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[宏观区划体系]减少行政层级与形成三级政府架构 [轉貼] [复制链接]

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只看楼主 倒序阅读 0 发表于: 2010-02-19
中央决策层不限于在原有体制上考虑行政治体制改革革问题,更关注从行政架构上寻找改革的突破。

  国家“十一五”规划中有两处非常值得重视的新亮点:一是在完善财政体制内容中提到“理顺省级以下财政管理体制,有条件的地方可实行省级对县的管理体制”;二是在推进政府职能转变内容中强调“优化组织结构,减少行政层级”。这表明,政府改革开始从减人、减事、合并机构的行政职能调整,扩展到减少层级的行政治体制改革革。尽管这项改革还处于酝酿和铺垫阶段,但这确是行政体制改革思路上的重要取向。可以看出,中央决策层不限于在原有体制上考虑行政治体制改革革问题,更关注从行政架构上寻找改革的突破。

  我国行政区划体系按宪法规定分为省、县、乡三级制,事实上,在省县之间却还存在着一级建制――地区或地级市,并逐渐形成了市管县的格局。世界大多数人口和地域大国,一般是三级政权体制。解放初,中央以下有中央派出的大区局,但是后来被撤销了。省以下除了少数的民族自治州外,省与县之间只有省级政权派出的地区党和政府机构,不是一层政权体制。1958年以后,成立人民公社,成为政社合一的组织,但是没有相应的人大,也不是完全意义上的一级政权体制。20世纪70年代末和80年代初,撤销人民公社改为乡镇一级人民政府,后来陆续完善乡镇人民代表大会制度,有的乡镇还设立了政协。20世纪80年代中期提出以城市为中心发展经济,实行市管县体制,派出的地区机构纷纷改市,全国地区一级派出政权体制逐步改为省和县中间的一层政权实体。21世纪初,中国政体基本形成了中央、省、地级市、县、乡这样的五层政权体制。这种体制,无论从国家治理的信息传递和保真角度看,还是从治国的成本和效率角度看,都毫无益处,弊端太多。

  (一)政权设几层合适

  政府为什么存在?从经济学上讲,一是社会和市场不能通过自治和市场机制解决一些问题,如公共产品、社会规则、违规的裁判和处罚、行为体之间冲突的调节、社会治安、国家安全等等,需要有一个政府这样的政体来解决。二是由政府统一来解决公共问题时,比由社会自行分散地解决这些问题,要节约大量的费用,降低了社会和经济有序运行的成本。三是政府是降低公共事业和社会管理成本的一种组织形式。比如,各个家庭雇用保安,要比建立警察来维持治安成本高得多。再如,人们用分散的力量来解决相互之间的冲突,要比建立行政仲裁机构或者法院仲裁和诉讼成本高昂得多。因此政府能最大限度地提高公共服务效率,降低社会管理成本。同时政府也有一个控制行政成本的问题。四是政府是正义和公正的组织形式,保护每一个公民的权益(因为许多家庭即使不考虑成本,也因收入水平不高可能雇不起保安),政府为这部分居民提供同等的公共服务和社会管理。当一个政府的管理成本相当昂贵,效率十分低下,并且不能更好地提供公共服务,甚至损害公民的利益时,这样的政府有违它存在的经济学和社会学准则,就需要改革。

  至于政权到底分设几层合适,从经济学上讲,取决于较少投入成本和较佳管理结果的最优分层。即这样一种状态:设某一种最优政权分层状态,当政权分层多于这一最优分层时,政权的成本加大,效率降低,管理的效果并没有相应提高,或者说管理效果的提高效应远远小于分层成本的加大,这是不合算的;而当政权分层少于这一最优分层时,管理不到位,导致经济社会秩序的混乱,虽然政权投入减少,但是社会混乱损失加大,也得不偿失;只有这一数量的政权分层,政权的投入成本和管理效果能得到最优的投入产出,这就是政权最佳分层的经济学原理和经济学选择。

  (二)中国五级政权体制的种种弊端

  五级分层政权体制的设置,使政权各项事务运作的时间加长五分之二,甚至更长。比如,一项国务院的法规,三级政权体制时,中央传达给省,省再传达到县,到县这一级就可以贯彻落实了。而五级政权体制,按照规则和政权运转体制,中央传达给省,省传达给地级市,市传达给县,县再传达给乡镇,由乡镇去贯彻落实。这比三级政权体制多了两个环节,本来三个月可以完成的事情,需要五到六个月的时间。审批、许可等等公务履行层次增多,由于每一个层次中有若干个周转环节,周转时间也更加长。

  五级政权体制使信息传达放慢,信息量损失和信息失真的概率加大。信息是现代政务、法务赖以运转的最基本依据。按照信息学原理,信息流程的环节越多,信息流动速度越慢,原始信息在流动中越大量地漏损和消失,并且信息内容被放大或者缩小或者过滤。五级政权体制时,各种自上而下的信息,比如中央关于减轻农民负担的精神,就被一级一级地缩小和篡改,而减轻农民负担的政策可能得不到完全落实。各种自下而上的信息,也被放大、缩小或者扭曲。比如,一些成绩可能被夸大,一些事件可能被隐瞒,一些真相被掩盖,一些上报的事件被加工和改造。

  五级政权体制使政权运转的成本和机会成本大大上升,成为国民经济的沉重负担。我们建国以来治国的一个模式是,理念上只考虑管理到位、细致和全面,但是不讲管理的成本。

  五级政权体制使政权运作的效率越来越低。五级政权运作投入的成本相当高昂,但是其提供的服务与投入不成比例。并且,它使办事层次增加,办事环节成倍增多,办事的时间成本也加长。例如,同样一项审批,在三级政权体制,审批权在省里时,乡镇将事项报县里,假定需要县三个部门周转审批,再报省有关部门审批认可,只需两个层次、四个环节。而在五级政权体制,先要报乡政府,假定有两个科室涉及此事,到县里三个部门周转审批,到地一级,也需要三个部门审批周转,再到省有关部门批准认可,办完此事,需要四个层次,九个环节。

  五级政权体制自我膨胀、自制程序,增加了消耗,摩擦不断。一是五级政权体制,从机构数量和人员规模上讲,是更有自我膨胀动力的分层体制。由于机构设置要求上下对口,中央有多少机构,从省到地再到县,最基层到乡镇,都要有多少机构。许多地和乡,还自设部门,多提干部,多养吃皇粮的。二是从对社会经济发展、管理经济和社会秩序有无用处来说,目前政权中许多机构是毫无用处的,有它们也行,没有它们可能经济发展更快,企业和老百姓的负担更轻,腐败更少。但是,一些部门为了表现它们的工作成绩,为了引起领导的注意,负责人为了仕途的升迁,为了有位而有为,积极制造工作。三是分层政权之间有很多的摩擦,需要协调,形成摩擦消耗,并要支付协调成本。一个层次有N个机构,就要多开一个层次的N个会议,上传下达;本来有三个层次的N个机构之间相互协调,现在需要五个层次的N个机构相互协调。各层次的各机构之间存在许多意见上的不一致,存在着利益上的矛盾,存在着管辖权力上的冲突,都需要通过开会、协商,甚至以社会和经济发展为代价来支付其成本。

  五级政权体制中,乡镇一级政权直接增加了农民的负担。中国古代没有乡镇这一级政权,只是上级特派人员或乡里推举乡绅来进行管理,国家仅给很少的人一些补贴,或者从公务中抽取一定的利益。现在,中国的乡镇农民每人需要负担的党务、人大、行政等干部,加上七站八所,平均约为一百人,四万个乡镇,农民需要负担的乡镇各类干部约为四百万人。从抽样调查的情况来看,村里还有农民需要负担的农村准干部,每个村平均为十人,全国六十多万个村,农民需要负担六百万人,乡村两级共计需要负担一千万人。每人平均消耗以一万元计,仅乡村两级各类干部,农民就需要负担一千亿元。 这些人员,财政负担的不到百分之五。百分之九十五的费用,通过向农民收取各类费项、各类罚款、各类摊派筹集。

  而目前地级市,在财政分成的体制下,靠剥夺一些县和县级市的财力以维持其政权运转。一些有财力的地区,通过剥夺一些县和县级市的财力发展所谓的中心城市。目前的上级考察任命下级干部的体制,加上上下级的财政分级体制,地级财政在县级上交税收中要分一块。原来效益好的县属企业要改变成市属企业,把税收交到市里;亏损的企业,要想方设法从地级下放给县里,由县里来背这些包袱;市里有什么工程,还要各县集资出钱。因此,从某种意义上讲,地一级市实际上是汲取和集中县一级财力的体制。为什么中国的县域经济一直很困难,不能得到良好的成长,很大原因是上有地一级政权剥夺和集中,下有乡一级政权釜底抽薪,上抽下漏,无法健康发展。

  另外,五级政权体制,使中国各层次的精英几乎都被吸收到了党政部门,使工商业中缺乏高素质精英人才。

  (三)三级政权体制的改革方向

  从现代市场经济国家来看,政府调节经济和管理社会,一是依靠市场,政府补充管理一部分市场失灵的部分,二是依靠社会中介和自治组织,政府通过社会和中介组织管理和协调许多的经济和社会事务。因此,现代市场经济国家,往往是小政府、大社会体制,一般是三级政权体制。目前我国经济发展,政治稳定,政府职能调整加快,基本具备了省直管县的改革条件。从这一层级展开,较有力度,对于我国行政区划和行政体制改革都具有突破性的带动和示范作用。

  第一,市场经济体制的建立和完善,为省直管县提供了制度保障。计划经济体制下的政府是高度集权的全能政府,经济与社会事务完全由政府包揽和经营。政府巩固其高度集权,就必须加强计划,增加管理层次。我国行政区划层次过多,从根本上说是计划经济体制造成的。市场经济打破了传统体制下政府管理模式,资源配置由政府主导型转向市场主导型,政府剥离了大量的微观经济管理工作而把主要职能转向宏观调控,这就为省直管县提供了可能。

  第二,经济社会的发展,为省直管县提供了技术条件。改革开放以来,随着电话、电视的普及,特别是计算机、远程通讯等现代技术手段运用水平的提高,政府间传递信息流程明显缩短,信息的时效性和准确性大大增强。高速公路、国道、省道等基础设施的改善,现代交通工具的发达,使得省域与县域之间的空间距离变得越来越短。这些历史性的变化,为政府扁平化管理创造了条件,也为省直管县提供了可能。

  第三,随着市场经济的发展,市级指导县级发展经济的可能性越来越小。国家统一制定大的经济政策、社会政策。十六大提出了发展壮大县域经济的思想。市一级的职能范围逐渐缩小,只能发挥中间传递的作用。而且,市同县在发展问题上具有同质性。县由省直管,市可以集中精力发展和治理城区,县可以专心致志发展和治理乡村。

  第四,行政层级过多,也不符合国际上的政府改革发展方向。世界上绝大部分国家实行的是二级或三级制,有些国家实行的是一级制,实行四级制或以上的国家不到五分之一。美国国土面积与我国相近,实行州―市二级与州―县―镇三级共存制;印度实行邦―县―区三级制;日本为都、道、府、县―市、町、村二级制。目前,我国已成为行政层级最多的国家,需要向扁平化过渡。

  第五,要按照一级政府,一级财政税收的原则构建政府层级。目前我国现行的是五级政府,但是按这样的架构,各级政府如都要求有自己稳定的税基,都能按照分税分级的框架来形成财力分配,至少基层看不到出路,乡一级已全然不可能有大宗稳定收入来源来形成分税体制。因此有必要积极推进"乡财县管"的试验,取得经验,走出减少乡镇财政层级的一条路子,进而在条件成熟时修宪减少政府层级,把乡镇政府变成县级政府的派出机构。进而还可以考虑在省以下实行市、县财政同级,即实行财政的"省管县"体制,把地区一级政府虚化。原来地级就是规定为省级的派出机构,近年地市合并后,已经实化了,很多地方搞了"地市合并"或"撤地设市"。但浙江等地,省和县之间的体制联系是很实的,而市是一种过渡的形式,浙江的市和县都对省政府"说话"来搭财力分配框架,即在财政体制上,市与县实际是"平级"地位。如果能把政府缩到实三级加两个半级(市与县在体制上同级、地和乡作为派出机构层级),就非常接近市场经济国家的通常情况了。这种情况下,实行分税分级体制和解决现在省以下理不清的体制难题,就有望得到一个相对好处理的方案。从中国的历史看,自秦朝行郡县制两千余年以来,不论朝代如何兴替、政府体系如何变化,县级政府始终是最稳定的一个层级,另外省级亦是相当稳定的层级,中央之下有了这两级实的,挂上一级(乡镇)或两级(地、乡镇)派出机构,并合理规定派出机构的功能和编制,当可解决好既减少层次,又维护政府体系有效运转的任务。

  除了前面论述的中央政府大部制―省直管县―划小省级行政区域联动改革外,如果不进行大改革,远期宜采取分省、撤地的战略,取消副省和地级政权层次。对民族自治州,实行特殊的保留政策。但是,要相应缩小州级政权的规模和权限,将深圳、西安、青岛、武汉、大连等城市改由中央直辖,将一些人口和地域大省分开。一些地级政权干部和机关可往新建的省和直辖市一级合并或分流。目前来看,对地一级政权,应当采取三个严厉控制:严厉控制地级政权的机构设置和新增人员进入;严厉控制政府行政运转预算经费;严厉控制各种加强地级政权各类机关审批权力的行为,并弱化地级政权对县级政权的管理权限。近期内对县党政一把手,由省委考察、任用和管理,在人事和财政等重要环节实行省直管县的体制。随着基层民主的不断扩大,完善和改革县级主要领导产生机制,以纳入相应省直管的体制。

  对于目前市管县的地级市,可以在剥离市管县(县级市)的前提下,只管市区的区,地级行政级别不变。其公安、建设、规划等机构,可以实行市政府各部门派出体制。

  (执笔:周天勇、张占斌)



http://theory.people.com.cn/GB/68294/120979/120981/7218500.html

1条评分
实在 威望 +1 有见地文章 2010-02-20
揚越聯邦大統領
只看该作者 1 发表于: 2010-02-19
纯粹扯蛋,在美国州―县―镇称为三级,在中国就要中央-省-县三级,美国才多少人,美国的联邦政府就不算了么?日本只不过相当于中国的一个省,日本的村不是中国这样的小村,他们是采用代表制的,所以应该相当于中国的乡镇,日本除了都、道、府、县―市、町、村以外,在国家和都、道、府、县下有形式上的大区的划分,在县和村之间也有郡和市部的划分,这些都被忽略了么。

在中国采用完全实级制度的情况下至少需要中央-省-县-乡四级(当然为了现实管理的需要可能需要插入其它层级或在部分地方减少部分层级),乡以下村为全民自治单位,具体的证明我就不要说了。如果村演变成过去小乡制的乡(相当于日本的村)层级就会加长为中央-省-县-乡-村
只看该作者 2 发表于: 2010-02-19
支持省直管县市,财政已经开始,行政还会远吗??
只看该作者 3 发表于: 2010-02-19
思路很好。
一曲肝肠断,天涯何处觅知音。
只看该作者 4 发表于: 2010-02-20
引用楼主无声福特于2010-02-19 14:38发表的减少行政层级与形成三级政府架构 [轉貼] :
.......
我国行政区划体系按宪法规定分为省、县、乡三级制
.......

中央——省(自治区)——较大的市(自治州)——区(县)——镇(乡),这种行政区划体系是几级?
中央——特别行政区,这种行政区划体系又是几级?
只看该作者 5 发表于: 2010-02-23
新疆、西藏、内蒙古、青海、甘肃、四川、云南、黑龙江
实行
省、自治区 ------  地区、州、盟、市(含县级) -----   县

北京、天津、上海、重庆、宁夏、海南
实行
省、直辖市、自治区 ------- 县、市(含县级)、区

其他省份
实行  并县
省 ------  县、市(含县级)
揚越聯邦大統領
只看该作者 6 发表于: 2010-02-23
这篇文章观点过于绝对化
只看该作者 7 发表于: 2010-02-24
写得不错
当台州行署驻在临海时,全国人民都说要市管县;
当台州市搬迁到原黄岩县域后,全国人民都说要省管县。
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