三、乡镇与村庄的关系
1.“官民共治”的传统与变迁
乡镇政权的治理属于国家行政的范畴，村民自治具有社区自治的特征。在乡村治理的综合体系中，乡政与村政是密不可分，乡政包含村政的内容，村政渗透着乡政的要素。乡政与村政的相互渗透，决定了乡村治理的行为与制度具有“官民共治”混合性质。中国乡村的“官民共治”的治理结构具有悠久的历史传统。在明清之前，中国乡村社区政治结构，主要是国家支配力量与地方自治力量之间的互动与借重关系。
中国共产党执政以后，在广大乡村地区迅速建立了人民政权。在土地改革中翻身的农民，成为农村建党与建政的阶级基础。经过一系列暴风骤雨的群众政治运动，由地主阶级把持的保甲组织废除了，传统的绅权、族权和神权被打倒了，“农会”、“党支部”、“合作社”、“生产队”、“妇女会”等现代组织形式建立起来了，农民被重新组织起来。人民公社化后的乡村基层，农村社区日益走向国家化和政治化，乡村治理演变成“强官治-弱自治”的单轨政治，乡村自治缺乏制度空间。
人民公社时期的中国乡村是社会主义的农村，社会自治能力弱化了。乡村社会中的自治传统随着乡绅势力的瓦解、宗族社会的隐退而烟消云散。集体化后的农民，由于失去了经济自主权，成了依附于农村集体的一分子，而农村集体组织进一步成了依附于国家的一单位。因此，农民最终成了依附于国家的社会阶级，这就是农村社会“国家化”的实质。农村社会的国家化必然导致农村治理模式的自上而下的单轨政治性质。
这种单轨政治具有三个基本特征：（1）自上而下地建立了共产党的组织领导体系，强调上下之间的领导与被领导关系，排斥同级之间的纵向联系（这种关系一般被冠以“宗派主义”、“地方主义”等帽子而受到排斥或打击）。（2）建立了一个严密的科层体制（bureaucracy），政府的计划、指令等通过这个官僚体制而直接贯通于村村寨寨。（3）建立了一套严密的组织纪律，保证下级服从上级，地方服从中央。在这种单轨政治下，可以说乡政兼并了村政，村级组织缺乏自治性，成为依附单位。
村民自治制度的实行，促进了乡村自治政治的发展，导致了乡村与村政的分化，并在一定程度上恢复了“官民共治”的某些特征。在村民自治的新制度背景下，乡政与村政的关系具有新的特征。这种关系必须从两个方面进行考察，一是上下党组织的关系；二是乡镇政府与村委会的关系。
2.乡镇党委与村党支部的关系
从上下党组织关系来看，乡镇党委与村党支部是领导与被领导的关系。这种领导体制一直是维系国家与乡村社会政治联系的主轴。党支部建在村庄是中国基层政治体制的特色，也是党领导农村工作原则的制度保障。村党支部是农村各项事业和各种组织的领导核心，实质上是共产党执政权在农村社会的贯彻或延伸。村党支部主要由村民党员、返村定居的城市退休党员组成。党支部支委成员一般3-5人。支委成员一般由支部全体党员民主选举产生，但上级党委认为有必要时也可以任命村支书及其他支委人员。
上级党委对村党支部的领导主要体现在三个方面：
1）政治领导。乡镇党委的一个基本职责就是保障党的路线、方针、政策在本辖区的贯彻执行。这就是“政治领导”的基本要求，也是坚持党的领导的实质意义。村党支部有权利向上级党组织反映不同的意见、要求和批评，但必须无条件的执行上级党组织的决议，必须与党中央保持政治上的一致。
2）组织领导。乡镇党委在组织上是村党支部的直接领导机构，乡镇党组织的另一个基本职责就是选拔、培养和任命村支委的主要成员。乡镇党委有权撤消由村党支部所作出的与党章党规、国家法律、政府法规不相适合的决定。
3）思想领导。为保证党的政治领导和组织领导，乡镇党委还有职责加强村支部的思想政治建设，通过持续不断的思想政治教育，提高全体党员的党性观念、政治素质和先锋模范作用。保证全体党员与党的意识形态保持一致。
乡镇党委对村党支部直接全面的领导，目的是保证党对乡村社会的领导权，通过发挥村民党员的模范带头作用，促进农村经济社会的全面进步。为此，乡村两级基层党组织结成了类科层制（quasi-bureaucracy ）的组织结构，这种结构使得农村基层党组织具有“准政府”（quasi-government ）的功能特征。同时，乡镇政府处于乡镇党委的直接领导之下，因此乡村党组织系统是中国乡村政治的实际整合中心或政治核心，这种治理结构决定着乡-村政治关系的基本特征。
3.乡镇政府与村委会的关系
就乡镇政府与村委会的关系来看，它类似于上下级政府关系在乡村社会的延伸。所谓“类似”是指，从《村委会组织法》的明文规定来看，乡镇政府与村委会是指导与被指导的关系，不是科层制意义上的上下级政府组织关系。乡镇政府对村委会的权力，不能像乡镇党委对村党支部的那样直接领导，而是要通过指导、协商、合作等行政措施来实现国家的农村行政管理。显然，这种制度设计的着眼点之一是为了减少政府对村委会的行政干预，增强村委会的自治能力，拓展农村社会的自由度。
在现实生活中，乡镇政府与村委会的关系并不总是指导与被指导的关系。乡镇政府干部习惯于把村委会看作自己的下级机构或“腿”，习惯于采取行政命令的方式，这就难免与村委会的自治性质产生冲突和矛盾。而且，国家下达给乡镇政府的硬性任务越多，乡镇政府就越倾向于行政命令的工作方式。因此，乡镇政府与村委会的关系，在形式上是“指导与被指导”的制度，而在实际运作上往往表现为“指挥-执行”的领导与被领导关系。
4.两个纽带：党与政的上下关系
如何理顺乡政权与村自治的政治关系，这个问题仍是困扰基层组织建设的一个大问题。在现实的制度框架下，乡政与村政之间依赖两个纽带而连接起来，一是以党组织系统为载体的“党的纽带”；二是以政府系统为组织载体的“行政纽带”。上级强调加强农村基层党组织的核心领导地位和战斗力，目的是通过强化“党的纽带”，来保障村庄不脱离国家政治控制范围，使“村民自治”不至于演变成不受制约的“村堡政治”。而把乡镇政府与村委会的关系规定为“指导与被指导”的关系，是为了在现行的制度框架内提高村民自治的程度，推进基层民主政治的发展。
在乡村社区，一般情况下发挥更大权力影响的应该说是基层党组织。无论是人民公社时期的公社党委与大队党支部，还是现在的乡党委与村党支部，都是乡村政治的核心。如果说村庄存在一个“二元权力结构”（党支部与村委会），那么这个二元权力结构是“党的纽带”和“行政纽带”自上而下地在村庄社区的交织。村庄二元权力决策之间的矛盾以及调节，在很大程度上取决于上级党政关系及其变化。在许多农村，村民自治制度的实施，使基层党政关系复杂化了，并使农村党政之间的权力关系趋于紧张。在实施村民自治的过程中，如何保持和加强农村党组织的核心领导地位，又避免以党代政的弊端，确实是村政制度建设所面临的一个亟待解决的大问题。一些地方对这一问题进行了有益的探索，例如，山西河曲县为提高农村基层党组织的权威，从扩大党内民主着手，实行“两票制”选村支书，把选举村党支部的提名权交给了村民群众。又例如深圳大鹏镇“两票制”选镇长的制度创新，改变过去镇长由党委组织考察推荐的做法，把推荐镇长的权利交给全镇有选举权的公民。这些都是在村民自治新形势下，完善党内民主制度，理顺党政关系的有益尝试。
四、结论
中国乡镇政权建设经历了四个发展阶段，即乡-村政权并村的乡（行政村）体制、乡政权制、人民公社制和乡政村治模式。分析表明，原有的建立在单一集体经济体制之上的乡镇治理结构已经不适应农村社会发展的新形势。80年代以来，经过撤社建乡、政社分离、改队为村等体制改革，形成了“乡政村治”的乡村治理格局。这种新型政治关系是对传统的全能主义政治的否定，是我国乡村治理结构不断完善的体现。
在乡镇治理结构中，权力中心是乡镇党委。而作为乡镇的权力机关，乡镇人大的基本作用就是组织政府，赋予乡镇政府行使公共权力的合法性。乡镇政府则是国家基层行政的主渠道，其工作的效率直接制约着国家政令在农村基层贯彻落实的实际效果。现行的乡政制度建设仍然滞后于形势发展的需要，乡镇党政关系的不顺，必然导致以党代政的积弊的重现；乡镇组织的条块分割，必然制约着乡镇政府整体施政能力和行政效率的提高；乡镇人员的超编、机构膨胀，必然加重国家财政以及农民负担；乡-村关系的不顺、党群干群关系的紧张，既削弱乡镇政府能力和行政效能，也不利于村民自治制度的完善。提高乡镇的施政能力和行政效率是完善我国农村基层治理体制的目标。
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