1994年10月中央发函各级停止“撤县设市”之原因
论“县市化”弊端与城市化进程
【提 要】本文主要揭示当前“撤县设市”形成“县市化”的种种弊端，论述行政区域的合理设置、区域名称的科学命名、城市化的主要特征、城市化的正确方向以及引导城市化进程的正确措施。
【关键词】县市化 行政区域 城市化 城镇体系
80年代以来，我国经济取得了举世瞩目的进展，人民生活明显改善，城市化进程也在加快。以广东省为例，1992年全省的国内生产总值达2,293?54亿元，人均消费水平达1420元，分别为1978年的12?4倍和7?2倍。全省城镇居民人口已占总人口的25?4％，比1978年增加了9?1％。为了加速城市化的步伐，1986年国务院批准了民政部关于撤县设市的报告，决定在全国各地有条件的地区适当增设一些城市，从而拉开了撤县设市的帷幕。1986年广东省仅有9个地级市，到1991年增设10个市，1992年市的总数达到20个，从1993年起掀起了“撤县设市”的热潮，从1993年底至1994年6月的1年半时间里，全省共新设30个市，总数达到50个，大有“一天等于20年”之势。目前设市热潮方兴未艾，按此速度，预计不久便可实现全省“县市化”。其他各省也有类似情况。
“县市化”是否就是城市化?国务院国发〔1993〕38号文“国务院批转民政部关于调整设市标准报告的通知”中指出：“为了适应经济、社会发展和改革开放的新形势，适当调整市标准，对合理发展中等城市和小城市，推进城市化过程，具有重要意义”。文件明白指出，撤县设市是为了合理发展中、小城市和推进城市化。1992年以前的新设市中，不少市的市政建设和第二、三产业是有明显进展的，对促进区域城市化是有一定意义的，其中不失有部分市的设置是合理的。然而，由于各地对“城市化”不甚理解，“县市化”又实行市、政合一，设市即提高行政级别，而且以“按指标设市”，某些县市的设置打乱了行政区域的划分和行政机构的合理设置，造成对城市化的误导，并利用建市圈地出卖谋利等，出现了种种弊端，实为弊多利少，已有悖于中央设市的指示精神，妨碍城市化的健康发展。以邓小平同志所说的“是否有利于发展社会主义社会的生产力，是否有利于增强社会主义国家的综合国力，是否有利于提高人民的生活水平”的标准来判别，只能说是三不利。若不及时纠正各种弊病，后果将难以设想。为引起有关部门重视，本文就“县市化”存在的弊病、行政区域的设置和城市化的正确方向进行探讨。
一、城市化的主要特征
目前的“县市化”实质上是与城市化相偏离的。
城市(及市镇)是非农产业居民和非农产业集中的地方，是区域经济、政治、文化、教育、科技和交通的中心，它具有较先进的生产和生活设施及较现代化的生活条件，是当代人类文明的集中体现。因此，随着经济的发展和科技的进步，城市化将是人类社会发展的必然过程，但并非结果。关于城市化(也称城镇化)的概念，国内外不少理论家和学者已有许多论述，因篇幅所限，本文不加引述。笔者认为，除了特殊城市国家和城市地区(如新加坡和香港)以外，一般地区城市化应有下列主要特征：
一是地域人口结构以城市(镇)居民人口为主，即从事非农产业的人口占有较大的比例，而且大部分居住在城镇；
二是农业高度商品化和生产高效化，农民的生产不是以自给为目的，而是以社会商品生产为主并且有较高的生产率，能以较少的劳动力为社会提供充足的农副产品；
三是区域产业结构以城镇的第二、三产业为主，而农村的农业也有稳固的基础，并与城镇第二、三产业形成协调发展和相互促进的关系；
四是广阔农村腹地以发达的(大)农业成为区域生态系统坚强的生态支柱，并与城市形成城乡一体、具有良性循环的区域生态体系。
城市化就是达到城乡一体化，城乡差别将大大地缩小以至消失。但这并不是说，凡城市化的区域到处都是城市，分不清城市和农村；城乡一体化只是说城市和乡村形成十分密切的关系，如同一体，这是指经济和生态作用上的相互关系而言。城乡差别缩小和消失，则应指城乡劳动者劳动方式、劳动强度、劳动生产率、经济收益、社会福利、生活条件和生活水平等差异的缩小以至消失，而在自然景观、产业、生产方式、生态环境等方面，则城市仍然是城市，农村仍然是农村。而且，由于现代化的实现，农村生活由于自然景观和幽静环境，有可能比城市更舒适，过不惯城市喧闹生活的人反而会转向农村，所以说非农产业人口主要集中在城市的城市化只是人类社会的发展过程，但并非结果，就是这个道理。
二、“县市化”的弊端造成对城市化的偏离
城市化要通过提高生产力、发展经济和依赖科技的进步才能实现。它的实现要有一个历史发展过程，然而“县市化”的弊端妨碍这一进程。
（一）市、政合一，加剧行政分割；城乡倒置，中心城市丧失作用
行政分割、诸侯鼎立的旧体制中的弊病，本来应在改革中加以克服，然而，撤县设市实行“市、政合一”，而且又增加市的权力，使干部既可升官，又增加了市的行政自主权，党内的不正之风加剧了这一弊端，撤县设市又助长了党内的不正之风。由于县县是市、市市有权，使不少市变成了地方管不了、省里管不着的“独立王国”。
由于设市是以各县人口密度、非农业人口数和工农业产值等为指标，“达标”即可设市，促使各县干部去“创造”设市指标，而且每个县都想争设高行政级别的市。能成地级市的县干部因水涨船高地升官而皆大欢喜，未能成地级市的县则继续争，于是互闹矛盾，县市之间互不服气，对管辖它的地级市也不服气。目前潮汕各市、清远、江门、佛山、广州、阳江、云浮等市都存在这种矛盾。尤其是佛山、江门两市问题更加突出，而且这两个市城区周围的县设市后都成了县市包围的“小岛”，自身的发展受到地域的限制，又难以对其所辖各县级市实施行政管理，无法发挥原中心城市的作用。事实表明，这种设市法打乱了城市化合理城镇布局的形成。可以预料，惠州、汕头、韶关、肇庆以至广州等市都会很快出现同样的问题。
（二）政区变化频繁，行政等级越趋复杂，不利社会稳定和经济发展
为了便于行政管理，在一定时期进行适当政区调整或政区名称的变更本是无可非议的，问题是40多年来，政区与行政名称的频繁变化已成为通病。在当前全力发展经济、推进现代化和城市化之际，本来应逐步淡化地区行政界限，甚至应冲破这种界限，建立和发展跨地区，甚至跨国界的经济。但是当前撤县设市却再来一次政区和政区名称的大变动：对原政区东拆西拆，或把一个地区分成几个市县，或把一个县分出城区和新县区；政区名称上则个个都称市，但等级又不同，有中央直辖市、省直辖市、省辖地级市、省辖(地)市代管市和县级市等，行政级别上有省级、副省级、厅级、副厅级和处级等，将来若再设镇级市以至村级市，等级就更复杂了。这种政区和政区名称的频繁更改和混乱状况，实际上不利于地区的建设和经济的发展，就连对这些地区进行国民经济发展情况的统计也十分困难。行政区域范围变更和把县改成市，既无发展社会生产力的实质内容，还耍了弄虚作假的把戏，而且浪费人、财、物力，不但对城市化无助，而且有碍。
（三）机构和编制恶性膨胀，妨碍改革的深化并造成人、财、物力的浪费
在“县市化”过程中，每增加一个地级市便增加一个地区行政机构，又划分出一个县级区，有的市还增设新县，县下又增设新乡镇。为此，除增加相应的党政机构外，还要设新军分区、海关以及相应的企事业机构，不但要增加成千上万的干部，而且都要官升一级，致使臃肿的机构更加臃肿，处级官员满街走，使机构改革、“精官简政”成了空话。这与改革不是不合拍吗?同时还造成人力、物力和财力的浪费。首先仅县改市一招，原来县的党、政和企、事业单位都要换招牌，改公章，连信封、办公纸、文件等函头都得更改成冠市名，仅此一项要浪费上千万元到数千万元，而各县仅“建市庆典”少则要浪费1000多万元，多则上亿元。由于设市使行政机构和干部人数增加又升级，既要大兴土木建设新城，兴建办公楼，还要建干部高级住宅区，购新设备等，一般要花几亿元，以至10多亿元，有的多则几十亿元。这一谓之“设市效应”花的钱从何而来?无非是上级拨款、贷款，原地方“私钱柜”中的“沉积款”，以及拍卖土地所得款。新设市的新城区规划用地为何都要上百平方公里到几百平方公里，其中除摆排场要建“大都市”，以便再争高一级行政级别外，就是要有更多土地可以“开发房地产”，卖地筹款建新城。如果把这些钱用于发展经济、办教育，各地城市化和现代化进程不是可以更快吗?
（四）攀比式规划建设，严重影响地域资源的合理配置和地区优势的发挥
实际上在“县市化”中，只有党、政官员为首要得益者，因大都可官加一级，利之所惑，其积极性最高。不少县设市之后，各市还要争成为“地区之王”，尤其是有点经济实力的“富市”，更是积极向上，他们不服原地区或市的领导，对兄弟市更不屑一顾。不少县一设市就提出不切实际的发展规划，都要成为“大城市”，“国际大都会”，有的市还要以“大港口，带动大工业，发展大经济”。城区规划要上百至几百平方公里，港口建设要年吞吐量上亿吨，还要建国际大机场。以珠江三角洲几个市为例，广州市提出市区范围规划是555km2，番禺180km2，增城120km2，花都128km2，从化57?1km2，东莞250多km2，中山规划城镇面积达400km2。仅此七市的城市建成区规划面积共1
804km2，可居住2000多万人口。据统计，D市包括城区、镇区和管理区在内，规划建设用地面积已超过1000km2，目前，已无多少耕地可作为农田保护区了，但该市却被誉为城乡一体化和城市化的样板。这是对“城乡一体化”和城市化的误导。
潮汕地区(设三市)有汕头港，该港正在改建、扩建成大港。潮州市设地级市后，又要在紧邻汕头港的饶平三百门再建一个大港口。揭阳市则要在汕头港内的炮台建新港，还要在惠来扩大港口。湛江地区原已有全省第二大港——湛江港，紧邻的茂名市又要在电白建大港口。不少市还争先恐后地规划要建大机场。而且目前各市都是“老子天下第一”，规划城区建设要多少百平方公里谁也管不了，于是良田被留作建设用地，边远山坑瘦田以及鱼塘和丘陵山地上海拨几百米高的果园、药园则划为农田保护区，拼凑数字。这样发展下去，非常不利于地域资源配置和地区优势的发挥，农业发展更令人担忧。
以上只是“县市化”中的一些不利于改革、不利于地方经济发展，也有碍于现代化、城市化进程的问题。而目前“县市化”中最严重的问题可能还在于弄虚作假，拉关系，走后门，采取各种手段以达设市的目的，败坏了党风，又污染了社会风气。
为拼凑设市的城镇非农业人口指标，不少县采取低价出卖户口指标办法。P县1990年前每一城镇户口要卖1～2万元，1991年起为了设市，城镇户口价钱一降再降，从8000元/人降至1500元/人，最后几百元即可入城镇户口。这并非P县一县所为，大部分县都是以这种办法增加城镇人口的。工农业产值指标更是弄虚作假。多少年来不少县的国民经济统计资料已被戏谑为“良心帐”，或“升官、保官任意帐”，只是按领导意图上报经济数字而已，这是公开的秘密。而今要设市需要多少产值即可改为多少产值。P县、C县、Y县、L县等县，1990年工业产值原来只接近10亿元或10元亿出头，才过1年即“增长”到20多亿元至30多亿元，人均收入和财政收入也马上翻番地增加；同时为了尽快设市或尽快成为地级市，各县都成立了由主要领导负责的工作组，负责到省里和京城通过本县藉的省官、京官或熟人拉关系，走后门。据说P县和C县各自为了使自己县成为地级市，除千方百计走后门外，最后还弄到国外，通过侨领向国家领导人说情，手法多样。总之“人情到，设市快，人缘好，规格高”。近两年来广东等省设市已到滥和烂的程度。
这种设市办法，由县变“市”，并无实质变化，更无任何能提高社会生产力的有力措施，而且设市前后，各县都大兴土木建城镇，“上指标”，劳民伤财，又败坏党风，然而，偏偏有人把撤县设市吹得神乎其神，什么“XX设市，南粤生辉”，“XX设市，侨乡腾飞”。某报对Y县设地级市还说有什么“昨日改了名，今日变了样”的“设市效应”，这些话令人想起了1958年“大跃进”和文革时期的“火红年代”的语言。如果设市确实这么神，为什么要等县“富到”达标才设市?何不让所有贫困地区、贫困县先设市，让其也能发挥“设市效应”先富起来，也神起来呢?看来设市也要“打假”，更应纠正党内的不正之风。
三、合理划分行政区域，建立系统的行政体系
如前所言，在一定历史阶段，为便于行政管理，适当调整行政区域，或改变政区名称本来是无可非议的，在非常时期更常有这种情况出现，但是在和平时期，太过于频繁的政区和政区名的更改，是不可取的。40年来我国政区和政区名称的频繁变动造成的各种问题，应该是有教训可以吸取的。当年“公社化”造成政区局面的混乱也许仍记忆犹新。目前“县市化”造成的政区、行政级别和区域名称更混乱。这不但不利于实施有效的行政管理，而且有害于改革开放政策的深入进行．这种“县市化”不是改革，出现问题更不是改革造成的，而是政策和执行政策上的失误。然而，当前干部对设市的积极性十分高涨，不正之风仍在蔓延，若不认识其利弊，采取有力措施及时纠正，将会愈演愈烈，后果难以想像。
为克服“县市化”造成的政区划分和命名的混乱，纠正党内的不正之风，保证改革政策的深入发展，必须从理论上认识和理解政区设置和命名应遵循的原则。
（一）科学性原则
政区的划分和命名是一门科学，它是自然科学和社会科学的综合。一个地区的行政区域和名称是在漫长的历史时期形成和延续下来的，它以各地自然地理环境、人文社会、经济发展条件及发展水平、历史传统特殊性等因素为依据。新政区的划分和命名也应以这些因素进行综合、全面论证予以确定。这就是它的科学性。在我国现行行政区域中的省、地(州)、县三级行政区大体上都是由上述因素在历史的长河中“筛选”而成的，大都有一定的科学性和合理性。建国以来，我国社会经历了较大的变革，政区曾进行过调整，名称则诸多变更，但总是证明这三级政区的划分是可取的。尤其是广东省是以丘陵山区为主的省份，省以下的地、县行政区划分一般以河流流域界限为基础，由于丘陵山地地形造成的交通问题，使流域内各地经济关系十分密切，文化交流频繁。悠久的历史形成流域内经济发展和人文社会的相似性。根据我国国情和本省省情，这种具有自然和社会经济一体性为基础的行政区域，在流域资源开发和流域环境整治中仍然具有现实意义，在未来区域城市化过程中也将有它特殊的作用。区域城市化也应以这种融合自然和社会经济于一体的区域为基础，实现区域内人口和产业结构向“城市化”的转移。从这种意义和作用上看，城市化不但不应打乱这种融历史、自然，社会、经济和生态为一体的行政区域，而应确立这种区域观点，认识其价值，进行行政区域的科学划分。这是纠正当前“县市化”造成政区和政区名称雷同而概念模糊等问题的主要原则依据。
（二）系统性原则
系统性是指政区级别自上而下、由高到低，形成规律有序的有机整体，相应的行政名称也应有不同命名，并体现出反映政区级别的特征。一般地说，城市与政区以及政区名称应是不同的人文社会实质概念，目前以市代政区、以市作为政区名称的不恰当做法应当改变，给人以清晰的区域和行政等级的概念，进行科学的政区划分，形成合理的政区体系，有利于形成全国实施下级服从上级，地方服从中央的统一政令，有利于进行有效的行政管理。问题看来似乎不大，但这对维持地方的团结和国家的统一是非常重要的，决不能等闲视之。目前“县市化”造成政区和区域名称混乱确是问题很多的。以珠江三角洲为例，区域内的广州是省直辖市，辖有四县市。深圳、珠海也是省辖市，是为经济特区而设的特殊市。中山、东莞是以县为范围的地级市。佛山、江门和惠州则以城市辖县市，现市辖各县均称市。这样在行政上有“公、孙、父、子”市并立，比战国时代大国小国一样都是诸侯国的情况还要复杂。尖锐的矛盾是凡“富县”都可以设立地级市，促使不少县级市大闹独立，力争摆脱地级市管辖，拼命走后门争设地级市。某市还声称要成为与香港一样的“特别市”。这一地区目前已成为全省矛盾最多的地区，潮汕地区、梅州、清远、云浮、阳江等市也有类似的情况。这种情况主要是违背地区行政设立的系统性原则造成的。
（三）历史特殊性原则
以上两项原则是普遍原则。此外，由于人文社会、宗教信仰、政治因素以及特殊的地理环境在一定历史条件下形成的特殊性，也是行政区划分和命名应该考虑的原则。目前一些民族自治地区以及港、澳地区就是这样的例子。但是，除了历史等特殊原因造成的特殊情况以外，一般不应人为地制造太多的特殊行政区域。以某一县甚至某一小区域人为地设立诸如地级市，以及更高规格的行政区，有促使地区擅自坐大、闹独立，并起鼓励更多地区去创造这种坐大、闹独立的作用，对区域团结、协作和统一领导非常不利，这是不可取的。是否一个地区再富一点还可以设立“省级市”以至“准国家级市”呢?严格地说，这是一个十分严肃的政治问题，所以决不能等闲视之。
（四）稳定性原则
历史业已证明；行政区域的稳定是社会安定的标志之一。行政区域的稳定有利于人们，尤其是干部心里的安定，有利于树立人们“热爱家乡是爱国的具体表现”的爱国、爱家乡的观念，有利于团结地区全体人民尤其是海外人士共同搞好家乡区域建设。区域稳定还便于对区域经济发展和区域建设的长期规划。因此，除一些确有必要的政区变动外，在一般的情况下应尽可能减少政区和名称的变动，更不应频繁变动。
近年来不少市相继成立，大量干部升了官，安了居，成了既得利益者。未设市的县正在为此而奋斗，未成为地级市的许多市则正为进一步成地级市而努力。在如此设市热潮中，要进行政区和行政名称的重新调整，难度是很大的，然而有关决策部门和决策者应以国家和民族利益为重，深入调查研究，倾听广大正直干部、群众的呼声，认识问题的严重性，下定决心纠偏。为合理划分政区和正确命名政区名称，建议成立专门机构，聘用一批对此有研究的真正专家学者，提出科学决策。当务之急是暂停“县市化”的进程，以免积重难返!
四、发展生产力、合理布局城镇，正确引导城市化进程
城市是非农业人口和工、商业集中的中心。列宁曾说“城市是经济、政治和人民的精神生活的中心”。城市是一个小区域，农村则是大区域．城市化是指城乡并存的广大区域实现大多数农业人口向非农业的转化，产业结构以第二、三产业为主，而且大部分非农业人口和第二、三产业主要集中在城镇，这样有利于腾出广大农村腹地，更好地发展农业生产，有利于农业集约和规模经营，建成城乡分工合作的生态一经济体系。这需要有一个较长的发展过程，其发展动力是生产力。为此，可以采取必要的政策措施，促进生产力的提高并正确引导其早日实现，但决不能揠苗助长，更不是把某县改个名叫市就可实现。主要措施是：
（一）提高生产力，为农村人口向非农业转移创造必要的条件
应当明了的是，城市化并不是把农村变成城市，更不是不要农业。城市化实现了，农村仍是农村，农业生产仍为主产业，只是生产条件和生活环境更具特色，更充满现代气息和田园风光。要实现城市化，更应加强农业，发展农业，要大力提高农业生产力，提高劳动生产率和农产品商品率，为大部分农业劳动力的转移创造条件。这是城市化的基础，是促进城市化最关键的措施。
为了发展农业，当前必须深化改革，建立适应生产力发展的经营管理体制，为完善农村承包责任制和推广以土地入股为主要形式的农村合作股份制，为农业的集约经营和规模经营创造条件，从而促进农业劳动生产率的提高和农业商品化生产的发展。但是发展生产力最重要措施是科学技术的提高和应用，当务之急是普及农村文化科技，加强科技研究和应用。在目前仍有大量文盲半文盲充斥、经济尚不发达的广大农村的文化科技普及更加重要。只有普及文化科技，提高劳动力素质，才能提高生产力，促进农业的发展，才能使更多剩余劳力向城镇第二、三产业转移，促进城市化的实现，也只有实现城市化才能使他们摆脱贫困，走向富裕。
但是，目前有不少贫困县也正在“创造指标”，力争赶设市之大潮，想方设法“上项目”和大搞城镇建设，以期有朝一日挂牌称市，也可报多少个项目剪彩，以光耀“市庭”。这些贫困县的干部们如果是为广大群众着想，就不应耍花招、假招，而应出真招求实效，应把有限的财力、物力和人力首先放在办教育，普及和发展科技，发展农业和工业上，这样城市化过程会更快。
更严重的问题是有些县市已经“忘了本”，忘了他们是由发达的农业起步的。现在成“市”了，要成为“大城市”，要把农村和农业当尾巴割掉。有人说“一县之长行田基，一市之长走马路”。有人财大气粗地说“有钱不愁无粮”，“香港无农业，照样吃靓米”。于是不爱惜耕地，任意糟踏耕地。1992年仅一年时间全省就减少耕地11万hm2以上，等于前10年减少耕地总数的一半以上。有一个(县域)地级市一年就减少耕地1?8万多hm2，按目前一些市的城镇规划将会建成纯城市县、纯城市省，以至纯城市国。在我们这样一个人口众多的国家，尤其是人多地少的广东，到时可能只有走“吃饭化学化”的道路。这可能走不通。
（二）加速发展第二、三产业，发展城镇，增加吸收农业剩余劳力的容量
在加强农业基础，提高农业劳动生产率和商品串的同时，应加速发展第二、三产业，并应使第二、三产业适当地集中在城镇，促进城镇建设，增加吸收农业剩余劳动力和农村人口的容量，促进入口结构和产业结构向城市化方向转化。近十多年来，农村乡镇企业迅猛发展，这无疑对吸收农业剩余劳动力和农村经济的壮大起着巨大的作用。但是，由于乡镇企业遍地开花，分布在农村各地，蚕食农田，又带来了严重的环境污染，不但使农业基础受影响，也影响人民身体的健康，弊端也是明显的，再发展下去，将会弊大于利。为克服弊端，今后的工业主要应集中于城镇和工业区，这样不但可节约用地，并易于防止和有利处理污染，保证农村有广阔的腹地和良田发展农业生产，也有利于人民身体的健康。诚然，农村仍然需要继续发展一些工业，但它不应是农村的主产业，而是工副业，宜发展以手工劳动为主和无污染或少污染的工业。目前一些污染工业也应逐步迁往工业区集中。
（三）建立合理布局的城镇体系，充分发挥中心城市作用和地区资源优势
城市人口集中，社会活动多样，人均占地少，有利于环境整治和搞好生产、生活设施建设，城市既是地区现代文明的中心，并以其经济技术带动地区资源的开发，也是地区对外联系的窗口，因此应根据各地区地理位置、自然环境和资源条件的不同，建设好城市。根据我国国情和省情，目前除发展一些大城市外，宜发展中、小城市．要进行科学规划，合理布局城镇，在充分发挥中心城市作用的前提下，带动卫星城镇和农村的发展。要改变目前“县市化”中每个县都成“市”，而且都要成“大都市”、“国际大都市”的夜郎自大的偏向，使城市化健康发展。为此，要像“政企分开”一样，也应把设市与行政级别分开，在进行科学、合理的政区划分中，规划好城市布局，同时，搞好农业生产和建设好城镇，实现真正的城市化。
注：本文作为信函于1994年7月15寄给国家主席江泽民同志，1994年8月19日由中央办公厅、国务院办公厅信访局〔中办国办信（94）复字361号〕复信：“来信收悉。信中反映撤县设市存在的问题及建议，我局已摘报中央、国务院领导同志参阅”。同年10月中央发函各级停止“撤县设市”工作。
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