方舆 - 东部 - 《现代快报》：省管县，“省里的奶水”让县域经济尝到甜头。

只看楼主倒序阅读 0 发表于: 2009-02-27

　　“省管县”调查

　　今年的中央一号文件锁定“三农”，确立了省管县体制改革的路径。这条改革路径包括两个互相衔接的部分，一是在财政体制上推进省管县改革；二是在有条件的省份，依法探索财政体制和行政体制统一的省管县改革。实施省管县，必须逐步废除目前施行的市管县体制；而江苏省是当年在全国第一个实施市管县体制的省份。面对新的形势，江苏目前省管县改革进行得如何？是否已经设计了具体规划？遇到了哪些难题和挑战？日前，快报记者兵分两路，一路到已经实施财政省管县的部分县进行实地调查；一路到与省管县改革密切相关的省财政厅，负责为省管县调研、设计方案的省社科院，走访知情人士——江苏省管县的面貌由此变得清晰起来。

　　江苏行政省管县“试点说”曾让几个传言中的试点县兴奋不已——苏北的沭阳，苏中的靖江和苏南的昆山，在当地论坛上，网民们无不认为这是家乡面临的一个巨大契机。

　　但记者在沭阳和靖江采访后却发现，“试点”无从谈起，所有的被访部门都称，并没有收到正式的文件，更没有具体的措施出台。而在江苏省社科院新近的一份报告中，仍然建议能在省内选取一些县试点省管县。

　　虽然行政省管县的试点尚在酝酿之中，但人们对这一制度寄以厚望，已对一些细节问题予以了高度关注，并进而形成了很多截然不同的看法。

　　□快报记者卜言科

　　“省管县”在江苏财政系统的官方说法是“省直管县”。一个“直”字，道出了这个自2007年运转的财政管理体制的所有外延和内涵。

　　配置政府资源的财政体系，虽然远离公众视线，却和我们每个人息息相关。而对于对农村建设起着关键作用的县域经济，更具非同寻常的意义。

　　省管县改革的初衷，正是直奔县域经济而去。而作为省管县改革的第一步，江苏财政省管县的试水已一年有余，对于财力多半并不丰裕的全省各县而言，这无异于一次解放：摆脱了地级市这台“抽水机”，也更容易获得省级财政的慷慨支持。

　　小归小能到县里吃吃草

　　回忆起不过四五年前自己的境遇，苏北某县的林老师觉得既酸楚又好笑。

　　“工资发不出是正常的事，最久的一次发工资能拖达半年甚至更久，”他告诉记者，往往是到了发工资的时候，学校会计两手一摊：账上没钱。而在有工资发的时候，种种名目的“捐款”则无需通知，就从老师们本就不多的工资里直接扣除。

　　而在邻近的县，更出现了以酒和烟之类的物品抵工资的情形。工资尚且如此，福利更无从谈起，一时教师和公务员的工作积极性大受打击。

　　林老师遇到的情况在当时的苏北随处可见。其反映出来的实质，正是当时已经无以为继的县乡两级财政体系。

　　财政没钱，社会保障和教育首当其冲。教师工资发不出，教育经费短缺，各种名目的收费随之而来，而社会保障则首先是离退休人员的工资无法保证，上述用烟酒抵工资的情形就发生在一个退休干部的身上，而能有烟酒发出，纯粹是因为那个县所在的市有这两项产业而已。

　　同时，各种额外的、超标准的摊派也指向了农民。以修路、改造水利等为名义的农民摊派被收到乡镇后，又因为有更为需要的地方——比如久拖不决的教师工资问题，这些钱又被挪作他用，农民们对诸如此类的收费自然开始抵触，干群关系紧张。

　　脆弱的县乡级财政不堪一击，一些乡镇欠下的巨额债务甚至影响了正常的办公。归结到根本，问题还是出在了行政体制上。

　　“小归小，可以到县里吃吃草，”这是一名苏北地级市官员的说法，这形象地勾勒出了市管县的财政体系和运作模式。

　　“（在苏北）由于地级市自身实力不够强大，伴随着财政吃紧，不仅无法拉动县域经济，反而越来越多地出现了与县争利的现象，事实上成为了县域经济的‘抽水机’。而在现行财政转移支付和分税制的情况下，地级市为了中心城市的发展，往往截留所辖县的资金，导致城市差距越拉越大，”一名网友在宿迁的政务论坛上的发言，一针见血地指出了县乡财政紧张的根本原因所在。

　　而据江苏省社科院的一份调查发现，地级市从县抽调财力形式多样：不仅仅是让县为地级市的市区公共设施建设“埋单”，还包括截留省给县级财政的补助资金，更有甚者，将县属的富裕乡镇以及创收大户企业收归市有。

　　典型就是，2004年洋河镇被并入了宿迁市区的宿城区。而大名鼎鼎的洋河酒厂也随着此次的行政区划调整，脱离了泗阳县，成了主城区的企业。宿迁的另一大企业、年销售额达15亿元的双沟酒厂则因离市区太远，没有办法通过行政区划调整的方式成为“市区企业”，但宿迁还是把它变成了市属企业。

　　事实上，苏北的一些市的市区财政状况并不比县好到哪儿去。在现有体制下，地级市可以有绝对的权力调动县级资金，是成本最小的融资方式。

　　其直接结果是，县级财政日趋紧张。

　　资金高速公路

　　2007年，江苏在全省全面推广财政省管县，在江苏省财

　　政厅的网站上，这个模式被称为“财政省直管县”，这个制度的唯一特征就是将地级市在财政上与县同级对待，虽然行政上市县仍属隶属关系。

　　苏北某县财政局副局长告诉记者，最大的变化有两个：一是转移支付的款项终于不用等，不用催了，“在以前要从市里转手才能到达的款子，现在省里都会在约定的时间到账。”而另一个现象是，招待费用大大减少。

　　财政省管县让县委书记和县长们也轻松了很多。在宿迁沭阳，超过50%的财政供养人员工资发放都要由省级财政拨款给付，相比较之前的艰难调度，现在定时省里的钱就能到位，财政的压力几乎没有了。

　　除了钱的保证，县级财政官员还切实感受到了省级财政的高效和高素质。“省级财政人员的素质确实高，对人很和善。而且他们对政策的把握准确，比如这次扩大内需问题上，我们就能从省里即时获得准确的政策指导。”

　　这位县级财政局工作人员告诉记者，减少了市级中间管理环节，能够避免信息传递过程中的政策口径曲解，对降低成本，提高效率而言，财政省直管县起到了很大的作用。

　　“有奶便是娘，何况省财政的奶水还很足，而市里说不定连奶水都没有，只能提供营养不如母乳的奶粉，”一名地级市官员笑着打这个比方。

　　除了有奶水，对待表现好的县，省财政还设置了一套奖励返还机制刺激县级财政的积极性。“省里为我们这样的重点扶持县，设置了激励约束机制，还有返还集中增量，充分调动了我们的积极性。”

　　在这样的体制下，县级财政增收不断。以宿迁市沭阳县为例，2008年该县实现财政总收入25.06亿元，总量不大，但同比增长了67%！而一般预算收入则增加了56%。

　　而在省里的扶持力度上，苏北各县也都尝到了甜头。以徐州丰县为例，2007年省补助总额达8.67亿元，比2006年增加2.14亿元，确保了全县财政收支平衡，工资、社保及涉及民生、公益事业等各项重点法定支出得到了较好的保障。

　　有人担心，由对应13个地级市，到现在的对应65个单位（包括地级市、县级市和县），省财政的效率如何能保证？对这个怀疑，已经和省财政打了多年交道的某县财政局负责人告诉记者，这个说法不能成立：“现在的高速公路遍布全省，办公又可以全部在网络上完成，事实上效率没有受到丝毫影响。”

　　财政省管县架设的是一条高速公路，财力充裕的县级财政也应势而变，在县和乡镇之间，打通了一条高速公路。因为财政省管县只是省管县行政体制改革的一环而已，省管县的根本目的是为了发展农村，因此乡财县管也应势而生。

　　乡财县管的最大受益者，正是像林老师这样的老师们。乡级财政再也不能为所欲为，将老师们的工资挪作他用了。

　　据了解，乡财县管已经在全省各地得到了全面推广。

　　更多部门“下放权力”

　　在财政省管县上江苏作出了有益尝试，在此基础上，江苏更将省管县的改革继续向前推进。

　　2008年6月，省委办公厅、省政府办公厅联合下发了《关于进一步扩大县（市）经济管理权限的通知》。省社科院的一份调查显示，“权力下放”成为省多个部门的“自觉行动”。

　　省环保厅于2008年下发文件，要求逐步建立省直管县（市）的环境管理体制，调整环境管理审批权限。与此同时，环保厅下放6项环境管理审批权限至全省52个县（市）。

　　省发改委于2008年9月出台文件，实行省对县的直接管理。在落实发展规划、安排资金、部署经济发展任务等工作时，直接安排到省辖市和县（市）发展改革部门。

　　循着由财政省管——扩权强县——行政区划调整——市县分治的脉络，江苏稳步推进全面省管县。

胜利王

双湖

只看该作者 1 发表于: 2009-02-27

行政省管县：多出来的市级官员干吗去？

　　省管县后谁来监督县委书记？
　　一个观点认为，现有的市管县就算有诸多不足，但可以起到一个非常关键的作用——监督。

　　宿迁市委副秘书长申斯春认为，市级党委和政府在对县级的监督问题上发挥了巨大的作用。“一个市委书记一年可能会到县里跑个十几趟，县长、县委书记就生活在市的眼皮底下，一举一动都被盯着。地级市对县级的巡视监督，可以遏制‘土皇帝’的产生。”而如果市级部门不再承担此项功能，那么省里能管得过来吗？

　　江苏省人民政府参事，江苏省社会科学院中小企业研究中心主任徐元明认为，监督的方式有多种。除了行政上的监督，还有法律监督和舆论监督，而交通和通讯的快速发展，也使得省对县的监管的效率大大提高。

　　“必须要看到省管县的积极面，省管县改革的最大作用就在于打破现有的行政层级，充分激发县的积极性和潜能，”徐元明说，监督体系的完善需要时间和相关的配套，但这绝不是主要问题。

　　市中级法院还要不要？

　　采访中，申斯春提出了一个省管县讨论中鲜有人谈及的问题——市级司法机关怎么办？

　　“中级人民法院和市级检察院怎么办？”申斯春担心，这个问题如果不解决，可能会带来一个尴尬的现象：市级在行政上管不了县，却能在司法方面管得了县，“领导不了你，但能抓你。”

　　法院和检察院在此问题上面对的情况还不完全一样。在我国，中级法院对基层法院并没有管理的权力，只有业务上的指导关系，而市级检察机关则对基层检察机关有管理的职能。

　　而中院则是受理二审的法院，更在某些案件上有一审权，如在很多地方，知识产权类案件只在中院受理，而刑事案件中犯罪嫌疑人如果可能被判死刑，则必须要在中院一审。

　　这就带来了一个很复杂的问题，行政上没有管辖权，却在司法上有管辖权。江苏圣典律师事务所的耿延律师在分析这个问题时，也觉得头绪繁多，“这将完全打破现在的体系，那真是乱了套了。”他分析说，如果中级法院不存在了，岂不是所有的二审案件都汇聚到省高院？如果中级法院仍保留，那经由市级人大任命法官的合理性又如何保障？同样的问题也将出现在检察院系统内。

　　“比如说，泰州和靖江对省里而言都是站成了一个横队，不似之前的一列纵队，都是扁平的，那么泰州市的人大怎么能任命一个可以管理隔壁的靖江的检察官？——要知道，泰州市在省管县模式下只能管泰州市区而已。”徐元明说，前不久有关方面研讨省管县时，也曾提出这个问题。但似乎会上各方也没有达成共识。

　　多出来的市级官员干吗去？

　　申斯春有一篇博客《省管县，宿迁你准备好了吗？》在当地引起了很大的反响，他在其中提出，省管县后干部队伍可以充实到基层去。

　　“把市级机关干部推向经济发展的一线，市级机关副处级干部没有乡镇经验的，全部充实到乡镇……我们的干部要能上能下，市级机关有400个处级干部，高素质人才全部集中在机关里，要发动他们到基层去。”

　　申副秘书长讲出了这个在干部中很敏感的话题，这也被外界认为是省管县的阻力所在——市级干部们反对、或称抵制省管县的重要原因就是在于，他们的饭碗要被动了。

　　在采访中，很多受访者并不避讳这个话题：“省管县无疑是削弱了市级机关干部的权力，他们从管几个县，到只能管主城区，心理落差是相当大的。”

　　徐元明的看法是，在省管县模式下，官员的减员分流不可避免。“可能像现在的公务员招考、扩编就会放缓，同时中心城市（即现在的地级市）的机构也必然要精减，人员必然要向基层流动。”他说，有些市级机构和部门的精减早就应该施行：“他们对县一级的工作不是指导，实际上就是‘干扰’。”

　　徐元明提供了一个思路：提高中心城市即地级市的行政级别，以区别于省直管下与县的关系，并以此带动中心城市

　　官员的积极性。

　　一个县多大合适？

　　在接受记者采访时，申斯春认为，江苏的县之间的差别太大。希望能通过行政区划的调整完成县之间的合并和拆分，以达到最佳的体量，便于管理和政策的落实。

　　他以宿迁下属的沭阳县为例，该县人口高达178万人，而淮安的金湖县人口不过30多万人。再如，沭阳县域面积达到了近2300平方公里，而镇江的扬中市面积只有330平方公里，差异以倍计。

　　“扬中在沭阳只不过几个乡镇的大小，但也有四套班子，”申斯春认为，省管县的实施目的就是为了效率的提高，“就像各地都在进行的村和乡镇合并工作，为什么能合并？因为通讯和交通便利了，效率在提高，同样的四套班子可以管理更大的摊子，同样的道理，县际之间的合并也很有必要。”

　　他认为，通过行政区划调整可以有效地整合资源，“我个人的观点是一个县以100万人口为标准设置。”他的理由是，一个有100万人口的县可以为下一步的城市化做准备，可以有效地聚揽人才。“有100万的人口为基础，以后这个县的县城才更像个城市。”

　　但在徐元明眼里，多大的县可以成为一个县，并没有办法去定量。“比如按100万人口为标准拆分沭阳，分出来的还是两个各有1000平方公里的县，面积还是远远大于人口密集的小县，这又怎么说？”

　　他认为，这不是以具体量化设定标准的行政划分的问题，“还涉及到管理水平、经济结构和地理环境等一系列问题，但小的调整在省管县的推进中是不可避免的。”

胜利王

双湖

只看该作者 2 发表于: 2009-02-27

葛剑雄：市管县违背宪法

　　省管县对葛剑雄来说，不是一个陌生的话题，他所研究的专业“历史地理学”，和“行政区划”、“行政体制”靠得很近。而他的老师谭其骧先生在1990年，就提出过取消地级市，实施省管县的建议。葛剑雄认为省管县势在必行，但是实施起来并不容易。“这要看中央的决心，决心下得大，就坚决推行。”葛剑雄认为省管县不仅是一项惠农政策，而且通过改革，能够使得政府行政更科学，更民主，实现“小政府，大社会”的行政管理体制。
　　□快报记者倪宁宁

　　市管县制约了农村经济的发展

　　星期柒新闻周刊：中央一号文件确立了省管县的路径，就是在财政省管县的基础上，探索财政与行政体制统一的省管县改革。中央为什么要在这个时候推出这项政策？

　　葛剑雄：市管县之前，我们国家实施的省、县、乡三级地方行政体制。1982、1983年的时候，中央基于以城市带动农村经济的发展、缩小城乡差别的考虑，推行了市管县，一批县改成了地级市，一些城市撤消了地委，地市进行了合并。这样一来，地级市就具备了管辖县的职能，成了一级政府。

　　星期柒新闻周刊：按当时的说法，市管县是以城市带动县域经济发展。

　　葛剑雄：全国一下形成了这么多中小城市，有的甚至成为了人口超过一百万的大城市，而市政建设、城市建设是非常花钱的。中央本来是希望它来带动农村发展，可实际上，财政上的主要资金都用在了城市建设上，农村建设就削弱了。这非但起不到带动的作用，反而制约了农村经济的发展。

　　星期柒新闻周刊：要改变这种状况，所以要省管县？

　　葛剑雄：中央的精神就是希望省直接支持县的建设，落实惠农的政策，增加对农业的投入。照现在的体制（市管县），省里有支农的钱，首先需要经过地级市这一级，然后再到县里。可是地级市能不能很好地贯彻省里的意图呢？我们从这几年，各个地级市盖新办公楼花了多少钱就可以看出效果如何。

　　而这些钱如果真的都能够到达县里，到达农村的话，农村的面貌要好得多。

　　星期柒新闻周刊：在行政上也多了一个层次。

　　葛剑雄：是，这是不利于中央和省里的政策一竿子到底的。多一个层次就多养一批人。多养一批人就增加了行政成本。这非但不能促进政策的执行，反而影响了工作效率。

　　实际上，在现在的通讯条件下，无论是人员的来往，还是文件的上传下达，都是很便捷的。拿人员来往来说，只要不是在偏远的地区，一般县里面人员来往省城，当天就可以做到。

　　市管县违背了宪法

　　星期柒新闻周刊：您在一篇文章中说，市管县其实还违背了宪法。

　　葛剑雄：是的。新增加的这一层政府，在行政上来说是多余的，而且还是违背宪法的。宪法规定，国家的行政区划就是中央、省、县、乡这几级。当然也包括数量很少的省辖市。人代会也就是三级。有人代会才有权力机构，也有政府。宪法中有一条规定是模糊的，它规定，比较大的市可以开人代会。但是宪法没有解释什么叫比较大的市，也没有相应的文件对比较大的市作出明确的规定。可是现实中，除了西藏等边远地区外，所有的地级市都有人大，都变成了一级政府了。

　　如果宪法落后于形势了，就修改宪法；如果宪法是对的，那么现实中违背宪法的做法就纠正过来。

　　变大政府为小政府

　　星期柒新闻周刊：现在江苏的情况是，财政省管县已经在全省铺开，但是行政省管县还没有正式实施。为什么行政省管县那么难？主要障碍在哪里？

　　葛剑雄：很简单，既得利益。如果行政省管县实施了，就意味着地级市自动撤消了。实施省管县了，一种结果是，退回到从前那样，省里面往地级市派驻机构，这个已经很难做到了。省管县意味着要砍掉地级市百分之七八十的行政机构。更难的是，原来中间层次这部分人怎么办？比方说，他是负责工业、产业的，5个局6个局，你让他变成一个起联络作用的组，他愿意吗？他甘心吗？全国差不多有两百多个中间层次的政府，这些政府中这么多的厅、局、委、办撤消后，这些人怎么办？这么多公务员到哪儿去？

　　星期柒新闻周刊：那就解决不了了？

　　葛剑雄：要看中央的决心了。决心下得大，就坚决地推进。

　　星期柒新闻周刊：地级市取消后，那些撤消后的机构的人员，怎么安排，不能让他们都失业吧？

　　葛剑雄：可以有多种方法，有些人往上可以充实省政府，往下可以加强基层工作。不要再增加新的工作人员了，年纪大的，可以逐年退休，慢慢消化掉。

　　星期柒新闻周刊：取消地级市其实并不是取消已经存在的市，而是取消这个市管辖县的职能或者说权力？

　　葛剑雄：是的。取消地级市，原来的大政府就变成小政府了。

　　省管县任重道远

　　星期柒新闻周刊：省管县有没有弊端？比如说公检法是垂直领导的，拿法院来说，县里面有人民法院，市里面有中级人民法院，省里面有高级人民法院。如果取消了地级市，是不是意味着，县法院判决后，当事人就没法到市中级人民法院上诉了？或者说原来中级人民法院可以审结的案子，都要跑到省高院去结案？市中院会取消吗？

　　葛剑雄：法院不是行政体系，法院不受行政干预。司法是独立于行政的。法院的院长不是政府任命的。司法系统完全可以在原来的城市保留中院，或者在其他的城市设立上诉法院。国外的经验是设立巡回法庭。我们国家不是有异地审案的先例吗？所以不存在地级市取消后，老百姓打官司非到省里来的所谓前景。

　　星期柒新闻周刊：那上访呢？上访群众是不是要到省城来反映情况？

　　葛剑雄：这个要具体情况具体分析。边远的地方，省的面积大，县离省城的路太远，就可以就近设立省的派驻机构。拿江苏省来说，长三角，路不远，交通很方便，怎么就不能跑到省城来反映情况呢？

　　星期柒新闻周刊：省管县实施后，对失去管县职能的城市，会不会有大的影响？因为它毕竟失去了很多资源，失去了原来可以预期的发展前景。

　　葛剑雄：如果这个市的经济是建立在重视民生的基础上的，这个市是很有城市基础的，经济比较发达，比如苏锡常，相信不会有什么影响。而那些在县改市、地改市中，硬是建起来的市，不具备良好经济基础的市，靠堆积行政机构，乱建豪华办公大楼以撑脸面的市，当然有影响。

　　星期柒新闻周刊：现在的普遍状况是，财政省管县正在全国各地推行，而行政省管县大都没有实施。这会不会带来矛盾，影响工作效率？

　　葛剑雄：会产生矛盾的。财政仅仅是指财政预算、结算、拨款。而县里面的基础建设的规划，则需要报请上一级政府的批准。打个比方，县里面要修一条路，需要钱，但是并不是打个报告，省里面就把钱批下来了。在行政省管县实施之前，县里面修路这个项目，还是需要向市打报告，需要市里批准的。而且县里面的头头脑脑的上级也都在市里面，县财政局也归市财政局领导，所以会产生矛盾。而财政省管县是不是真的有效，需要经过时间和实践的检验。

　　省管县为惠农也为推进现代行政

　　星期柒新闻周刊：围绕省管县说了这么多，您有什么建议？

　　葛剑雄：我的老师谭其骧先生在1990年提出逐步取消地级市的建议，他当时建议把全国划分为50个省，省小了，有利于省管县。当时时机是好的，因为很多地方地改市还没有实施，还没有新增那么多行政机构，省管县的代价还不是很高，难度还不是很大。今天难度太大了。但省管县势在必行。现代行政体制就是减政放权，尊重公民的民主权利，很多事情照理说不应该是政府管的，应该服务机构来管。现代行政体制应该是小政府大社会。政府应该管的是与民生密切相关的农业、医保、教育等。

　　所以我希望这次省管县，不应该仅仅是针对发展农业、排除地级市的干扰、让惠农的政策顺利抵达县的一个措施，而是一次迈向现代行政体制的改革。

胜利王

双湖

只看该作者 3 发表于: 2009-02-27

江苏“省管县”：财政先行行政跟进

　　“省管县”改革在推进中存在三个层面。首先是经济性分权，即江苏正在推行的财政体制“省管县”改革；其次是行政性分权，需要着重厘清财权与事权的匹配关系，去年开始江苏着重推行这项工作，“分税制”改革正说明了这一点；第三阶段，必然出现“政治性分权”，即市县之间在人事任免、审批等方面全部实现分治。江苏省社科院研究员、现任企业与公共管理研究中心主任的叶克林表示，“相比较于前两步，‘政治性分权’至少要到2015年才可能进行，到时在提法上，‘政治性分权’可能还有新的说法。”
　　“财政管”之后期待“行政管”

　　2月1日，春节长假后的第一个工作日，中央一号文件公布，“省管县”成为其中最受关注的字眼。

　　“中央的提法中，有些是我们已经做了的，有些是我们将要做的。”省财政厅有关人士告诉记者，一号文件关于“省管县”的提法其实包含了两层意思，一是推进财政体制上的“直管”，二是推进行政体制上的“直管”，且后者强调是“鼓励有条件的省份率先、依法进行探索”。这也就意味着，“省管县”改革的两个方面：“财政管”“行政管”都已纳入今年的议事日程。

　　和全国不少地区一样，江苏从2007年已推行“省管县”财政体制改革，两年的实践所取得的成效已获肯定，“目前我们省里主要会以完善为主。”财政厅有关人士表示。

　　就在上个月中旬举行的全省财政工作会议上，“完善省直管县财政体制改革”被明确提出。江苏省财政厅厅长潘永和表示，今年要进一步协调省、市县、乡三级财政之间的管理关系，在“省管县”财政体制改革的基础上，鼓励市级财政加强对县级财政的指导和帮助，对省管县后，市对县专项拨款补助增长进行奖励。

　　“既强调省对县的财政直管，又鼓励市对县的补助，两者并不矛盾。”财政厅有关人士说，在“省管县”基础上的财政体制改革中，江苏采取的是“省进市不退”的策略，“基层公共投入的需要是巨大的，而省里的财力毕竟有限，对原来所属市的财力广加动员，是符合当前实际情况的。”

　　对中央一号文件提出的“省管县”第二层意思即“行政管”，财政部门则认为这项改革的推进绝非他们一个部门所能担负的，但他们会根据全省的要求和部署，积极做好财税方面的配合工作。

　　江苏模式始于“单边突破”

　　记者追溯江苏“省管县”改革的进程发现，政府对该课题的设计最早其实是“全面谋划”，涉及“财政管”与“行政管”两个方面。经过连续几年的研究、讨论以及各方角力，最终采取了“财政体制省管县”先行的方案，这一做法当时被媒体称为“单边突破”。

　　作为省政府参事，牵头“省管县”课题调研的江苏省社科院研究员徐元明，对其中的一些过程及细节记忆深刻。

　　2004年，徐元明在去湖北等地考察时发现，当地已经在推行财政体制上的省直管县模式，对县域经济的发展起到了明显的推动作用。在进一步查阅国内其他地区的相关资料后，他给省政府写了一份报告，建议江苏在借鉴这一模式的基础上，探索推行“省管县”。徐元明的建议引起了省领导的高度重视。

　　2005年至2006年，在省委、省政府圈示省社科院的十大研究课题中，“省管县”改革是重点之一。省发改委等相关部门与社科院多次就课题进行研讨。作为社科院该课题的牵头人，徐元明又去了广东、浙江等多个省份做深入调研。2006年课题组拿出了一份扎实的《江苏省 “省直管县”体制改革研究》，包括从经济体制改革到行政体制改革一揽子建议。同年的省两会上，政府工作报告明确提出“扩权强县”，表示将在“十一五”期间推行“省管县”的财政体制，强力推动县域经济发展……

　　一些迹象都表明，“省管县”改革将在江苏正式试水。不过，相关方案拿到各地、各部门讨论后，争议和阻力齐齐浮出水面。

　　江苏省社科院研究员、现任企业与公共管理研究中心主任的叶克林在2005年做“十一五”全省农经规划时，涉及到的一项重要改革便是“省管县”，他就此提出了一套“省管县”改革的目标模式。在省内各地、各部门进行调研时，他清楚地记得，苏南地区的争议较多，强大的县域经济本来正是当地的一大优势；苏北地区则普遍对“省管县”改革持欢迎态度，特别是对当地的县和县级市而言，寄望于该项改革能够增加他们的财力。这些地区本来的经济实力就比较弱，上缴的财政收入中，省辖市抽走的统筹款及其他款项比例相当可观，“紧巴巴”的本级财政很难再向基本公共领域做更多投入。

　　同时，一些省级部门、省辖市也提出，一旦“权力下放”过大，可能会引起这样或那样的问题。例如在土地审批、项目审批中，县级地方部门会否因为发展心切，放松对环保等方面的约束？凡此种种，均在考虑之列。

　　相应的，如果财政体制先行，可以缓解相关事权匹配上的矛盾。于是，2007年起，江苏全面实行省管县财政体制改革，并于2008年大力推进扩权强县，以扩大县域经济管理权限，促进经济发展……从总体谋划到单边突破，江苏“省管县”改革的发端模式基本成型。

　　试点“行政脱钩”势在必行

　　“在人事、计划、审批等权力仍然掌握在地级市的情况下，这种省直管县财政体制导致市县关系不顺，使得实施效果不尽如人意。”2008年，徐元明认为财政体制“省管县”已初步见到成效，从江苏的实际情况出发，下一步应采取“试点——县域扩权——行政区划调整——市、县（市）分治”稳步推进的改革之路。

　　“对于条件比较成熟的县（市），应一步到位，在人权、事权、财权、审批权等各个领域全面实行省直管县，县与地级市在行政管理上脱钩，市与县分治。”他还提供了两种方案供选择：一是在苏南、苏北各选一个县（市）进行省直管县试点，分别是常熟市、沭阳县；二是在苏南、苏北各选择一个市进行试点，分别是无锡市、宿迁市。

　　第二步，放权、扩权与行政区划调整。首先是省直部门放权，其次是面上的扩权，遵循“地域相邻、传统和习惯相近、经济互补”的原则，归并小县(市)，扩大县域面积, 减少县域的数量；在此基础上，重组市辖区建制,拓展城市发展空间。

　　第三步，全面推进省直管县，实现市、县（市）分治，市（地）与县之间，不再具有领导与被领导的关系，而是一种平等、协商与合作的关系。

　　“去年底，省有关部门已经召集各相关方面进行了一次研讨，进一步推行‘省管县’的方案也已经拿出来了。”作为省政府参事的徐元明参加了这次研讨，他透露道，相关方案的提出，预示着“省管县”进一步改革基本成定势。

　　南京可以做“并区试验”

　　叶克林则提出，“现在要触及和协调的争议和利益，已经不止一个财税制度改革了，还涉及当前的形势。”中央正在推行的大部制改革，势必将对地方的“省管县”模式产生影响。

　　叶克林认为，“省管县”改革在推进中必然存在三个层面，三者递进同时又不可完全割裂。首先是经济性分权，即江苏正在推行的财政体制“省管县”改革；其次是行政性分权，需要着重厘清财权与事权的匹配关系，去年开始江苏着重推行这项工作，“分税制”改革正说明了这一点；第三阶段，必然出现“政治性分权”，即市县之间在人事任免、审批等方面全部实现分治。他表示，相比较于前两步，“政治性分权”至少要到2015年才可能进行，“到时在提法上，‘政治性分权’可能还有新的说法，目前称其‘政治性分权’只是暂时的。”

　　结合江苏的实际情况及国家大部制改革的推行，叶克林提出，南京可以进行“并区试验”，考虑将现行的几个区按照情况进行撤并。“或许这一提法有些‘超前’，但是改革设想、考虑问题都必须超前才行。”他认为，“区”这一层级消耗的财力、行政成本都比较高，“现有区划进行调整撤并后，获得的财政预算不就多了吗？减少了管理成本后，就可以提高公共产品的供给水平，建设服务型政府的能力也能由此提升。”

　　叶克林表示，他曾就此在苏南几个城市进行调研，相关反响认为这一做法具有一定的可行性。而作为省会的南京，因为政府机关集聚、居住人口综合素质较高，所以具备更多的试验条件。快报记者郑春平