[浙江]浙江省“省管县”财政体制分析 [复制链接]

浙江省“省管县”财政体制分析
2004-12-6 中宏数据库

　　从1953年开始，一直到2004年，除“文化大革命”后期的一段时期以外，浙江省一直实行省管县财政体制。所谓省管县财政体制，即市(地)本级财政和县(市)财政一样都直接同省在体制上挂钩，市(地)一级不与所辖县(市)在财政体制上产生结算关系。省管县财政体制不是浙江的独创，不过像浙江这样从1953年以来一直坚持省管县财政体制的省、自治区，在全国几乎没有。本文对浙江一直坚持省管县财政体制的原因、特点、作用等作些粗略的分析思考。
　　一、坚持省管县财政体制的原因
　　1949-1950年，根据中央高度集中财政体制精神，浙江省各级财政收入，全部归中央财政收入，各项经费开支，按照开支标准和实际支出凭证，逐级向上一级财政机关报销。1951年，根据政务院发布的《关于1951年度财政收支系统划分的决定》，浙江省建立了省级财政，但收支范围较小，省与县尚未进行收支范围的划分，县的各项收支仍作省的一部分列入省的预算和决算，向华东地区财政结报。当年，全国实行中央、大行政区、省(市)三级财政。1953年，根据中央取消大区一级财政，增设市(县)一级财政决定，浙江省普遍建立市、县一级财政。当时，市一级财政与县级财政一样，在财政体制上与省级财政发生关系，全国实行了中央、省、县三级财政。而后，各省、自治区、直辖市根据本地的实际情况，先后建立地区级、乡级财政，至今全国基本上形成了中央、省(自治区、直辖市)、市(地区、自治州)、县(市、自治县)、乡(镇、民族乡)五级财政。浙江省于1974年，建立地区(专署)财政；1986年，基本建立乡(镇)财政，也形成了省、市、县(市)、乡(镇)四级财政。由于受行政体制和其他因素的影响，许多原本实行省管县财政体制的省，先后改成市管县的财政体制，而浙江省1953年以来一直延续省管县财政体制，其原因大体有以下几方面。
　　1.省管县财政体制符合浙江省的省情。浙江省位于东南沿海长江三角洲南翼。全省陆域面积10.18万平方公里，列全国各省、自治区的第25位，仅大于宁夏和海南，是全国国土面积最小的省份之一。浙江省东西和南北的直线距离均为450公里左右，从省会杭州到各市、县(市)的距离较其他省、自治区为近，省级政府的行政权力覆盖范围相对较大。同时，市(地)到县(市)的距离也较近，浙江省的鄞县、瓯海县、绍兴县、金华县、衢县、丽水市政府等，原来均分别和宁波市、温州市、绍兴市、金华市、衢州市、丽水地区的领导机构在同一个市区之内。每个市(地)所辖的县(市、区)也不太多，如湖州市只下辖德清、安吉、长兴3个县。如果全省召开财政、地税工作会议，市(地)、县(市、区)的同志一起参加，比先开到市(地)，再由市(地)开到县(市、区)省时、省钱、省精力。
　　2.坚持省管县财政体制是加快县域经济发展的需要。浙江省陆域面积中，山地和丘陵占70.4%，平原和盆地占23.2%，河流和湖泊占6.4%，故有“七山一水二分田”之说。全省耕地总面积为208.17万公顷，人均耕地只有0.55亩。煤炭、石油等资源相当缺乏。新中国成立以来，浙江作为海防前线，国家投资很小，不但县域经济规模很小，而且市(地)经济总量也不大。一个省要实现现代化，关键在于农村的发展，而农村的现代化，关键在县域经济的发展。改革开放以来，历届省委、省政府都十分重视县域经济的发展，实行“强县经济”发展战略，采取了一系列政策措施，大力支持农业基础设施和农业生态环境建设，支持山区和海洋开发，支持乡镇企业、个体私营企业、农村专业市场和农业龙头企业的发展。1992年、1997年和2002年，省委、省政府曾先后3次实施“强县扩权”，不但大大减少了审批环节，而且增强了县域经济的活力，使强县更强。省财政厅积极发挥财政、税收的杠杆作用，积极支持县域经济的发展，并采取“亿元县上台阶”、“两保两挂”、“两保两联”等财政政策，鼓励市(地)、县(市)发展经济，做大蛋糕，促进“弱县变强，强县更强”。实践证明，支持县域经济的政策措施，只有在省管县财政体制下，才能更好地落到实处。
　　3.正确处理省与市(地)、县(市)的利益关系是坚持省管县财政体制的关键。在市场经济条件下，行政区域间的关系，实质上是一种空间格局上的竞争关系。在这种竞争关系中，起决定作用的是各行政主体的自身利益。在上下政府之间，既有行政上的领导与被领导关系，又有建立在利益基础上的竞争关系、博弈关系。再加上全国绝大多数省、自治区都实行市管县财政体制，以及地级市面临的一些新问题，省管县财政体制受到有些人反对或者质疑是必然的，这种反对和质疑时起时伏，有时甚至是比较激烈的。早在1985年前后，有些市长、专员就向省长提出浙江的财政也要市管县，省里要求市(地)和县(市)两级有关领导来统一思想，由于受到县(市)的强烈反对而流产。1994年，实行分税制财政管理体制，国务院规定“原则上一级政府一级财政”，以保持市领导县(市)的完整性为由，要求县(市)财政归市(地)管理的呼声非常高。1995~1997年期间，不但省财政厅承受压力，省委、省政府领导也有压力。1998~1999年期间，省委、省政府决定加快推进城市化建设，质疑省管县财政体制的意见接连不断。省里就从调节省与市(地)、县(市)的利益关系入手，分步解决提出的一些问题。概括起来大体有以下三方面：一是地级市城市里有市政府、县政府、区政府，俗称“一条街上三个政府”，容易造成重复建设，资源配置浪费，财政税收政策不统一等。这条意见应该说不无道理，省里就决定把设在地级城市里的县先后撤县建区。二是浙江地级市的城市建设相对滞后，发挥不了大城市、中心城市的辐射作用，主要因素是省里管了县里的财权，城市建设资金缺少，呼吁财政由市一级来管。且不说地级市城市是否都要建成中心城市，但地级市城市建设滞后是不争的事实。加快地级市城市建设，要通过市管县财政体制来筹措资金，这与省里“强县经济”战略不符。为此，1999年，省里出台了一个“三保三挂”、“三保三联”财政政策。所谓“三保三挂”，即从1999年起，对衢州、舟山、丽水、金华4个地级市在“两保两挂”的基础上增加“一保一挂”：一保所辖县(市)当年财政收支平衡，一挂城市建设补助(含市管县经费)，挂钩比例为当年全市范围内增收上缴省20%部分(环比)的25%。所谓“三保三联”，即从1999年起，对杭州、温州、嘉兴、湖州、绍兴、台州6个市在“两保两联”的基础上增加“一保一联”：一保所辖县(市)当年财政收支平衡，一联城市建设补助(含市管县经费)，联系比例为全市范围内增收上缴省20%(环比)的25%。这样，浙江省11个市除宁波市因计划单列外，全部都得到省财政资金支持，促进了地级市的城市建设。三是地级市的城市发展缺少空间。现在地级市的城市规划，一般都要超过县(市)级的城市，要建成中型、大型城市，城市空间无法发展。怎么办?惟一办法就是撤县(市)建区。如撤掉萧山市、余杭市并入杭州市，撤掉黄岩市、椒江市并入台州市等。浙江省对地级市利益格局作了适当调整，有人称为“妥协”和“让步”，但最终使省管县财政体制一直沿袭下来。
　　二、省管县财政体制的特点
　　在财政体制上到底是省管县，还是市管县，依笔者看关键是怎么个管法。管理方法不当，就可能把所有矛盾都集中到省里，如果省里无法破解这些矛盾和问题，那么还不如维持市管县财政体制为好。浙江省能够一直坚持省管县财政体制，在管理上是有独到之处的。
　　(一)独特的省对市、县(市)分税制财政体制。
　　省管县财政体制讲的主要是谁管谁的问题，如何管，主要靠省对市、县(市)分税制财政体制来管理，这个体制是关系能否管好的关键。1994年，浙江省根据国务院关于实行分税制财政管理体制的决定精神，结合改革开放以来财政体制改革的实践，为了保证省有一定的调控能力，在确定分税制财政体制时，省财政从1994年起对市、县(市)财力增量集中了“两个20%”，即地方财政收入增收额的20%和税收返还增加额的20%，但对少数贫困县和海岛县适当照顾。2003年，省对市、县(市)财政体制作了进一步完善，但集中这两个20%没有变。而全国许多省实行的是按税种集中，如集中增值税的25%部分，营业税、企业所得税等税收增量的一半等。这种体制一方面会因为某一企业某一税种决定一个市、县(市)的财政命运；另一方面容易引起市、县(市)人为调节税收，不利于调动市、县(市)增收积极性。同时，浙江省集中这两个20%，保证省有一定的调控能力，为坚持省管县财政体制提供了财力保障。
　　(二)“抓两头、带中间，分类指导”的管理方法。
　　“抓两头、带中间，分类指导”，是我党一贯的工作方法，但是浙江省财政厅把工作方法和财政政策结合起来使用，倒是有一种与众不同的感觉。所谓抓两头，即抓经济发达县一头和欠发达县及贫困县一头。所谓带中间，即指带动介于二者之间的少数较发达县，这少数县(市)与发达市、县(市)一样享受“两保两联”财政政策，所以工作重点是抓两头。所谓分类指导，即对发达和较发达县，欠发达和贫困县两类采取不同的工作方法和实行不同的财政政策。

　　1.抓财政收入大县，即经济发达县。经济发达县(市)是增强浙江综合实力、国际竞争力的“种子选手”，也是浙江财政收入迅速增长的重要支撑。支持经济发达县(市)持续发展，不断把“财政蛋糕”做大，是浙江省财政厅的一项重要工作。从1986-2003年，浙江省财政厅坚持每年召开一次财政收入大县会议。其中，1986-1993年是每年召开全省财政收入亿元县(市)会议，1994年开始召开浙江省地方财政收入亿元县(市)会议，1998年开始召开浙江省地方财政收入双亿元县(市)会议，2002年开始召开全省地方财政收入四亿元县(市)会议；少数财政收入(地方财政收入)将到亿元(双亿元、四亿元)的县(市)相应列席会议；从1991年召开的第六次财政收入亿元县(市)会议开始，由会议举办地点所在的县(市)政府邀请其他市、县(市)政府领导参加。每次会议都根据当年财经工作中迫切需要解决的新情况、新问题，精心选定一个会议主题。根据会议主题，参加会议的市、县(市)政府领导在调查研究的基础上准备1份书面材料在会上交流。通过互相交流，宣传了财税工作，沟通了财政部门与市、县(市)政府的信息，对财经改革中出现的新问题提出了建议和对策，培训了财政局长和地方政府领导，促进了财税工作，推动了经济和社会的全面发展。如2003年12月17~18日，在富阳市召开的浙江省第二次地方财政收入四亿元县(市)会议上，25个县(市、区)的政府领导和财政局长，以及11个地级市的财政局长，围绕“加强和规范政府债务管理，有效防范和化解财政风险，确保财政经济平稳运行”这个主题进行了研讨，有36份材料作了大会发言和书面交流。财政部财政科学研究所副所长苏明作了题为“中国财经形势及财税改革走向”的讲座。浙江省财政厅厅长兼省地方税务局局长黄旭明作了题为“适度举债、讲求效益、加强管理、规避风险”的讲话，收到了很好的效果。对财政收入大县，省财政厅实行“亿元县上台阶”政策。在1986-1994年期间，省财政厅根据当时财税工作的实际，对亿元县(市)实行了一些奖励政策。从1994年起对奖励政策作了调整，明确规定对地方财政收入首次上亿元的县(市)一次性奖励30万元，以后每年以3000万元为一个台阶，每上一个台阶一次性奖励20万元。2003年，省对发达和较发达市、县(市)的财政政策作了调整和完善。将原“两保两联”技改补助和奖励、“亿元县上台阶”奖励、“三保三联”城市化专项补助等政策整合归并为“两保一挂”奖励政策，适用范围为原实行“两保两联”的33个市、县(市)。对“两保一挂”市、县(市)在确保实现当年收支平衡、确保完成政府职责任务的前提下，实行省奖励与其地方财政收入增收额挂钩的办法。具体为：对市、县(市)按地方财政收入比上年(环比)增收额的一定比例实行奖励。省奖励分为发展资金和个人奖励两部分。对杭州、温州、嘉兴、湖州、绍兴、台州6个市按全市地方财政收入增收额挂钩计算，挂钩比例为增收额的5%，其中，4.5%部分用于发展资金，0.5%部分用于个人奖励。对27个县(市)，按本县(市)地方财政收入增收额挂钩计算，挂钩比例为增收额的5%，其中，4%部分用于发展资金，1%部分用于个人奖励。
　　2.抓财政收入小县，即经济欠发达及贫困县。对支持贫困县、次贫困县的经济发展和脱贫致富，缓解财政困难方面，省财政厅始终常抓不懈。1987年，由省财政厅牵线搭桥，采取富裕县与贫困县结对的办法，先后结成余杭一磐安，鄞县一景宁，绍兴一云和，萧山一泰顺，嘉兴一常山，嵊县一松阳六个对子，制定了《关于扶持六个试点县开发山区经济若干财政税收政策的意见》。同时，浙江省财政厅还多次召开贫困县和次贫困县同志参加的座谈会、研讨会等，与这些县(市)党委、政府和财政局领导共同探讨发展经济，培植财源，脱贫致富的对策。如2004年7月19－20日，省财政厅在磐安县召开浙江省“两保两挂”市、县(市)会议，30个市、县(市)的政府领导应磐安县人民政府的邀请参加了会议。每个市、县(市)长围绕“发展经济，做大蛋糕，节约支出，推进改革，确保财政收支平衡”这个会议主题都准备了1份交流材料。国务院研究室宏观经济研究司副司长丛明作了题为“当前宏观财经形势及对策”的讲座。浙江省财政厅厅长兼地方税务局局长黄旭明作了题为“做大蛋糕、增收节支、推进改革、增强财政调控能力”的讲话。通过相互交流和听课，使到会同志交流了经验，开拓了视野。在抓工作的同时，省财政厅还从资金、政策等方面给予支持。1994年，实行了分税制财政管理体制，加剧了贫困县和次贫困县的财政困难，省财政给17个贫困和次贫困县(市)补助了20278万元，比1993年增加5500万元，而这些县(市)仍出现了11222万元的财政赤字。为此，1995年，浙江省对这17个县(市)，实行“两保两挂”政策，收到了明显的效果。到2003年底，实行“两保两挂”财政政策的共30个市、县(市)。2003年，省对“两保两挂”财政政策作了调整和完善，将原“两保两挂”补助和奖励、“两保两挂”财源建设技改贴息补助、“三保三挂”城市化专项补助等政策整合归并为“两保两挂”补助和奖励政策，适用范围为实行“两保两挂”的30个市、县(市)。市、县(市)在确保实现当年财政收支平衡和确保完成政府职责的前提下，实行省补助和奖励与其地方财政收入增长、增收额挂钩。具体办法是以原“两保两挂”财政政策计算的2002年补助数，剔除财力性专项增列的补助数为基数，地方财政收入增长1%，省补助增长的挂钩系数，2003年为0.5%，2004年为0.4%，2005年为0.3%。对市、县(市)按地方财政收入比上年(环比)增收额的一定比例实行奖励。奖励分为发展资金和个人奖励两部分。对丽水、衢州、舟山、金华4市按全市地方财政收入增收额挂钩计算，挂钩比例为增收额的5%，其中，4%部分用于发展资金，1%部分用于个人奖励。对26个县(市)按本县(市)地方财政收入增收额挂钩计算，挂钩比例为增收额的10%，其中，8%部分用于发展资金，2%部分用于个人奖励。
　　(三)市、县(市)财政、地税合署办公的组织机构。
　　浙江省财税系统机构是按中央的精神，结合本省的实际而设置的。从省级机构看，建国初期，省税务局单独设置，1951年划归省财政厅领导，由一位副厅长兼任省税务局局长。1958年省税务局成为财政厅的处级局，但对外仍可单独行文；1988年升格为副厅级局，由财政厅一位副厅长兼任局长；1994年，实行分税制财政管理体制，国税、地税单独挂牌，并升格为正厅级，但党组还与财政厅设在一起。1994-1996年，国税、地税机构虽然没有完全分设和垂直领导，但各项税收收入任务也完成得较好。1997年省国税局单独分设，省地税局继续与财政厅在一个党组内，财政厅厅长继续兼任省地税局局长，一直到现在。从市(地)、县(市)看，20世纪50年代的大部分时间里，财粮科与税务局均单独设置机构。1958年后，税制作了简化，财税机构合一，成立了财政税务局，简称财税局。1994年，实行分税制财政管理体制，省委、省政府决定财税系统分工不分家，实行一个党组、两套班子(财政、税务)、三块牌子(财政、国税、地税)的管理体制。到1997年，国税机构单独分设并实行垂直领导；而财政与地税保留一个党组、两套班子、两块牌子，各市(地)、县(市)财政局局长仍兼任地税局局长，一直到现在。从实践来看，这样的组织机构体现了精简高效的原则，并有利于坚持省管县财政体制。
　　三、省管县财政体制的作用
　　从省管县与市管县财政体制比较来看，结合浙江的情况，省管县财政体制主要有以下几方面优势：一是有利于提高行政效率。行政组织每多出一个层次，信息的失真失落率就会增加，信息传递的速度要减慢，这是不言而喻的。省管县财政体制，减去了市一级，省与县的信息沟通，各项工作的贯彻落实，都要比市管县相对要快、要有效。二是有利于县域经济的发展。浙江省管县财政体制是省委、省政府“强县经济”发展战略的一个方面，其效果是显而易见的。县域经济发达是浙江经济发展的一大特点，经济强县则是浙江经济发展的重要支柱。2002年浙江省有24个县(市)进入全国百强县(市)，总数列全国第一。2003年，浙江省进入全国百强县(市)行列的达到27个，占百强县(市)的1／4还多。2003年全省58个县(市)，除庆元县财政收入为9596万元之外，全部进入亿元县(市)行列。三是有利于增加对欠发达县(市)转移支付的力度。改革开放以来，总体来说浙江北部、东部靠近海边的县(市)发展较快，而地处浙江西南部和海岛的县(市)发展较慢。由于受分税制财政体制、所得税共享、出口退税政策调整、农村税费改革等各种因素的影响，浙江省许多县(市)还是“吃饭”财政，部分欠发达县(市)的可用财力不多，连“保吃饭”都有困难。近几年，省财政加大对欠发达县(市)的转移支付力度。2003年，省财政光通过“两保两挂”政策一项转移支付给县(市)达19.5661亿元。欠发达市、县(市)领导和财政局长，可以说一致反映，省管县财政体制有力地支持了欠发达和贫困地区的经济和社会发展，否则日子肯定难过。而有些曾是省管县财政体制的质疑者，现在改变了看法，认为省级财政的宏观调控能力强，调控余地大，更有利于县域经济的发展。四是对市管县财政体制和行政体制改革产生了影响。近几年，浙江省管县财政体制，越来越引起一些实际工作部门和学术理论研究部门的关注。不少省财政部门的同志陆续到浙江省调查了解和研讨省管县财政体制。在2004年6月13-14日召开的全国财政科研工作会议暨省以下财政体制改革研讨会上，特地要求浙江省财政厅科研所的负责同志在会上介绍省管县财政体制的情况，引起与会同志较大反响。2004年，有些省已经把市管县财政体制改变成省管县财政体制；也有些省正在筹划重新恢复建立省管县财政体制。有些理论研究部门的专家学者把浙江省管县财政体制作为佐证，提出了“撤销市一级，或把市一级改为派出机构”；“增省撤市，设立中央、省、县三级政府”；“虚市弱乡，把地级市、乡镇分别作为省、县的派出机构”等等诸如此类触及行政体制改革的设想。笔者估计这出乎浙江省管县财政体制决策者的意料之外，也绝非决策者的初始动机和本意，完全是改革引出来的客观效果。笔者认为改市管县财政体制为省管县财政体制，必须有一定的财力支撑，必须符合本省的实际情况，在目前情况下不易一刀切，有条件的可以先改，暂时缺乏条件的可以缓一步。（浙江省财政税务科学研究所　吴云法）(来源：《经济研究参考》（2004年第86期）)