[其它]半月谈：悬在空中停在纸上，基层改革为何陷入“烂尾”？ [复制链接]

向定杰、谭元斌 等/微信公号“半月谈”

2018-12-14 08:59舆论场 >

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当前，全面深化改革力度空前，许多改革举措加速向基层推进落地。然而，在一些地方，基层改革创新试点一度轰轰烈烈，没过几年又偃旗息鼓。基层干部群众反映，部分基层改革正遭遇“不落地”“空架子”“肠梗阻”，变为“烂尾工程”。
经验模式满天飞，热闹之后无人问
从金融扶贫、产业扶贫试点，到农村产权改革经验，再到旅游供给侧结构性改革模式……多种多样的改革如今在基层紧锣密鼓推行。
半月谈记者在调研中发现，原本初衷很好的一些改革设计，在向基层落实过程中，有的“悬在空中，停在纸上，落实在会议上”；有的改革徒具形式而无实质，社会痛点久久不能施治，群众期盼迟迟未能回复；有的改革单兵突进，看起来很美，实则只见树木不见森林，缺乏整体配套、系统配合，行之不远。
——简单以会议落实改革，以典型“推动”改革。
基层干部坦言，一些地方领导面对压下来的改革任务，务虚不务实，往往只是召开会议，宣布请某某制定工作计划，请某某落实，请某某检查，请某某督导，而没有深入研究、真抓实干，应付了事。
炮制材料树典型，成为“推动”改革的捷径。一些地方将目光盯在“速成改革典型”的窍门上。半月谈记者从相关部门得知，每年组织评比改革创新案例、样板，参评要求大都有一条，相关改革经验必须刊登于内部改革情况交流、工作动态等文件上。于是，一些单位东抄西挪、拼凑典型，用材料打造出“改革实践”“改革经验”。
采访中，多位县区领导表示，在地方逐渐淡化GDP考核后，不少人希望通过所谓的经验总结和工作亮点引起上级领导的关注，这种片面追求轰动、速成效应的改革功利主义贻害无穷。
——一些改革政策反复无常、朝令夕改，基层受折腾。
前几年，贵州某乡镇推进城乡统筹试验，出现了大量区划调整、“撤乡并村”。改革没有让老百姓切实收获红利，却改出一堆牌子。“村子名称变来变去，让牌子也变来变去。一会儿社区服务中心，一会儿村委会，一会儿又是乡镇派驻办公。”一名驻村第一书记对半月谈记者说，过了好久，自己才弄清外面挂的那些牌子之间是什么关系。
——管搭台不管唱戏，“空架子”白费工夫。
2013年，西部某县为优化基层人力资源配置，探索实施乡镇“大部制”改革，将原来的22个站所整合为“三办三中心”。但由于改革未能顾及行政、事业人员编制不同、身份差异，基层人力自由流动、调配在部门间受阻，致使混编混岗的“大部制”改革在某种程度上仍只是一种形式上的集中，而没有真正发挥改革实效。
——单兵作战无配套，联动不畅易卡壳。
今年以来，事业单位车改陆续启动，除厅级干部外，采用报账制方式保障公务出行成为主流做法。“越往上，干部的车补越多，下乡的基层工作人员反而越少。”多地乡镇干部反映，现实中有正规票据的租车公司很少，为了下乡做工作，私车公用成为普遍现象，但得不到报销和补贴。而且，车改补贴所需资金财政部门不再另行安排，大多要靠自身解决，一些贫困乡镇很难有保障。另外，在基层一线，单位内部行政与事业编制混岗，车辆混用的情形也存在，如何清晰界定、确保公平也成为一道难题。
有的“太过度”，有的“接不住”，基层患上“改革焦虑”
半月谈记者调研发现，在中西部某些地方，包括贫困地区，为了追求“弯道超车”，往往采取超常规改革举措。其中有的不从实际出发，热衷于打政策“擦边球”，打着打着就“过了界”。
武陵山集中连片特困地区某市曾从扶贫基金中专门抽取一部分资金，在全省率先推出贫困人口“五重医疗保障”，让贫困户住院“不花钱”、出院“还领钱”。一段时间里，当地将此项做法作为改革典型大力推广，外地也有很多考察团来学习取经。不过好景不长，由于过度兜底，吊高了贫困户胃口，这一做法被有关部门要求纠偏。
半月谈记者还了解到，当前许多改革由上面出台，要求下面落实，而随着事项、频次的不断增多，基层的财力、人力、物力、能力等难与之相匹配。部分基层干部对繁重的改革任务“接不住、干不了”，陷入了深深的“改革焦虑”。
中部某县级干部说，有时候很苦于改革“一刀切”的搞法。医疗改革要求村里设置卫生所，有的村很小，老百姓走着去镇卫生院也很近，但上面硬是要求村里设置卫生所，又是投入，又是运营，显然不接地气。
2012年，湖北省某镇入选全省行政管理体制改革试点。为促进镇域经济发展，当地将县经济开发区、镇实行“区镇合一”管理，并成立了六大办公室。但近期当地县委改革办在调研后指出，因内设机构配置与县城不一致，上下对接存在偏差。如农业农村办公室作为承担农业、林业、水利、防汛、畜牧等涉农工作的综合机构，最多时却只配备了2人。
当地有关负责人认为：“区镇没合之前，举全县之力办开发区，是开发区在带动镇的发展；而合一之后，在某种程度上变成了镇在办开发区，是镇在拖着开发区发展，反而使开发区的发展速度和水平不如以前。”
改革需要试错容错，需要大兴调研之风
在改革向基层落地过程中，完善改革具体举措、细化改革路线图，需要结合当地实际情况进行探索。这一过程，充满创新和试错，需要建立基层改革的容错机制。不少基层干部呼吁，只要地方得发展，百姓得实惠，就应该鼓励干部根据实际，大胆闯、大胆试。
受访人士认为，改革的目的是为了解决现实问题，唯有实事求是，立足各种实际情况，让改革因发现问题而起，奔着解决问题而去，为预防新的问题而立，才能发挥实效。
“现在最怕改革政策变来变去。”贵州某县扶贫开发服务中心主任说，当前一些改革与基层脱节的现象再次表明，在改革的设计之初就要深入调研、考虑实际可行性，推广普及时更要慎之又慎，需要及时跟进、不断加以完善。
“一些领导干部认为，现在改革发展任务繁重，各方面矛盾和问题交织，没时间去调查研究。这是一种典型的官僚做派。越是矛盾与问题交织的时候，越要去了解事实，越要调查研究。” 湖北省委党校中共党史党建教研部副主任李珊珊表示，科学的决策必须建立在掌握真实情况的基础上。
基层呼吁，大兴求真务实的调查研究之风，让改革决策和施行最大限度吸收广大干部群众的智慧。专家建议，要按照中央深改委的部署，根据不同领域的改革任务，分门别类细化实施措施，分清轻重缓急，科学确定时序和重点，使各项改革有序实施、良性互动。
（原题为《悬在空中，停在纸上，落实在会议上……基层改革为何陷入“烂尾”？》）


上面是基层对高层的吐槽
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下面是高层对基层的视角
      
        地方势力如果没有体系化的东西进行对抗，它就会在基层根深蒂固难以撼动。

        对于绝对自上而下的权力而言，这是通病，这片土地太大，人口太多，自上而下的延伸太有限，当地方势力开始勾结在一起，黑白势力勾结在一起，而且朝向越来越稳固的方向发展时，权力的掌控者就要小心了。

        他们也不管上面到底是谁，在他们眼里是谁都一样，只不过是换了个老板，他们继续领工资。只在攥取利益而不承担责任，他们是改革路上最大的毒瘤，他们在基层肆意妄为，还会去把告状的人都给拦截下来，你处罚了一个以为可以杀鸡儆猴，谁知道人家蛇鼠一窝，过了这段风头继续出来为祸人间。

图片:微信图片_20250313200931.jpg

       湖北省武汉市曾经协调过洪山区与东湖新技术开发区（光谷）的插花地问题（图上关东街道属于光谷，其它属于洪山区），吵了很久都没解决问题，最后不了了之。
       就算区政府间协调好了，街道办之间、企事业单位之间也难协调。那些副部级的高校、厅级的央企、还有纳税大户的民企、财力雄厚的居委会(卖地、出租、开公司）哪个都不是软柿子，甚至都看不起区政府乃至市政府。政府能奈何谁？
      光谷一个钉子户都能逼得武汉地铁改线，被拆一半的小区被迫复原，更别说那些有手段有背景的各位“山头”组织们！原文：
武汉一小区拆一半要复原！地铁因“钉子户”无奈改线？

基层乡镇街为了响应所谓减负，搞所谓责任清单，结果动辄几千条，看着吓死人

基层就那点人，能有负多少责任，倒是为了这劳什子责任清单，全国的乡镇干部熬夜加班

基层疲于应付，
现在连村干部都忙得昏天暗地，每天报表报表报表。


文对文，空对空。
巨量文件，海量工作。

龙港市，直管100多个社区。还有人提出省直管100个县，说现在有互联网，交通也方便。
我就想问，100个下级，能认全几个？100个下级报上来的材料，看得过来吗？

什么责任都往基层压，基层如何改革

跨省跨地的边远地区的“插花地”一时难以解决可以理解，在武汉这样的大城市市中心还坚强的生存着让人惊讶

李清:龙港市，直管100多个社区。还有人提出省直管100个县，说现在有互联网，交通也方便。
我就想问，100个下级，能认全几个？100个下级报上来的材料，看得过来吗？ (2025-03-14 09:48) 

龙港本是镇。设市，实际是给执法权。
是责任下压的表现。

鉴定：温州懒政。

李清:龙港市，直管100多个社区。还有人提出省直管100个县，说现在有互联网，交通也方便。
我就想问，100个下级，能认全几个？100个下级报上来的材料，看得过来吗？ (2025-03-14 09:48) 

至于说，乡镇级能管多少村社区。
这个，已经经过反复探索试点了的。
100个没有问题。（极限了）

但县市管不了太多的镇乡。管到三十，就会棘手。
因为执法权在县里，需要对执法案件负责，就有很多审核批示工作。
也就是，乡镇把工作做一遍，县市把工作过程和文书资料过一遍。

都是所谓的问题文学，只知道抛出问题而不知道寻求解决方案。
现在最关键的就是确定村/社区一级到底用什么样的组织形式，现在全国各地有用小村制的，四川的山区尤其普遍，有用大社区制的，珠三角比较普遍，有采用半社区制的，长三角大体就是这个样子。首先要明确这一级的具体组织形式，然后全国先将基层搞好再说

我个人是支持大社区制的，并且提出明确的标准和行之有效的管理方式：
1.严格以小学为标志，学校不足的就该去建，小学过多的该合并的就合并。对于人口稠密的城市地区，小学学区=15分钟生活圈，这个没毛病。
2.在采用大社区制的情况下要避免乡绅阶级形成，大社区就必须采用地方自治和上级派遣向结合的行政模式。乡级在社区派遣5个以下的工作人员是必须的，并且这些人将来走正常的官员升迁途径
3.既然存在晋升路径，就该用小的管理幅度，一个乡镇街道管理10个大社区为宜
4.城市地区的大社区制，可以参考深圳，农村地区的大社区制可以不对乡镇管辖的大社区数有管理幅度的要求，达到交通上限即可，而我认为这个交通上限至少600平方公里
5.乡镇街道定下以后，区县管辖10个乡镇街是很有必要的，可以按此调整
6.经过一段时间稳定后，就不要再向下摊派任务了，各岗位各机构该干嘛都应该明文说清楚

基层能不能像警察一样正科以下到点就晋级，这才是最重要的。

合并村社和乡镇县市，一个农村社区5000 人为标准，城市社区 10000 人为标准；
每个乡镇下辖 15 个村社，6-10 万人为标准，每个街道办事处 10-15 万人；
每个县市下辖 15 个乡镇街，100-200 万人为标准。

达到这个规模以后，省与县市之间要不要设地级市就不重要了，一个省也就 30-40 个县市而已，与中央管辖幅度一致。
在基层，管辖幅度都是 15 个左右，是能保证基层干部的升迁空间的。