迁都？且慢！全球化思潮下的台湾行政区重划原则</P>
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石计生<p></p></P>
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包括2004年的总统大选，在最近的几次大型选举之后，执政的民主进步党发觉，台湾西部平原的浊水溪除了是条河外，确实有着选票上的划分意义：浊水溪以北各县市的得票率较逊于浊水溪以南的县市，特别是在高高屏与台南县市等地展现绝对的优势。因此，我们就听到一种借着行政区域重新划分，而将首都由台北迁往高雄的「迁都」之议。这种表面上是平衡南北差距、资源重新分配的政策评估，其所隐含的却是政治权力的考量，我们有必要从一个更为宽广与深刻的全球化向度加以解析。<p></p></P>
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事实上，自从1997年前总统李登辉领导的国民党政府提出宪政改革计画以来，「行政区域重划」一直是改革计画中重要的、但尚未落实的一环，其原因大抵涉及计画本身展现的保守性格，与朝野诸多政治与地方派系的角力与利益冲突。在该行政区调整的宪改构想中，中央政府经由总统民选的政治与制度逻辑，进一步集权；区域的部分则在「精省」之后，对于县市等区域层次的协调功能萎缩。1999年的921大地震，政府救灾步调落后于民间慈善团体，直接暴露由中央政府垂直指挥县市政府的缓慢窘境；地方的乡镇长拟改为官派，其考量与其说与人民公共利益有关，倒不如说是朝野的政治利益盘算考量，所以，1997年国民党地方选举惨败之后，就束之高阁。1999年行政院研考会委托学者黄德福研拟《我国行政区域划分问题分析报告》，提出三个直辖市(台北、台中、高雄)，与将台湾省划分为24个县市，亦被夏铸九、成露茜等学者批评为「这种众多小的市与县，是最适合中央集权的体制」。<p></p></P>
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2000年政党轮替以来的民进党新政府，力图在此改革计画的基础上，继续思索并推动重划工作，以造福台湾子孙于未来。然而，不同于上个世纪，面对的是台湾与国际新形势：长久以来的重北轻南所造成的南北对立问题、与重西轻东的东部落后问题在大选之后被凸显；新竹－台北带作为沙森(S. Sassen)所谓的全球城市(global city)的金融贸易与全球接轨，其发展型态与传统下滤型分工有着本质上的转化；高高屏原本是台湾制造业的重心，现在也面临企业出走全球分工的挑战，必须以高雄港作为竞争出口轴心；台中新兴都会带拥有最多台商、人口最年轻、地价最便宜、中产阶级最多的特色，加上与中国大陆距离最近，因此在未来两岸产业交流发展上，创造了一个新的优势；此外，金门、马祖等离岛地位，在此新的世纪也有不同往昔的角色，由战地转为两岸贸易最前哨；然后，原住民自治区的呼声也在全球差异文化下崛起。因此，逢此二十一世纪的台湾区域新局势，全球化(globalization)的浪潮席卷一切，如何能以之超越传统「国族国家」(nation state)规划行政区的旧思维，成为我们的主要关照点。<p></p></P>
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这里，我们不拟提出具体行政区划分的主张，而是从全球化的向度解析过去思考之局限，与提出未来决策时所应考虑的原则。<p></p></P>
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李登辉国民党政府版的行政区重划的思考陷阱，是来自于发展论(the developmentistparadigm)与现代化(modernization)思维，以主权(sovereignty)为核心概念的国族国家中被理解、制度化，陷入一种学者Agnew所谓的国内与国外两极化的领土陷阱(the territorial trap)。从发展论而言，成熟的国族国家体系，融合重商主义，与自由主义的原则，而形成一个新的国际关系系统，它包括以下一些特点：(1)相信伴随着现代化的直线进步路线，会带领经济有同样的发展轨迹，(2)由国家主导经济发展，(3)以贸易为刺激发展主轴，(4)以增进国家财富为目标并维持稳定的金融。所以，我们可以看到，基于一个历史选择，李登辉政府时代相信国族国家的集权与经济挂帅，可以维持社会经济稳定与财富的积累，朝向上述行政区重划的型态，并不令人感到意外。<p></p></P>
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已经执政五年的民进党政府，在行政区域重划的议题上，是否要继续这个发展挂帅国家意识型态，我认为有待评估。特别是在面对我国二十一世纪的新形势时，必须考量全球化的思维向度，才能设计一个好的重划的规划。学者罗斯诺(Rosenau)曾定义全球化是「一种疆界扩张的过程(a boundary-broadening process)」，至少有六种元素，如人员、货物、信息、资本、价值、行为模式等，可以跨越疆界而流动。以国家为分析与全控单位的思考，是发展论影响下的行政区域重划观念，并无法应付当代瞬息万变的经济与社会的变动；于是，乘着全球化翅膀而来，冲击传统发展论价值观的「城市－区域治理」(city-regions governance)或「领域治理」(territorial governance)新的区域规划的观念，就成为我们的另类选择项。其要义在于：在全球化的过程中，「治理」(governance)不再是「国家」的独家或全部责任，所谓的「国家」应拋弃「父权式」的照顾一切、控制一切的集权风格，反而应该建立一个以地方参与为思考的「分散化的规划与决策体制」。亦即，行政区域重划的「领域治理」观，直接和「发展论」针锋相对，不是中央集权，而是涉及一个地理空间的领域(territory)，如市、县、都会区、区域等的正式与非正式的治理(或统理)过程。「正式的治理」和各级政府的规划与决策有关；而「非正式的治理」则更重要，是和在地的文史工作室、社区发展协会、和其它由民间人士主动组织的具备清楚「地方感」(sense of place)的团体所构成。分散的领域治理观点着重的「去中心」、「去集权」的治理，有助于我们在思考行政区域重划时的捕捉地方真实以及划分的合理性。<p></p></P>
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在这样的新思维主导之下，我们势必要打破以下几种传统行政区域规划的既成之见：(1)国家－市民社会二分，与(2)城市－乡村二元。面对全球化，国家－市民社会二分是过时的看法：「国家」能力(capacity)的衰退，表现在国家的角色，在全球化浪潮的拍打下，显得有气无力。人口密度的增加，复杂多元的地方结社，永无止境的技术创新，与次级团体追求自主的挑战等因素的作用，在在造成了国家力量的削弱。国家发现在全球经济的严酷竞争下，在面对世界新秩序时，已缩水为一个「国家级的机构」 (a national institution)，集中其力量于金融与贸易部门事物的处理，其它如教育、农业、医疗、社会服务等部门。全球政治已面临分岔的两种结构并行存在，一是国家中心的世界观(state-centric world)，一是多元中心的世界观(multi-centric world)。前者指涉的是主权的国族国家(sovereign nation-state)的概念；后者是脱离主权的活动者(sovereign-free actors)所组成的多元世界－－多国公司、族群团体、地方政府和官僚、跨国组织、专业社会、社会运动、政治党派等。在全球化的浪潮之下，一种罗斯诺所谓的新的「权威的活动」 (SOAs；Spheres of Authority)将取代传统的国家权威而成为主流，传统的「国家－市民社会」的对立思维，被各式各样想要合纵连横的，跃跃欲试的活动者所取代。这种新的「权威的活动」包括群雄并起的活动者(actors)在其中，如传统的国家、与企业家、跨国公司、网络、地方议员、媒体、环保人士、教师、宗教慈善团体、学生领袖、社会运动者、劳工领袖、文化保育人士、运动家、流行音乐明星等。当代一些突发的危机，国家站在处理的最前线(frontier)，有许多情况已经无能为力，反而需要这些揉合国家与市民社会的「权威的活动」的介入才能解决问题。台湾过去的实例就是921大地震发生后，国家的应变能力十分不足，反而是如慈济等民间宗教慈善团体，发挥了最有效率的救灾行动；而最近的例子则是2005年还在进行中的「拆除邵族社区事件」：南投县政府屈从于财团的经济挂帅，态度强硬计画拆除已经居住数百年的邵族社区，以进行日月潭休闲度假饭店BOT案的事件；而一向强调「本土化」的民进党政府竟无法阻止此事发生，也未对此事有任何批评，反而是民间透过网络与部落格(blog)的超级链接力量，使得许多关心邵族的人，一起为原住民族群生存与文化的承续努力，协助邵族捍卫这块最重要的传统领域。<p></p></P>
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因此，我们可以说：「国家－市民社会」二元观是行政区域重划的第一个必须放弃的旧见，国家必须放弃独大或全控的心态，以开放的、分散权力的心态让地方与各式权威活动参与行政区域重划。<p></p></P>
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面对全球化，传统的「城市－乡村」、「都市－农村」的二元对立区域发展观，已经成为台湾行政区域重划的进步障碍。事实上，都市社会学学者T.G. McGee早已指出，传统都市发展观点有其局限性，「都市变迁」的概念必须被放在各类国家的空间经济变迁，这样较为宽广的典范来看。以亚洲国家为例，中国、日本、台湾、印度、泰国、印尼、缅甸和新加坡，我们都可以观察到几种类型的「沿着都市中心之间农业和非农业活动高度混合的区域」。 这些在亚洲发现的都市化类型，迥异于西方城市/乡村二分的进化都市观，我们可以称之为「衍生型大都会」(extended metropolis)或「乡村城市混合区域」(desakotasi；city-village process)。这种「亚洲中心」的动态都市化过程，应以「地带」(region-based) 而非「城市」(city-based)为基础，在亚洲的国家，诸如日本、南韩、台湾、印度、越南、中国、泰国与印尼，许多区域演化后呈现(a) 在核心城市之间，有一个混合农业与非农业活动的带状走廊，(b) 除了人口由农村往都市迁移外，仍有大量在地人口(in situ population) 存在该走廊或所谓的农村之中。为解释该空间经济的特质，城乡混合都市化理论认为社会变迁，交易、技术进步与全球化会影响此都市化类型的发展。在区域与全球的辩证 (local-global dialectics)思考下，人口、商品、资本和信息的区域、国家与国际移动，构成城乡混合的带状走廊可以是发生在区域、国家与国际之间。城乡常见的论述如「由于城乡不均衡发展，使得大量人口及资源集中于都市，垄断了大部分的财富与发展机会，城乡发展的不均衡连带使得地方人文特质丧失，城乡风格难以塑造」。城乡概念所导引的行政体制，是以人口数为划分标准，资源集中在台北市、台中市、高雄市等人口达百万以上的大都会区；相对而言，其它的在行政区划分上属于乡村型的县市则长期忍受「二等区域」的相对剥削待遇。各种政治势力为了讨好选民、或为自己的县市的发展而喊出「单独升格」，正是城乡二元传统思维的结果。综上所述，以全球化思潮的台湾行政区重划原则看待现实问题可以归纳为以下几点：<p></p></P>
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(1) 台湾行政区重划应拋开「发展论」式的以主权(sovereignty)为核心概念的国族国家「中央集权」思维，应以「分布式参与」的方式，让地方的各式「权威的活动」的力量展现「多元」的地方规划活力，才能从地方直接面对无孔不入的全球化挑战。国家的角色不是控制地方或为地方代言，而是在尊重地方差异与社会文化特色的前提下，成为「协力厂商」。<p></p></P>
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(2) 台湾行政区重划应拋弃城市乡村二元的现行行政区规划，而以顾及亚洲特色的「城乡混合都市化」(desakotasi)的真实，以「区块」、「地带」为重划考量，才能打破原来资源分配不均的情况，一劳永逸解决从预算到水源的都市之间、与县市之间争论不休的「虚假问题」。<p></p></P>
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(3) 行政区重划应以「领域治理」为方案，让市、县、都会区、区域等的正式与非正式的治理(或统理)过程成为真实，整个行政重划，应该经由地方的各式「权威的活动」对于台湾整体生态、环境、经济、与社会的充分讨论后，提出「非政治」的重划标准，让「区块」「地带」的完整性、永续性与竞争性达到最适境界。<p></p></P>
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因此，归纳地说，民进党政府的智库所借着行政区域重新划分包裹着的「迁都」前往高雄之议，只是从一个「中心」置换到另一个「中心」而已，并不能解决南北差距(事实上是「地带」的差距)的问题，立基于传统思维，资源重新分配的政策显然是无法达成的。我们认为，民进党政府若能以此全球化思潮导引行政区重划原则，将以为台湾子孙后代造福，也是终止目前僵化的行政体制下的城乡落差，与其背后所隐藏的朝野政治斗争的务实方法。</P>
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http://gj.yuanmatch.com/Article.asp?cuno=5&wno=82&DocNo=345&pno=113<p></p></P>
