[宏观区划体系]从分省数目论层级与幅度 [复制链接]

　　2009年中央一号文件提出“推进省直接管理县(市)财政体制改革”，“十一五”规划提出“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。对于如何实施“省管县”引发了新一轮热议和探索。目前，因中国多数省份县级区划较多，省域人口、面积庞大，经济社会发展不平衡，省管县改革全面推进的难度较大。对此，各种改革理念和分省方案层出不穷。
　　作为行政区划和体制改革的热心者，不论是“分省、虚地”或 “虚省、实地”的理念，不论是分40省或实100州的方案，多数的观点有很多共同、相通之处。
　　首先，大家都认为我国的省区规模较大，以目前现代化进程的发展和体制现状，还不足以直接“省管县”。
　　其次，多数都认可应减少现有行政管理层级、稳县强县，改县目前的三级政区为二级政区的必要性。
　　第三，大多都认为市的性质应该改变为纯城市政区的性质，也就是“市、地剥离”。
　　第四，都认为区应改为较大的市下设的派出和自治机构。
　　第五，都认为市（包括市区）、乡镇可以逐步向派出和自治化管理结合的模式发展。
　　这些都是我们理念的大同之处。
　　但在目前来看甚至不远的将来，中央直接管理多少一级政区合适呢？究竟是削减地级小规模分40个左右省好呢，还是改变思路虚省、实地以100个左右的州代省好呢，真可谓仁者见仁、智者见智。
　　我的行政区划改革理念是——“分省简乡虚地强县，层幅兼顾简政高效，稳步推进，按人口、面积和自然地理区域将全国均衡分省。”
　　我的50省区建议方案，是在保持县域县制基本稳定的前提下，为削减省县之间的地级管理层、改革市制实现省县直管，而做出的适度均衡的分省方案。除个别县规模较小、数目较多的省份应适度并县外，全国县级政区基本保持稳定。镇级乡级在推行派出与自治相结合的治理模式后，逐步成为虚级，这样就形成了中央、省、县、乡三级半的行政管理模式。而管理的幅度也相对较合理。
　　我也曾尝试划分40个省区的方案，但这样，我的行政区划改革理念则应调整为——“分省、合乡、虚地、并县，… …”。因为，同样是虚减省县之间地级管理层改革市制实现省县直管，但在分40省情况下，多数省份县的数目还是过多，还应较普遍的合并小县扩大县的规模。而乡镇级在县的规模多数增大、数目减少的情况下，似乎也不应该撤销，而也应大面积的整合扩大。这样，如果作40省区分省方案，只是分省的数目不多、相对烈度难度不大而已，但省、地、县、乡四个层级整体上都需要调整变动，在层级与管理幅度的设定上来说，只减少地级而保留乡级，形成中央、省、县、乡四级行政管理模式。40省区方案，就改革难度和成效来看，很难说优于50省区分省方案。
　　而 “分省”还是“实州”，是看问题切入点的不同而造成的理念差异。
　　从目前来看，舆论和现实中对“分省”和“实地”都有诉求。一方面，我国省级政区确实多数规模过大，以目前的行政体制“省县直管”确实存在不便的窘迫。另一方面，地级市又存在进一步圈地、吞并、扩大的张力，地改市、县改区、加快“城市化”方兴未艾。那么“省县直管”发展县域经济，如何实现？“虚省、实州”理念，确实也不失为一种顺应时势的有效的解决办法。
　　而 “虚省、实州”，将地级政区彻底实化、扩大、立州、代省进而虚省，是理念的核心、重点。而省的地位变迁，有点类似于建国初期的大区制的立与废。这比起“分省、虚地”可以说是真正的大改而非小革了。我们解决问题的前提首先是分析问题症结所在，即分清主要矛盾和次要矛盾。同时综合权衡改革的成效与阻力，也就是效费比的问题，即应找对切入点和突破口。
　　“地级市”在改革开放近30年的发展历程中，确实对我国现代化建设起到了积极的促进作用，随着经济的发展，我国城市化进程也在加快。然而在城市化快速发展的同时，我们也不得不面对城乡发展严重失衡这种不尽如人意的现实。地级市对县级财政的盘剥，对上级利惠政策的截流效应，一方面促进了城市的快速发展，另一方面，客观地说，也确实是农村始终处于弱势地位、农业经济基础薄弱、远未实现产业化这种现状造成的一个主要原因。这也是中央提出促进县域经济的发展、提出省直辖县改革方向的根本原因。
　　这里我觉得有必要将此主题展开来分析一下，经归纳，牵扯出如下三个问题，即：
　　1、管理层级与幅度的关系；
　　2、权力的博弈与改革兼顾稳定；
　　3、与市制改革结合。
　　管理层级与幅度的关系
　　“实州”的话，数目会有多少呢？按“实州”的理念推测，“适当”合并地市改州后，大省至少5-7个，中等规模省份至少3-5个，小省可以不分直接改州，这样州的数目会在100个以上。据我所知，目前世界上一级政区最多最复杂的应是俄罗斯，有89个之多，好象还没有哪个国家的一级政区超过100个。作为大国，我国目前省一级政区数目偏少，如分省的话，数目多少合适？已有很多专家根据我国现有地、县级政区数目进行了论证，50个左右为宜。
　　超过100个州的一级政区，按目前和不远的将来我国行政体制和管理效率，“虚省”很可能会不彻底，也就是说，省级至少作为半级，还是会压在州级以上的。减少层级的目的短期内不易实现。如果把州的数目控制在100以内，那将是大规模全面的合并地市改州。
　　适度规模的合理分省和大规模的合并地市改州，是哪个更容易操作、效费比更高呢？
　　当然我所说的“适度规模的合理分省”，如我的50省区方案里所提到的原则，是“以现有省域区划格局为基础，基本保留现有省、市界及主体不做大幅变动，以地级市为基础和过渡，在大的自然地理区域内组合整理新的省份及省界”，不是为了分省而分省。这里已充分考虑了有序和有据，避免因变生乱。
　　权力的博弈与改革兼顾稳定
　　这个问题古往今来都有，不可回避。大规模的弱化虚化乃至消减省级的权力，“适当”合并改设州，扩大州级权力代省；与适度规模的合理分省，虚地、强县，哪个博弈的成本更低呢，这个我也不好说，也不宜多说。改革要兼顾稳定，改哪一层，稳哪一层，当然与这两条都有关。这里首要的是看改革的出发点和改革的成本、效果。我认为还是要在分省的同时稳定省级政区，以县级政区为基础，改革主要矛盾所在的地级，较能直接达到改革的目的。
　　与市制改革结合
　　市制的改革，在我们的理念里都是行政体制改革的切入点。地级市、城市化虽然方兴未艾，但“地级”的弊端也逐步显现。通过缩减、改制，地级市最终只管理其所辖市区，实现“市、地剥离”，改变现在与“地级”的结合。市政府从以前的管区管县、管城管乡的一级“全能”的“地级”政府，转变成只管理城市及城郊、只管理社区和行业的纯城市功能的专业的、服务型的政府，进而进行市政自治试点。而其所辖的市区也要改变与县一样的政府模式，变成市政府派出和社区自治相结合的形式，从而取消区的县级政府概念。这样，“地级”概念因市所谓地级身份基础的彻底消除、“地级”只作为城市和官员的行政级别而虚化（不是市政府职能的虚化）。同时，也改变较大市的成长和城市化过多的依靠人为的上级扶持等行政手段和对县级财政依赖，而完全是由城市自身发展的动力和能力而成长起来的了。
　　市制的改革，因其地市结合的现状，更多的被提及。而市制改革“虚地”和“实市”是同时进行、相互辅成的，这样会减少很多麻烦，应会达到事半功倍的效果。
　　综上所述，我国行政体制改革主要矛盾在哪、如何选定突破口，好象以经明确了。我还是觉得“分省简乡虚地强县，层幅兼顾简政高效”来的更直接有效。
　　这也是我之所以坚持我的理念和原则，作50省分省方案而不作40省或100州方案的原因。
　　以上论述抛砖引玉，还请更多专家、朋友批驳斧正、去芜存菁，共同探讨行政区划及体制改革的问题。

要想稳定的推进行政区划改革，稳定省区远比稳定县域更重要。
在中国，最具备诸侯特制的乃是省级。这也就是从海南到重庆，十年才磨一剑的根本原因。
就政治现实来讲，最有可能的也就是那些老牌儿前直辖市。只有他们从原省中分离出来，才不至于引起政局的动荡。
其他的，什么淮海啊、山南啊，聊聊就好。

另一方面，任何改革都是捡软柿子捏。中国的“省直辖县市”之路，肯定是一部分拆县变区，一部分拆市。

就管理层级和幅度问题来讲，我们要考虑均衡性，就不能以任何一个层级作为模板。县一样也不能当此重任。

大家来看一个数据。

最大的地级单位，451532平方公里，最大的地级市263355平方公里；而最小的地级市只有1115平方公里。
人口最多的地级市1054万（2006，户籍），人口最少的地级单位8万，地级市40万

最小的县级单位，7平方公里，最小的县市56平方公里；最大的县市270000平方公里。
人口最多的县级单位，197万人；最少的县级单位不足1万人，抛开地广人稀的不算，也不过3万人，县市也是3万人。

我们根本就不能说是维持县域还是市域。

只能是先拟订大概的规模，然后再来讲该走什么策略。该分地级市的分地级市，该直接省县直辖的省县直辖。

大家还是先讨论各个不同的区域的县有多少人才能够创造出足够的财政，以支持一个政府的运作。再来谈县域经济的问题。

定好了最基层政府赖以生存的最基本条件之后，然后才能有机会算出来，有多少个最基层的政府的多余财政足以支撑上级政府。
否则都是空话。
没错儿一个省管较少的县，比较容易管，当时若是这几十个县拿不出来足够的钱来支持省政府的运作，还是等于零。

我认为就目前的情况，应该向部分省的省会和省内经济基础好的次中心城市放权，把周边地市的县都划归其代管，先财政上，后行政，成熟一个，建一新省，西部和边疆地区基本保持不变为好。
至于数量，不宜太多，50—60之间。

如果以区域管理为主，分省数目60个左右为佳；如果以特大城市为载体，走城市经济的道路，全国分为100个州市较好。

引用第2楼東七區于2009-07-07 17:42发表的  :
大家还是先讨论各个不同的区域的县有多少人才能够创造出足够的财政，以支持一个政府的运作。再来谈县域经济的问题。

支持

我觉得应该以稳定县级行政区域为基础，以各地县域的平均规模和发展需要为依据，小规模合理的调整县域规模，该并的并，该分的分。
在此基础上，考虑主要问题和矛盾所在，调整行政体制，最有效的达到省县直管、做大做强县域经济的目的。
不要搞的太复杂，该虚地的虚地，该分省的分省，最终达到合适的管理层级与幅度和最有效的行政管理体制。

看到雅昭的俄罗斯的联邦管区的帖子，觉得很有借鉴意义。
俄罗斯的联邦管区有点类似新中国建国初期的大区制形式。
其多达89个的一级政区，以及幅员辽阔的领土，决定了这种一级政区之上的所谓管区存在的可能性。

从管理幅度上看，虽然各国的管理体制各有不同，但一级政区都应有其合理的数目。
虽然俄罗斯幅员辽阔，但一级政区的数目看来还是超出了其管理体制相适应的数目，所以不得不在一级政区之上派生出一层虚级——联邦管区。

反观中国，目前较普遍的观点认为，一级的省级政区数目偏少，有些省份规模偏大。
所以在省县直管的背景下，从管理幅度和中央地方关系上看，分省和实州成为争执不下的两派主流观点。
由俄罗斯联邦管区的实例看，中国如若分省，也不应大规模的分省，使省的数目超出了合理的程度。
而虚省实州的话，在合并地级市基础上的州的规模又不可能很大，州的数目又可能多达80甚至100以上，这就不可能避免作为一级政区州之上的这个省级能虚的彻底些。
所以从改革的费效比以及中国的国情看，虚省实州可行性不高，适度规模的分省到是可行性较高。
而分省后一级政区省的数目控制在多少合适？个人观点——还是50个左右为宜。

我很赞成先生关于层级的观点放权分权监管制衡层幅兼顾简政高效 国省县乡区地片村区域聚落实虚七进 县辖区镇乡实下移村组户邻法归自然
特别是区域聚落实虚七进这个提法很准确很精练.
我的建议也有基本相近的提法:
《中华人民共和国行政区划法》（建议稿第四稿）
  第七条  中华人民共和国行政区划系列等级名称依次为：大流域行政区，中央直辖市、省、民族自治省，省辖市，郡，县和川，乡，镇和村，生态农场。

        省、县和川、乡是行政区划的基本层次。

城市市区内可根据规模划分郡、县、乡、村。

        民族区域自治地方根据民族聚居地面积和人口分别划分自治省、自治郡、自治川、自治乡。

         国家认为必要时，有权指定相关部门对省级以下地方的一些有特殊资源,特殊地位,特殊情况的关卡、口岸、国防军事要地、海岸线、海岛、边疆要地等实施越级直辖。

本帖重新修订，与大家进一步探讨。

台湾省如何实现三级区划？台北市700万人！板桥区不可能与埔里镇平级！

我的区划设计方案主体为三级半，而三级区划在中国也是能部分实现的，如重庆模式。