乡镇财政制度的发展与运行
章荣君
【我要评论】【该文章阅读量：32】【字号：大 中 小】
一、乡镇财政制度的建立与发展
考察乡镇财政制度的建立与发展总是与社会生产力的发展水平分不开的，同时它也与国家政权建设紧密相联系，当生产力发展到一定程度且统治者需要将国家政权进一步向乡村社会延伸时，便会在乡村社会建立代表国家的政权机构或政权组织，而财政是政府运转的母乳，为了这种政权机构或政权组织能够有效地运转，就需要建立一定的筹集与支出的机制，于是乡镇财政制度由此而产生。
在我国，乡政权的萌芽大约要追溯到公元前十一世纪的西周，根据《周礼》记载当时国家的基层建制为"五闾为族，五族为党，五党为州，五州为乡。"可见此时的乡政权已经有了雏形。而乡级财政则要晚得多，大约在秦汉时期。那时的乡村所实行的社会控制制度是乡亭里制，《汉书·百官公卿表》曰："大率十里一亭，亭有长。十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游徼。三老掌教化，啬夫职听讼，收赋税，游徼徼循禁贼盗。"这里的"啬夫"一职位其实就是设在乡村社会中专门从事税收的，这可看作中国古代乡镇财政制度的萌芽。这种制度经过承袭和演变，一直保留到晚清。在戊戌变法时提出了：乡镇自治，本乡镇公产、公款作为自治经费的设想，但是一直没有实现。在国民党政府时期，曾经制定和颁布过《乡镇自治实行办法》，并且具体规定了乡镇的收入范围，但是乡镇财政制度始终没有真正的建立起来。
在长达几千年的中国历史中，虽然出现过乡镇政权和乡财政的发端或萌芽，但是长期以来"皇权不下县"，也就是国家政权未曾真正地"深入"到乡村社会，乡村社会的治理总是处于国家政权偶尔干预的一种"半自治"状态，乡镇政权其实并没有形成一级成熟而完全的政府，这大大降低了统治者在乡村社会的治理成本，因此乡村社会也没有形成一级完全意义上的财政。
在新民主主义革命时期，中国共产党领导中国人民走"农村包围城市、武装夺取政权"的道路。在土地革命时期，中国共产党在革命根据地的基础上建立了乡苏维埃革命政权；在抗日时期，在乡级的根据各地的不同情况设立抗日民主政权；在解放战争时期，农村基层政权得到进一步的巩固和发展。参见朱玉湘：《中国近代农民问题与农村社会》，济南：山东大学出版社，1997年版，第407-428页。尽管在各个不同的时期，乡村基层政权的性质总是处于不断的变更与发展中，但是乡级政府都相应地建立了或配备了相当于财政机构的组织或人员，如财粮专管员、助理员，甚至有的地区设立财政股，负责筹集经费、征收公粮和推销公债、保证军事供给等，事实上这些人员配备和机构设置履行了乡镇财政的职能，它为新民主主义的革命的胜利奠下了良好的基础，同时为建国后建立乡镇财政制度积累了丰富的经验。
马克思指出"捐税体现着表现在经济上的国家存在。""国家存在的经济体现就是捐税。"《马克思恩格斯选集》（第1卷），北京：人民出版社，1972年版，第181页。乡镇财政作为乡村基层政权的财政机构，总是随着乡村社会经济的发展而发展，并也随着乡村基层政权的变化而变化的。在新中国建立之后，我国在乡村社会政权组织先后经历了如下的变迁过程：乡政府--人民公社--乡镇政府。因此，我国的乡村财政也经历了乡财政--人民公社财政--乡镇政府财政的历史变迁过程。
在新中国成立之初，国家虽然在财政经济方面实现了统一，但是由于在当时的历史背景下，整个国家经济几乎建立在战争后的一片废墟上，乡村经济凋敝，乡村的基层政权组织也不健全，因此在全国范围内建立普遍的乡一级财政条件尚不具备。但是各地试点筹建了乡财政，给乡划分了一定的收支范围，相应地拥有一定的财政管理权限。但是，县里对乡的财政管理体制是收支两条线，乡本身几乎没有机动财力。黄宇光：《社会主义乡级财政》，北京：经济科学出版社，1988年版，第2页。此时在乡政府只设有一到两名的财粮助理员，主要负责农业税的征收和行政事业性收支等工作。随着土地改革的完成和农业合作化运动的进行与发展，乡村的教育、文化、交通、卫生等各项不断发展，财政支出也不断增长，而且乡村社会中开始出现了零星税源、公产收入、各项规费等管理真空的状况。于是，一些地方乡村开始建立了乡镇一级财政，着手进行编制年度预算、清理税源、登记公产、有计划地组织收入、监督各项行政事业经费的支出等工作。这在当时代表国家对乡村社会进行资源的提取、为乡村社会提供公共产品、促进乡村经济发展等方面发挥了重要的功能。
在人民公社时期，由于人民公社是一种"政社合一"的组织体制，它具有政治和经济的双重属性，这在一方面人民公社作为乡镇政府的替代组织，它是政府组织，履行政府的职能，因此公社财政具有明显的政府财政的性质；可是另一方面，人民公社它又是一个经济组织，其财务又是典型的企业性财务，与政府的财政有着根本的不同。人民公社自从它诞生的那一天起，就是一个混合性的组织体，它是有原来的乡镇财政和农业社合并而成，可见，公社财政既包括公社经济性的财务收支，又包括国家的财政收支。在人民公社时期，国家实行体制下放，将乡镇内原全民所有制部分同集体所有制部分混为一体，开始实行"财政包干"的管理办法。乡镇财政就此瓦解，公社财政开始初具雏形。在《农村人民公社工作条例》颁布后，对人民公社管理体制进行了调整，并在此基础上，人民公社的财政管理体制也由"财政包干"调整为"统收统支"的管理办法，而且划分了国家财政和公社财务的收支范围。这在一定程度上扭转了乡镇财政、财务混乱的状况。至此，公社财政体制一直延续到20世纪80年代。人民公社时期的财政体制其中最重要的是它的收支机理，由于人民公社是一个经济组织与政治组织的混合体，这种二元性决定了它既要为乡村社会提供公共产品，又要为乡村社会组织农业生产，这样人民公社按理说承担着十分承重的财政负担，但是它并没有出现象现在的乡镇政府一样的财政困境并且举债日益高涨的现象，这是为什么呢？起奥妙在于它的收支机理，在当时的集体经济组织中，人民公社的财政享有农业剩余的优先索取权。也就是说，人民公社优先从农业剩余中提取公社财政或财务所要提取的各种规费等集体提留，再剩余的部分则以工分为权数分配给社员。这是一种非常隐晦的"先提取、再分配"的政府汲取方式。这样保证了公社财政具有充足的财政来源，而农民无法体会到负担的轻重，只能以自己的贫困为代价。参见：陈永正 陈家泽：《论中国乡级财政》载《中国农村观察》2004年第5期。
十一届三中全会以后，以家庭联产承包责任制的统分结合的双层经营组织形式迅速在全国范围内扩展，由此引起了乡村社会的深刻变革。国家在乡村社会推行的改革冲击着人民公社的基层组织形式，并急速地瓦解了与之相匹配的集体主义意识形态，取而代之的是与市场经济相适应的个人主义价值取向，从而对乡村基层组织建设提出了新的要求。在1982年修订的宪法明确规定乡镇政权是我国政权体系中一级相对独立的政权组织。在1983年，中共中央、国务院发出了《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》，提出了"随着乡政府的建立，应该建立乡一级财政"的要求。张乐天：《告别理想--人民公社制度研究》，上海：上海东方出版中心，2000年版，第561页。此后财政部制定并颁布了《乡（镇）财政管理实行办法》，并在全国范围内正式施行。自此，乡镇财政的建设与发展便步入正常轨道。1987年财政部组织召开了全国乡镇财政工作座谈会，介绍并交流了乡镇财政工作的经验，推动了乡镇财政工作的开展。参见孙开：《地方财政学》，北京：经济科学出版社，2002年版，第298-299页。
二、乡镇财政制度的运行机理
乡镇财政制度运行的机理主要表现在如下几个方面：其一、乡镇财政的职责，收入构成和支出范围；其二、乡镇财政的管理体制与获取途径；其三、乡镇财政的主要作用。
其一、乡镇财政的职责、收入构成和支出范围。根据财政部颁发的《乡（镇）财政管理试行办法》中规定：乡（镇）财政要贯彻执行"统一领导、分级管理"的原则，正确处理国家与地方、全民与集体和国家、集体、群众之间的关系。要责、权、利相结合，财权与事权相结合。乡（镇）财政机构要处理好同县各主管部门的财政、财务关系，各主管部门要支持乡（镇）财政工作。要加强同税务所的配合，共同完成财政税收任务。乡（镇）财政是国家财政的组成部分。做好乡（镇）财政工作是乡（镇）政府的重要职能之一，主要职责范围是：（一）认真贯彻执行党和国家的方针、政策，严格遵守国家税收法令和各项财经制度，遵守财经纪律。（二）负责有关国家预算内收入和支出的组织与管理，负责乡（镇）政府各项预算外资金和国家规定的自筹资金筹集、分配的组织管理工作。（三）协助乡（镇）企业建立和健全各项财务会计制度，研究生财、聚财、用财之道，搞好经营管理。（四）严格执行国家财政预算、决算制度。按期编制预算、决算，报经乡（镇）人民代表大会审查，并报上一级政府批准。
而乡镇财政的收入构成，《乡（镇）财政管理试行办法》中规定：乡（镇）财政收入由国家预算内资金、预算外资金和自筹资金组成。国家预算内部分，包括上级政府划归乡（镇）财政的乡镇企业所得税、屠宰税、城市维护建设税、集市交易税、牲畜交易税、车船使用牌照税、契税和其他收入。国家预算外部分，包括上级政府划归乡（镇）财政的农业税附加、农村教育经费附加、行政事业单位管理的预算外收入，以及一些镇按照国家规定征收的公用事业附加。自筹资金部分，包括乡（镇）政府按照国家政策规定征收的自筹收入，但不得随意摊派。
乡（镇）财政的支出范围：国家预算内部分，包括上级政府划归乡（镇）财政管理的行政管理费，文教科学卫生事业费，农、林、水事业费和其他支出；国家预算外部分，包括用上述各项附加收入和行政事业单位预算外收入安排的各项支出；乡（镇）政府用自筹资金安排的各项支出。对于国家预算内资金、预算外资金和自筹资金，乡（镇）政府可以统筹安排，但要分别记帐和结算，向上级财政部门作出报告。
其二，乡镇财政的管理体制与获取途径。首先，在机构设置上，根据《乡（镇）财政管理试行办法》规定：乡（镇）财政原则上不设国家金库。年度预算执行过程中的资金调度办法，由各省、自治区、直辖市确定。乡（镇）财政机构和人员编制，按照乡（镇）具体情况设置，不要一刀切。有的可在乡（镇）政府下设置财政助理员，有的可设立财政所（组）。为了做好乡（镇）财政工作，可配备专职财会干部，原则上每乡（镇）一至二人。经济基础好、财政任务重的乡（镇），需设立财政所（组）的，编制可适当增加，但要按精简原则严格掌握，所增人员经费从乡（镇）自筹收入中解决。
其次，在管理体制上，根据《乡（镇）财政管理试行办法》规定：七、乡（镇）财政的管理体制,可实行以下形式：定收定支，收支挂钩，总额分成，一年一定；定收定支，收入上交，超收分成（或增长分成），支出下拨，超支不补，结余留用，一年一定；定收定支、收支包干、定额上解（或定额补助）、一定几年。选用哪种管理形式，由各地根据具体情况确定。除此之外，各地区可采用适合本地区情况的其他管理形式。但是对乡镇财政收入的管理，目前尚未形成稳定的架构。政府（党委）、人民代表大会、财政所之间的管理权边界、人事权的划分，常常是模糊的，制度规定和实际的运作也常有出入。有效的制衡机制尚未形成。马戎 刘世定 邱泽奇主编：《中国乡镇组织变迁研究》，北京：华夏出版社，2000年版，第154页。
再次，在获取的途径上，北京大学社会学人类学研究所的刘世定在调查分析中认为可以分为三种途径：马戎 刘世定 邱泽奇主编：《中国乡镇组织变迁研究》，北京：华夏出版社，2000年版，第125-126页。第一种方式是上级政府划拔。通常的做法是划拔的数额是和该征税部门从该乡镇所征税额相连带的。因此对乡镇政府来说，这如同通过征税机构间接地从本乡镇提取的乡镇财政收入。预算内财政收入和部分预算外财政收入都是通过这种方式获得。第二种方式是乡镇政府直接征收，其所得也直接进入乡镇财政，部分预算外收入用这种方式取得，同时，它也是自筹收入的一种获取方式。第三种方式是乡镇政府依据所有权所获得的经济剩余，如利润、租金等。这是自筹财政收入的一种重要方式。在这三种获取方式中，第一种是属于制度内收入的内容；第二种部分进入预算外收入的属于制度内收入，部分进入制度外收入；而第三种则全部进入制度外收入范围。参见李彬：《乡镇公共物品制度外供给分析》，北京：中国社会科学出版社，2004年版，第36页。
其三，乡镇财政的主要作用。乡级财政尽管在整个财政体系中居于最低层，但是从建立时及其以后的很长一段时间里，却起着重要的作用。首先，乡镇财政在为乡镇政府行使职能提供了重要的财力保证。乡镇政府作为国家设在乡村社会的基层政权，在加强自身政权的建设，发展地方经济，提供地方公共产品和服务等方面，都是以相应的乡镇财政作为保证的。这些公共产品和服务包括（1）具有外部性的、但收益和成本不外溢本辖区的地方公共物品，如公共安全、民事纠纷处理、乡村道路建设、防洪、灌溉排水、土地整治等；（2）外部成本或收益溢出本辖区，需要与上一级政府或其他辖区的政府合作来提供的公共产品或服务，如基础教育、卫生防疫、跨乡镇的公路建设、区域水土整治、环境保护等；（3）具有一定规模经济、收益可排他的俱乐部物品，如医疗、文化及其他一些社区福利项目。参见谭秋成：《地方分权与乡镇财政职能》载《中国农村观察》2002年第2期。可见，乡镇财政有力地验证着财政是政府的母乳的相互关系，而对乡镇财力的筹集、运用以及对资金运用等的监督工作，乡镇财政都发挥着重要的功能。其次，乡镇财政在促进农村经济发展中起到了重要的作用。从根上来说，农村、农业、农民问题是我国经济建设和现代化进程中的根本问题。在市场经济的发展进程中，总是存在着市场失灵的问题，这在市场经济本身内是无法解决的。脆弱的小农经济无法自身克服由于市场失灵而带来的不确定性和风险等，这一责任自然落在了乡镇财政的肩上，这是其中的一个方面。另一方面，乡镇财政直接面向广大农村，它能够组织资金，保证对农业的投入，从而起到导向的作用；同时它可以支持乡镇企业的发展，用乡镇企业的积累在支持农业，还可以帮助农民脱贫致富奔小康等方面都起到十分重要的作用。再次，在很长的一段时间内，乡村经济的快速发展为政府的汲取能力提供了基础，促进了乡镇财政的发展和壮大，就乡镇财政本身来说，它是国家财政的有机组成部分，是我国县级财政的基础。最后，在市场经济的发展过程中，乡镇政府常常运用"看得见的手"，通过财政的途径加强对农村经济的调节。此外，乡镇财政也是乡镇政府配置资源的一个重要手段。
来源:中国农村研究网 来源时间：2005-07-01 本网站发布时间:2005-07-01
