http://guancha.gmw.cn/show.aspx?id=3558张占斌
光明观察刊发时间： 2007-2-21
http://guancha.gmw.cn 2006年11月，浙江省决定在义乌进行扩大经济社会管理权限试点，这也标志着浙江省启动了第四轮强县扩权或“省直管县”的改革。人们已经注意到，浙江发展县域经济取得突出成绩，一个直接原因来源于强县扩权或“省直管县”的改革。这项地方性行政体制改革为什么再次引起理论界和高层的关注？我以为这一制度设计至少在两个方面有着强大的政策空间和实践动力：一方面它与“十一五”规划提到的逐步减少政府层级改革，也就如温家宝总理强调的有条件的地方应当积极推进财政体制的“省直管县”改革密切相关；另一方面是在统筹城乡和建设社会主义新农村的大背景下，此项制度设计和突破，对于促进县域经济发展、建立和完善以县（市）为主公共服务体系具有重要的实践意义。因此，这项改革虽然有许多困难，但非常有可能、也应当成为政府层级改革的实践方向。
义乌是浙江中部乃至沿海省份国际化程度最高的一个县级市、人口68万人，外来人口达到100万人。全球60万种日用小商品中52万种商品的定价机制在这里，常住的义乌外商有6000多人。义乌现在已是规模很大的城市构架，它的经济实力已经超过金华。经济基础也能够影响甚至决定上层建筑，如果不给它更多的权限，将对发展势头强劲的义乌带来很大的束缚和障碍。浙江省先后于1992年、1997年和2002年三次进行强县扩权改革，在2002年的扩权改革中，数百项本属于地级市的经济管理权限降至义乌、萧山等20个县（市、区）。扩权改革政策的实施，极大地改善了县域经济发展的环境，促进了县域经济的快速发展。经济理论界认为，民营经济发达、省管县的实施，使得10多年来，浙江省财政收入平均每年递增25%，农民人均收入连续17年居全国第一位，城镇居民收入全国排名第一，县域经济总量已经占到全省经济总量的80%，浙江通常被作为“省管县”的成功范例。在2005年“全国百强县”中，浙江占去30个，将近1/3。这意味着浙江58县（市）中的一半名列其中。从经济学实证研究出发，也证明“省管县”的体制与浙江省强大的县域经济密不可分，发达地区与不发达地区发展的差距，比较集中地反映在县域经济发展上。因此，只有强市还不足以使省域经济发达，只有强县才能强省，这已成为省级决策层的共识。
在浙江此次扩权改革中，义乌市（金华市辖）可根据经济社会发展需要，调整、优化政府机构设置和人员编制方案，可设立海关、出入境检验检疫、外汇管理、股份制商业银行等相关分支机构，适当增加市场监管、社会管理和公共服务部门的人员编制。可以说，这也是这次强县（市）扩权，最引人注目的地方。经济强县发展越快，在经济事务、社会事务管理中碰到的问题就越多，在这个意义上，浙江等发达省分县（市）强县扩权或省直管县的愿望越强烈。人们发现浙江县域经济大发展的原因除了“草根经济”之外，“省直管县”也是重要的浙江经验，“省直管县”已成为发展县域经济的新动力。近年来，江苏、福建、湖北、广东、山东、安徽、河南、河北、江西、吉林等众多省份出台的加快发展县域经济的文件中，“强县扩权”成了制定相关政策的主基调，各地也在根据自己的实际情况，加快了“省直管县”改革的探索。
一、从财政的“省管县”到行政的省管县
中国目前的政府间财政关系以1994年确立的分税制为基本架构。在我国的二元结构下，城乡财政建设差距已较大，与中央、省、市各级财政相比，县级财政基础十分薄弱，而现行分税制财政体制比较多地注重财权划分、忽视事权合理分担的制度安排，又进一步加剧了县级财政的脆弱性，加上我国转移支付制度不尽完善，使得县级财政困难成为一种普遍现象。
对于县级财政的困难，当然有许多原因。一些学者从政府层级角度给予了解说。目前，中国五级政府层级致使“管理链”过长，其结果是中央对地方的两个最主要行政管理手段公共政策和财政转移支付常常难以正常落实，常常过滤的结果是形成所谓的“漏斗效应”，致使中央政府的政策越是到基层政府就越是走样，财政转移支付也经常不能准确到位。如政府层级减少，最大的好处可以从根本上遏制公共政策执行过程中的“漏斗效应”，从而减少中央政策的扭曲和变形，保证中央政策和资金到位。应当说，这个判断是站得住脚的。在目前体制框架内，层级扁平化能有效缓解这一问题。
层级扁平化不仅是国际上企业的治理趋势，也是各国政府改革的大势所趋。从我国中央政府来看，已经下决心要改变地方政府层级过多的问题。但由于改革任务繁重，加之问题复杂，本届中央政府还难以对此问题做出非常明确和具体的规定，但也希望地方政府进行局部的探索，形成经验。对于如何减少层级，还需要认真研究。从我国的历史来看，省和县都是比较稳定的建制，需要调整完善，在可以预见的时间内不具有减少层级的可能性。有可能减少层级的只有市和乡镇两个层级。在建设新农村和建设和谐社会的大背景下，减少乡镇层级很不现实，也容易出现难以控制的问题。相比较而言，逐步实现省对县的行政体制直管，可能是比较现实的选择。但一下子实行行政体制的省直管县，也有许多配套问题需要解决，但现实中目前条件还不够成熟。因此减少财政层级，通过“省管县”的改革，争取把五级财政先扁平化为中央、省、市（县）、乡镇四级，理想角度讲，如果将来（5—10年）有条件也可以简化为中央、省、市（县）三级。在此基础上，再向行政体制过渡。把市县放到一个级次平台上，成为“扁平化”后的基层政府，有助于促使事权的划分清晰、合理和构建与事权相匹配的分级财税体制，降低行政体系的运行成本，更好促进县域经济的发展。各地开展的“省直管县”（主要是财政上）等改革，基本导向是力求实现省以下财政层级的减少即扁平化，其内在逻辑是进而引起政府层级的减少和扁平化。
现在，全国有504个县（市）进行了强县扩权的改革，占县（市）总数四分之一。广东、吉林二省已经对全省所有县（市）实施省对县的财政体制和强县扩权政策。但由于省管县改革涉及到行政区划、事权、财权等的调整，关系重大，因此可先从政府的一些职能转变入手渐渐深入，如推广“省管县”财政体制、扩大县级经济权限的经验等。
二、“省直管县”改革的制度空间及配套改革
各地强县扩权或省直管县的实践也遇到了不少困难，有些干部对这个问题的重要性还不理解，有的改革措施难以落实，如媒体说有的省甚至“停下来了”。对这项改革的重要意义我们要从战略的高度来看，大方向应当坚持。同时，也要看到推动这项改革也有许多好的条件。
（一）市场经济体制的建设和完善为省直管县制度设计提供了前提。在高度集权的计划经济体制下，政府几乎包揽着社会生活的所有事务，政府职能处于高负荷状态，行政幅度的扩展受到严重限制，政府不得不以增加层次来缩小管理幅度。市场经济体制的确立，资源配置的优先权交给了市场，政府的大量权力被分解，许多职能被市场替代；同时，企业、公民和各种社会组织自我管理、自我服务的功能大大增强，政府管理从微观转向宏观、从直接转向间接，等等，这些都为减少层级，扩大管理幅度，构建少层次、大幅度的扁平化组织结构，奠定了坚实的政治、经济和社会基础。
（二）行政体制改革和政府公共管理创新为省直管县的实行提供空间。当前，深化行政管理体制改革是摆在我们面前的一项重要任务，地方政府改革创新的制度空间相应加大。随着《行政许可法》的实施，需要政府行政审批的事项大幅减少，省级政府对县（市）级政府指导事项集中了。随着经济社会发展变化，从管理的角度看，政府管理本身成了行政改革的需求，尤其是行政区划和城市管理体制方面的行政改革日益提上议事日程。2005年温家宝总理曾提出，有条件的地方可以在财政上进行省直管县改革试点。在“十一五”规划中不仅对推进财政体制上的“省管县”进行了肯定，而且还提出“逐步减少行政层级”。这个层级，不止于行政单位内部，也应当包括国家行政区划制度。行政体制上实现“省管县”，最大好处就是发展县域经济，而这一作用正为中央所重视，因为县域经济搞得好，对新农村建设有好处，有利于和谐社会建设。
（三）壮大县域经济和建设新农村需要县本级有更大作为。县域经济作为国民经济的基础性单元，在建设新农村的进程中越来越受到关注。同时，发展壮大县域经济和建设新农村实践需要县本级有更大作为，建立“以县为主”公共服务供给体系具有战略意义。
（四）各地对完善县级干部管理制度也有积极的探索和经验。县级领导更换快，任期短是一个普遍现象，严重影响到县域经济发展。但县领导更换快与行政区划层次多的“市管县”体制有关，县里干部级别缺少空间，迫使干部到了一定时间就要找出路调出去。实际上，这也是干部资源的浪费。在“省直管县”的实践中也需要完善干部管理制度，适当根据干部的资历、贡献等，给那些有能力、有做为的干部提高行政级别或升迁做好铺垫，以利于他们安心工作，甚至长期在县里任职。从各地强县扩权或省直管县干部职级配备和教育培训来看，主要是提高县级领导级别和政治待遇，有以下几种方式：一是把县委书记和正职干部由处级升为副厅级、到市委做常委等，这是海南、重庆及部分省的做法。二是把县委书记选做省委委员、省委候补委员。如江苏省在省党代会上有9个县（市）委书记被选入，是不多见的。三是任职地级市副书记或副市长，兼任县委书记，这一方式在沿海地区强县中时常可以看到。四是下派副厅级的干部到县里任职，如吉林省已经选派省里的副厅级干部担任县委书记。五是由省级对县里的主要干部进行直接管理和调整。六是把县委书记、县长纳入国家级干部院校的常规培训。2006年以来，5474名县委书记、县长集中参加了中央党校、国家行政学院等国家级干部院校建设新农村的培训。中央领导也强调，今后要把县委书记、县长纳入国家级干部院校的常规培训，使县委书记、县长常规培训取得新进展。这些改革，都体现了对县域的高度重视，今后应当在探索中逐步完善。
