[宏观区划体系][转贴] 徐祥临：历史视野下的县域复兴 [复制链接]

郡县制可以看成是我国从古至今，至少是春秋战国以来最有效、最持久、因而也是最伟大的政治体制改革成果
　　在社会主义市场经济体制和行政体制改革的过程中，县的功能自觉或不自觉地被弱化了
　　发明了郡县制的秦国在国家竞争中胜出了，当今中国坚持郡县制，也将越来越强大。今后只要把县搞好了，中国的强大是不言而喻的
　　新世纪以来，县级行政区划和县级政权越来越受到重视。特别是“省直管县”的试行，取得了良好的发展效果，扩权强县，使县域走向了复兴之路。
　　郡县制的制度优势
　　县作为行政区划概念，定型于战国时代的秦国商鞅变法时期，距今已经有2300多年的历史。秦孝公接受商鞅的建议，废除了夏商周遗留下来的分封制，施行郡县制，一举根治了诸侯割据一方，不听中央调遣的混乱局面。可以这样说，秦国能够在战国七雄中脱颖而出，最终一统华夏，经济上靠施行奖励耕战、强本抑末的发展战略，政治上就靠郡县制。秦朝统一全国后虽然短命，但商鞅变法留下的政治及经济改革成果几乎是原封不动地保留下来，从汉唐到明清，莫不如是。
　　华夏的历史已经走到公元二十一世纪。强本抑末作为一个总体发展战略已经过时（强本即重视农业是必须的），但郡县制仍然有其强大生命力。郡县制的优势在于，县级行政区划内的行政“一把手”即县令由中央即皇帝任命，这样，就保证了中央对地方的有效控制，而且这种控制没有多大的成本，就是派个官儿去，就能够保证上下联动，全国一体。相反，哪个地方的官员企图脱离中央政权的控制，不论其职位高低，都非常困难。因为一个县在全国范围内非常小，秦国最初期形成郡县制时，也分成了至少三十多个县，以一县之力反对全国政权是不可能的。县的上级官员想组织县一级联合起来反对中央也是不可能的，因为县级官员的任免权掌握在中央手里。
　　而从做事情的角度看，比如发展经济、防贼防盗、抗御自然灾害，县域范围内又可以动员起足够的资源。所以，只要不是皇帝FB无能到极点，郡县制作为一种国家体制，总是能够确保中央政权对地方政权的有效控制。
　　在选派各级行政官员方面，咱们的老祖宗又发明了科举制，选择政治上和文化上的精英到县里去做官，更使建立在郡县制基础上的中央集权制如虎添翼。中国自古幅员辽阔，那个时候的交通、通讯又非常落后，中央政权能够有效驾驭这么大的国家，靠的就是郡县制。这在自古搞城邦制的欧洲人眼里，是不可思议的。
　　清王朝倒台后，作为其法统继承者的中华民国没有废除郡县制；中华民国倒台后，作为其法统继承者的中华人民共和国也没有废除郡县制。这足以说明郡县制维护幅员广大国家统一局面的制度优势，最起码在华夏子孙的聚集区域内是这样的。除此之外，我们还真是难以设计出一种制度，让东西南北各地方差别那么大，却能够和谐地统一在一个国家里。
　　所以，郡县制可以看成是我国从古至今，至少是春秋战国以来最有效、最持久、因而也是最伟大的政治体制改革成果。作为华夏子孙，我们必须珍惜老祖宗给我们留下的郡县制这个非常实用的治国安邦法宝。
　　在建立社会主义市场经济体制的过程中，县的功能自觉或不自觉地被弱化了
　　近些年来，我国的学者和官员特别重视“制度”这个概念，表明从制度层面解决问题的发展思路已经确立，是个进步。但是要想真正设计出有效的制度来，应该从郡县制中汲取营养。坦白地说，我们对郡县制丰厚的文化内涵的研究是非常不够的。
　　新中国成立以来，县在中国政权格局中的重要地位并没有很大的改变。但是，我们必须注意一种现象，即改革开放后，在建立社会主义市场经济体制和行政体制改革的过程中，县的功能自觉或不自觉地被弱化了。尤其是在以工业化和城市化为核心内容的现代化过程中，县给人的印象是主要搞农业，感觉上好像比较土气，比较落后。因而出现了“市管县”的行政体制，结果搞成了“市刮县”；还有很多县改称“市”，或者被“管县”的大市“管”成“区”。这样，在当今中国政权格局中，县的数量变得越来越少，看起来好象是发展了，其实是变得不伦不类了。
　　有个官场上流行了多年的经典“段子”：一位（地级）副市长带团去国外考察，团员里有几位（县级）市长。外方的接待官员拿到名单后，丈二和尚摸不着头脑，便问翻译：为啥副市长当团长，市长作团员？翻译告诉他：这位副市长是大官儿，其余的市长都是小官儿。结果，这位政治精英还是没有彻底搞明白中国的名堂。好在他总算明白，这群包括N多市长的中国官员中，副市长官儿最大。


重新认识县在中国未来世界博弈中的重要性
　　春秋战国以前，我们的老祖宗不知道蒙古草原北面、帕米尔高原西面是什么样子。当时的人们认为，天下就这么大。他们靠郡县制统一也统治了天下。从某种意义上说，二十一世纪的世界已经进入了没有周天子的“战国时代”。在当今世界竞争格局中，中国如何应对？
　　发展教育、发展科技、保护环境，各个国家都要这样做，否则就得落后。也正因为如此，这些都不是回答中国如何应对全球竞争的首要问题。中国必须回答的首要问题是：中央集权的国家体制坚持还是放弃？回答这个问题涉及的内容很深也很广，本文存而不论。笔者的态度十分明确：中国必须坚持中央集权的国家体制。其理由也不复杂：发明了郡县制的秦国在国家竞争中胜出了，当今中国坚持郡县制，也将越来越强大。今后只要把县搞好了，中国的强大是不言而喻的。
　　当今中国还比较落后，不是落后在北京、上海等大城市，欧美人都认为中国的大城市同欧美的大城市差不多。中国的落后主要表现在县域范围内，那里的农村在欧美人眼里同非洲差不多。用学术语言表述，中国存在二元经济结构。这种结构是以县城为分明界限的，即县城是二元结构的断裂带。中国实现现代化，或者说赶上甚至超过发达国家，必须完成的历史性课题就是如何把二元结构改造成城市与乡村、工业与农业都是现代化的一元结构，也就是县域范围内彻头彻尾现代化。如果能够实现这样的发展目标，以中国中等县而论，2000平方公里左右的国土面积，70-80万人口，如果县城集中50万左右的人口，就是一个世界范围内的中等城市，完全可以发展出发达的教育、科技、卫生、体育等各种事业。全国两千多个县级行政区划中，至少可以有1500个这样的城市，再加上已有的大城市，只要有中央的统一指挥，在任何国家竞争中都具有所向披靡的能力。
　　县域的发展潜力在哪里
　　“市管县”在改造二元结构中并没有显著效果。那么县能够完成好这个历史性课题吗？应该说，历史上郡县制在农耕文明时代出色地做到了城乡一体发展。如《水浒传》中的柴进，落草梁山泊前属于达官贵人，就是住在乡村。大诗人陆游也到乡村享受“丰年留客足鸡豚”的美食，欣赏“柳暗花明又一村”的景致，体验“拄杖无时夜扣门”的安宁。今天我们要从县域范围内把国家扎扎实实地做大做强，根本的不是靠“市”来带动，而是把县域蕴藏着的发展潜力充分地挖掘出来加以利用。
　　那么县域的发展潜力蕴藏在哪里呢？只要稍加分析，不难发现，以县域为载体的农耕文明发展了几千年，孕育了华夏子孙取之不尽、用之不竭的发展源泉：一曰勤，二曰俭。用当代经济学的眼光看，勤劳创造GDP，创造财富；俭增加储蓄，发展就有资本。这一点早已被实现现代化了的日本和当今的中国反复证明了。
　　说到这里，补充一个郡县制在中国以外成功的案例，那就是日本。日本行政区划中的县，就是从中国移植过去的，至今坚持。中央集权也被日本所坚持。当然，从小泉首相开始学美国搞地方分权已经有几年了，还没有看见日本有什么起色。以笔者对中国和日本的了解，国家发展状况如何，关键在于集中在中央的精英之才，如何把老百姓的勤俭精神引导到推动社会发展方面去。企图靠地方分权激发社会发展活力，无异于承认面对这么多勤劳节俭的老百姓，中央的领导能力已经到了江郎才尽的地步。当然，这并不是说在中央集权体制下，县作为地方行政单位就要被限制得死死的。恰恰相反，建立在郡县制基础上的中央集权应给予地方广阔的发展空间。

县域复兴必须采取切实可行的措施
　　第一，为县正名。名不正，则言不顺；言不顺，则事不成。凡是所辖国土面积有一半以上是属于农业区域的，不论现在叫“市”或者“区”，统统都可改回称“县”。中央已经明确，县域是城乡统筹发展的，也就是县域必须有农业，而且大部分国土用于农、林、牧、渔业。但这并不防碍县域发展第二产业和第三产业，相反会有助于非农产业发展。那些没有足够农业发展空间的城市才称“市”。一般的市，比如有一两百万人口，在行政序列中与县平级。准确地说，应让全部的县都升格到现在的地级市。所以在将来的行政区划格局中，称市的人口多地盘小，称县的地盘大人口少。
　　第二，中央直接任命县党政“一把手”。强化县对中央集权的支撑作用，就要强化县同中央的联系。古代县官是皇帝任命的。用围棋术语比喻其在中央集权中的作用，叫做“手筋”。近些年老百姓经常抱怨地方官员不按中央指示办事，说是“歪嘴和尚”把“经”给念歪了。其实他们不知道，现在的县委书记和县长是归市委书记管的，中央管不到。浙江“省管县”经验的实质，是让县同最高决策层直接对接，中间无阻隔，并不意味“省管县”已经达到最优的制度设计。相对于“市刮县”而言，只能说是次优。县委书记这个“一把手”要由中央组织部直接考核任命，并且党政权力一肩挑。有人会说，中央连正县职官员都要任命，管得太宽了。笔者认为，县委书记掌管上千平方公里国土，几十万人口，非常重要，要比现在中央、省级机关中的省部级、地厅级副级和闲职重要得多。现在副职太多，很多副职是从专业技术的角度辅助正职工作的，完全可以由相关职能部门替代。从事专业技术方面的机关工作人员古代称“吏”，不是官，应该由劳动人事部统一管理。中央组织部只要把从县委书记到省部级正职总共不到一万名的政治精英考核任用好，已是善莫大焉了。
　　第三，强化县级政权的资源配置权。我国很多县的面积和人口堪比一些小国，可以做很多事。比如进行全流域的水土整治，办大规模企业。所以我们应该强化县级政权的资源配置权。古代县令的权限就非常大，保持社会稳定、经济发展、文化教育等等都要管，可以在全县范围内充分调动资源。
　　在过去几年的行政管理体制改革的过程中，县级本来拥有的税收、土地、工商、金融等权力，有的被分割了，有的被上收了。实践证明，这既不利于县域社会经济发展，也没有解决好中央想要解决的问题。这些权力在配置地方社会经济发展资源方面非常重要，应该还权于县。中央规范地方的行政行为，要靠法律和政策。只要中央掌握着县域“一把手”的任免大权，就不怕他不按照中央的指示精神办事。
　　第四，加强对县域党委ZF的制度性监督。扩权强县，在还实权于县的基础上，目前的一些虚权应上收到中央，并实实在在地用起来，主要有统计、审计、监察、司法等权力。即中央把配置资源的权力和责任都交给了县委书记，但考核县委书记用权效果的权力是由中央掌握的。这样就能够形成一个有效的权力运用系统。再加上其它民主监督制度，县域党政官员就有能力放开手脚干事。一旦他们不干事，没有干成事，甚至是盲目张胆地干坏事，马上就会被中央发现并受到查处。
　　（作者为中央党校经济学部教授、博导；人民论坛编辑杜凤娇根据采访整理）

从事专业技术方面的机关工作人员古代称“吏”，不是官，应该由劳动人事部统一管理。中央组织部只要把从县委书记到省部级正职总共不到一万名的政治精英考核任用好，已是善莫大焉了。

政务官和事务官

前提是要并县。现在县太小了，适合农业时代交通不便的情况，但现在交通和通讯那么方便，一个县几百或者一千多平方公里就太小了，如果省县直辖，管理的辖度也太大了，所以，虽然要注重历史的沿续性，不要再犯徽州改名黄山这样傻X事情，但是，更重要的是，要敢于废旧立新，大胆合并县域。

文章写的不错，县是根基，支持把一些假“市”、“区”改回县。
现在小县太多，应该大规模合并。

引用第2楼鲁川于2009-09-21 21:25发表的  :
前提是要并县。现在县太小了，适合农业时代交通不便的情况，但现在交通和通讯那么方便，一个县几百或者一千多平方公里就太小了，如果省县直辖，管理的辖度也太大了，所以，虽然要注重历史的沿续性，不要再犯徽州改名黄山这样傻X事情，但是，更重要的是，要敢于废旧立新，大胆合并县域。

     同意该观点。请看：“并县、设府之标准”
一，并县
    （1）人口密集的地区是：3000—5000平方公里/县，70—200万人/县。
    （2）人口较密的地区是：5000—10000平方公里/县，50万人以上/县。
    （3）人口一般的地区是：10000—20000平方公里/县，30万人以上/县。
    （4）人口较少的地区是：20000—30000平方公里/县，10万人以上/县。
    （5）人口稀少的地区是：每县可以超过30000平方公里，1万人以上/县。
二，设府
    人口超密集的地区是：3000—5000平方公里/府，200万人以上/府。
    注：府、县同级。
    

好文章，应多加转载引用，能起到正视听、求共识、拨乱反正的作用。

现在的县，不上不下，不知道有什么用，如果无论拆分还是合并，都会比现在的县好得多

县域经济的基础必须夯实

现在的县已力不从心。

引用第9楼我等天子于2009-09-24 20:13发表的  :
现在的县已力不从心。

所以首要的是还权于县、放权于县。

同意楼主这篇文章的意见，同意3楼和5楼的意见。

有个官场上流行了多年的经典“段子”：一位（地级）副市长带团去国外考察，团员里有几位（县级）市长。外方的接待官员拿到名单后，丈二和尚摸不着头脑，便问翻译：为啥副市长当团长，市长作团员？翻译告诉他：这位副市长是大官儿，其余的市长都是小官儿。结果，这位政治精英还是没有彻底搞明白中国的名堂。好在他总算明白，这群包括N多市长的中国官员中，副市长官儿最大。
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告诉老外，一个是总公司副经理，一个是分公司的经理，就好理解了。

民国的一位将军说他不会做“人民的公仆”，因为仆人会偷主人的钱，还勾引主人的老三。现在是劳动人民当家做了主人，为什么当官的都喜欢说自己是人民的公仆？知道了吧！

中国的县相当于一些小国家，应当有较大的自主权，如与一些国家建立外事关系，这样对于一个人口众多的中国来说，才是彻底地开放；因为一个人口十几亿的国家只有中央一个窗口，而人口数百万的国家也是中央一个窗口，这显然是于大国不公正的。