近十年北京与上海空间发展管理体制的比较分析
20世纪90年代初，上海与北京相继提出了建设国际城市的目标。90年代的十年间，
在国际城市的建设中，两市经济快速发展，城市空间迅速扩张，实现了产业结构的转型
，城市功能结构和功能布局急剧调整。
在经济全球化和中国的改革开放不断深化的历史背景下，上海和北京的城市发展始
终伴随着制度的变革、政策的调整。源于实践制度的与政策创新往往是在一些大的发展
项目的建设中取得突破的。本文主要通过上海浦东和北京中关村两个案例的分析，对两
市近十年空间发展的制度变迁作一回顾和比较：简要介绍上海与北京国际化战略的提出
，分析两市不同的区域发展基础和制度环境；以上海浦东和北京中关村为案例，分析城
市发展中管理体制的变革；通过分析对北京今后的政策趋向提出建议。
一、建设国际城市的战略定位与区域发展背景
20世纪80年代以来，在信息产业的带动下，世界经济出现了新一轮全球化的浪潮。
新一轮经济全球化的主要特征是金融国际化和世界生产向新兴工业化地区和发展中国家
的其他地区全面转移。20世纪70年代末，中国开始了改革开放的历程，中国经济开始融
入世界经济体系。80年代，外资大规模进入中国；90年代初，上海、北京等中国大城市
相继提出建设国际性中心城市的目标。
（一）上海开发浦东和建设国际经济中心的战略定位与发展背景
上海，中国人口规模最大的城市，20世纪30年代远东的经济中心和金融中心，1949
年建国以后成为中国最大的工业基地。1978年以前，上海的工业总产值一直占全国1/3~
1/4。80年代，随着4个沿海经济特区和珠江三角洲的崛起，上海在全国的经济地位迅速
下降。80年代的十年间，上海GDP占全国的比重从7.1%下降到4.1%。上海经济发展遇到了
前所未有的困难和挑战。
早在1983年，在《上海经济发展战略》研究中，有关学者就提出上海向多功能中心
发展和开发浦东的建议。1986年，国务院在对《上海城市总体规划方案》的批复中明确
指出，“要把上海建设成为太平洋西岸的经济、贸易、金融中心之一”，“有计划地建
设和改造浦东地区”。从1986年到1988年，上海召开了多次国际性的研讨会，探讨上海
的发展和浦东的开发。1990年4月，中央做出开发、开放上海浦东的决定。随着浦东建设
的启动，对浦东和上海战略定位的认识也逐步深化，1992年最终形成了“一个龙头，三
个中心”，即以浦东的开发开放为龙头，把上海建设成国际经济、金融、贸易中心之一
的战略定位。
（二）北京建设“现代化国际城市”的战略目标与发展背景
浦东的开发、开放实际上打破了在80年代占统治地位的“控制大城市发展”的思想
禁锢；同时也表明，中国的大城市开始参与世界城市体系中国际中心城市的地位竞争。
在浦东开发、开放以后，中国的大城市开始重新审视中长期战略规划。
北京，中国的首都，第二大城市，有800多年（1153年金中都起）建都史的历史文化
名城，1949年建国以后走了一条与上海同样的工业化道路。到70年代末，北京成为中国
北方最大的经济中心和重工业基地。80年初，中央书记处对北京的建设做出了四项指示
，明确提出，北京作为首都，是全国的政治中心，经济发展要适合首都的特点，今后基
本不再发展重工业。1983年修订的北京城市总体规划方案确定了政治中心和文化中心“
两个中心”的城市性质。80年代，北京开始对产业结构进行调整。但城市发展中，始终
存在的一个问题是作为政治文化中心，北京“要不要发展经济和怎样发展经济”。80年
代以来新一轮经济全球化的浪潮，上海浦东的开发、开放，为北京的发展展现了新的前
景。
1991年北京开始重新修订总体规划，1993年国务院批复实施。重新修订的总体规划
中提出了建设“现代化国际城市”的目标。1995年，北京进行了新一轮经济发展战略的
研究。在新的经济发展战略研究中，提出了全面建设现代化国际城市的战略规划。
（三）京沪两市战略定位与制度环境的比较
从京沪两市国际化战略目标的表述看，上海的“国际经济中心、金融中心、贸易中
心”是明确的功能定位，北京的“现代化国际城市”定位并不明确。从战略措施上看，
上海一开始就有大规模新区开发的国家战略支撑，北京则没有。
这种差别，一方面反映了在90年代对外开放的国家战略中，上海与北京的战略地位
有所不同。另一方面也透视出，在国家的制度架构下，北京与上海有不同的制度环境。
北京作为首都，必须处理好中央与地方的复杂关系，上海则有相对宽松的自治空间。战
略地位的不同，导致北京CBD的建设比上海陆家嘴的开发晚了将近10年。不同的制度环境
，也使得北京与上海在国际化进程中的制度变革有不同的路径，北京的改革比上海有更
大的难度。
二、新区建设中的制度变迁：浦东与中关村的比较
（一）浦东开发、开放中管理体制的演变
开发浦东，是孙中山先生在1919年所著《建国方略》中提出的设想。解放以后，上
海曾多次提出和讨论浦东开发。90年代初，浦东的开发、开放，作为国家战略开始实施
。浦东最初的规划控制区位于黄浦江以东、长江口西南、川杨河以北，紧靠浦西老市区
，面积约350平方公里（1992扩大为522.7平方公里）。
在90年代的浦东开发中，浦东的行政管理体制做过三次大的调整，从管理体制上看
，浦东的发展经历了三个时期。
1、1990—1992年
浦东350平方公里的规划控制范围内，含三区两县：南市、黄浦、杨浦三区和上海县
的部分地域，以及川沙县全县。开发初期，为了快速起动建设和实现在体制机制上的转
变，上海市在浦东新区建立了行政协调的管理体制，即原有的三区两县的行政管理职能
不变；设立浦东开发办公室，作为市政府派出机构，对浦东的开发建设进行总体构思、
组织协调；市各委办局凡有需要的，在浦东设立开发办（处）；设立浦东新区规划设计
研究院，对新浦东区开发进行总体规划研究和设计。
这种开发建设管理与日常行政管理并行的管理模式，在浦东开发初期取得了明显的
成效。保证了开发初期规划和政策设计的快速、高效。但传统的低效率的行政管理体制
没有从根本上触动，浦东进入实质性开发阶段以后，上海市对开发初期的管理体制进行
了调整。
2、1993—2000年
1992年，经国务院批准，将黄浦、南市、杨浦三区和上海县的浦东部分，从原行政
区划出，撤销川沙县，设立浦东新区。1993年初，成立了中共浦东新区工作委员会和浦
东新区管理委员会。新区工委为中共上海市政府的派出机构。新区管委会下设10个局办
。新区不设人大和政协，由市人大和市政协派驻联络处。浦东新区的管理体制有以下特
点：一是党政合一、政企分离。二是高级别、高受权，新区工委和新区管委会，均为副
省级，享有计划单列市的权限。三是高度精简、统一。当时，上海市政府有100多个委办
局，浦西的每个区县也有50个左右的局办。浦东管委会下设10个局办，800个编制，比浦
西的区县减少了一半。
浦东新区的管理体制大体延续了改革开放初期经济特区的模式。高级别、高授权，
有利于突破旧体制的束缚，有利于争取和行使国家优惠政策；高度精简的政府机构有利
于提高行政效率。90年代浦东新区的高速发展，与这种精简、统一、高效的管理体制有
很大关系。
但作为经济转型和大规模开发期特定的产物，浦东新区的管理体制又带有很强的计
划经济色彩和“非正常”的特点。如新区政府对土地开发和引资的过多控制；人治；党
政合一而没有正常组织机构；在500平方公里的辖区内，没有区一级人大、政协，形成体
制“空白”。
3、2000年至今
90年代后期，国家对浦东新区的优惠政策逐渐弱化，新区大规模开发建设基本结束
。2000年，在浦东开发、开放十周年之际，上海市政府决定撤销浦东新区党工委和管委
会体制，正式建立区委、区政府、区人大、区政协，浦东新区行政管理体制回归到正常
的政治架构。
从90年代初的行政协调、大规模开发期的特区管制，到90年代末的行政回归，浦东
新区管理体制的演变，不是一个简单的循环。因为在体制的变化中，资源配置的基础，
发生了变化，这是一个不断市场化的过程。
（二）中关村发展中的制度变迁
与上海浦东不同，北京中关村的最初发展带有自发性。中关村科技园是在80年代“
中关村电子一条街”的基础上发展起来的。80年代初，中科院的一些科研人员下海，创
办了中国第一批科技民营企业。80年代在西北郊的中关村地区，科技民营企业不断聚集
，自发形成了电子产品“自由市场”的“电子一条街”。1988年，国务院批准在以中关
村为核心的西北郊100平方公里的区域内，建立我国第一个国家级高新技术产业开发区—
—北京高技术产业开发试验区。90年代末，试验区重组为“中关村科技园区”，重组后
的“中关村科技园区”，“一区五园”（海淀园、昌平园、丰台园、电子城、亦庄园）
，形成了环绕北京中心城区的“高新技术产业带”。 2000年中关村科技园区开始了大规
模的扩张建设 ，在海淀园的中心区动工兴建科技园区的商务功能区——“中关村西区”
。
从管理体制上看，中关村的发展经历了三个阶段。
1、1988—1997年
北京市新技术产业开发试验区设立初期，建立了以区为主的管理体制。试验区设立
办公室，作为海淀区政府的派出机构。1992年北京市又批准设立了丰台和昌平两个科技
园区。1995年经国家科委批准，丰台和昌平两个科技园区划入试验区范围，形成了“一
区三园”的格局。三个园区仍由各区管理。
2、1997—1999年
1997年，经北京市政府批准，成立了北京新技术产业开发试验区管委会，即“大管
委会”，建立了“一区三园”统一的管理机构。大管委会作为市政府的派出机构，具有
市级经济管理权限，但主要工作是统计、协调，三个园区仍以各区县管理为主。
3、1999年至今
1999年国务院批复北京市和科技部《关于实施科教兴国战略，加快建设中关村科技
园区的请示》，中关村的发展进入了一个新的发展时期。北京高技术产业开发试验区更
名为中关村科技园区。北京电子城和北京经济技术开发区的高新技术园区划入中关村科
技园区。至此，中关村科技园区形成了“一区五园”的格局。新的中关村科技园的管理
架构，分为三个层次。上设由北京市、科技部、教育部组成的中关村科技园领导小组；
领导小组下设办公室，由一位副市长任主任，北京市相关委办局的负责同志兼办公室成
员。办公室同时又是中关村科技园区的管委会，各园区是管委会的成员单位。办公室的
主要职能是协调、联络、信息咨询、推介和研究。五个园区中亦庄科技园属北京经济技
术开发区，电子城由北京电子工业集团管理，海淀园、丰台园、昌平园由区县管委会管
理。从中关村科技园区的管理架构和办公室的管理职能看，这是一个北京市与中央部委
，市区职能部门与区县政府间“协治”[1]的管理模式。“协治”近些年是一个世界性的
潮流。中关村科技园区在园区管理中引入“协治”的管理模式代表了一种新的趋势。
（三）浦东与中关村的比较
上海浦东的开发和北京中关村的建设是20世纪90年代，中国大城市国际化进程中两
个成功的案例。90年代的十年间，浦东的GDP增长了13.3倍，年均增长21.3%，浦东新区
GDP占上海全市的比重上升到19.8%。中关村90年代末，技工贸总收入1679亿元，上缴税
费总额61.6亿元，对北京工业经济增长的贡献率达到60%以上。
上海浦东和北京中关村又是两个完全不同的典型。
浦东的开发、开放作为国家战略，靠高起点的基础设施建设、大规模的土地开发，
吸引外资，实现了跨越式的发展。中关村则自发起步，利用本地资源，培育民营经济，
从渐进积累到大规模的开发建设。中关村大规模的开发建设比浦东晚了将近十年。
从管理体制的演变看，浦东的开发，大体延续了改革开放初期特区的模式，组建高
级别、高授权的派出机构，在强政府的行政管理模式下，引入市场化的运作机制。利用
优惠政策，集中开发、集中建设，实现短期内的超常规发展。在完成了大规模的开发建
设以后，新区的管理体制回归到“常态”的体制架构。中关村，则在原有的体制架构和
自然形成的市场环境下，由当地区一级政府派出低级别的服务、协调机构，整合区域资
源。随着园区的扩张，出现了市区两级政府双重协调，地方政府与中央部门协治的复杂
的区域治理结构。造成这种差别的原因是，中关村是在原有区位优势的基础上发展起来
的，比浦东有更复杂的区域背景。
三、结论与建议
90年代初，上海浦东的开发开放，标志着中国的大城市开始参与世界城市体系中“
中心城市”地位的竞争。1990年代以来，上海、北京等大城市以“国际城市”为目标的
城市建设和功能调整，伴随着我国经济从“计划”向“市场”的转型，伴随着城市空间
的迅速扩张和大规模的新区建设。在这一进程中，城市空间发展的管理体制不断变革和
创新。如果说上海浦东的“特区”制度代表了20世纪90年代中国大城市空间发展管理体
制的一种普遍的模式；北京中关村重组后的“协治”则代表了90年代末21世纪初城市空
间发展管理体制变革的一个新的趋势。
随着我国市场经济体制的逐步完善，改革开放初期，靠划定一定区域，采取强政府
和优惠政策导向的“非常态”的特区治理模式将逐渐淡出。通过“协治”，整合区域资
源；通过“协治”，解决区域内和区域间的矛盾和冲突；通过“协治”，吸引外部投资
，将成为在更加完善的市场经济条件下，城市空间发展管理新的制度选择。
“协治”是建立在充分尊重不同利益主体的基础之上的，这些利益主体包括政府、
部门、企业、社会团体、当地居民等等。“协治”就是通过协商、谈判，解决（行政体
体系的特殊的法制化的秩序，“协治”谋求的结果是“双赢”。
不同于行政的等级体系，“协治”不存在金字塔式的科层结构。因此，行政级别对
等，不是“协治”的原则，每一个利益主体都是平等的谈判方。
“协治”对于区域背景复杂的北京来说，尤其重要。因此，中关村重组后的治理模
式对于今后处理空间发展中北京市域内各区域之间、北京与周边省市之间的竞争与合作
关系，处理地方与中央各部门、中央驻京单位的关系都有借鉴意义。
城市空间扩展与区县一级的区域利益直接相关。因此，“协治”要充分发挥区县一
级的积极性，发挥区县一级政府在协商、谈判中的主导作用。把“协治”机制和制度的
操作层面建立在行政级别较低的区县一级，实际上有利于避免行政权威的不当干预；有
利于建立超越行政体系的法制化的秩序，解决那些行政体系下不能或难以解决的利益矛
盾和冲突。
[1] “协治”(governance,也译为“管治”)，指不同的利益集团（可以是政府、企业、
社会团体），通过谈判签订双边协议，解决合作中的利益关系，并形成法律文本，通过
联席会议或其他组织形式，履行协议，形成法制化、制度化。
