关于中国城市化的政策检讨
王延中
城市化进程及其主要特征
中国大规模的城市化与工业化一样，均开始于20世纪50年代。
第一个时期（1949年到1978年）的城市化大体可以分为三个阶段：（1）正常发展阶段（1949－1957）。随着经济恢复与大规模工业建设，需要大批农业劳动力转移到工业部门，相应地提高了城市人口的比重。1957年城市人口比重提高到15.4％，比1949增加5个百分点。（2）剧烈波动阶段（1958－1963）。由于人口增长对城市的压力日益增大，为了城市社会稳定和适应当时供给不足的社会经济状态，国务院在1958年颁布了《户口管理条例》，严格划分出农业户口和非农业户口，控制农业人口迁往城市。这是中国此后关于户籍管理的基本法律依据。但为了“大跃进”的需要不得不从农村大量招工，结果使城镇人口在1958－1960年间迅速提高4个百分点（1960年达到19.3％）。“大跃进”的失败与自然灾害又将新招职工大量下放，1963年城镇人口比重下降到16.8％。这一时期城镇人口比重的“大起大落”主要是经济发展战略的失误造成的，但是“户籍管理”制度在城市化中的“篱笆作用”已经显示出来。（3）停滞阶段（1964－1978）。经济调整与“文革”时期的经济混乱，使城市化进程陷于停滞。城市人口的绝对数量虽然增加4295万人（由1964年的12950万人增加到1978的17245万人），但城市化率不升反降（1978年为17.92％，比1963年高1.5个百分点，比1964年低0.5个百分点）。这一阶段城市化率的停滞，大大缩小了农村人口转变为“非农业户口”的渠道，提高了城市户口的“含金量”，充分显示了以户籍制度为核心的城乡隔离体制（本质是阻止农民进城）的威力，使中国城乡形成了典型的“二元经济”与“二元社会”。
这一时期中国的城市化具有以下特征：（1）城市化从整体上是受抑制的和严格管制的。与快速的工业化相比，城市化步伐缓慢，拉大了与世界城市化水平的差距。（2）城市发展主要受计划经济体制和行政级别的影响。计划经济体制下的投资与城市的行政级别相关。行政级别越高，得到的投资和发展的机会越大。相反，中小企业与小城镇得到的投资较少，计划体制又束缚了它们自身发展的活力。（3）这一时期的城市化主要体现为大中城市的发展，小城市（城镇）的发展缓慢甚至衰退。1949－1979年，特大城市、大城市人口占全部人口的比重为62.6％。（4）在城市发展观念上，由于担心城市人口与福利对财政的巨大压力，把城市基础设施与生活服务建设视为“非生产性”的，是“吃闲饭”的社会负担，从整体上限制城市人口的增加，导致城市化的滞后。可以说，改革开放以前的“城市化”是“自上而下”的，受到严格的计划管制而不能正常发展。
改革开放以后，中国的城市化进入了新的时期，城市化步伐大大加快：（1）这一时期城市与城镇数量迅速增加。1978年全国城市为192个，1990年增加到464个，2000年达到659个，22年增加城市457个，平均每年增加20个。这些新增城市主要是大规模“地改市”、“县改市”的结果。（2）小城镇数量迅速增加。改革以来乡镇工业的异军突起和农村商业流通与服务业的发展，促进了小城镇的兴起和繁荣。1983年，取消政社合一的人民公社体制，恢复了乡（镇）建制，并放宽了建制镇的设立标准，为小城镇的迅速发展创造了宽松环境。1988年，全国建制镇数量达到11481个，是1983年（2968个）的3.9倍。到1999年，全国建制镇数量达到19216个，还有近3万个乡政府所在地的集镇。小城镇的发展，成为推动我国“农村城市化”的主力，也是“自下而上”城市化的主要体现。（3）城镇人口数量迅速增长，城市化率持续攀升。我国市镇总人口由1978年的17245万人，增加到1990年的30191万人和1999年的38892万人，21年增加21647万人，年均增加1000万人。2000年第5次人口普查把城镇人口总量（45844万人）增加近7000万人，使城镇人口占全国总人口的比率上升到36.22％，比1990年（26.41％）增加10个百分点，比1978增加18.3个百分点，平均每年提高0.83个百分点。作为一个人口基数巨大的发展中国家，中国改革开放以来城市化的步伐是不慢的。
中国城市发展政策的检讨
中国改革以来的城市化速度尽管不慢（从城市化水平看仍落后于世界和发展中国家的平均水平），但受传统“二元体制”的影响仍有很大的局限性。
第一，城市户籍制度的闸门，仍把绝大多数人农民甚至已经在城市里工作生活多年的农民挡在“城外”。城市对于自发前来经商和务工的农民从禁阻到经济性接纳用了10年时间，但是仍然惧怕数以千万计的“民工潮”的冲击。90年代中期以来城市失业率的上升，许多城市制定并实施了大量限制农民在城镇就业的制度规定。一旦遇到政治性活动，农民工成为最先被清理的对象。从理论、政策、观念与实践中来看，城市习惯了对农民“呼之使来，挥之使去”，这说明城市大门对广大农民来说仍是关闭的。这一时期“非农业户口”的比例明显低于“城镇人口”比例，而且二者之间的差距日益扩大。1982年差3个百分点，1999年差5.8个百分点。这说明已经进城的农民，要取得城市（尤其是大中城市）的“非农业户口”也十分困难。
第二，这一时期的城市化主要体现为自下而上的“农村城市化”或“小城镇化”。尽管改革以来大中城市的数量与规模也有较快发展，但是小城镇的发展速度更快。1999年，中国建制镇和3万个集镇的镇区人口为2.2亿人，其中非农业户口1.4亿人，分别占全国城镇总人口和“非农业户口”人数的56.57％和44.36％。在全国667个城市中，市区非农业户口人数在20万人以下的小城市占54.72％，中等城市占32.38％，大城市、特大城市、超大城市的比重仅为13％。小城镇与小城市的人口成为中国城市人口的主体。导致这一时期“小城镇化”的原因是多方面的：一是自1980年以来开始实施“控制大城市规模、合理发展中等城市、积极发展小城镇”的方针。二是分散的农村工业化。从农业和农村转移出来的乡镇企业职工与小城镇人口，不一定要求从“农业户口”到“非农业户口”的转换，也不一定要求居住地点从乡村向“城镇”的转化，首先转换的是职业身份。这种“城市化”形成了两类转移人口，即“离土不离乡、进厂不进城”的就地转移人口（主要是乡镇企业职工）和“离家离土”但同时在乡村保留“住房与土地”的流动人口（“民工”）。第一种人口显然占据主导地位。2000年乡镇企业职工为1.27亿人，占乡村劳动力的1/5和农村剩余劳动力的50％。第二种转移人口属于摆动状态，很不稳定，呈准城市化状态。三是城乡隔离体制的制度性约束。农村剩余劳动力转移的内在冲动无法得到国家城市发展政策的认可，更无法大规模地向大中城市真正地转移，只能现实地落脚在中小城市和小城镇。农村工业化完全是被城乡分割体制逼出来的。分散的农村工业化使得我国城市化被迫选择农村城镇化而不是城市化的道路。其结果是农村剩余劳动力的“非农化”快于“城市化”，职业的转换快于地域的集中，城市化明显滞后于工业化与职业结构转换。1978年，中国第二、三产业劳动力比重为29.5％，高于同期城镇人口比重10个百分点。1999年，第二、三产业劳动力比重为49.9％，高于同期城镇人口比重19个百分点。这说明农村就业结构的转换与人口城乡地区结构的差距拉大了，城市化速度滞后于“非农化”速度。
第三，改革以来城市发展政策与分散性城镇化道路的“两面性”。改革以来城市发展政策与分散性城镇化道路，在80年代甚至到90年代中期曾经得到理论界尤其是社会学界的广泛认同，并被誉为中国城市化道路的“特色”。鉴于中国城镇化滞后及分散性城镇化道路的一些弊端，90年代的学者尤其是经济学者着重分析了这种城市化道路导致的聚集效率损失，并认为它导致了生产力布局的分散化，制约了城市化的正常发展，带来了环境污染、土地资源浪费等问题及资源的总配置效率损失。从整体上看，改革开放以来中国城市化的绝对速度是不慢的，快速发展的小城镇是促进中国城市化的主要力量。评价这一时期的城市化，必须充分肯定小城镇发展的巨大贡献。这种贡献包括对经济增长的促进作用，也包括冲击传统城乡体制、推进改革开放和社会发展的积极作用。没有小城镇的发展，中国的城市化会更加滞后。另一方面，分散的城镇化在某种程度上也是一种被迫或无奈选择。它是得到“过度保护”的大中城市“吸纳能力”不足的产物，也是旧体制下分散的农村工业化的必然后果。
城市化滞后的危害不容忽视
中国工业化与城市化关系的本质，就是通过二元社会制度，阻挡甚至隔绝要素资源尤其是人口在城乡之间的自由流动，使广大农村服从于国家工业化战略这一“非均衡赶超战略的发展观”的需要。这种工业化发展战略与城乡隔离体制，从经济上看取得了一定成效，但代价也是十分高昂的。
第一，城市化滞后制约了中国工业与经济的长期发展。因为绝大多数人口仍然依靠落后的农业维持生计，收入水平难以提高，不能为城市工业提供持续发展的国内市场，对国民经济的长期发展是不利的。市场不足问题在计划经济体制下的“短缺经济”时代还不明显。随着中国工业在20世纪90年代中期由“短缺”向“相对过剩”的转变，市场不足的问题凸现出来，并成为制约中国工业的进一步发展的巨大障碍。
第二，阻碍了生产要素的自由流动与合理配置，降低了经济投入的产出与效益。城乡之间、工农之间的制度化、凝固化的差距，在经济体制改革与对外开放的进程中呈现日益扩大的趋势，不利于要素资源的合理配置与经济效益的提高。由于城市大门的关闭，城市体制的保护，国有企业、城镇集体企业动力不足、效益低下。使改革开放后“异军突起”的乡镇工业，在土地、劳动力资源难以流动的情况下，随着市场饱和、环保压力增大、劳动力成本的上升，进一步发展面临的困难越来越大。
第三，经济与社会结构不合理状况日益突出。僵化的城乡结构是中国经济社会结构的不合理的集中体现。限制人口、劳动力的合理流动的城乡隔离体制，阻碍了农业剩余劳动力向城镇转移，使农业经营规模难以扩大，劳动生产率难以提高，农民收入和购买力受到制约。同时，城市的严格管制，限制了很多产业尤其是第三产业的发展。在中国三次产业中，第一产业剩余劳动力数量巨大，但转移渠道不畅；第二产业产值比重很高但吸收的劳动力有限，并出现了下降的趋势；城市化水平不高，限制了可以大量吸收就业的第三产业的发展。城市化发展不足，严重影响中国的城乡结构、产业结构、就业结构和地区结构，日益扩大的城乡差别、地区差别，制约了经济社会的协调发展。
第四，数量巨大的“进城民工”无法有效地融入城市社区，形成中国特色的“城市病”与“农村病”。大量涌入城市务工经商的农民，几乎不可能获得与城市居民同等的机会及社会地位，不可能获得城市居民身份，工作预期不稳定，消费行为难以“城市化”，成为摆动在城乡之间的“边缘人群”。缺乏归属感甚至基本的人身安全感，遏制了他们投身城市建设和管理的积极性和创造性。城市管理体制也难以对流动人口的计划生育、社会治安等方面进行有效的管理。发展中国家普遍出现的“城市病”问题也出现在我国许多城市中。由于城市化的滞后与城乡差别的持续扩大，中国还面临着比“城市病”严重得多的“农村病”，其突出表现是农业与农村的发展日益困难，出现了日益增多的“贫困村”与贫困户。从上述弊端可以看出，城市化滞后不仅成为我国近期经济增长和结构调整的瓶颈制约，并且是在人口、资源、环境方面加重潜在危机的关键因素。
（作者单位：中国社会科学院工业经济研究所）
《中国经济时报》 2001年9月19日
