[县制]强县扩权不是“强人”扩权 [复制链接]

县政，在万众瞩目中前行。中央大力推行“省直管县”改革，在浙江等省份，“扩权强县”已经从最初的探索和尝试，转向深入化、制度化阶段。这必将重塑中央与地方关系格局，让县再次成为国民政治、经济生活舞台上的主角。

　　郡县制作为行政区划制度，定型于战国时代的秦国商鞅变法时期，距今已经有2300多年的历史。中华民族能够和谐融合、绵延生息，重要原因在于郡县制这一伟大的政治体制改革成果。

　　新中国成立以来，县在中国政权格局中的重要地位并没有很大的改变。但是，我们必须注意一种现象，即改革开放后，县的功能自觉或不自觉地被弱化了。“中央—省—地市—县—乡”五级行政体制中，核心资源、地方政治精英从县域大量被抽离，长此以往，县域难免逐渐边缘化。

　　在“扩权强县”背后，县的未来，通向何方？地方政府治理格局的转变，能否助推县域经济的勃兴、县域民生的改善、县域政治的荣耀？

　　现阶段，我国仍有七成以上人口生活在县一级行政区域内。民众需要的，是更深入的城市化、更全面的科学发展、更高层次的民生改善、更前瞻性的制度设计。

　　“郡县制”新图景，值得描绘、值得期待。

　　——《人民论坛》特别策划组

　　中国政权的层级沿革

　　建国以来，经过60年的发展，我国的经济社会面貌发生了很大的变化。特别是经过改革开放30多年来的发展，我国区域经济社会的发展和人口的数量及素质结构产生了巨大的变化，这种状况说明，为了适应经济社会发展的客观需要，中国行政区划酝酿变革，中国地方行政管理体制改革需要创新性突破。

　　目前，我国正在推行“省直管县”改革，这是我国地方行政管理体制改革的重要突破，标志着地方政府管理体制将由事实上的“三级管理”，变为“两级管理”。在现代政府治理理论中，地方政府管理层级减少的一个直接结果是政府自主权的相应扩大和政府效率的提高，同时也带来地方行政区划的改变。

　　自秦汉以来，我国历朝历代的地方政府层级基本上是在二级政府和三级政府之间循环，如秦汉、隋唐时期基本是二级政府，安史之乱后唐设道、府（州）、县三级建制。但唐以后的五代十国仍实行州县两级地方行政体制。宋为路、州、县三级。元朝有点特别，是省、路、府（州）、县四级，元以后“省”的制度沿用至今。明仍为省、府（州）、县三级。清朝名义上是省、道、府、县四级，但事实上还是沿用明朝地方体制而略有损益，我国的省级区划建制，在清朝基本确定下来而沿用至今。北洋政府时期是省、道、县三级。国民政府时期是省县两级地方政府，截至1949年9月，全国最多时划分为35个省和12个中央直辖市，有大约47个地方省级行政建制。是历史上中国省级政府变动最多的时期。

　　中华人民共和国建国以后，1954年宪法确立了单一体制内的行政区划。我国地方政府得到《宪法》确认的行政区划，除个别省区设“自治州外是省、县两级政府”，1978年修改1975年“文革”宪法时，根据当时的实际情况规定：“直辖市和较大的市分为区和县，自治州分为县、自治县、市。”这种行政区划体制至今未变。但从上世纪80年代中期“市管县”改革以来到20世纪末，“地级市”实际上已经形成了一级行政区划，只是没有得到相关的法律确认。这次我国进行地方行政体制综合改革，“省直管县”的行政区划改革是一个重要内容，是对我国经济社会发展巨变的积极回应。

　　从以上叙述可以看到，2000多年来，县级政权一直是我国最稳固的基层政权，是我国国家统一和实行单一制国家体制的基础，所以“县治则国治”一直是国家治理的政治宝典，“县官”的选任一直是经过中央政府批准和任命的，因为县官虽小，却事关国家社稷的安危。我国目前进行的“省直管县”改革，目的就是强县扩权，理顺县级区划与“市级区划”的关系，赋予县级政府以更多的自治和自主权，承担更多的经济社会发展责任，以适应30年来县域经济和城市化的飞速发展、适应县域社会对公共服务和公共产品需求快速增加的要求。

强县扩权不是“强人”扩权

　　县一级政权在党和国家的机构设置中处于承上启下的关键位置，而作为一县之“首”、一地之“帅”的县委书记，真可谓是关键中的关键，重点中的重点。县委书记是党在县一级执政团队的带头人，是党在当地各级组织的领导人，是在当地群众中党的形象的具体代表人；县委书记队伍是执政治国的骨干力量，也是党的中高级领导干部的重要来源。随着县域越来越受到各方关注，县委书记“走红”也在情理之中。近期，随着“省管县”模式探索展开,不少省市流行“高配”县委书记为副厅级的做法。据报道,湖南日前提拔19位县委书记为副厅级,广东、四川等七省已在尝试,海南省昌江县委书记甚至为正厅级。有专家指出，这对县域各项事业的发展，对基层干部的成长都有重要意义，对提高基层的执政能力，对县域的长治久安有着战略意义。

　　但是，强县扩权不是“强人”扩权，随意把县委书记一人的行政职务提为副司局级或正司局级，而其他行政公务人员的行政级别不变，这样做的结果不仅破坏了县级行政区划的稳定性，引起基层行政管理和公务员管理的混乱，而且不利于中央政府对地方政府的统一管理，打乱县级行政建制。目前，一些地方在实行省直管县的过程中突出提升县委书记的行政职务，这种做法应坚决制止，以防蔓延全国，造成基层公务员思想混乱和社会的震荡。事实上，我国公务员法规定的十二个职务和与之相对应的十五个级别中，司厅级副职对应六到八级，县处正职对应七到十级，这就是说，县处正职如果干的好，资历够，工资待遇的级别可以达到司厅副职水平，但职务还是县处级。行政品级因人不同可以变，但岗位职务不可变，县处级岗位和副司厅级岗位是两个职务层级，是国家相关法律规定的，要严格维护法律尊严，不能以“官位”或随意提高县委书记的行政职务作为激励其干好工作的手段，这样做既不符合我们社会主义国家的性质，也不符合对县委书记这一职务的政治素质要求，容易引起群众误解。

县级行政管理体制如何改

　　那么，县级行政管理体制如何改，在实现地方政府省直管县“两级行政区划管理”的情况下，如何在经济社会发展的条件下、在城市化进程中最大限度地发挥市县基层政府的作用，就是我们必须深入研究的课题。

　　可以说，这次地方机构改革，为县级行政管理体制改革提供了方向，一是要加强县级政府自身建设，下决心理顺县级政府机构之间的关系，切实转变职能，提高公共产品和服务能力，提高政府管理效率和创新能力，为县域经济社会的发展创造良好的行政体制机制；二是要大力推行省直管县改革，扩大县域自治和自主创新能力，努力培养和形成良好的基层公民参与公共政策制定和社会管理的民主氛围，为以后扩大基层自治打下一个良好的基础。

　　由于我国疆域广大、人口众多，县域经济社会发展极不平衡。特别是经过改革开放30多年的发展，一些县级行政区划已经不能适应城市化、工业化和第三产业发展的要求，县级行政区划和行政管理构架面临突破和提升的客观要求。在这次省直管县的改革中，我个人认为，一些县域经济社会发展的“优等生”，可以在满足经济指标、城市化水平、公共服务提供能力、国际交往能力等确定标准的条件下，比如经济上GDP达到1千亿元的条件下，可以整体提升其行政区划级别，形成地市级行政建制，从而为我国加快城市化进程的步伐，在一些发达地区形成密集的、相互支持共同发展的“城市集群”创造现实的条件。可以说，经过30多年的飞速发展，一些县域经济社会的进一步发展，需要更高的行政区划和行政构架的支持。随着我国中等及中等以上城市的扩张，必将吸纳就业人口，加速农村劳动力的转移。同样，按照这一思路，中央政府也可以在一些GDP总量超过5千亿元的特大城市，考虑设立省级行政建制的直辖市，扩大中央直管面，确保中央财政收入的稳定来源，夯实我国单一制国家体制的物质基础，形成多个经济发展中心。

　　我国县级行政区划酝酿变革和突破，是县域经济社会发展的必然要求，一些经济实力较强的县市发展受到行政构架的束缚也是客观现实，提升行政建制势在必行。但在目前的发展阶段，我国大多数县政改革的重点还是修炼内功，提升县级政府管理水平，而不是盲目扩大县委书记的权力或提高其职务级别。我国县政改革的道路，不是提升县委书记的职级，强化“一把手”的权力，而是从制度上限制“一把手”的权力，扩大人民群众对县域经济社会发展的参与权，扩大县人大和政协对公共权力行使过程的监督和制约力度。只有这样，才能保证县域社会经济持续发展、社会和谐，保证人民心情舒畅、安居乐业。

　　生活在县域的人口大约占全国总人口的60%左右，中国的稳定与发展，县政改革意义重大。因此，为了实现县域社会的科学发展、和谐发展，县级政府的权力配置改革就要非常慎重，不能“一权独大”，脱离基本的行政建制而提升职务级别，造成行政和人事管理上的混乱

嗯 ———…………—————………………

城市级别与官员级别对应产生的结构性矛盾，都省管了，还不提高半级，咱是副厅级县委书记、县长，相信大多数领导都是这么想的。

中国的县政虽然有两千多年的历史，但并不是说县政制度非常完美，不需要变革，阻碍县政改革的无非就是现代的形而上学。现在虽然省管县提上日程，但是我们也应该看到县也是压缩了中心镇的生存空间，并相对于市卡县有过之而不及，强化县级一把手的权力也许并不会促进县域经济的发展，，相反只会失去监督，贻害一方，城乡统筹，乡镇适度自制，县级放权才是出路。