完全不可能，所以南京发展的比较落后，但是现在南京明白了，所以已经在原来的基础上改变了发展思路，知道更多的应该和扬州、镇江一体化了，而不是整天想着自以为合理的和马鞍山、滁州一体化了。提到这个的原因就是想提醒大家千万别忽视行政区划壁垒，广而言之就是权力壁垒。这个也佐证了我说的地级区划逐渐和都市圈重合的重要性，南京的规模，他的都市圈就该是近万平方公里级别的，而他现在的面积的确严重限制了他的发展，何况他周边并不是大都市林立的局面。


再说一个都市圈小于地级市的例子，就不举江西那些变态的地级市了，说河南信阳吧，河南信阳所辖的很多县是贫困县，为何？如果东部再有一个地级市又会如何？不用我多说了吧

自己顶一下。写的太长了反而没有人看了……哈

playnist:对于楼主的 城乡一体化市我很赞同。
但是并不一定要地级市，因为目前来看，地级市的市辖区和县级市、县本身就是独立的城乡一体化的”市“。
所以我的建议是 撤销地级市，设立比较大的地区，地区管理20个左右的城乡一体化市。可以通过切西瓜的方式将一些发达镇升格为县或者县级市 .. (2016-02-18 16:53) 

地级市是广域区划，不是城市区划。旧县辖区的范围就已经是城乡一体化的市。而县、县级市是小广域，不是城市区划。

youyuan:
偶尔回来看一看尽然看到了这样一个帖子，居然看完了。地级市是有其合理性的，而且合理度还是比较高的，但是楼主的若干观点也是不敢苟同的，下面说说我的看法：
1.中国地级市设立的本质是自治
为什么要将地区改地级市？其本质原因是自治。现在很多人论述地级市官员多，行政浪费云云，就是没有看清自治这个本质。要自治就要有完整的机构，有完整的机构就需要这么多的官员
2.中国地级市的本质是都市圈
我为什么用都市圈，而不是城市群？因为城市群太宽泛，而都市圈基本上可以明确的理解为由一个中心城市的紧密联系的经济实体。我国的地级市不是传统的狭域市也不是适域市，而是一个个都市圈，中国所有的地级问题都出在地级市和都市圈不完全重合上。都是圈小于地级市的，那些不在都市圈中的县就会感到被吸血了。同样的都是圈大于地级市的，那些不在核心市所在地级市的区域也会感到被吸血了。所以中国地级市的调整最重要的就是和都市圈尽可能的重合
.......

同意这个观点
中国的地级市(包括直辖市)绝大多数都是各自一个一个都市圈
范围也大致小于管辖区域

不过也有一些例外

举例如下:

<都市圈/城市群 混合型>
例如苏州市既是都会区(姑苏区/吴中区/相城区/虎丘区/吴江区)，也是城市群(苏州市区/昆山市/太仓市/常熟市/张家港市 彼此间关系)

<都市圈/城市群 多重组团型>
例如重庆市可区分为
市9区、江津区、璧山区 是都市圈主体
其他以重庆市区为中心的城市群(合川、铜梁、潼南、大足、永川、长寿……等等)
东北翼以万州为中心的城市群
东南翼以黔江为中心的城市群

<都市圈范围超出辖区>

例如三河县燕郊镇，属于北京都市圈范围，但隶属于廊坊市。凤岗镇属于深圳都市圈范围，但隶属于东莞市。安达市属于大庆都市圈范围，但隶属于绥化市。

zhaohz:主要是欠账太多。尽快清理账目就行了。胡温时代是相当的不折腾啊 (2016-01-13 15:40) 

鲁川:（10）
首先讲自治区域问题。这个体制不是中国自己的，而是舶来的。中国自己古代也存在自治区域的现实，主要是山高皇帝远的地区，因交通通讯等原因，治理成本过高，治理效果也不好，怎么办？就采取了半自治或者全自治的办法。所谓半自治，就是南方少数民族地区的土司制度、土官 .. (2016-02-15 17:04)

文章中的意见多数赞成。

看楼主也警惕南斯拉夫的问题，也不可能是什么别有用心的人。

但这种别人进贡100，中国给出1000的制度有什么好保卫的呢？
因为文明？历史上灭亡的帝国少有不自诩跳出历史的。
对别人好算什么优势？能灭人而不灭算什么制度优势？

政治就是利益。
朝贡体系自夸仁义，还瞧不起西方，将劳动人民的膏血举以与人，宣示统治者寡廉鲜耻的“仁义”，这样的统治者实为汉奸国贼，有何可夸？

满清外交笑话，是不是事实，是事实就认。不是事实就驳，可以指斥别人造谣。
但不能别人一说起来，就说别人嘲笑祖宗，别人就成了公知精英。
第一，别人自有祖宗，或许只是普通劳动人民，不需要认哪个清朝蠹虫当祖宗。
第二，不能不说你哪里错了，就说你别有用心。

【商周到战国，朝贡都是小国给天子、霸主奉献的多，天子、霸主赐回的少，有什么天朝上国的“仁义呢？】
然后到了后来，就成了蛮夷进贡100，国贼用搜刮百姓的1000还回去。
这种东西不该敌视、仇视？
仇视这样制度的人就成了公知精英，叫王八蛋？我想您不是这样的想法。
如果真是，那我不得不说，为这种汉奸体系（而不是接受朝贡）叫好的才叫王八蛋。


为传统疾呼没错，但不能到为糟粕洗地、为此骂人时不辨敌我，请您清楚以下事实：
谁是汉奸？
拿群众利益当自己仁义的统治者是，视统治者为蠹虫的群众不是。
敌视天朝上国体系的不只是玻璃心的蛮夷，也包括现实主义民族主义者。
拥护天朝上国体系的也不只是中华主义者，也包括多吃多占的蛮夷。

鲁川:（18）
前面讲的割断历史的问题。这个问题还有一个重要的表现，就是建国以后出现的新地名，没有对老地名进行充分的继承，造成了地名的鄙俗化和断层。
一个比较典型的是石家庄市。这个地名所代表的这一片区域，在历史上是恒山郡，后来辟讳，改名常山郡。常山赵子龙的家乡。再后 .. (2016-02-16 16:14) 

将市名定为石家庄，实际上就是将这一片区域的专名，由正定改成了石家庄。一个村庄的名称能代表整个区域的几千年的历史文化吗？这个是值得商榷的。
————————————————————————
民国以来区划名搞得都很混。
本朝为甚。
小村名代替府州郡名，旅游区代替府州郡县名，少数民族名代替古代以来形成的汉名（甚至是塞外民族执政的朝代）。

大部分是赞同的。

地级是需要的，中等国家一国才相当于我国一省，所以他们的州级、大区级大致相当于我们的地级，省级、县市级大致相当于我国县级。

切块设市是胡搞，当然石狮模式相当于析置新县另论。楼主的切西瓜和鸡蛋的比喻很传神，不过我觉得城区带上半个县设市，另半个县析置新县也是可行的（类似江都），但不属于县外移。

关于遂宁，我的看法是相似的，虽然遂宁至今的地位还不是很高，但潼川府路的未来看遂宁的了。

另外，楼主所说的直辖市官员跳级的问题，是不合乎官场伦理的。
古代地方官升官，是县转州，州转府，府转道，道转臬。
本朝军队在同一单位有跳级的情况，则是转出，如副参谋长比处长高两级，处长就外出为后装副部长，再升副参谋长。副军长比旅长高两级，旅长就先升副参谋长。

同样的，直辖市的区县定为正处是不合适的，但副厅就合适了。

个人方案：

少数区县委书记再担任市长助理、市委副秘书长等职务，形成晋升阶梯即可。另外，中央、省、州三级的部委局办都可以分为正副两级，只有县的全为正级。

滨海新区、浦东都是合并设立，治民比郡，设置趋近正厅没问题。法院、政协级别低一些就好。
朝阳、海淀之类100万人口大区，书记高配正厅，副书记高配副厅并非不合适。
普通区县为副厅，仅比地级市辖县高半级，这样设置是合理的，雍正时散州不辖县了，可级别没变。

至于一般县也可以分为几等。
楼主提到的三台、中江等100万人口大县可以书记、县长都副厅，省委任免；副书记、常务（或再加纪委书记）高配正处。
一般县书记副厅，省委任免；县长正处，市委任免；副书记高配正处。
像共青城这样的，如果不撤并，县委书记正处，省委任免。

至于通名，市也可以是县级。

直辖市、省会、首府和100万人口以上地级市，改府，府可辖市。
地级市城区实力只够县级市的改州，区改市。
强直筒子市改郡（如东莞）。
撤并的地级市，部分可以改为省直辖县级市，其他改为府州辖市。

省直辖市与副省级府的较大的县（如人口80万以上），可以定位副厅级。


符合城市标准的镇设邑（如人口5万）。
府、州所辖区、市、县所辖邑或人口超过5万的街道，设为副处级，享受县级经济管理权限；余为正科级；人口超过20万，带上周边，析置为市。
京府（直辖市）所辖区、市、县所辖邑或街道，人口满10万或15万的，设为正处级，享受京府辖县经济管理权限；余为副处级；人口超过30万或50万，析置为市。

我想说的是，行政级别不同于区划级别。现在直辖市的区虽然行政级别是厅级，但他就是县级行政单位。
就如清朝的散州不辖县，但级别仍然是明朝辖县散州的从五品，比京县的正六品高一级，比普通县的正七品高三级，比直隶州的正五品低一级，比府的从四品低二级（明朝府正四品），但不妨碍它不辖县。

同一通名区划级别相同，行政级别不同，古已有之。

如秦朝，郡守二千石，县令（长）三百石到千石，县丞二百石到四百石，郡丞（市委秘书长）六百石。
可以说，如果郡守是正部级的话，千石的县令就是副省级市市长，三百石的县长就好比副厅级的直辖市所辖县县长。

shingwood:似乎论述证明不了论点。把city翻译成城镇而不是城市就行了嘛。
这与地市还是县市有什么关系呢？地市是城带乡，县市也是城带乡，二者有本质区别吗？县级市也不是狭域市，是广域市，真正的狭域市是城镇（城或镇）。
中心城区的边缘已经到另一个县的边缘了，那这种县改区或者直接撤销 .. (2016-01-13 19:30) 

是中国政治体制决定了的，不要把责任推到区划上面。不解决管辖权重叠，行政权低效重复的问题，空谈单独区划没有任何意！