城市布局：“小马拉大车”现象分析
2005年11月18日
由于县强市弱，中心城市不仅不能有效发挥辐射带动作用，而且还与各县市之间存在着发展空间、经济管理权限、产业发展、城市和区域规划、基础设施建设等等矛盾，造成了经济建设中的浪费和不配套，严重影响了区域经济的协调发展。在当前区域经济一体化快速发展、区域竞争加剧的背景下，“小马拉大车”不利于发挥中心城市的功能，不利于区域竞争力的提高。
■大势观察■李忠
中心城市具有较强的集聚功能和辐射作用，是带动地区经济发展的重要增长极。中心城市要发挥辐射带动作用需要具备一定的条件：经济规模应比较可观，整体实力应比较雄厚，国内生产总值在所属区域中应占有相当的比重，人均ＧＤＰ应该高于区域平均水平，这是中心城市最基本的经济特征，是发挥其作用和效能的经济基础。
上世纪８０年代初我国开始逐步实行财政包干新体制（分灶吃饭）和市领导县的新的行政管理体制，中心城市的发展开始受到重视。１９８４年《中共中央关于经济体制改革的决定》中提出“要充分发挥城市的中心作用，逐步形成以城市特别是大、中城市为依托的，不同规模的、开放式、网络型的经济区”，这一决定的目的是要通过城市带动乡村、通过中心城市带动县域经济，实现城乡合治、共同发展。那么，经过２０多年的发展，我国实行了市管县的地级市的中心城市发展的如何呢？
“小马拉大车”现象大量存在，协调中心城市与周边县市关系是实现区域发展的迫切问题
目前在我国的地级市中，中心城市的实力相对较弱，“小马拉大车”的现象是普遍存在的。这种现象主要有两种表现形式：一是中心城市实力确实不强，横向纵向比都弱，而市域范围又较大，市辖县较多的“小城区、大农村”现象，这种现象在河北、山西最为典型；二是虽然中心城市经济规模并不是很小、实力并不是很弱，但由于县域经济较强，相对于强大的县域来说，中心城市辐射带动能力有限，我们在此称之为“弱市强县”现象。在我国的东部沿海发达地区 “弱市强县”现象较为普遍。
从有关统计可以看出，不包括海南、西藏及４个直辖市在内的全国２５个省区的地级市市区占地区的比重，ＧＤＰ为５０．７％，人口为２６．８％。而北京、天津、上海三个直辖市市区ＧＤＰ及人口占全市的比重分别为９７．３％、８８．７％、９８．８％及９３．９％、８１．８％、９５．２％。可以看出，地级市的中心城市的集聚程度相对于直辖市来说明显偏低。从东、中、西三大地带来看，中部地区中心城市的集聚程度最低，主要是市辖县较多，表现为“小城区，大农村”现象；西部地区中心城市的总量及人口比重最高，主要是因为西部地级市辖县相对较少且西部地区的县域经济不发达；而在东部地区中心城市的总量及人口比重低现象最普遍，主要是由于东部地区的县域经济较强。
在经济发达的东部地区，只有辽宁、广东两个省的地级市市区ＧＤＰ占地区的比重高于全国水平。而这两个省的市区ＧＤＰ之所以占的比重相对高一些，也与其辖县少有关，两省平均每个地级市分别管辖３．１、３．４个县（或县级市），均远远低于全国平均水平。“小马拉大车”在东部地区主要表现为弱市强县现象。在第三届全国县域经济基本竞争力最强的Ａ级中，东部地区占总数的７８．５％；中部地区占１５．５％；西部地区占６．０％。在东部地区，强县数量多，而中心城市实力又不强，弱市强县现象也就比较明显。
在东部发达地区，浙江、江苏两省的弱市强县现象是比较突出的。改革开放以来，浙江、江苏两省的乡镇企业及小城镇快速发展，县域经济不断增强。在第３届全国县域经济基本竞争力百强县评比中，浙江、江苏两省是拥有全国百强县最多的两个省，分别为２７个及２１个。浙江省１１个地级市中９个拥有百强县；江苏１３个地级市中也是９个拥有百强县，很多市不只拥有１个百强县，仅苏州市就拥有５个全国百强县。县域经济强大，弱市强县现象也就更明显。从这两个省拥有百强县的地级市来看，除杭州、无锡等个别市区实力较强的地级市外，绝大部分地级市中心城市规模偏小，辐射力不足，中心城区与周边县市在发展水平和运行质量上存在着落差，对周边县市带动作用不强。
弱市强县现象在浙江省尤其明显。２００２年，浙江１１个地级市中有３个市区的人均ＧＤＰ低于全市，这３个市是金华、嘉兴和舟山。人均ＧＤＰ是反映城市实力的一个重要指标，中心城市人均ＧＤＰ低于全市，低于县域，这说明中心城市的实力弱于县域，那么对县域的带动作用也就弱。浙江省弱市强县现象的产生有其特殊的体制背景。浙江省的财政体制实行的是“省直管地、县”的模式。在这种模式下，地区一级（市）财政只对省财政有结算关系，且预算内财政收入仅限于地级政府所在市，而与行政辖区内的县（市）没有对应的财政结算关系。在这种省直管县的体制下，县向省政府争取指标，不同于县政府向市政府争取指标而市政府截留省政府指标的情况，所以这时，县政府的财权扩大了，县能够拿到更多财政收入，有利于县域经济的发展，这也是浙江省县域经济强大的原因之一。从２００２年８月起，浙江省实行“放水养鱼”政策，把地区一级的经济管理权限直接下放给绍兴县等２０个县区，经济上近似“省管县”，并且还准备把更多的原属地级市的经济管理权限下放到县（市），以达到进一步促进县域经济的目的。目前，浙江省的县域经济已占到全省ＧＤＰ的７０％，与此形成鲜明对比的是，浙江省１１个地级市的实力及其增长与县域经济实体相比相对弱和慢。
由于县强市弱，中心城市不仅不能有效发挥辐射带动作用，而且还与各县市之间存在着发展空间、经济管理权限、产业发展、城市和区域规划、基础设施建设等等矛盾，造成了经济建设中的浪费和不配套，严重影响了区域经济的协调发展。在当前区域经济一体化快速发展、区域竞争加剧的背景下，“小马拉大车”不利于发挥中心城市的功能，不利于区域竞争力的提高。因此，统筹协调中心城市与各县市的关系，强化中心城市的辐射带动功能，成为各地市，尤其是弱市强县问题比较突出的地市的当务之急。
“小马拉大车”现象产生的原因分析
１．体制原因
分析弱市强县现象产生的原因，就不得不从市管县体制来谈起。我国的市管县体制改革兴起于八十年代、鼎盛于九十年代。１９８２年，中央决定改革地区体制，推行市领导县体制，并以江苏为试点。１９８３年１月，国务院批准江苏省撤销所有地区，地区所辖各县划归１１个市领导。之后，全国各地全面推开。截止２００２年１２月３１日，全国２７不包括香港、澳门、台湾及４个直辖市。个省区除海南是实行省管县体制外，其余２６个省区全部实行了市管县体制。２７个省区中有１４个省区的地区已经全部改为地级市。除青海、西藏只有省会城市一个地级市外，其余２５个省区均有２个以上的地级市。全国共有地级行政建制３３２个，其中地级市２７５个，占地级行政建制的８３％，县级行政建制２８６０个，其中市辖区８３０个，县级市３８１个，县１４７８个，自治县１１６个，此外，旗、自治旗、特区、林区分别为４９、３、２、１个。全国２７５个地级市中，只有内蒙古的乌海、福建厦门、湖北鄂州、广东佛山、海南海口及三亚、甘肃嘉峪关、新疆克拉玛依８个市不带县，地级市领导的县占全国县级单位总数的７０％以上。
实行“市管县”体制，目的是为了发挥城市对农村的带动作用，通过城乡合治来充分调动地区资源，实现城乡协调发展。但是，正是因为实行“市管县”体制，所以才产生了中心城市和各县市的利益冲突问题，也因此产生了中心城市和各县市的协调发展问题，产生了“小马拉大车”的现象。目前，我国实行市管县的地级市，主要有以下五种形式：一是地市合并，即将原来具有相当经济实力的省辖地级市与原地区行政公署合并，实行市管县。这类地级市的中心城市由于是长期历史发展形成的，实力相对来说较强；二是撤地设市形成的地级市，这类地级市和第一类的区别就是原地区没有地级市，地区行政公署所在地有的是县级市，有的是县，有的是甚至还是镇，地区行政公署所在地成为中心城市，虽然不能一概而论，但相当一部分规模偏小，对市域经济的辐射带动作用有限；三是县级市升格为地级市。由县级市升格为地级市又有两种情况，一种是原来设立的县级市，具备一定的经济实力，另一种则是改革开放后县改市后又升为地级市，如浙江的嘉兴、湖州、绍兴、金华、衢州等市，都是７０年代末８０年代初以来陆续改市，进而再升格为地级市的；四是将县直接升格为地级市，实行市管县。这种类型主要出现在广东，如１９８８年广东省撤销了清远、河源、阳江三个县，设立了清远、河源、阳江三个地级市；五是在能源、原材料工业基地兴建的资源型城市，这类城市大多数是在原为乡村或无居民点的情况下平地起家且迅速发展成为地级市，并划入部分县实行市管县。从上可以看出，实行市管县体制的中心城市从起源上分为四类：一是长期历史发展过程中形成的经济中心；二是由县级市发展而来；三是在县城或镇的基础上发展而来；四是在乡村甚至无居民点处新建立的城市。因此，我国地级市的大多数中心城市起点较低，城市基础较弱，相当一部分中心城市并非是由于长期经济发展自然形成的经济中心，而是被推上了中心城市的位置，由于先天发育不良，其经济实力与所管辖的县的落差不大，甚至还比不上所辖县，再加上有的市所辖的县数量较多，因此中心城市不能有效地辐射并带动所辖县，这是小马拉大车现象产生的体制根源。
２．发展原因
改革开放后县域经济快速发展，中心城市与县域的实力对比发生了变化。８０年代我国实行的市管县体制，尽管存在着这样那样的弊端，但是不可否认，这一体制在发挥城市对农村的带动作用、发挥城市工业对乡镇企业、私营企业的带动方面还是起到了一定的作用。随着我国改革开放的进一步深入，县域经济也快速发展起来。２００２年，全国县域内人口总数达９．２亿，占全国总人口的７１．６％；全国县域经济的国内生产总值（ＧＤＰ）达５．７万亿元，占全国ＧＤＰ的５４．５％。全国县域经济ＧＤＰ增长速度（当年价比）为１１．３％，高于同期全国经济增长速度。在沿海经济发达省份，通过大力发展乡镇企业及个体私营经济，县域经济日益强大，广东、江苏、浙江等省份的一些地级市，县域经济比重占到了７０％以上。与此同时，中心城市发展速度相对较慢，比重日趋下降，出现了“小马拉大车”或者弱市强县现象。
（作者单位：国家发改委国土开发与地区经济研究所）
http://www.cet.com.cn/20051118/FOCUS/200511181.htm
