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台湾地区行政区划沿革之研究
高小蓬
摘要
数百年来台湾历经荷西,明郑,清,日,中华民国政府接收等五个政权的转换,行政区随著拓殖与统治当局的政治目的不断变迁.自从民国三十九年行政区全面调整至今,台湾经过半世纪的经济社会剧烈变化,面对当前全球化以及国际经贸发展新局,我国行政区域五十余年未曾大规模调整,已形成当前地方发展的瓶颈,诸如二级政府难以建立,乡镇市层级自治能力受限,地方经贸竞争力难以和世界重要都会抗衡,各县市纷纷要求升格形成困扰等等问问,都与我国长期未能重划行政区域有关.因此,重新划分和调整台湾地区行政区域实有必要性和急迫性.
然而行政区域重新调整牵涉到各政党的利益分配,地方政治势力的纠葛,民众民主意识的高涨,致使行政区划始终未竟其事,学者专家所提出之真知灼见,在激烈之政争中,只有束诸高阁!本文撰写之目的是陈述台湾历代行政区域变迁过程,剖析变迁原由与影响,并对未来行政区域调整之展望提出个人之浅见,冀望能提供学生对台湾行政区完整的认知.
目次
清代以前的台湾
古史上有关台湾的记载
澎湖纳入版图范围
荷兰据台前的汉人拓殖
荷兰据台之统治
明郑时期的行政区域划分
清代行政区域划分
一府三县时期
一府四县一厅
一府四县二厅
噶玛兰厅的增设
牡丹社事件-南北行政体系分立
中法战争-台湾建省
日据时代的行政区域划分
置县时期
置厅时期
置州时期
第四章 战后台湾行政区域划分
战后初期行政区域之调整
国府来台后之行政区域划分
民国四十年迄今之行政区划调整
第五章 台湾省参议会制定行政区划草案的过程
地方自治研究会的规划
各界对行政区划调整之意见
行政区划之定案
行政区划之检讨
行政区划之未来展望
行政区划法之争议
精省后面临之问题
结论
第一章 清代以前的台湾
古史上有关台湾的记载
连横在《台湾通史》自序中开宗明义说:「台湾固无史也.荷人启之,郑氏作之,清代营之,开物成务,以立我丕基,至於今三百有余年矣.而旧志误谬,文采不彰,其所记载,仅隶有清一朝,荷人,郑氏之事阙而弗录,竟以岛夷,海寇视之.」
在我国古史的记载中,有关台湾的部分,因时日久远,真伪莫辨,史学界的说法,真是众说纷纭,不一而衷.部分学者认为,有关台湾最早的文献资料应是尚书的记载.《尚书·禹贡》扬州之项有:「岛夷卉服.厥篚织贝,厥包橘柚,锡贡,沿於江海,达於淮泗.」(注:卉服—绵衣;织贝—镶有贝壳的布料;锡—承受旨意.)
根据尾崎秀真先生的说法,"岛夷"应该是指台湾的当时的居民,贡物的织贝是当地居民泰雅人的珠衣.
《禹贡》是《尚书》的一个篇名,而《尚书》是中国一部最古的历史书,《禹贡》叙述四千年前的中国地理,把当时的中国分九州,扬州是东南方的一州,北到淮河,东南到海.
《尚书·禹贡》篇中的意思是:东南海岛上的夷人,穿著锦服,用竹器装著缀系有亮贝的布料,包裹著橘柚特产,等待锡命来进贡,沿著长江大海,到达淮水,泗水.
台湾地处东南海上,所说岛夷的情形,与台湾当时的居民的情形相同,所以有的学者根据这一记载,认为台湾已与大陆有交流.也有学者认为以上说法均属无法考定而予凭信.

到了周朝,有关台湾的文献记载见诸於《山海经》之《海内南经》记载:"伯卢国,离耳国,雕题国,北朐国,皆在郁水之南".
时人的解释是:离耳国似指海南岛,而雕题国民黥面纹身,类似台湾山胞,故雕题国是指台湾.
至於秦朝,根据《史记·始皇本纪》记载:"海中有三神山,名曰蓬来,方丈,瀛洲,仙人居之云". 时人的解释是:三山依北而南排列,蓬来为日本,方丈为琉球,瀛洲为台湾.连横认为此一说法「语虽凿空,言颇近理,盖以是时航术未精,又少探险海外,飘渺虚无,疑为仙境,陋矣.」
汉朝的《汉书·地理志》记载:"江南多湿,丈夫多夭,会稽海外有东鯷,分为二十余国,以岁时来献见".后来有一部份日本与中国的学者,推测东鯷指的是台湾.
三国时代有关台湾的记载较为明确,根据《三国志·孙权传》记载:"将军卫温遣诸葛直以甲士万人浮海求夷洲及亶洲,亶洲在海中,所在绝远,不得卒至.但得夷洲,数千人而返".
沉莹《临海水土志》记载:"夷洲在临海东南","土地无霜雪,草木不死","女已嫁,皆缺去前上一齿","战得头,著首还,中庭建一大材,高十余丈,以所得头差次挂之,历年不下,彰示其功".卫温,诸葛直到达夷洲后,"士众疾疫死者十有八九".
据沉莹的《临海水土志》,对於夷州方位,地形,气候,居民,物产,习俗,均有详细的叙述.有不少学者把"夷州"认为是今日的台湾,并以"临海水土志"为有关台湾的最古文献,特别是中国学者大体上都持这种说法.
文献上关於台湾早期的纪录,隋书流求国传记述较详,但其所指就为今日台湾,抑或今之琉球,数十年来学者聚讼,各持其说,然就文献上的解释与考据,大体台湾论者占优势.根据《隋书·东夷列传》记载:"流求国居海东,当建安郡东,水行五日而至","将军陈棱要求土著投降,被拒,遂掳其男女数千人,载军实而返".《隋书》所称之流求,所述的风土习俗,方位和文化系统皆与三国夷州颇多相似之处,所以学者之间多认为《隋书》所指之流求即为台湾.
临海水土志所载关於夷州之记述,多与流求国传相符,假使隋书的流求,果指今之台湾,则三国孙无所征夷州,当亦指台湾.
到了元代,因为元世组,致力於海外经营,於是元代海上交通频繁,贸易较前代范围更广,制元年间,元朝曾经在澎湖设立巡检司,负责行政管理及课税事宜,将澎湖纳入元帝国的版图.
至於台湾根据汪大渊的记载,地产砂金,黄豆,硫磺,黄腊,鹿豹麂皮,贸易之货,用土珠,玛瑙,金,珠,粗碗,处州瓷器之属.由此可知.在南宋末,仍谓「产无奇货,商贾不通」之台湾,元末虽无宝货之产出,却已有国人行贩其地了.至於迁居台湾,在连雅堂台湾通史记载,蒙古崛起,亲灭女贞,金人浮海避难,宋末,残兵义士亦有至者.
从隋朝到明朝,台湾一直被称为流求或琉求.到明洪武受封时,才将台湾改称为小琉球,而与日本统治下的琉球有所区别.
到了明朝,陈第随沈有容同赴东番剿倭,实地观察高山族生活状况,返回福建故里,研撰《东番记》,成为记载台湾最早及最珍贵的地理文献,全篇共一千五百字,提及"东番人不知所自始,居澎湖外海岛中,起魍港,加老湾,历大员,尧港,打狗屿,小淡水,双溪口,加哩林,沙巴裏,大帮坑,皆居其也."台湾称为"小番","东番"甚明,陈第之《东番记》是继三国吴沉莹之《临海水土志》夷州,《隋书》之流求国,宋赵汝适之《诸番志》琉求国,元汪大渊之《岛夷志略》琉球等之后,有关台湾之最具体纪录,文中所记大员一地,后来演绎为台湾全岛名称.
贰,澎湖纳入行政版图
依据台湾通史记载,唐中叶,施肩吾始率其族,迁居澎湖,其题澎湖一诗,鬼市盐水,足见当时之景象.虽然唐宋之际,澎湖聚居的人口日增,但并未设官治理.
宋代福建沿海一带渔民移民或暂住澎湖者日众,常遭受到毗舍耶人的侵扰,宋代赵汝适所著的《诸藩志》一书,论及「毗舍耶」曾提「泉有海岛曰澎湖,隶晋江县」,而元代汪大渊所著的《岛夷志略》,其中「彭湖」条说明其「地隶泉州晋江县」.
南宋乾道7年,西元1171年,汪大猷担任泉州知府,他为了防卫当地的汉人免受毗舍耶人的侵扰,曾经临时性的派兵驻守澎湖,这是中国官方力量进入澎湖的开端.当时的澎湖称平湖,居民已会麦麻粟,毗舍耶人常到澎湖侵扰,由於诸藩志,文献通考与宋史对毗舍耶的记载位置不同,引起许多学者的讨论.大致多数学者认为毗舍耶指的是菲律宾的Visaya族,而非指台湾,但也有学者如梁嘉彬教授认为,毗舍耶指的是台湾.而当时台湾根据诸蕃志记载,其地无他奇货,尤好剽掠,商贾不通,所以并未有密切的来往.
元代澎湖居民已一千六百余人,贸易至者岁常数十艘,为泉外府.至元年间(1264-1294年之间),立巡检司,以周岁额办盐课中统钱钞十锭二十五两,别无科差,显示元政府在行省-路-府-州-县等五级地方阶层,在县政府所配置的县尹,县丞,簿,尉,典吏,巡检等官里,已经在现今澎湖设有基层的「巡检」官,专门负责盐务.这是澎湖首度设官治理.
明代初年,海寇猖獗,为绝边患,遂将澎湖巡检废除,尽徙其人於漳泉,而墟其地,自是,澎湖遂为海寇巢窟.万历二十年,日本伐朝鲜,沿海戒严,哨者谓有将侵淡水鸡笼之议.明廷遂于万历二十五年设游兵于澎湖,春冬汛守,於是澎湖复为中国版土.
参,荷兰占据前的台湾拓殖
台湾自宋元以来,大陆沿海居民移入者已多,明代因当局施行闭关锁国的政策,禁止夷船在沿海停泊市易,不准国人贩海通番,反而招致沿海居民的走私贸易.澎湖在此时发挥其位置上的优越,而为勾引接济之地,并成为国际贸易的转接基地.明廷虽屡次徙民墟其地,始终无效.自万历中期澎湖的防务加强后,国际贸易的中继站因之转移至台湾,自万历末年至天启初年,台湾成为中日走私贸易的聚合站.
明嘉庆以后来者愈众,嘉靖中期,葡人倭寇为患闽海一带,沿海海盗与之相结为乱,台澎为其出没之所,就中以吴平,林道乾,曾一本,黄朝太等为尤著,此辈对台澎之开拓影响至大.万历二年总兵胡守仁招渔民刘以道以及东番合剿林凤,可知其时闽南人在台湾沿海业渔,已臻极盛,且与土著民族建立极友好关系,而明当局对这种捕鱼与「汉番交易」,曾由福建当局管给商渔船引.可知明当局虽未在台设官置治,但对鸡笼,淡水,北港等地区与大陆沿海一代港口作同等的看待.
至万历天启年间,闽人颜思齐,郑芝龙相继据台, 於是漳泉人至者日多,辟土田,建部落,以镇抚土番,而番亦无猜焉.
综合以上所述,明末台湾不论渔业,农业,商业均已有汉人奠下初步基础,再加以西欧各国的商战舞台推移致东方,台湾地理位置的优越性招致荷兰与西班牙的觊觎,嗣后台湾在荷西占据下,进入新的历史时代.
肆,荷兰之统治
一,对原住民之征讨
在荷兰东印度公司进驻大员之前,西台湾遍布的平埔部落,已经形成既有的空间领域性,最重要的就是活动范围与猎场范围.荷兰东印度公司是必要将部落的领域性,转换为可操控的行政领域,以贯彻来自巴达维亚总部的命令.
荷兰东印度公司以武力征讨平埔部落,大致都环绕在如何顺利执行相关政策的面向上,如土地的让渡,或是同意汉人进出生活领域等,甚至接受荷兰的军事动员,使荷兰能有进一步获得平埔族人力支援,可以从事全岛的征讨工作.如1637年征讨中部的法沃兰人和Davole人,1642年1月征讨东部大巴六九,甚至该年8月进攻北台湾鸡笼,以驱赶西班牙人.
二,「地方会议」制度行使统治权
荷兰东印度公司多年征讨的目的,在於行政关系能与部落空间相连接,使之能够满足政策需要而有效动员.由於平埔部落本身有领域性存在,因此荷兰东印度公司并不需要花费太多的功夫来划定底层的空间范围,如何透过某种方式来联系或检证行政关系的顺利连结,靠的就是后来「地方议会」的设计与成立.
1636年2月,召集大员以北二十八个村的长老在赤崁开会,1941年4月,又召集大员南北各村四十二名长老在赤崁集会,并宣布这种会议称「地方会议」,1644年8月,南,北,东部地方会议再次在赤崁举行,这次会议宣布以后每年召开地方会议一次,由各村长老报告他们管辖的村内事务,荷人就其政绩的好坏,或予以奖励,或予以惩罚,严重者与以免职,此后,地方议会被作为一种制度确定下来.
荷兰东印度公司将台湾划分为四个地方会议区:即北部地方会议区(大员或台南以北),南部地方会议区(大员或台南以南),卑南地方会议区(台东)和淡水地方会议区.每一个地方会议区唯一个行政区域,各辖数十个村落.如此的地方议会分区,成为最早应用在台湾的行政区域.
荷兰窃据时期,其开发区域乃以今台南为中心,北及北港,萧垄,麻豆,湾里,茄拔,大目降,嘉义,彰化等地.面对各区域的原住民聚落,荷人并未在台湾划分明确的行政区域,仅将台湾分为北部(台南以北),南部(台南以南),卑南(台东),淡水等四区,自崇祯14年(1641)起,每年一次召集各社长老,在台南等各区中心部落开会,令其报告各该管辖下之情形暨誓忠,此种集会称之曰台湾地方会议.其四区所管辖之「番社」数,以永历四年(1650)为最高,达315社.
西班牙踞有之地则以鸡笼,淡水为中心,扩及金包里,三貂角,淡水河流域诸地,东曾至蛤仔难(今宜兰),南曾至竹堑,谋殖民,而传教神甫辄遭番害乃止.
三,大肚王国
至於台湾原住民固有的统治领域,多数是小型的聚落,规模较大的统治王国仅见中村孝志所发表的,以及翁佳音所发表的等文章,可以隐约建构出一个曾存在於现今台中,彰化,南投一带的跨部落王国,或许那里曾出现没有文字纪录的行政区.
依翁佳音所转译的纪录,一位苏格兰人David Wright曾於1740至50年代来到台湾,提及台湾没有统一全岛的政府,并将台湾分为十一区,而第三区即为Middag王所辖有:位於台窝湾西北方Patientie溪之南.这位王统治十七个城,其中最大的称做Maddag,这是王的首府及居住的地方.
根据这些转译,我们可以描绘出消失的「大肚王国」一些粗浅的形貌,所谓十七或是二十七个城乡,可能是部落,但至少是固定的空间范围,这应是台湾最早的「辖区」概念.
四,对汉人的治理方式
在汉人的管理方面,如何划定非原住民领域的土地,提供汉人开发之用,藉以宣泄汉人土地拓垦的压力,事后其荷兰东印度公司新的区域管控策略.依韩家宝(2002)的整理,现金二仁溪北方地域,即赤崁与周边地区,为农业发展首先开展地区,田地被划分为数个「灌溉区」,如1647年大员议会已颁发土地权状的方式,售予汉人Tikeran依快位於萧垄,麻豆,目加溜湾和新港部落周边交接地区农地的土地所有权.
这反映出荷兰东印度公司除了利用「地方议会」的系统来管控原住民的系统来管控原住民,并且利用素地的全新开发,藉此来吸引汉人的投入,为方便管理,并利用若干「灌溉区」来当作分区的管理依据来当作分区的管理依据.
伍,明郑时期的行政区域划分
晚明之际,清人入关,海内鼎沸,明延平郡王郑成功以金厦为根据地,勤王抗清.永历14年(1660),北伐失利,乃取何斌所建议之东征计画,于永历15年3月23日,率兵二万五千自金门出发征台湾,五月初克赤崁城,12月13日驱逐荷兰,台湾平.
永历16年(1662),郑成功接管热兰遮城后兰遮城后,面对荷兰东印度公司所遗留下来的行政资源,首要调整的就是行政区名的命名,如沈云所著《台湾郑氏始末》中提及「改赤崁城为承天府,杨朝栋为府尹,置天兴,万年二县,以祝敬,庄文烈为知县.」即将荷兰时期的普罗民遮改为「承天府」,名为东都,并以新港溪为界,以北称之「天兴县」,以南称之「万年县」,并引进旧有明朝的地方行政区制,为行省-府州-县.
北路为天兴县:北至鸡笼,今台南,嘉义,云林,台中,彰化,南投,苗栗,新竹,桃园,台北等十县,以及台中,台北,基隆等三市属之,县治设於北路大目降(今新化)与新港(今新市乡)之间,(一说社於开化里佳里兴,即今佳里镇).
南路为万年县,南至郎娇(余文仪续修台湾府志作琅峤即今恒春镇),辖今台南,高雄,屏东三县及台南,高雄两市,县治设於二赞行(今仁德乡二行村).
永历16年,五月初八,郑成功殁,子郑经继立.永历18年,改东都为东宁,升天兴,万年为二州,增设安抚司三,南北路,澎湖各一,故当时台湾地方行政区域分为一府二州三司.并划承天府府治为东安,西定,宁南,镇北四坊,制鄙二十四里,郑氏以军旅屯田之制,广拓垦区,当时区域重心则在承天府之四坊及二十四里,由此渐次扩展,於是南至郎娇,北及鸡笼,皆有垦拓.
依沈光文所著《平台湾序》指出,在细部的地方行政分区上,主要有承天府下辖的四坊(东安,西定,宁南,镇北),主要明郑的行政中心都聚集於此,也使得现今台南的古迹多集中於四坊之内;而四坊之地不但是后来台湾的行政中心,也是文化中心与经济中心.
外围的二十四里(文贤,仁和,永宁,新昌,依仁,崇德,长治,维新,嘉祥,仁寿,武定,广储,保大,新丰,归仁,长兴,永康,永丰,新化,永定,善化,感化,开化),主要集中在现今的高雄与台南县市.

第二章,清政府时期台湾行政区域划分
壹,一府三县时期
统治初期的空间规划
永历37年(康熙22年),清兵攻台,八月清廷领有台湾,朝廷有司多主放弃,於是施琅等奏请设置郡县,并上台湾弃留问题一疏,力主弃之必酿大祸,留之永固边疆.清廷因准所奏,於康熙23年四月,设置一府三县,府曰台湾,统三县,隶属福建省,改天兴州为诸罗县,分万年县为台湾,凤山二县.疆域广袤.
当时的台湾,人烟稀少.据康熙33年高拱乾修台湾府志云:
「……… 府治,东至保大里大脚山五十里为界,是曰中路,人皆汉人.西至澎湖大海洋为界,亦汉人居之,除澎湖水程四更(一更大约五十里)外,广五十里.南至沙马矶头六百三十里为界,是曰南路,矶以内诸社,汉番杂处,耕种是事,余诸里,庄,多属汉人.北至鸡笼山二千三百一十五里为界,是曰北路,土番居多,惟近府治者,汉番参半.至於东方,山外青山,迤南亘北,皆不奉教.生番出没其中,人迹不经之地,延袤广狭,莫可测识.」
不同於明郑时期,清政府从内陆挹注相当庞大的行政资源於台湾,也因为行政层级,与关系的铺陈,台湾开始分化成更细致的地方行政空间:
一级的行政空间:指的是直辖於福建巡抚的组织所在地,主要集中於四坊的西定坊与东安坊,如台厦道署如台厦道署,海防厅署在西定坊,知府署在东安坊.
行政范围包括:东至咬狗西大脚山五十里为界,西至澎湖大洋为界,南至沙码矶头,北至鸡笼山为界.
二级的行政空间,主要有三个,由北向南如下:
(一)诸罗知县署员在开化里之佳里兴(现今台南县佳里镇),后来奉文移归,在康熙年,定址在诸罗山(现今嘉义市).康熙45年,署县海防孙元衡建典史署暂善化里之目加溜湾街,巡检司署在诸罗山之麓,行政范围包括:东至大龟佛山,西至大海,南至新港溪与台湾县交界,北至鸡笼城.
(二)台湾县治,县承署,典史署都在东安坊,新港巡检司署在武定里,澎湖巡检司署在大山屿,行政范围包括:东至保大里大脚山,西至澎湖,南至凤山县依仁里交界,北至新港与诸罗县交界.
(三)凤山知县署在兴隆庄(高雄左营),县署系43年知县宋永清建.典史署在县治之西,巡检司署在下淡水里东港.行政范围包括:东至淡水溪,西至打鼓港,南至沙马矶头,北至台湾县文贤李二赞行溪.
如此一府三县制的地方空间分布,大致维持近40年的时间,直到全台爆发第一次大规模的民变-朱一贵事件以后,才开始有策略性的调整.
二,朱一贵事件
朱一贵事件发生在康熙60年(1721)4月,朱一贵原名朱祖,在冈山养鸭,当时台湾知府王珍苛税滥刑,凤山民黄殿,李勇,吴外等巨集数百人谋变.因「朱」为明朝皇帝姓,遂号称明裔,自称「义王」,号「永和」,民变群众攻下凤山县后,北进台湾府城,台湾总兵欧阳凯率兵战死,闽浙总督觉罗满保命福建水师提督施世骠,南澳总兵蓝廷珍於五月由澎湖出兵,六月收复台湾府城,闰六月擒获朱一贵,至雍正元年四月,才完全平定余党,前后共历两年时间.
三,一府三县制度的检讨
清初的一府三县制度,在行政空间的分配上,有著明显的不均衡现象:
(一)诸罗县所辖的范围以现今嘉义市为行政中心,却需管辖现今的基隆却需管辖现今的基隆,台北,桃园,新竹,苗栗,台中,彰化,云林地区.
(二)台湾区.县管辖嘉义,台南.
(三)凤山县管辖高雄,屏东一带.
这样的不均衡分配,使清代台湾存在著管理上的盲点.
有识之士对此提出许多建议,如随蓝廷珍征台的蓝鼎元所提的提议:「诸罗地方辽阔,鞭长不及,应划虎尾溪以上另设一县,驻札半线(现今彰化一带).
贰,一府四县一厅
康熙61年(1722)就任的巡台御史吴达礼,黄叔璥则於雍正元年(1723)建议「割诸罗虎尾溪以北增设县一」.於是同年8月兵部覆议应如所请增设彰化县,并设淡水厅,稽查北路,兼督彰化补务.从此台湾的地方行政区改为一府四县制,即二级的行政空间分设出彰化县.县署在半线,下设四个巡检司,分别在鹿仔港分别在鹿仔港,猫雾栜,竹堑,八里坌.
台湾县与凤山县仍维持主要区域,即台湾县分界东至罗汉门庄内门,西至澎湖辖地,南至文贤里二层行溪凤山县界,北至新港溪诸罗县界.
凤山县分界东至傀儡山,西至打鼓港,南至沙码矶头,北至二层行溪台湾县界.
诸罗县一分为二,以虎尾溪为界,以南仍称诸罗县,东至大龟佛山,西至大海,南至新港溪,北至虎尾溪.
新分出的彰化县,东至北投大山,南投大山,西至大海,南至虎尾溪,北至淡水大鸡笼城.为顾及所辖行政区域仍属辽阔,於是同年增设淡水同知一名,稽查北路捕务,统管地方治安,是较特殊的官员编制.
参,一府四县二厅
雍正5年(1727),应闽浙总督高其倬之请,原附属於台湾县的澎湖厅,改澎湖巡检为海防通判,其工作在於「稽查海口,徵收钱粮.遇有命盗巨案,仍发台湾县定谳.其余寻常案件,仍俱由通判断结」,藉此提升澎湖的地方行政层级.
雍正9年(1731),彰化县再分为二,以大甲溪为界,以南属彰化县,以北至鸡笼止均归淡水同知管辖,移住竹堑(现今新竹市).刑名,钱榖专归淡水同知管理,下辖竹堑巡检私语八里坌巡检司,但是淡水同知仍然驻扎於彰化,直到乾隆20年,才由彰化移治竹堑.从此台湾府所下辖的「四县二厅」正式顺利运作.
肆,噶玛兰厅的增设
噶玛兰(蛤仔难)位於台湾之东北部,其三面环山,东面临海,中部一望平旷,水风土腴,番民居之.当西班牙踞北部时,尝欲拓殖其地而未果.自康熙34年,「社番」始输饷於诸罗.
噶玛兰大规模的开垦,以吴沙为首的拓殖集团最为著名.依咸丰2年所刊行的《噶玛兰厅志》记载,该集团於「嘉庆元年(1796)九月十六日进至乌石港南,筑土围垦之,即头围也」.从此汉人蜂拥而入,头围,二围,三围,四围,五围,甚至六围纷纷出现,但是这些土地仍不属於清版图,因为地方官吏的管辖范围并不及於此.
嘉庆11年(1806)当时纵横台湾沿海一带的海盗蔡牵,攻击乌石港,被击退,随后嘉庆12年(1807),民众分别与只府杨廷理,提督王得禄配合驱赶海盗朱濆,开始有地方官员提议将噶玛兰收归版图.《福建通志》台湾府所载:「(嘉庆)十二年,朱濆载农具泊苏澳,谋夺东势地,居民告急.知府杨廷理檄贤文设木栅於海口巡逻,捕通贼者,及贼遁匿於其地者以献.是时提督王得禄以舟师追至港口,贤文复以众断贼樵汲.义民林永福,翁清和率番一千二百人穿山辟路以达苏澳,与提督夹攻之,贼大败遁去.」
当时闽人谢金銮曾为文论蛤子难不可不设官,理由凡七,可谓详尽.嘉庆12年12月,少詹事福州人梁上国上言:「蛤仔难田土平旷,丰饶,每为海盗窥伺,若收入版图,不特绝窥伺之端,且可获海疆之利.」
嘉庆14年(1809)5月闽浙总督方维甸巡台,藉此「呈送户口清册,请照则升科,设官弹压」.方维甸以「噶玛兰田土膏腴,米价较贱,民番流寓日多,若不官为经理,必致滋生事端」,而上报建议将噶玛兰收入版图.
嘉庆16年(1811)9月,闽浙总督汪志伊上奏来说明「清查田甲,分划地界并设官安汛,筑城建署各事宜」.
於是嘉庆17年(1812),朝廷复以「据镇,道,府议请设立管理民番粮捕通判一员,作为该地印官,驻扎地处事中之五围地方.命盗杂案及徵收银榖等事,统由该通判经理」.
因此,该年8月增设噶玛兰一厅,属台湾府管辖.至此台湾府将辖四县三厅-凤山县,台湾县,嘉义县(因林爽文事变,自诸罗县更名),彰化县,澎湖厅,淡水厅,噶玛兰厅.
噶玛兰厅所辖范围「东至过岭仔,以海为界,西至枕头山后大陂山,与内山生番界,北至三貂远望坑,与淡水厅交界,东南至苏澳过山大南澳界,西南至叭哩沙喃与额刺『王』字生番界,东北至泖鼻山雨水洋面界,西北至宰牛寮内山,与淡水界」,如此噶玛兰厅的出现,与前者彰化县,淡水厅由诸罗(嘉义)线索分化出来的有所不同;在行政区的划分上,将是一个全新行政区域的诞生.
而简称宜兰一带的称呼,如噶玛兰,蛤仔难,甲子难,哈仔兰,哈仔难,蛤仔兰,蛤子难,噶仔兰等等,也因为官方版本,一律统称「噶玛兰」.
伍,牡丹社事件-南北行政体系分立
同治13年(1874)牡丹社事件发生,为内镇民番,外杜窥伺,清廷应总理船政大臣沈葆桢之奏请,光绪元年(1875)设立恒春县,隶属於台湾府.同年又将台湾府独立出台北府,下属三县:淡水县,新竹县,宜兰县.
《台湾通志》记载:「以台北艋舺地方,添设知府一缺,名曰台北府.自彰化以北直达后山,胥归控制,仍隶於台湾兵备道,其附府添设知县一缺,南划中坜以上至头重溪为界,北划远望坑为界,为淡水县.自头重溪以南至彰化县界之大甲溪止,期间之竹堑地方,原设淡水同知,应即裁汰;改设新竹县知县一缺.」
这一次的地方行政区调整,在台湾的行政空间上有著重大的意义,即实施近一百九十年的一府-台湾府制度,从此一分为二,成为台湾,台北两府.台湾府下辖五县三厅(台湾,凤山,嘉义,彰化,恒春五县及澎湖,卑南,埔里社三厅),台北府下辖三县一厅(淡水,新竹,宜兰三县及鸡笼一厅).以大甲溪为界,北台湾自成一个行政体系,与南台湾分庭抗礼.
陆,中法战争-台湾建省
光绪10年(1884)6月中法战争爆发,刘铭传到台湾督办军务,同年8月,法军攻击基隆,开启在台湾本岛的另一场战争.刘铭传於光绪11年(1885)6月18日由台北府发出,针对台湾的治理要务,提出四点建议,即「台澎防务,急宜设筹」,「台澎军政台澎军政,急宜讲求」,「全台赋税,即宜清理」,「全台生番,急宜招抚」.
9月台湾建省,刘铭传受任为台湾巡抚,《刘壮肃公奏议》中记载:「朝议台湾阻海为南洋锁钥,当立行省自治.乃改刘铭传为台湾巡抚.於是斟酌旧制,奏增府一,曰台湾;县三,曰台湾,云林,苗栗;厅一,曰基隆.改旧台湾府为台南府,台湾县为安平县,卑南厅为台东直隶州.增设布政司一,澎湖镇一,台湾之立行省自此始.」
台湾建省以后,首任巡抚刘铭传认为台湾各县地舆太广,亟须设官分治,乃於光绪13年(1887)奏请:「彰化桥孜图地方……建立省城.分彰化东北之境,设首府曰台湾府,附郭首县曰台湾县.将原有之台湾县改为台南府,安平县.嘉义以东,彰化以南,…..拟分新竹西南各境,添设一县曰苗栗县.合原有之彰化县及埔里社通判,四县,一厅,均隶台湾府属.」
至於台湾后山,刘铭传则奏请拟於水尾,「添置直隶州知府一员,曰台东直隶州…..其埤南旧厅治,拟改设直隶州同一员.水尾迄北,为花莲港,….拟请添设直隶州判一员,常川驻扎,均隶台东直隶州.」然而台东直隶州起初虽依刘铭传所奏设治於水尾,但后因土匪但后因土匪,凶番勾结叛乱,水尾居民死亡殆尽,仍暂寄治於埤南,至於州同与州判则始终并未设置.
如此整个台湾一分为三,北台湾为「台北府」下辖淡水县,新竹县,宜兰县,基隆厅,南雅厅;中台湾设「台湾府」下辖苗栗县,台湾县,彰化县,云林县,埔里社厅;南台湾设「台南府」下辖嘉义县,安平县,凤山县,恒春县,澎湖厅;另外东台湾设「台东直隶州」.
光绪20年,台北府属大嵙崁地方,因该地「商贾辐辏,生业日繁.且地逼隘防,又值历年用兵之后,奸民,游匪出没靡常;……..是非府佐分防,不足以资控制」.后经邵友濂奏请拟派分防同知一员管束原住民兼捕盗匪,而以淡水,新竹两县沿山地界归该同知管辖.南雅厅遂成为清代在台所设的最后一个县级(分防厅)的行政单位.
清治时期的行政区划,由简而繁的过程里,充分反映国家为有效统治地方,不断的调整与分化行政区,甚至以提高行政区层级,以利地方统治的推行.因此,台湾由早期的隶属於福建省的「一府三县」,到晚期的隶属於福建省的「二府八县四厅」,建省之后,又扩充为「三府一直隶州十一县四厅」所形成的行政区,即是国家机关透过一连串摸索而成.
详言之,刘铭传重新将行政区域调整如下:
一,省城部分:彰化桥孜图地方,山环水复,中开平原,气象宏开,又当全台适中之地,拟建立省城.
二,分彰化东北之境,这首府曰台湾府,附郭首县曰台湾县.
三,将原有之台湾府县改为台南府安平县.
四,嘉义之东,彰化之南,自浊水溪始,石圭溪止,截长补短,方长约百余里,拟添设一县,曰云林县.
五,新竹苗栗一带,沿山新垦荒地甚多,拟分新竹西南各境,添设一县曰苗栗县.
六,合原有之彰化县级埔里通判,四县,一厅均隶属台湾府属.
七,淡水之北,东底三貂岭,番社纷歧,距城过远,基隆为台北第一门户,通商建埠,交涉纷繁,现值开采煤矿,修造铁路,商民聚集,尤赖抚绥,拟分淡水东北四保之地拨归基隆厅管辖,将原设通判改为抚民理事同知,以重事权.(此前路添改之大略.)
八,后山形势,北以苏澳为总隘,南以埤难为要区,控扼中权,厥惟水尾.拟添设直隶州知州一员,曰台东直隶州,左界宜兰,右界恒春,计长五百里,宽三,四十里,十余里不等,统归该州管辖.
光绪十三年,九月初八,诏曰可.於是全省划分三府,一直隶州,十一县,三厅.
台湾府领县四:曰台湾,彰化,云林,苗栗;厅一:曰埔里社.
台南府领县四:曰安平,凤山,恒春,嘉义;厅一:曰澎湖.
台北府领县三:曰淡水,新竹,宜兰;厅一:曰基隆.
直隶州曰台东.
以台湾府台湾县桥孜图又名桥仔图(今台中市南区)为省会,驻巡抚.而设备未周,暂驻台北.光绪十七年四月,刘铭传去职,以邵友濂任之,奏准移设省会於台北.
柒,清代行政区划调整的检讨
综观清代对於台湾疆域之开辟与经营,由其对於郡县之调整及增设观之,二百一十二年中,计凡五次,首则继明郑之后,就其建置稍有更异,继则在朱一贵事变后,既又在蔡牵朱溃事变后,继又在日本侵台番后,继又在法军侵扰台湾后,均有行政区域之调整及增设.
一,朱一贵事变后,所增者为彰化县级淡水,澎湖两厅,其区域仅在西岸中部及北部.
二,蔡牵,朱溃事变后,增设噶马兰厅,行政机构始及东岸北部之山后,惟其地在设官之前,内地居民久已垦辟之矣.故自康熙以至嘉庆,疆域之开发,清廷尚无积极计画,每每因势所趋,增设官吏而已,而所治之区,只滨海平原一带,余则仍为番社.
三,同治间日本有侵略山胞之役,蜻蜓对於疆域之开发始转积极,开山抚番之事,乃渐重视.清廷乃命沈葆桢来台,沈氏锐意经营,山前山后之行政设施,始立规模,但其新辟地亦仅恒春县级普裏社,卑南二厅耳.
四,不久法军又有冠台之举,而山后尚未全盘治理,山前后通局筹画,仍有待刘铭传见省时之改裁与增置也.
故有清一代,台湾疆域之开发与行政区分之厘订,至刘铭传主台时,体制规模益臻完备.

第三章,日据时期之行政区域划分
壹,置县时期
一,三县一厅时期
日军在未登陆台湾之前,即公布与,提供相关政令的法源,后又公布,及,来划设地方行政区.当时以清政府所用的台湾省下辖三府一直隶州为基础,划分三县一厅,即台北县(基隆支厅,宜兰支厅,淡水支厅,新竹支厅),台湾县(苗栗支厅,彰化支厅,埔里支厅,云林支厅),台南县(嘉义支厅,凤山支厅,恒春支厅,台东支厅),澎湖岛厅.
清光绪二十一年(1895)三月二十三日,中日马关条约缔成,清廷依该条约第二条割台湾及澎湖群岛予日本.五月六日,日军侵台,登陆澳底(盐寮),五月十日,李经方与台湾总督桦山资纪在基隆德国轮船公义号移交台澎.基隆相继陷落,五月二十五日,日本在台正式施政,乃於闰五月六日,颁布临时地方机关组织规程,设三县一厅,即将原有台北府改为台北县,台湾府改为台湾县,台南府及台东直隶州改为台南县,另设澎湖岛厅.县下置支厅.惟当时全台抗日义军四起,因此该组织规程,除台北县之局部外,中南部及澎湖等地均未能付诸实施,所谓社治,徒有名而无实.
二, 一县二民政支部一厅时期
明治28年,台湾总督府针对新竹以南的台湾地区因为接管上的困难,需要军方对地方治理上的配合,发布:台北县与澎湖厅维持原状,其余二者成立「台湾民政支部」与「台南民政支部」,在分属机关的设计上,除台北县保留基隆支厅,宜兰支厅,淡水支厅,新竹支厅等四厅,台湾民政支部下设四个出张所,分别是苗栗,鹿港,埔里设与云林,而台南民政织布下辖五个出张所,分别是嘉义,安平,凤山,恒春与台东.
三, 三县一厅时期
明治29年(1896)3月,总督府评估全台民情趋於稳定,复施民政,於是恢复三县一厅(台北县,台中县,台南县,澎湖岛厅).虽然空间范围与之前略同,但是原来的台湾县改为台中县,这一个更名的动作,正式产生「台中」这个地名,而「出张所」也全部调整成「支厅」.
仍置县署於淡水县,台北设淡水,基隆,宜兰,新竹等四支厅.台中县置县署於台湾县台湾(台中),设苗栗,鹿港,云林,埔里社等四支厅.台南县置厅署於旧安平县台南,设嘉义,凤山,恒春等四支厅.澎湖岛厅厅署设於旧澎湖厅妈宫城.
四, 六县三厅时期
由於三县一厅的行政空间过於庞大,当桂太郎任第二任台湾总督时,以抗日义军力量尚大,原有三县一厅之制,交通不便,,於是有分化的动作.拟扩张为七县一厅,惟任职仅四个半月即去职,未果实行.
乃木希典继任第三任总督,明治30年(1897)5月,将台北县另外画出部分新竹县,宜兰厅,台中县分化出部分新竹县,台南县分化出嘉义县,凤山县与台东厅,如此台湾的地方行政变成六县三厅制,分别为台北县,新竹县,台中县,嘉义县,台南县,凤山县,宜兰县,台东县,澎湖岛厅.而下属机构废止「支厅」,改为「办务署」.
五,三县四厅时期
然而此一行政结构,造成原有县厅所属办务署,警察署及抚垦署等机关达数百单位,冗员过多再加上财政困难,儿玉总督拟将地方行政组织调整缩编,减县,并以警察署合并於办务署,乃於四月据敕令108号规定,将独立出来的三个县(新竹,嘉义,凤山)予以回并,但保留宜兰厅,台东厅,澎湖岛厅,形成「三县三厅」的行政区.
明治34年(1901)5月再分划台南县,增设恒春厅,即为县治时期最后的「三县四厅」的行政空间调整,11月,分支机构「县」级保留「办务署」,而「厅」级改为「出张所」.
由这些快速变动的地方行政单元,显示出日本政府对於治理台湾的不确定性.
贰,置厅时期
一,二十厅时期
由於接管台湾需要仰赖军方的优势武力,结果出现军,宪,警三单位共管,其彼此单位间的摩擦,在乃木总督时期,参谋楠濑乃便提出将全台划分三等地区,由军,宪,警分别警治,各行其职事,以避免互相冲突摩擦.其划分方式如下:
一等地:山地及匪徒出入地区,全部配置军宪.
二等地:山麓地带及须警戒之地区,宪警并置.
三等地:平静之地,以警察维持秩序.
明治34年(1901),总督府以「开始民政以来,迄至今日,设置县厅,下设办务署,……然而徵诸后来之经验,其直接担任地方政务者,唯有办务署,置县及厅,则不过为介在总督府与办务署中间之转达机关而已.……..设置县及厅,反致事务有欠灵活,或至有互相推诿责任之嫌,查县厅所需经费颇钜,而其制度之效能,则无可观.」来表示县及厅介在总督府与办务署中间造成行政事务上的欠缺灵活.
因此,在明治34年11月,以敕令第202号修正地方行政机关组织规程,废止县及办务署,於总督府下设「厅」之行政单位,全台由「三县四厅」改为「二十厅」.
厅级行政区
交 界
台北厅
下辖士林,锡口(现松山),新庄,枋桥(现板桥),沪尾(现淡水),小基隆(现三芝)等六支厅
基隆厅
下辖金包里(现金山),水返脚(现汐止),瑞芳,顶双溪等四支厅
宜兰厅
下辖头围(现头城),罗东,叭哩沙(现三星)等三支厅
深坑厅
下辖景尾(现景美),坪林尾等二支厅
桃仔园厅
下辖大嵙崁(现大溪),三角涌(现三峡),大丘园(现大园),杨梅坜,咸菜硼(现关西),中坜等六支厅
新竹厅
下辖新埔,树杞林(现竹东),北埔,头份,南庄等五支厅
苗栗厅
下辖大湖,三叉河(现三义),后龙,通宵,大甲等五支厅
台中厅
下辖东势角,涂葛堀(现龙井),牛骂头(现清水),社口,葫芦墩(现丰原)等五支厅
彰化厅
初设北斗,鹿港,溪湖,员林,二林,蕃挖,田中央等七支厅,后改设鹿港,北斗,员林,二林等四支厅
南投厅
下辖埔里社,草鞋墩(现草屯),集集等三支厅
斗六厅
下辖林杞埔(现竹山),土库,西螺,北港北港,下湖口,仑背等七支厅
嘉义厅
初设朴仔脚(现朴子),东石港,新港,打猫(现民雄),中埔,后大埔等七支厅,后改设竹头崎后改设竹头崎,打猫,朴仔脚,东石港,中埔,后大埔等六支厅
盐水港厅
初设店仔口(现白河),前大埔(现东山),北门屿,麻豆,六甲,萧垄(现佳里),新营庄等七支厅,后废止新营庄,改设布袋嘴支厅
台南厅
初设安平,车路墘,大目降(现新化),湾里(现善化),关帝庙,焦吧年(现玉井)等六支厅,后废止车路墘,仅设五个支厅
蕃薯寮厅
初设山杉林支厅,后改为阿里关支厅
凤山厅
下辖打狗(现高雄),阿公店(现冈山),楠梓坑等三支厅
阿猴厅
初设阿里港,内埔,万丹,东港,潮州庄,枋寮等六支厅,后仅保留东港,阿里港,潮州,枋寮四个支厅
恒春厅
下辖枋山,蚊蟀二支厅
台东厅
下辖花莲港,璞石阁(现玉里),成广澳(现成功),巴塱卫(现大武)四支厅
澎湖厅
下辖大赤崁,小池角,网垵等三个支厅
二,十二厅时期
明治42年(1909),鉴於二十厅的实施,井出季和太写出:「制定现行地方制度时,治安未靖,交通机关尚未整备,在保安尚为期周密起见,地方机关之组织使其简化,管辖区域予以局限为小区制.尔来全台各地方已见宁靖,地方政务有长足之进步,逐年见其发展,………..产业之勃兴,在其政策及设施统一上,需要扩张地方厅之区域,以统制其事物……交通机关已见整备.以保安之目的言之,已无需要存置小区域之地方厅.」
因此,该年10月,以敕令283号修正地方机关组织规程,将原来的二十厅,废止合为十二厅,其修正的范围如下:
合并园台北,基隆二厅及深坑厅之一部份为台北厅.
合并宜兰厅级深坑厅之一部份为宜兰厅.
合并新竹厅及苗栗厅之一部分为新竹厅.
合并台中,彰化二厅及苗栗厅之一部份为台中厅.
合并斗六,嘉义二厅及盐水港厅之一部份为嘉义厅.
合并台南,凤山二厅及盐水港厅之一部份为台南厅.
合并蕃薯寮,阿猴及恒春厅三厅为阿猴厅.
将台东厅分为台东,花莲港二厅.
桃园,南投及澎湖三厅则仍旧.
并视酌其区域之大小,厅治之难易,轻重分为三等:台北,台中,台南等三厅为一等厅,新竹,嘉义,阿猴等三厅为二等厅,其他均为三等厅.
参,置州时期
一, 五州二厅时期
虽然十二厅皆属总督府直辖,但是按其区域之大小,厅治之难易,轻重等情形,将厅属分为三个等级,其中台北,台中,台南等三厅为一等地,新竹,嘉义,阿猴等三厅为二等厅,其他为三等地,如此安排,也显示台湾行政区的阶层分布.
大正8年(1919)10月,台湾首任文官总督田健次郎上任.他认为地方行政制度虽经数次修正,依然倾向中央集权,地方关权限极小.因此,在大正9年(1920)7月,以敕令第218号,制定公布,改革地方官的权限,废西部十厅,新设台北,新竹,台中,台南,高雄五州,其更动如下:
原台北,宜兰二厅及桃园厅-部分合并为台北州;
原桃园厅之一部份及新竹厅合并为新竹州;
原台中,南投二厅合并为台中州;
原嘉义厅及台南厅一部份合并为台南州;
原阿猴,澎湖二厅及台南厅之一部份合并为高雄州；
东部之台东及花莲港二厅照原.
详细的划分如下:
州厅行政区
范围
台北州
台北市,七星,淡水,基隆,宜兰,罗东,苏澳,文山,海山,新庄等九个郡.(大正13年基隆街升格为基隆市;昭和15年宜兰街升格为宜兰市)
新竹州
新竹,中坜,桃园桃园,大溪,竹东,竹南,苗栗,大湖八郡.(昭和5年新竹街升格新竹市)
台中市
台中市,大屯,丰原,东势,大甲,彰化,员林,北斗,南投,新高,能高,竹山十一郡.(昭和8年彰化街升格为彰化市)
台南市
台南市,新丰,新化,曾文,北门北门,新营,嘉义,斗六,虎尾,北港,东石十郡.(昭和5年嘉义街升格为嘉义市)
高雄州
高雄,冈山,凤山,旗山,屏东,潮州,东港,恒春,澎湖九郡.(大正13年高雄街升格为高雄市；昭和8年屏东街升格为屏东市)
台东厅
台东,新港,大武三支厅(昭和12年废止支厅,改辖台东,关山,新港三郡)
花莲港厅
花莲,玉里,研海三支厅(昭和3年增设凤林支厅；昭和12年废止支厅制,改辖花莲,凤林,玉里三郡；昭和15年花莲港街升格为花莲港市)
此行政区划即为「五州二厅」,此次修正之要点有二:一为从来地方行政治度虽经修正数次,但依然倾向中央集权,地方官权限极狭小,此次修正乃提高其地位,扩大其权限;二为废支厅而设郡市,置郡守市尹.原来支厅以下之地方官员,概以警察人员充任,间长普通行政事务,修正后普通行政乃以文官充任,而警察则令其发挥警察本身之机能.
二, 五州三厅时期
大正十五年(1926)六月,第十任台湾总督日人伊泽多喜男,以澎湖为要塞区,为开发该群岛计,乃以日皇敕令180号修正台湾总督府地方官制,除原五州二厅之外,再增设澎湖厅,全台总计为五州三厅.原五州二厅之州厅治及管辖区域,除高雄州分划澎湖郡改为澎湖厅外,其余接照旧.
自此改革后,台湾之地方行政区域渐形固定,无何大变动.惟地方郡,市,街庄之区划,则时有调整.这近二十年州-郡-街庄三级制,是台湾史上最复杂的一次地方行政划分.国民政府制台初期,仍大致维持此一划分范围.因此,这个时期的「街庄」空间范围大致等同国民政府时期的「乡镇」,除了几个重要的都市有向外扩张的迹象,国民政府时期的「县」大致介於日据时期的「州」与「郡」之间.总计民国三十四年八月,日本向盟军投降,当时行政区域,全台共有五州三厅十一州,厅辖市,五十一郡,二支厅六十七街,一百九十七庄.

战后台湾行政区域划分之调整
壹,战后初期行政区域之调整
民国三十四年(1945)我国对日抗战胜利,是年八月十四日日本投降,十月二十五日举行台湾战区台湾省受降典礼,台湾澎湖群岛正式重还祖国版图,中央政府设置台湾省行政长官公署治台,省会设於台北市.
国府在一九四四年制订的「复员计画纲要」将台湾列为光复区,对台湾行政区划问题,予以政策性质的原则示;当时台籍人士有柯台山,黄朝琴分别提出划分方案;负责统筹台湾接收事宜的台湾调查委员会成立研究会,进行行政区划问题专题研究,提出三十县十二市的方案.
一,「复员计画纲要」的指示
对於光复地区的行政区划问题,规定「光复区接管后,得暂时各别化为特别行政区,赋予较大的权力,其一切政治制度,与设施,以逐渐调整为原则」.
二,台籍人士之主张
甲,柯台山
他主张将台湾划为我国直属行省.并分设三种行政区-甲种行政区:台北,新竹,台中,台南,高雄共五区;乙种行政区:嘉义,台东,花莲共三区;特别行政区:澎湖群岛,南海群岛,巴坦群岛,火烧岛等共三区.
各州区五十一郡及台东,花莲两厅区内八支厅皆改为「县」.
乙, 黄朝琴
在其中主张将台湾划分为二十个县.将台湾社为实验省,将五州二厅改为二十县,将郡取消,并实施地方自治,连同街庄长均由人民选举之.
三,台湾调查委员会之规划
(一),台湾接管计画纲要
核定於一九四五年三月十四日的「台湾接管计画纲要」,对於地方政制与行政区域划分的指示,分别鉴於第一项「通则」中的第八款,与第二项「内政」中的第十三款:
第一项「通则」第八款
地方政制:以台湾为省,接管时正式成立省政府.下设县(市),就原有州,厅,支厅,郡,市改组为乡镇,保甲暂仍其旧.
第二项「内政」第十三款
台湾原有之三厅,改称为县,不变更其区域.原有之州(市),以人口(以十五万左右为原则),面积,交通及原有市,郡,支厅疆为标准,划分为若干县(市),县可分为三等.街庄改组乡镇,其原有区域,亦暂不变更.
(三),台湾行政区域研究会
台湾调查委员会对於行政区划,土地问题,公营事业,分别成立研究会进行专题研究,行政区域研究会置会员七至十三人,由中央设计局,主管部署人员,台湾人士,行政区划专业人员等组成.台籍人员计有林忠,李万居,谢南光三人.
研究会提出第一个原则是:在可能范围之内,维持以每县十五万左右人口为原则,不使县与县之间人口相差太大.
另一个原则就是在可能范围内,不变更原有之郡界,使将来无划界之麻烦与纷扰.
所以,依此两项原则,在一九四五年决定将台湾划分三十县,其中一等县九,二等县十八,三等县三.
然而,国民政府在战争末期对台湾接收工作之筹备并不重视,台湾调查委员会行政区域研究会所规划的三十县方案仅止於纸上作业而已,并未见到任何施行细节.
至战争结束,台湾行政长官公署发表文告,略曰:….在接收时,为手续便利计,暂用原有州,厅,市,郡,街,庄的制度,不过这是过渡的办法,台湾既然是中华民国的一省,制度上应可能与其他省一律,除九市改为九省辖市外,自明年一月起,五州一厅改为八县,郡改为区,街庄改为乡镇,乡镇下设村里,其区域没有多大变更.
其设置之理由,从当时台湾行政长官公署之施政报告可知:
本省已往之行政区域,在日本统制之五十年中,曾经九次之变更,而最后五州三厅,实已成为政治,经济,文化之单位.且日本在台湾之行政业务,产业区划,户口税收,又多以州厅为重点,为求利用已有之基础,便利政令推行起见,爰依照中央法令斟酌当时历史,就原有州,厅,区域,划为八县,九省辖市,二县辖市.
新设之八县为台北,新竹,台中,台南,高雄,台东,花莲,澎湖,九省辖市为台北,基隆,新竹,台中,彰化,嘉义,台南,高雄,屏东,县辖市为宜兰,花莲二市.县辖市之设置,纯为适应当时特殊情形,俟市政发达,建设进步,人口增加,再予以逐渐改为省辖之市.
县以下则依台湾省县政府组织规程第十二条设置区,为县政府之辅助机关,即依照原有郡或支厅之区域改设.县辖之区下,则於民国35年1月,依据台湾省乡镇组织规程设乡,镇,系由原有之街庄改亦而成,属於山地者均为新设.
市辖区及乡镇之下设村,里,邻,系由保甲易名而来.
民国35年1月,各县市政府分别正式成立.依照省颁区署及乡镇组织规程,改郡为区,改街,庄为镇,乡,均於1月底改组完成.省辖市则依区公所组织规程,设置区.村里设置,则於二月以前完成.具台湾省行政长官公署公报,迄是年六月底止,全省各县市管辖区域,共二县辖市,五十二县辖区,六十三市辖区,二百二十二乡,六十八镇,二千九百八十二村,三千三百零九里,五万七千四百六十八邻.
民国三十八年七月,台湾省政府为维护草山风景区内治安及推动各项建设,乃决定设置草山管理局,将原属台北县之士林,北投二镇划为管辖区域,三十九年三月,易名为阳明山管理局.至民国39年9月止,全省计有八县九省辖市一局,二县辖市,四十三区署,六十六区公所,二百二十五乡,七十五镇,二千八百七十五村,三千五百四十三里.
这种行政区划体制,相对於世界各国行政区划经验,大致符合组织管理学上「控制幅度」原则.
至於都市方面,在抗战初期(民国28 年)国民政府制定公布『都市计画法』,然而由於此法是针对当时中国大陆的省会,直辖市及人口十万以上的都市而制定的,其地理环境之特色与限制和台湾大不相同,再加上条文过於简略,无法因应台湾光复后之都市发展计画与管制需要,所以继续沿用日本人『都市计画令』,以规范都市土地之利用发展.
贰,国府来台后之行政区域划分
一,行政区域重新调整之再议
光复后初期之地方行政区域,系踏袭日据时期旧制,仅将名称予以更易而已,实际上并未做县市辖境之改划.就行政管理与推动地方自治而言,原有八县九省辖市之区划并未合理想.其缺点如下:
(一),各县市面积过大:考诸各国政区分划,凡肥沃平原之区,人口稠密,分划较少;山区贫瘠,人口稀少,则面积较大.根据此项原则以观,本省政区分划,多欠合理,如东部台东县面积3500余平方公里,花莲县面积4600余平方公里,但西部较富庶之台中县,竟达7000平方公里,台南县亦达5000平方公里以上.已违反行政区划原则.
(二),各县人口不平均:当时各县人口以澎湖74000人最少,东部花莲,台东两县亦仅为十余万人,惟西部之台北,新竹,高雄等县,均拥有七,八十万人,至於台中,台南两县,则超过一百万人,此种过份不平均之划分,足以妨碍各地之平衡发展.
(三),省辖各市经济贫弱:原有九省辖市中,除一部份较大外,其余如屏东,嘉义,彰化,新竹等市经济薄弱,人口稀少,财政不能独立,均多将附近乡镇编入市区,以求调剂,市民徒增负担.
(四),地方自治实施不便:由於各县面积过大,人口过多,非但政令推行困难,而自治事项之办理亦多不便,且各自治区人口不均,更使代表人数之分配上感觉困难.
本省既决定实施地方自治,因此无论就政令之推行或自治之实施,以及各县市财政之独立及建设之均衡发展,均有重新调整行政区域之必要.
因袭旧有体制形成各县面积大小不一,人口多寡悬殊,富力分布不均以及行使四权不便等诸多问题,因此,林献堂等人主张对行政区划加以合理规划,而许多省民也向台湾省参议会请愿,要求重新划分行区.但这些要求并未受到行官公署重视,行政区一直没有规划.
1947年台湾省政府成立,陈诚主政,为了收揽人心与重新分化地方势力的双重考量下,重新讨论「行政区域调整案」.归纳各方意见,认为当时五大县行政区域过大而配置四十余区,多一承转层级,而九市除台北市外,行政区域过小,财政不能独立,有重加检讨之必要.民国36年6月,台湾省政府委员会第三次会议,提议改正本省行政区划,经审查后,复提交第23次会议讨论决议,以牵涉甚多,影响重大,决定暂维现状.
1949年,省府拟定,将全省分为十六县五省辖市,经多次省府委员会讨论,以戡乱时期安定地方为妥,而调整区域牵动甚大,极易引起地方纠纷,乃又未做最后决定.
38年12月,省政府委员会127次会议决议,提交全省行政会议讨论,当经全省行政会议决议,由省政府与省参议会共同商定.
1950年,全省行政会议通过会中决议:县市行政区域调整由省政府,省参议会最后决定之.

二,府会之间之争议
当省府拟定之后,台湾省参议会接到来自全省各地民众,民意代表,地方首长对行政区划之意见与陈情,有的主张划分,有的反对草案内容,有的主张暂缓,尤其是县治所在地,更是各地人士争取的焦点.
台湾省参议员背负著广大的民意,当然善尽为民喉舌之责,一方面不断向省府及中央反映民意,一方面邀集各县市参议会议长及军方代表集会,共商,对县市行政区域调整,县治所在地进行讨论,最后通过.
省参议会第一届第八次大会中通过台湾省行政区域划分与实施地方定自治两案,促请省府及早实施.参议会拟定之草案与省府原先规划之不同,因双方意见相左,为求府会和谐,消除歧见,省主席吴国桢建议府会合组「台湾省设置地方自治实施促进委员会」,获准中央同意后成立.
三,行政区划调整之过程
1950年年7月,行政院第140次会议决议:
(一)台湾省政府及台湾省参议会合组「台湾省各县市地方自治实施督导委员会」,负责协助设计,并督导关於实施各县市地方自治一般工作,及处理对於各县市行政区域调整方案之实施各项问题.
(二)凡需调整之各县市,由县市政府及县市参议会合组各该县市调整区域筹备委员会,负责关於区域调整之筹备事项.
(三)省督导委员会应就省民政厅原拟各县市行政区域调整方案草案,地方自治研究会修正案及省议会意见,综合详细研究,妥慎拟定各县市区域调整草案,于本年七月底前送省府转呈行政院核定.
「台湾省各县市地方自治实施督导委员会」成立后,将省民政厅原拟之草案,地方自治研究会修正案暨省参议会审议案,详加研究,修正通过最新版本的台湾省各县市行政区域调整方案,并报省府委员会第一五九次会议决议通过.
督导委员会修正案通过后,人民纷纷请愿,反应强烈,因前三草案规划以大县划分若干小县,不冲破县界,但督导会作大幅度变更:
1.台北县之万里,金山两乡划归基隆市.
2.新竹县之湖口,红毛两乡划归桃园县.
3.苗栗县之通宵,苑里两乡划归台中县.
4.台中县治改设清水镇.
5.台中县之雾峰,大里,太平三乡划归南投县.
6.南投县之竹山区划归云林县.
7.云林县之北港区划归嘉义县.
8.高雄市之楠梓区划归高雄县.
9.高雄县之小港乡划归高雄市.
10.高雄县之美浓,六龟,玛雅,多纳,雅尔等五乡镇划归屏东县.
内政部面对各方反弹,认为省参议会草案系根据省民政厅,地方自治研究会修正案审议修正而成,实为集合实际行政经验及多数学者专家意见暨省府最高民意之结晶,较为合理可行,建议中央采纳此案.
行政院39年8月16日第145次会议,会中决议照内政部核议意见通过,呈报总统同意后实施.(39年8月31日台统一字第274号电文)
中央采纳省参议会修正案之理由有三:
(一)就法理而言:本案根据台省民政厅草案,及地方自治研究会修正案,经省参议会第一届第八次大会全省参议员审议,并有全省各县市参议会议长列席,决议修正通过.
(二)就内容而言:本案系综合全省各民意机关,多数学者专家,及富有实际行政经验人士之研究意见,草拟修正而成.就自然形势,历史关系,面积,人口,经济,文化,交通建设行政管理各方面,均较可取.
(三)就可行性而言:就事实与情理上观察,比较易行.
而除台北,台中,高雄三县县治,分别暂设板桥,丰原,凤山三地外,余均照省参议会大会之修正案.自是,全省纷争平息,调整工作,顺利推行,奠定了县市地方自治实施基础.
四,调整前后之不同点:
(一)人口面积相宜:
调整前,各县面积过大,且人口颇不平均,有违行政区划原理.调整后,除花莲,台东及南投三现因辖境多山,面积三千五百余方公里以上,及澎湖情形特殊外,余均在一千至三千方公里之间,人口分布,产业财富划分,均趋合理,推行地方自治,自属相宜.
(二)裁撤区署:
调整前各县辖竟多甚辽阔,设区署以为中间机关,徒增层级;调整后,除特殊情形保留之外,余均裁撤,因之,乡镇自治充分发展,行政效率随之提高.
(三) 县市均衡发展:
调整前因将日治时期州辖市改为省辖市,其中多有经济力薄弱,人口不多,财政不能独立地区,将附近乡镇编入市区,「以乡养市」;调整后,仅保留五省辖市,附近乡镇并入邻县重新区划,有助於城乡互相调剂,县市均衡发展.
五,调整之检讨与问题
由上述可知,此次行政区域调整,具有一定程度之民意基础,也颇能符合行政区划之学理,其后历次调整-台北市,高雄市升格为直辖市, 新竹市,嘉义市升格为省辖市,并将许多乡镇改为县辖市,皆能参采地方士,民意代表,学者专家之意见,颇能符合现代民主国家行政区划之程序 .
参,民国四十年迄今之行政区域调整
一,乡镇调整
民国40年,裁撤嘉义县辖之新东,辛西,新南,新北,四镇,同年三月分划屏东县辖林边乡之一部,增设溪州乡(45年7月1日改名南州乡),同年四月分划高雄县辖弥陀乡之一部创设梓官乡,及分划屏东县辖长治乡之一部创设麟洛乡,并升苗栗县辖之后龙乡为后龙镇,又於同年八月分划高雄县辖仁武乡之一部创设大社乡,在民国40年底全省共有235乡77镇.
民国45年又升苗栗县辖之卓兰乡为卓兰镇.
民国46年,台湾省政府疏迁南投县中兴新村.
民国47年,再分划台北县辖中和乡之一部创设永和镇,其余则未变动.
至民国50年底止,全省计有16县,5省辖市,一局,6县辖市,42区,234乡,79镇,3112村,3498里,89777邻.
二,直辖市成立
(一),台北市
民国56年7月1日台北市升格为直辖市.在原有的行政区基础上,次年又合并南港镇,内湖乡,木栅乡,景美镇,以及阳明山管理局所辖的士林,北投,两镇等地区,成为现今台北市的主要范围.
民国79年3月,台北市重新规划既有的行政区,再度细分的有松山区分出信义区,合并的有古亭与城中并为中正区,龙山龙山,双园并为万华区,延平,建成并为大同区,木栅,景美并为文山区.
(二),高雄市
另一个成为直辖市的还有高雄市.依当时规定,升格为直辖市必须甫和以下三种情况,即一,首都所在地.二,人口一百万以上.三,政治经济文化有特殊情况者.民国67年,高雄市政府向台湾省府委员会提出,并由省府主席在会中徵求各位委员意见,取得全数同意后,建议中央将高雄市升格为直辖市.该提议在民国68年年7月1日生效,在其原有的十区::前镇区,前金区,新兴区,苓雅区,三民区,盐埕区,旗津区,鼓山区,左营区,楠梓区,并合并高雄县小港乡,升格为直辖市,成为台湾地区第二个直辖市.
精省
台湾地区现行四级政府体制,系依据宪法原来「大中国」组织架构所设计,由於情势变迁,政府播迁来台的特殊历史沿革,造成当前中央与台湾省管辖区域高度重叠,而且台湾幅员不大却有四级政府的组织运作型态.从有效的行政运作与资源配置而言,我国四级政府体制的划分,确实会对於整体的一致性与协调性造成不利的影响,并将导致人员与财政资源的过度细分与重复配置等浪费的情形发生.
以上问题社会各界及民意代表已有深刻的体认,民国79年6月召开国是会议以来,对於地方制度问题,各界虽已就其法制化,民主化与自主化等形成朝野共识,但在台湾地区的地方自治层级和行政区域调整方案则仍有争议.而民国83年立法院制订「省县自治法」时,特别於该法第六十六条中明文规定,该法自公布日施行,至行政区域及行政层级重新调整划分后一年内完成该法之修正,逾期该法失效;可见行政区域及政府层级的研究调整,原即是行政与立法部门订定省县自治法之初的既定方向.同时省县自治法第二条虽明白揭示「省为法人」,其第三章并清楚地规范省之自治事项范围;但以民国83年7月省县自治法公布施行后之实际运作情形而言,中央政府仍有「集权又集钱」之情事,中央政府视地方政府为下属机关,侵越地方自治权之立法与法规命令之情形亦相当普遍,故有必要就中央与省两者之间关系与权限作进一步的厘清与规划.
而85年12月所召开的国家发展会议,与会代表针对「中央与地方权限划分及行政区域与政府层级之调整」,形成共同意见,包括:「一,调整精简省府功能业务与组织,并成立委员会完成规划及执行,同时自下届起冻结省自治选举.二,取消乡镇市级之自治选举,乡镇市长改为依法派任.三,县市增设副县市长,县市政府职权应予增强.四,地方税法通则,财政收支划分法应尽速完成立法或修正,以健全地方财政.」
为此,在国民党与民进党各有所图却目标一致的情形下,终於在86年7月16日联手完成冻省修宪开启台湾地方自治与政府层级的新纪元.第三届国民大会第二次会议三读所通过的,其中第九条规定:「第十届台湾省议会议员及第一届台湾省省长之任期至中华民国87年12月20日止,台湾省议会议员及台湾省省长之选举自第十届台湾省议会议员及第一届台湾省省长任期之届满日起停止办理.台湾省议会议员及台湾省省长之选举停止办理后,台湾省政府之功能,业务与组织之调整,得以法律为特别之规定.」
从此冻结了「省政府」的功能,也等於在原有的地方行政设计上,由行政院-省市-县市三级,将「省」抽离,成为行政院直辖各县市,从此开始一连串「省政府」的组织调整,一般称之为「精省」或「冻省」.
民国89年3月21日废止行之有年的,地方行政组织即变成扁平化,即除去「省」这一个阶层,於实质上行政院将下辖两个直辖市(台北市,高雄市),五个省辖市(基隆市,新竹市,台中市,嘉义市,台南市)与十八个县(台北县,宜兰县,桃园县,新竹县,苗栗县,台中县,彰化县,南投县,云林县,嘉义县,台南县,高雄县,屏东县,台东县,花莲县,澎湖县,金门县,连江县).

第五章 台湾省参议会制定行政区划草案的过程
地方自治研究会之规划
一,台湾省参议会之角色
1948年下半年,国共内战未歇,国民党内斗不已,台湾受此波及,物价飞涨,台币惨跌,人民生活日益艰困,而中枢国会的立监两院的委员,国大代表(台湾省除外)在军情混乱之下,或在陷区身不由己,或以投共,或逃亡海外,或正设法随政府来台,但事实上无法集会.
面对此一时局,台湾省参议会取代国会部分职责,即使政府迁台后,仍持续一段时间.省参议会一方面要配合为后方基地的任务,一方面更要著眼基地的政治建设,安定民心,鼓舞士气,凝聚力量,共同建设台湾,因此,责任艰钜.
因此,省参议会对政府要求提前实施地方自治,要求改选省参议员,依宪法成立省议会,但中央命令,以自治通则未公布前,省参议会应续任至成立省议会为止.
1949年元月,陈诚就任省主席,召开全省扩大行政会议,省府,各县,工商农渔教育文化以及各级民意代表,学者专家参与开会,人数达数百人,陈诚听取各界意见,包括政治经济文教社会各层面,经大会政整理,分组审查,做成议案,由省政府分别先后缓急予以执行.
当行政会议开会之时,省参议会驻会委员会通过有关实施地方自治两个决议案:
甲,请省政府转请中央援新疆省之例,准本省於半年内提前办理县市长民选.
乙,省政府转请中央,准於三个月内选各级民代.
二,地方自治研究会草案
陈诚聘请前任行政院副院长张厉生负责组织「台湾地方自治研究会」,网罗全省民意代表,有关官员和专家,学者数十人组成,张氏出任主任委员,主持研究有关地方自治的行政区域划分问题,选举方法,名额规定问题等,以及各项规章制度的研讨.
张氏认为实施地方自治,首先应该是行政区域如何重划问题,这是地方自治的先决条件,因为此事不决定,有关地方自治的财政,政治,教育,公共卫生等各项措施,都会发生困难.但在会议中,意见纷歧,有因著眼经济主张大县制;著眼政治主张小县制;两案折衷者认为大县管理不易,小县易生割裂,因此,主张将原有的八县九市,改为十五县五市,其实此一折衷方案早经省民政厅多时徵求地方意见,根据几个原则而拟好方案,原则是:
甲,在现况之下,没有发生不合理事端,不拟予变动.
乙,顾及县市面积及人口数量而做决定.
丙,注意历史条件,如风俗习惯相同者,在历史上具有特殊因素者,亦不拟变动.
丁,除人文方面的条件(政治,经济,历史,文化,教育等)外,对自然地理形势,亦为调整行政区域的一种标准,如山地与平地有其不同区域.
戊,划分行政区域,以不妨碍台湾经济建设的发展,并注意经济区域的重要性.
地方自治研究会最后依据多数人的意见,决定依据民政厅的方案,作为划分行政区域的结论,将此结论,报请省府决定.
省参议会第八次大会因审议案件太多,来不及讨论有关地方自治与行政区域划分,决议:「本省实施县市地方自治纲要草案及行政区域调正草案两种,应先由省政府会议通过后,并检附地方自治实施程序表,及行政区域调整进度表,於一个月内送会,再行召集临时会议审查.」
地方自治研究会经过三个月的努力,前后招开八次会议,取得共识,草拟「台湾省实施县市地方自治纲要」,有关行政区划部分之规范原则:除人口分布情形不一,视多寡而定,主要应依自然环境,经济状况,生活习惯,交通情形而作弹性之编制.
贰,各界对行政区域调整之争论
三十八年十二月,省主席陈诚召开行政会议,已实施地方自治为主要课题,对「行政区域划分」议题,会中赞成和反对划分两派意见展开舌战:
赞成行政划分,是依陈主席交议的:「调整本省各县市行政区域案」
行政区域划分,是台南县参议会提出的:「本省行政区域再划分一案,请一致建议暂缓实施案」
另有基隆市参议会,既不赞成也不反对,提出了「确定地方行政区域已完成地方自治案」
反对行政区域重划大部分是目前较大县市的参议会正副议长,其理由:
甲,现正是动员勘乱期间,应集中人力,财力贡献「剿匪」战争,部要分散力量,且调整行政区域可能引起纠纷,此时应极力团结.
乙,社会进步,交通发达,如日据时代,美国的行政区划都是由小而大,因此,最合理,科学的行政区划,应越大越好.
赞成行政区划之理由:
甲,行政区域太大,推行政令和地方自治都不便,从全国观点来看,衣切都不能平均发展.
乙,重划行政区域是陈主席的本意,为遵从主席的决策,应迅速通过重划的议案.
丙,日据时代以都市控制乡村,是一种压迫政治的表现,民主时代,应力求度是乡村平均发展.
丁,为引起人民对政治的兴趣,多划分几个县市,在明年度实施地方自治时,大家参政机会也多.
由於两方意见相持不下,最后,陈主席裁决:将此案交由省政府会同省参议会研究,并做最后的决定.不料,两日后,陈主席去职.
三十八年十二月,省参议会临时大会举行,主要是要通过「行政区域是否划分」和「台湾省实施地方自治纲要」的重要议案.
一,中央以下机构之意见
(一),省主席之意见
大会请省主席吴国桢报告省府委员会审查该案结论,吴主席报告谓:「….全体委员审查时,认为区域划分,原则确实需要,惟其中有施行之困难,如新竹县市划分问题纠纷甚大,迄今尚未得到结论…..设使全省整个划分后如水利,农林,财政等问题更多.….现值非常时期,解决不无困难,所以政府认为调整行政区域方案,原则即为妥善,为适应时机,应暂缓实施为宜.」
(二),军方之意见
军方防卫副司令舒适存代表孙立人报告军方对划分行政区域的影响,他说:「…..目前的军事布置,完全依照目下行政区域为准,如区域重行划分,则一切就不能配合了.」理由有三:
1.民众组训:如目下变更区域,民众组训须重新做起.
2.兵役问题:兵额分配,完全以现有区域为准,设使区域变更,难免发生阻碍.
3.前方打仗,需后方安定安全,一动百动,影响军事.
军方亦认为应暂缓划分.
(三),各县市议长意见
1.屏东市参议会议长张吉甫:「目前各县市面积与人口分布畸形,最大县市百余万人,最小仅六,七万人,故重新调整,实为全民一致要求:(1)经济方面:目下各县市财政已不能自给,长期靠省补助,实非良策,顾必须重新划分,整顿税源,方能自给.(2)时局方面:时局愈严重,愈要收拾民心.(3)不划分行政区域而实行自治,恐有名无实.(4)军事问题:划分不致影响军事,如民众组训及兵役,划分时归於何县市,很容易解决,治安定问题,划分后,愈加团结,更趋安全.」
2,高雄市副议长:「本人赞同屏东市张议长意见,不过目下军事第一,为配合军事最好暂缓调整.」
3,台南市参议会议长叶禾田:「此案应由省参议会审查,由县市议会说明,似嫌多余.有关军事方面,本省人对兵役有理解,决不会有问题:台湾推行政令,市比县效率高,原因是市面积小推行较易,证明实行自治必须划分区域.」
4,嘉义市参议会议长李茂松:「本人系主张实行地方自治,应同时划分区域,其理由如下:(1)立法精神:本省各县市面积人口悬殊过钜,推行政令诸多不便,人民负担亦不平均,顾极应调整,销戢此种不均现象.(2)行政区划分之困难如地籍,户政,会计,税务等目下已有相当基础,以区为单位之区域划分,必不致有任何困难.(3)财产分配问题:目前公有财产多集中在县市政府,此乃内部问题,影响不大.(4)如不划分区域,线市长选举恐有问题,因地区太大,选举时费用必钜,恐当选后将利用机会收回资本.(5)以科学来说:组织小,面积小,基础稳固,力量愈大,民意所归.」
5,彰化市参议会议长吴衡秋:「现在大小县市都靠省库补助,区域划分清楚,开始实施地方自治,一切在平均状况下自立更生,省库可以免除此种负担,各县市亦可力谋自足下求发展.」
6,台北市参议会议长周延寿:「县市区域有调整的必要,因区域适中,人民多得参加政治机会,引发对政治的兴趣,如台北县的兰阳,划设一个县,则该地民众参加政治机会一定多,服务国家机会也多;…..到了民选县市长,县市议员,议长等,选出再划分区域,纠纷争执更多更利害.县市地方自治纲要草案,是根据划分而定,如区域不划分,则地方自治纲要必须重新拟定.」
7,新竹市参议会议长张式榖:「本人力主两者同时实施,四点意见:(1)现在县市制区域之划分:在现有之大县制主张划分,但目前所划分者系中县制,故此点已无问题.(2)暂缓划分:理由是在戡乱,但本省目前尚未至戡乱时期,划分无问题.(3)如以划分后财政发生困难来说,目前各县市财政均属困难,如划分后取消区署制度,省却很多经费,或许财政可以好转.(4)如先行实施地方自治,则将来划分行政区域更为困难.」
8,基隆市参议会议长黄树水:「本人主张实行自制,必须同时划分区域,本人代表基隆市要求:本市第二水源地之金山,万里两乡,必须划入本市,以免水源发生问题.」
9,台北县参议会议长卢阿山:「台北县对行政区域划分有两种意见,一部份赞成,一部份反对,至於我个人的意见,除兰阳外,如在划一县,我是反对的,至於县治,台北县移板桥,台中县移员林是应该的.各市参议会议长意见大约全部赞成划分,惟省府方面和军部意见主张暂缓,我认为凡事应以整个台湾著想才是.」
10,台中县参议会代理议长赖维种:「台中县一直主张大县制,,中国的法制,机关愈多,办事效率愈低,故一切以简略为宜不可多事区分,全省倘能恢复日据时代的五州制度,最为理想,现在全县民众均不主张划分,目下时局,以求安全为第一,应不划分为妥.」
11,台南县参议会议长陈华宗:「我主张大县制,理由:1.财政巩固.2.水利农林容易办理.3.人才容易物色.4.非常时期应求安定.5.地方不纷扰.6.不要多花精神处理财政划分事件.7.农会房屋等不会有问题.靠近市区的乡镇,民众为求减轻负担和劳役等,所以联名呈请政府早日划分,以节省负担,此现象在国家方面是不好的.」
12,高雄县参议会议长叶登棋:「无意见」
13,花莲县参议会议长刘振声:「本人主张先划分区域,后实行自治.」
14,台东县参议会议长陈庆传:「是否区域划分和地方自治,本人无意见,如要办应该即刻办,不办应该等到戡乱成功,大局平静再办.」
15,新竹县参议会议长黄运金:「新竹县原来意见是主张大县制,及新竹县市合并为一县,县址以迁回原址为妥,倘因划分区域而影响地方自治,不如暂时缓办,再行划分.」
由上可知,八个市一致赞成划分行政区域,应与地方自治同时进行;七个县中间,台南,台中,新竹县等主张划分行政区域暂缓,办理地方自治为先.七成县市赞成两者同时进行,花莲县主张先划分区域后实行自治.
(四),参议员对是否划分之意见
1,陈振宗参议员:
(1)统计各方意见,赞成划分占百分之七十,不赞成占百分之三十.
(2)统计各方建议,主张两者同时办理有四十余件,充分表示两者应同时实施.
(3)本人主张两者同时即速办理.
2,李崇礼参议员:
(1)实施自治与区域划分,应即同时办理,三个月内完成.
(2)财产,水利,户政等慢些时间完成,不成问题.
3,郭国基参议员:
(1)本人主张两者马上同时举办.
(2)民意至上,民心第一.全省民众一致要求实施自治与划分区域,政府应接受民意,赶快举办,以收揽民心.
(3)区域划分自治实施后,人民更能团结一致,协助政府确保台湾.
(4)吴主席表示用新人,行新政,应该行新区域.
(5)台湾海峡情势坚固,应加强内部力量,划分新区域,方能发挥新力量,以抵抗敌人进攻.
4,高顺贤参议员:
(1)民意所趋,行政区域划分应接受办理.
(2)区域划分,势将十七县市改为二十一县市,不过增加四单位,相信并无困难.
(3)财政划分与水利设施,并无困难与多大纠纷.
5,杨陶参议员:
(1)我认为主从有别,划分区域乃自治附带条件,如实行从而不影响及主,本人自然赞同,否则需考虑.
(2)实行自治,应争取时间,时局演变及政府态度,吾人不能不考虑.
(3)无人应以新的眼光来观察环境,本会固为代表民意机关,但亦需领导民意.
(4)如能在二,三个月内完成划分区域,本人赞成,万不可因调整区域而影响及地方自治实施.
6,李友三参议员:
(1)本人认为划分区域后,地方力量增强,容易发挥力量,有助戡乱.
(2)划分区域一经决定,绝不会发生争执,民意所归,请政府不必担忧.
(3)划分区域,布置影响自治,倘有外来原因,不惟影响划分,而且妨碍自治.
(4)军事编制以区域为单位,组训民众及兵役亦系以乡镇为单位,划分区域布置影响军事.
7,刘阔才参议员:
(1)就自治纲要中「乡镇为法人」一点来看,划分不致发生问题.
(2)从议员产生办法来看,亦证明必须划分区域.
(3)至於政府拖延问题,在於政府是否要把握民心.
8,刘传来参议员:
(1)两者同时实施为省民一致要求,政府如无意实施,则民心尽失.
(2)军事方面,如照昨日军方意见,所指各点,不致影响.
(3)大县制实行於日本,美国,但未必适用於我国,因彼此环境不同.
9,张振生参议员:「区域划分问题,在於我们肯不肯为,我们要抱人定胜天,大刀阔斧做去,任何困难皆可克服.」
10,韩石泉参议员:「我认为划分与选举可以分开来做,原有不划分的县市,可以马上办理选举,应划分之县市,限三个月内办理选举,如此不至於影响时间.」
11,洪火炼参议员:「本人主张自治马上实施,划分区域应限定时间,由政府负责实施.」
12,卢根德参议员:
(1)最好一至二个月内选举县市长.
(2)偏僻县分县治设在市区,如台北县治设在台北市,新竹县治设在新竹市.
(3)自治实施二个月后,如时局许可,在六个月至八个月内划分区域.
13,殷占魁参议员:「本人希望自治立刻实施,并在最短期内准备划分区域工作.」
中央政府之意见
(一),行政院的处理态度
1,自治督导委员会成立
行政院於1950年7月8日约集了张副院长厉生,王秘书世杰,丘资政念台,蔡委员培火,吴主席国桢,余部长井塘,朱顾问佛定,黄议长朝琴,黄秘书长少谷等,在行政院举行谈话会,决定交由内政部拟具意见,该部拟具六项意见,提行政院政务会议通过,命令台湾省政府实施:
(1)台湾省政府与台湾省参议会合组「台湾省各县市地方自治实施督导委员会」,负责协助设计并督导关於各县市地方自治一般工作,及处理对於各县市行政区域调整方案之实施各项问题.
(2)凡 需调整区域支各县市,由县市政府及县市参议会合组各该县市调整区域筹备委员会,负责关於区域调整之筹备事项.
(3)省督导委员会,应就民政厅原拟各县市行政区域调整方案草案,地方自治研究会修正案,及省参议会意见,综合详细研究,要慎拟定各县市区域调整草案,于本年七月底前送由省政府转呈行政院核定.
(4)各县市调整区域筹备委员会,应根据核定之调整方案,进行各项筹备工作,并定自八月至九月底止为筹备期,筹备至相当程度,得分设县市小组会筹备新县市政府成立事宜.
(5)各县市筹备委员会於筹备工作完成后,应请县市政府呈报省政府核定公布调整区域,并公布办理选举日期,迅速分别成立新县市政府.调整区域完竣,新县市政府成立后,由省政府公布办理选举日期.
(6)县市筹备委员会因特殊原因,未能於规定期间完成筹备者,得由县市政府呈报省政府酌予展期.
二,「地方自治督导委员会」之意见
省府接奉行政院命令后,筹组「地方自治督导委员会」,其组织成员:省府全体委员;省参议会正副院长,全体驻会委员,两位小组委员共11人:省府有关各处会局长(省府26人),於7月27日成立会并举行第一次会议.会议内容:
一致主张全省设五市十六县,这原是民政厅拟的方案,省参议会不再反对,但对县市名称与县治设置问题,留待后议.为积极推动工作,推定五位常务委员,后续主控权全都在省府掌握中.
参,行政区划之定案
38年12月23日参议会临时大会继续召开,讨论行政区域划分与自治问题.黄联登参议员首先发言,他主张:既然绝大多数参议员赞成,建议先表决,究竟是赞成省政府缓办,还是赞成和地方自治同时办理 语毕,几位参议员附议,议长提付表决,结果绝大多是赞成同时实施.
省参议会对行政区域如何划分的意见
省政府原有两方案:
(一),地方自治研究会草拟方案:共分十五县五市.
(二),省政府民政厅拟的方案:共分十六县五个省辖市.
两方案的差别在新竹县的划分---研究会划二县;民政厅划三县.多是参议员认为依照交通,地理环境,人文,人口分布,倾向民政厅案,决议:
区域调整后,各县市之界线以原有现辖区,及市之界线为界线.
各省辖市改为县后,其原设之区,在市街地段者,合并为县辖市,在市郊地段者,改为乡镇,其区域照旧.
二,省参议会大会通过之决议:
经大会通过十六县和五个是划分后,其辖区范围,及其县市地址分别列后:
(一),台北县:设县治於台北市,辖七星,海山,新庄,文山,淡水,基隆六个区.
(二),宜兰县:设县治於宜兰.辖宜兰,罗东,苏澳三区,及宜兰市.
(三),桃园县:设县治於桃园.辖桃园,中坜,大溪三区.
(四),新竹县:设县治於新竹市.辖新竹市,新竹,竹东二区.
(五),苗栗县:设县治於苗栗.辖竹南,苗栗,大湖三区.
(六),彰化县:设县治於彰化市.辖彰化市,彰化,员林,北斗三区.
(七),台中县:设县治於台中市.辖丰原,大甲,东势,大屯四区.
(八),南投县:县治设於南投市.辖南投,玉山,能高,竹山四区.
(九),台南县:县治设於台南市.辖:新营,新化,新丰,北门,曾文五区.
(十),嘉义县:县治设於嘉义市.辖嘉义市,嘉义,东石二区.
(十一),云林县:县治设於斗六.辖斗六,虎尾,北港三区.
(十二),高雄县:设县治於高雄市.辖凤山,虎尾,北港三区.
(十三),屏东县:设县治於屏东市.辖屏东市,潮州,屏东,东港,恒春四区.
(十四),澎湖县,花莲县,台东县,名称及行政区域照旧.
(十五),台北市,基隆市,台中市,台南市,高雄市五省辖市名称及行政区域照旧.
至於县市名称之意见:多数参议员主张应以本土惯用易懂名称为宜:铭传县改为台北县,大观县改为南投县,成功市改为台南市,中正市改为台中市,兰阳县改为宜兰县,新竹县改为桃园县,人和县划分为新竹县和苗栗县,丰原县改为台中县,台中县改为彰化县,凤山县改为高雄县,其余名称不动.
县治方面:台北县治原设板桥,改设台北市,台中县治原设丰原,改设台中市,高雄县治原设凤山,改设高雄市.参议员的考虑是为了县民与政府来往或公文传达,因交通不便,乘行政区域调整的机会,将县址迁设交通方便的都市里.

其他补充说明如下:
有关县市区域的划分:台北县被分为台北,宜兰二县,新竹县被分为桃园,新竹苗栗三县,台中县合彰化市分为彰化,台中,南投三县,台南县合嘉义市分为台南,嘉义,云林三县,高雄县合屏东市分为高雄屏东二县,其余各县市一概不动.
有关更改县市的名称:台北县为纪念刘铭传,原方案为「铭传县」,台南市为纪念郑成功,原方案为「成功市」,台中市为纪念蒋总统的丰功伟绩,原方案为「中正市」,但因多数参议员主张以本土惯用易懂为原则,故沿用旧名,又原方案中的「长风县」改为新竹县,大观县改为南投县,兰阳县改为宜兰县,而云林县为清代名称,为日据时代反抗日本统治所发生云林事件的所在地,所以复名云林县.
有关区域划分后县市人口分布最多与最少部分:各县人口以台中县的六十六万为最多,澎湖县七万四千人为最少,各市人口以台北市四十五万人为最多,基隆市十二万最少.
有关区域划分后县市面积大小:面积最大为花莲县4628方公里,澎湖县仅126方公里为最小,各市面积以台南市175方公里最大,台北市仅66方公里最小.
肆,行政区划之检讨
分析此次划分顺利成功的原因,应是当时陈诚虽卸任省主席,但还是东南行政长官,直接可以顾问省政,有关地方自治,他聘请专家学者和本省各界领袖人物,在张厉生主持下,召集地方自治研究会,花了数月的心血,完成地方自治纲要母法,和有关的选举规程,并经全省行政会议通过,这样的大事,岂能让新主席毁於一旦
吴主席说明划分区域有困难,如水利,财政等,理由不充份,军方理由也很牵强,县市及省参议会都存有「政府藉口拖延」的印象,各级参议会的呼声,成了「大气候」.
大陆撤守,既以台湾为根据地,中央必须接纳民意,而且有「二,二八」事件的教训,既允诺提前实施地方自治,何必在行政区域的划分上另生枝节,且划分的只有几个大县,只要省参议会有理说清,多数同意,行政区域划分并不是问题.
另方面,吴国桢曾任上海市长,以亲和力与圆滑的手腕见称,就任主席之初,发表省府人事之后,遭到参议会休会杯葛,让他见识到参议会代表民意所发挥的制衡力量,这样的冲击,若非蒋介石总统召见全体参议员,予以安抚,情势难以逆料.他见参议会受到人民的期待与肯定,也以其亲和力与坦荡胸怀,采府会一家的态度,对省参议会的决议,常委曲求全,以协商方式圆满解决.虽也曾假中央权威的大帽子,对参议会施压,但省参议会通常一致坚决,无畏的维护全省人民权益,面对此一情况,吴主席也不愠不火的接受,如行政区域划分和地方自治就是一例.
第六章 行政区划之未来展望
壹,行政区划法草案
由於1950年行政区划基於「中县市」之县(市)规模设计,由於概向区划已达五十余年,台湾各乡〈镇市〉之人口流动与成长已非昔日可比,应重新作合理之规划.关於行政区的变迁,纷扰最多的法案是「行政区划法」.该法案最早在民国81年4月由内政部提出,民国82年3月30日由行政院会通过,并交付立法院内政委员会审查.
由於对台湾行政区域规划有多种构想,如「三都十五县」,「五省一都」,「一省多市」等,因此,「行政区划法」於民国83年10月由立法院内政委员会完成草案审查,民国88年12月24日通过一读,决议交由内政及民族委员会继续审查.
民国89年5月,陈水扁当选总统,执政当局易位,新任的行政系统於89年9月6日行政院第2697次会议,通过由院函立法院撤回该草案.经过历任内政部长的折冲修订,民国92年2月,再次进行跨部会会议审查,并於92年7月30日行政院第2850次会议通过,送请立法院审议,但是到8月传出暂缓送交的消息,此草案便一直延宕至今.
行政区划法草案要点如下
(一)明定该法适用范围指省,直辖市,县(市),乡(镇,市,区)等地方疆界的调整;至於有关原住民族自治区之设立,变更及废止,另以法律定之,不适用该法.
(二)明定行政区划应考量区内人口规模,自然环境及人文生态等相关因素.
(三)明定提案机关,应就相关行政区域人文社会,国土环境及财经产业等面向,进行详尽具体之数据分析,并考量相关因素及未来发展方向,研拟具体计画书表及图说,经办理公民民意调查,并举行听证后,研提行政区划计画送交各该「行政区划委员会」审议.
(四)主管机关为审议行政区划计画,应以任务编组方式设行政区划委员会,其成员包括相关行政机关代表,学者专家及社会公正人士,且学者专家及社会公正人士不得少於委员总数三分之一.
(五)行政区划应视调整范围与性质报请各该权责机关核定或备查,且行政区划之面积,人口数及自治团体数量达一定规模时,应送请各该民意机关同意后核定.
(六)行政区划计画经核定后,主管机关应於三十日内发布行政区划计画,并自发布日起一定期间后实施;及由相关机关共同设置移转交接委员会,处理财产,业务等相关事宜.
贰,行政区划法的争议
为何「行政区划法」经历了十年还在原地踏步 主要原因是行政区划涉及权力的再分配,在民主化的社会里,行政区的重组,攸关基层人民的直接利益,地方政治人物权力的角力,各政党国会席位的安排等,在目前朝野互不信任的政治氛围下,有何政党愿意花费行政资源在行政区划的庞大工程上
从台湾历史上行政区域的变迁过程来看,行政区的改变,往往都伴随著难以抵挡的时代冲击,才能扫平个人利益的盘算,进而推动行政区的调整.
参,结论
行政区划所涉问题颇多,就行政区划调整的原因而论,包括因地方政府层级变更需要者,因行政管理需要者,因都会机能调整需要者,因区域整体发展需要者等方面,而就其调整方式而论,则包括1.新设行政区域;2.分一行政区域为二以上之行政区域;3.合二以上行政区域为一行政区域;或分其他行政区域之一部并入另一行政区域;4.取消原设置之行政区域,以及5.其他行政区域之变更等.换言之,行政区划涉及因过度都会化造成人口拥挤,交通紊乱,道路,休闲等公共设施不足;以及城乡发展因而遭受过度扭曲的「区域发展与区域不平等性」的政策调整问题.亦即所谓正式区域(formal region)或同质区域(如homogeneous region),以及功能区域(functional region)或集结区域(nodal region)等之调整的区域发展政策问题;或区域计划问题等.
质言之,行政区划涉及台湾长期都市发展后,地区性或非地区性城乡发展关系亟待重整的问题,以及都市发展地区需背负邻区落后乡镇的「共生发展责任」等区域发展问题.
如前所述,台湾地区如经由行政区划,一如日本的经验,不但可以藉此重新厘清地方政府层级,亦可因应地方的社经与政治变迁,促成地方行政组织与自治领域的合并.而自治区及单位的合并,重组,不但可促进邻区地方政府共同开发与发展,提升单位自治经营绩效,大量节省人事费用,增加地方税收,提高地方自治机关的组织效能,更有助於纾解自治冲突.
尤其如能以都会区,省辖市及县辖市的扩大合并为主轴,进行区域性县市,乡镇市的合并;并藉此进行省级的检讨及里长选举的废除,将对部份已恶质化的地方政治生态的改造,产生一定程度的冲击.此外,如能一并改善地方选举制度,亦即乡镇(市)或县市以上的选举,亦实施单一选区与政党比例代表制,或能迫使各政党将地方政治朝向更精英与专业化代议的方向上发展.如此,台湾地方自治将不难开展出另一新的生命.
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好，非常的好，多谢！