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2008年05月12日08:15 来源：人民网—理论频道
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从政府层级改革看，要加强中央的领导，首先要划小行政区域，并推进省直管县和乡镇体制改革。
从政府层级改革看，要加强中央的领导，首先要划小行政区域，并推进省直管县和乡镇体制改革。
（一）划小省级区域，加强中央控制
现行的行政区划是在计划经济年代逐步建立起来的，改革开放以后仅有小规模、小范围的调整。现在来看，伴随着市场经济，特别是区域经济的发展，区域合作和横向联合日益扩大，行政区划管理体制改革滞后导致的矛盾和问题逐渐增多，对调整改革行政区划管理体制提出了更高、更迫切的要求，而新形势、新任务和新的发展观也需要行政区划管理体制有新的统筹安排。从各地的改革实践和政策研究部门及专家学者讨论的情况看，着手行政区划改革的时机已基本成熟。
在民主政治往前推进的过程中，省区行政区域太大，其经济总量、人口规模等因素过强，会对中央政权形成一定的制衡。并且，省级政府下再设地、县、乡，政令畅通也受到层级的影响。因此，需要通过行政区域改革来划小省级行政区域的范围。
鉴于行政区划改革牵涉面比较广，尤其需要循序渐进，逐步到位。因此，重点考虑先在中间层次进行突破性尝试。其理由主要是，中央决策在中间层的落实面临着比较严重的梗阻问题，宏观调控等政策在一些地方也存在着打折扣的现象，政令不够畅通。而经济过热难以抑制的原因虽然很多，但也多与此层面的投资热情和冲动密切相关。我国政府管理层次多，隶属关系复杂，管理半径过长，行政分割严重，行政成本过多，也主要出自中间层改革滞后，多年没有解决管理幅度和管理规模过大的问题。
调整中间层的行政隶属关系，可以适当减少管理层次。主要改革内容可考虑：适当增设中央直辖市、省直管县，缩小管理幅度。这样做有助于打破行政分割，缩短管理半径，节省行政成本，提高政府效能，促进区域经济协调发展，对城市支持农村，改变长期以来农村失血过多的情况，保证中央加强基层公共服务扶持政策，使之落到实处，减轻县乡两级财政压力，加强城乡统筹，也有实际作用。中间层领导能力比较强、经验比较丰富，并且有重庆增设直辖市直管县及浙江、湖北、河南等省在财政上直管县和扩权强县的改革实践经验，上下推动中间层改革的社会基础已经形成，操作起来难度不会太大，不易出现大的震动和风险。即使出现一些局部问题，也比较容易控制和解决。从中间层入手，容易形成中间层之间的改革竞争机制，有助于发挥中间层推动改革的积极性和创造性，强化改革的推动力量和利益机制，便于中央因地制宜、分类指导，并以此推动行政区划改革的起步。
我国省级政府的管理规模和幅度普遍较大，有些省级政府管理规模和幅度实在过大，不能适应经济社会快速发展的需要，目前遇到的困难和问题越来越多。 不少省级区划内县级单位有八九十个，多的一百多个，如四川、河北、河南等。省直管区划行政单位有效管理大体应在五六十个左右，太多了可能也会出现问题。借鉴中国历史和国外区划的经验，今后可考虑以增设直辖市（比如大连、青岛、南京、武汉、深圳、西安、乌鲁木齐等）、分拆和重组等方式适当增加省级政府的数量，至少应有十五到二十个省级单位的空间。缩小省级政府的管理规模和幅度，合理界定中央与地方的事务关系，合理下放和配置权力，减少和避免地方主义，发挥中央和地方政府两方面的积极性。对这个问题的讨论研究，社会非常关注，有些学者以及热情的网民还提出了比较有特点的划分省区的设想，甚至分省的理由和省名及区域范围都有考虑。杜钢建教授认为，未来十年，应增设至少八个直辖市，并把一级行政区扩大到五十个左右。
（二）推进省直管县改革
从2002年起，浙江、湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省先后开始了强县扩权和扩权强县的改革，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县，在经济管理方面形成了近似于省管县的格局。海南省由于土地面积和人口较少，已经完全实行了县市分治，市只管理城市本身，县则由省直接管理。重庆直辖后，也完全过渡到直管区、县，为进一步推广省直管县积累了经验。
从各地实际情况来看，省直管县可以从财政方面入手，由省直接统管县财政，逐步地让地级市恢复到城市管理的职能上去。目前各地实施的扩权强县，目的是在行政区划不变的情况下，把部分权限下放给县，以减少管理层次，提高工作效率，降低行政成本，推动扩权县、市抓住机遇，加快发展，尽快形成一批经济活力强、发展速度快、综合素质高、带动作用大的县、市，促进城乡经济和区域经济协调发展。这既是深化行政管理体制改革，积极推进制度创新的客观需要，也是增强县、市自主发展能力，实现全面建设小康社会目标的关键环节。
省直管县和扩权强县，在目前国情条件下，对于解决城乡二元经济结构，是最现实的选择。不少地方总结经验时，注意到了浙江经济大发展的经验，认为有省直管县和扩权强县的功效。扩权强县无异于给条件好的县、市进一步优化发展环境，使之拥有更大的自主权，为最后省完全管县做好准备，具有不可忽视的重要作用。
在市管县的体制下，市级机构实际上多起着上传下达的作用。县里要解决实际问题，往往要直接找到省里的厅局才能真正解决。而省里的一些决定、措施，也要经过市级，才能贯彻到县里。这样多了一个环节，不利于政令的畅通。有人甚至说，在省和县之间，加进一个市级机构，只有一个好处，就是可以多安排一批干部。这样的说法可能有些极端，但这其中的利弊究竟如何，确实是可以讨论的。
然而，在推进扩权强县过程中，新的矛盾显现出来。一是省辖市对扩权县、市的支持力度减弱。比如，在省级直补政策尚未明确的前提下，在原市域范围既定财政配套资金和辖区内区域性重点项目上，省辖市配套集中建设的力度减退，这样就给县、市发展带来很大的资金制约。二是省直部门在扩权政策中定位模糊。这些部门对当地经济发展具有举足轻重的影响，但他们各自都有自上而下的一套行政体制和管理体制，扩权政策在这种既成的事实面前显得无能为力。三是扩权带来的这部分县、市事实上与原来隶属的省辖市管理脱钩，催生了与原来省辖市的矛盾。扩权县既要主动维护对省一级部门的话语权，还要维护与市的领导关系，这就大大增加了这些县、市主要领导进行协调的工作量。
理论界对改革市管县体制提出了许多政策建议，出发点是使行政区划和管理体制适应社会主义市场经济发展的需要，提高行政效率，推动区域经济发展，更好地统筹城乡，解决三农问题。但行政区划事关中央与地方关系、条块关系、各级政府职能的合理设定以及未来民主体制、发展成本等重要问题，既要积极探索，有所创新，又要保持稳定，谨慎从事。实行省直管县的改革，从目前的实践来看，必须遵循一定的原则，理顺各种关系，同时也要考虑后续的巩固和进一步的改革。
省直管县的改革，就全国而言，由于各省在经济实力、地域面积、人口数量、社会关系等方面差别很大，面临的问题也十分复杂，因此改革不能一刀切。其类型可以有三种：一是在已经形成区域经济中心和积极构建区域经济中心的发达地区，如北京、上海、天津、重庆直辖市以及广州、深圳、西安、南京、武汉、沈阳、青岛、大连、宁波、无锡等区域经济中心城市，可重点加大推进撤县建区的力度。为构建区域经济中心，较发达的地级市也可适当扩大管辖范围，改近郊县全部或部分为市辖区，或将几个近郊县部分区域划归市辖。二是在西部面积比较大的欠发达地区，如青海、新疆、西藏、内蒙古等省、自治区，在区划没有调整的情况下，仍维持目前的行政管理格局，但可向县级单位下放一些权力，可以选择部分县进行直管。三是在上述两种情况外的大部分区域，积极探索省管县的改革，条件成熟时，从财政体制过渡到行政体制意义上的省直管县。从此层级突破较有力度，对行政区划和行政体制改革都具有带动和示范作用。各地应善于创造条件，在“十一五”期间，积极探索省直管县的改革。
省直管县的改革，总体上可以分三步进行：第一步是目前各省的改革试点，即省主要对试点县的财政进行直管，并适当下放经济管理权，但仍维持市对县的行政领导地位。第二步是市和县分治，相互不再是上下级关系，各自均由省直管，重新定位市和县的功能，市的职能要有增有减，县的职能要合理扩充。第三步是市的改革，合理扩大市辖区，调整精简机构和人员。总的方向应当是撤销传统意义上的管县的地级市（级别可保留，只负责管理城市本身），省直管县。
省直管县的改革，应当在具备条件的地方进行改革的尝试，条件暂时不够的可以等具备了条件后再试。不可一哄而起，也不能一刀切。这里包括两层含义：一是具备条件的地方主要包括经济比较发达的地区，省域面积相当于中小程度，且改革呼声比较强烈，干群认识比较一致。二是对层级不要刻意划一，要考虑到地区的特殊性。在西部地区，尤其是民族区域自治的地区，省级单位直管县困难很大，这些地区幅员广阔，一个县比东部一个省的面积都大，又涉及到民族、宗教等问题，客观上需要有一个中间层级，似应维持现有的管理体制，从长计议。
目前省直管县改革中存在的问题表面是扩权县、市与省里、市里对接不好，沟通不好，对扩权政策不熟知，用得不足、不活，实际上是缺乏相关实施细则，一些应该下放到县、市的管理审批权限没有下放，仍须到市里办理，扩权政策执行不彻底。在扩权过程中，市里和县里想法不一样、意见不一致很正常，各自有各自的利益，这就需要中央、省出台一些文件，以保证强县扩权的推进力度。
关于省直管县，还需要解决县级行政区划设置不合理的问题。我国的县级行政区划设置不科学，造成了地方行政资源与经济资源配置的不合理。例如，河北省与湖北省的行政区划面积都是十九万平方公里，而前者竟然比后者多出了七十个县级行政区，这显然是不合理的。再如，目前全国二十万人口以下的县有七百二十个（其中不到十万人口的县有三百一十四个），有的县却拥有上百万人口，地方财政收入也达到了十几亿元，但不论县域面积大小还是经济实力强弱，县级机构设置和人员编制都是千篇一律的。可以考虑通过一部分大县分县、适当合并过小的县、一些镇升格为市，逐步减少镇乡建制，创新市制来减少层级。有学者建议可以改镇为市，这个设想值得重视研究。
在强县扩权基础上的省直管县这种体制上的大手术，牵涉到数以万计官员的利益，其影响之巨是可想而知的。如果说我们以往的所有改革都要考虑到群众的承受度，那么，这项改革所要进行的机构和人员调整，将主要考验地级市及官员的承受度。从改革试点的情况来看，这一层级还有不少疑问和困惑需要解决，在表面上不好对改革提出反对的意见，但心里还有抵触和某种失落感。此方面还应做大量艰苦的工作，要考虑比较稳妥的渐进式改革方案。
（三）深化乡镇党政事业机构综合改革
对乡镇政府的发展走向问题，各界都比较关注。一种意见认为，在条件成熟后改乡镇政府为县级单位的派出机构，财政由县政府掌控和统筹，合理确定乡镇行政机构的管理幅度，这样也可防止新的三农政策落实出现反弹。一种意见认为，乡镇政府还应当保留，它在稳定基层方面有特殊意义，但从服务于强县扩权和省直管县的高度出发，在广泛调查研究的基础上，要切实做好撤小乡并大乡工作。还有一种意见认为，今后可以考虑实行基层的自治，把乡镇改造成为自治的机构。这三种意见，各有道理也各有缺欠。它们的实行都需要许多配套的改革措施来保障。
1．定位于县、市政府的派出机构
我们认为，乡镇应当定位为县政权派出的农村和小城镇基层组织。乡镇是党和国家各项工作的落脚点，其主要职能应集中在社会管理、公共服务上。尤其是农业税取消后，乡镇干部已从过去的催粮、要款中解脱出来。因此，在界定乡镇职能时，要在社会管理、公共服务的大前提下，逐步精简乡镇职能，将不必由乡镇政权履行的职能或者乡镇政府不必履行的职能减去。通过县政府派出地位来确定乡镇职能，让乡镇的县派出机构发挥好服务农村、农民、农业的职能，解决政府错位、超位、不到位的问题，充分调动社会各方管理社会的积极性。
2．乡镇事业单位改革
乡镇事业机构，也要按照社会管理、公共服务的要求，科学界定职能。把那些过去属于乡镇政府的职能从事业单位剥离出来，交给县政府乡镇派出机构。比如卫生院、畜牧站的防疫职能，水利站的规划、抗旱、防洪职能等等，交给政府派出机构，而把卫生院、畜牧站的医治职能，水利站工程建设等职能推向市场。不再具有社会公益职能的站、所直接改制为企业或社会中介组织，与乡镇脱离隶属关系。乡镇事业单位设置若干个中心，即经济发展服务中心（包含农业）、村镇建设中心、计划生育中心、社会事务中心（含文化、民政、劳动保障等职能）。
3．分流和消化富余人员
乡镇机构改革的难点在于分流富余人员。在农业税取消、乡镇财政收入大幅度减少的大前提下，不分流富余人员，难以解决人员超编与财政短缺的矛盾，不但机构改革会流于形式，而且乡镇政权也很难开展工作。制定优惠政策，分流富余人员，需要财力支持，而目前乡镇财力有限，单靠乡镇很难解决，这就需要中央、省、市、县分别给予财政上的支持，彻底解决乡镇债务和分流人员待遇问题。一是借鉴企业改制和粮食系统改革经验，鼓励转制人员买断工龄、置换身份，变公家人为社会人。自愿置换身份的人员与乡镇政府签订合同书，领取一次性补偿金后，完全解除与原单位的劳动人事关系。二是制定优惠政策，划定年龄段，让一部分在编人员提前退休。不愿提前退休的，思想素质好、业务能力强、工作称职的可充实到村里任职，或通过考试、考核竞聘上岗。三是对不愿买断工龄，也不愿提前退休的在编落聘人员，可在三年内发基本生活费，三年内仍竞聘不上的，要予以清退。四是对于乡镇聘用的，没有编制和计划指标的临时借调人员，要先行清理，该清退的要坚持清退。确实有技术、有能力的，也可允许其与在职人员一起参加竞聘上岗，落聘人员一律清退。五是解决好乡镇工作人员的养老保险、医疗保险问题，让在编的放心，落聘的有保障。通过分流超编人员，减轻乡镇财政压力。
4．乡财县管，切实控制住机构和人员反弹
机构改革后，如不加强管理，就很难走出精简―膨胀―再精简―再膨胀的怪圈。一是乡镇机构、编制由省级直接管理，市、县机构编制部门只是一个检查落实问题，减少地方党委、政府对乡镇机构的干预，从源头上卡死擅自设置乡镇机构、增加编制和领导职数的渠道。二要严格控制乡镇人员进口，满、超编单位一律不准进人。乡镇事业单位缺编需要进人时，严格按照向乡镇党委、政府提出申请，编委批准，组织、人事、劳动部门面向社会公开招聘，择优录用的程序办理。三要改变退伍士兵安置政策。城镇兵尽了保卫祖国的义务，可以由国家给予一次补偿金，而不应该用安排工作的方式，把负担推给地方政府。四要建立机构编制管理与财政预算管理相互配套协调的约束机制。实行编制与经费包干制，按编制核拨经费，减人不减经费，增人不增经费。 从我国目前的税收分成来看，绝大多数乡镇没有什么财政可分，实际上没有五级政府中乡镇财政的经济发展财力来源基础。因此，用乡财县管的体制，将目前乡镇一级财政取消，实际上为最后乡镇政权改革为派出机构奠定了基础。乡财县管乡用是在现行财政体制和政策不变的前提下，对乡镇财政实行预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管的预算管理方式，做到所有权、使用权与管理权、核算权相分离，由县财政部门直接管理并监督乡镇财政收支。从体制上做到预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管，从而将乡镇财政牢牢控制住。
总之，需要方向明确，坚决推进，持之以恒，利用经济高速增长的机会，通过十年时间的改革，形成一个适应市场经济体制的现代国家的政府治理结构，建设一个清廉、高效、亲民的行政管理体系。
