[地级市]市管县“变奏曲”之主题篇 [复制链接]

导言：大凡研究讨论中国现行区划体制者必定绕不开市管县体制这个话题，尤其是本论坛的坛友。
个人虽然在本论坛浸淫的时间不长，却也深知本论坛是卧虎藏龙、大虾云集之地。作为区划地理知识的业余爱好者，能有机会在本论坛发表一些基于个人浅薄的知识基础上的不成熟的观点和看法，既是个人的荣幸，同时也是与高手交流和学习的机会。故而才有此胆气作越俎代庖、班门弄斧之举：继胡编乱造之《湖北地级市系列篇》后，再尝试胡诌一下有关中国市管县体制的系列篇。籍此抛砖引玉，同时要特别感谢我等天子、仙峰峻峭等一干网友的鼓励和包容。

当今中国正处在社会与经济转型的十字路口，已经推行了四分之一个世纪的市管县体制也同样面临着是继续存留下去还是进行彻底改造的疑问。
我们不妨先回顾一下市管县体制推行的全过程。
自从上个世纪八十年代开始，伴随着改革开放而实行的市管县体制，整个过程可以说是起伏跌宕，既有高潮期，也有间歇调整期，而且在不同的时期有不同的“主旋律”，宛如音乐乐章中的变奏曲。
在整个八十年代，市管县体制的实行以强市管县为主，除了江苏和辽宁等少数几个“一刀切”实行全面市管县体制的省以及极少数试点地区，如湖北襄樊。应该说，这样的市管县体制也基本符合《宪法》中有关“较大的市分区、县”的条文规定，初期的实行也有令人耳目一新的感觉。值得一提的是，市管县体制实行过程中的“小马拉大车”现象也第一次出现在人们的视野中，如江苏的苏北和辽宁的辽西和辽北部分地市。
在九十年代前期，市管县体制的实行以地市合并为主，地市合并中的既有地级市也基本上属于“较大的市”。仅仅从表面上看，地市合并不仅理顺了行政管理关系，而且也带来了机构上的精简，如河北石家庄、保定和湖北宜昌等地。
在九十年代后期，市管县体制开始进入高潮期，以撤地设市为主，所带来的不仅仅是“小马拉大车”现象的遍地开花，更有机构编制上的扩张以及市“刮”县现象的普遍化。不仅仅如此，一些于此时合并的地市已经不满足于简单的合并，在合并的同时腾出的地级机构编制异地安置，如广西的南宁、柳州。
本世纪的最初一段时间，已经接近于普及的市管县体制进入间歇期。随着除了新疆和西藏两个特殊省区以外、硕果仅存的几个地区中的贵州毕节和铜仁两地区开始撤地设市以及青海海东地区也开始筹划撤地设市，究竟标志着市管县体制是开始划上“休止符”还是新“乐章”的开始，人们将拭目以待。
当今中国，区划体制中招致争议和批评最多的就是市管县体制，设置最具随意性、最不合理的也是地级市，区域边界犬牙相入现象最严重的也是地级市，如果说，历史上一些朝代政区的设置有意识地采用“犬牙相入”的做法是为了防止地方割据势力的形成，那么，今天地级市边界“犬牙相入”现象则无限放大了“行政区经济”即“经济割据”的负面效应。
仅仅从《宪法》上讲，虽然有“较大的市分区、县”的相关条文依据，但也不足以给市管县体制的全面实行提供充足的法律依据，就更不用说是市管“市”了，虽然在设立县级市时都无一例外的附带上由某某地级市“代”管的说明，但那也只不过是尽人皆知、自欺欺人的托辞而已。
虽然，《宪法》已经不具备事实上的法律威严，但那毕竟是我们这个体制的最后一块“遮羞布”。

         “市管县”早就过时了，现在的新兴热点是“县管市”，当然这里的“市”是经济强镇追求的“镇级市”，本坛龙港、枫亭等非城关经济大镇所追求的是也。
     大家一边苛责的“市管县”体制是发展县域经济的阻力，一边又有人大赞地方自设“黑区”突破行政审批权力不够的束缚、“强镇扩权”是助推县域经济发展的动力等等，正说反说说白了不就是区划体制改革跟不上要求打破行政边界的经济发展的需求吗？
     但你们仔细看看历史难道不是在重演吗？
     计划经济时代的切块设市促进工业化与现在的强镇追求的“镇级市”，五六十年代昙花一现的省直管县与现在的省直管县试点，82年开始的整县改市和现在的地级市整县改区，计划经济时代设立的各种工农区特区和现在各地追求的新区私设的黑区……改来改去，不都改回了起点？
     下一个轮回不久将到来。

再开新篇，为楼主击节叫好！

推行市管县体制，原本是让市取代地区，对省级过于集中的权力予以分解，以期提高行政效率。没想到，事与愿违，地级市的设立，不仅没有发挥应有的作用，降低了行政效率不说，而且还对所管辖的县市，进行了不同程度的盘剥。真的应该改革了！

市管县是直辖市搞出来的，不是80年代


宪法本身就是耻辱，是羞的来源

我喜欢一刀切的风格，切了再说，没那么多特殊化。
80年代末以后由地区改制而来的地级市一律恢复到地区；县级市一律恢复到县。
先切了再说。如果切后发现部分地方与30年前不可同日而语，确实够资格设地级市、县级市，那再按程序报批，而且要提高标准，从严控制，并且采取切块设市的办法，不再整地区、整县改市。

楼主总是走在偶的前面，毕竟是导师！

引用第1楼幻象岭于2011-11-11 20:10发表的 :
         “市管县”早就过时了，现在的新兴热点是“县管市”，当然这里的“市”是经济强镇追求的“镇级市”，本坛龙港、枫亭等非城关经济大镇所追求的是也。
     大家一边苛责的“市管县”体制是发展县域经济的阻力，一边又有人大赞地方自设“黑区”突破行政审批权力不够的束缚、“强镇扩权”是助推县域经济发展的动力等等，正说反说说白了不就是区划体制改革跟不上要求打破行政边界的经济发展的需求吗？
     但你们仔细看看历史难道不是在重演吗？
     计划经济时代的切块设市促进工业化与现在的强镇追求的“镇级市”，五六十年代昙花一现的省直管县与现在的省直管县试点，82年开始的整县改市和现在的地级市整县改区，计划经济时代设立的各种工农区特区和现在各地追求的新区私设的黑区……改来改去，不都改回了起点？
     下一个轮回不久将到来。

符合偶的轮回理论。

那不如现在就制定标准，按标准淘汰。

引用第7楼仙峰俊俏于2011-11-12 08:33发表的 回 4楼(假平凹) 的帖子 :
那不如现在就制定标准，按标准淘汰。

那个标准不好弄。等到差不多的时候，再来个神马管理模式就淘汰鸟。

说了一大堆，就是没有看到“为什么要搞市管县”方面的深入探讨。

是在什么情况下推行市管县的？市管县解决了哪些问题？市管县又有什么弊端？不搞清楚这些东东谈市管县有意义么

地市的普遍设立，尤其是撤地建市，是*****之源

也异化了市管县

引用第9楼youyuan于2011-11-12 09:06发表的 :
说了一大堆，就是没有看到“为什么要搞市管县”方面的深入探讨。
是在什么情况下推行市管县的？市管县解决了哪些问题？市管县又有什么弊端？不搞清楚这些东东谈市管县有意义么

一篇短文不可能面面俱到。

引用第6楼我等天子于2011-11-12 08:33发表的  :
符合偶的轮回理论。

       不是那种简单的轮回理论，你还可以深挖。

市管县是潮流，无法阻挡，也不可能回退。

市(府、州)才是相对县和省来说，更理想的地方自治单元。当然，你不要理解他为城市，他就是一个区划名。跟城市、农村无关。

当然，地级市的划分确实有一定的随意性，这个应调整。地理上的山川形便，文化上的语言民俗相近是重点，经济考虑不是重点。

另，县级市都应该正名为“县”。

地级市和县级市标准应该简便易行，一定不变，东西部地区一视同仁。
比如：主城区（建成区）户籍人口达到50万以上，设为地级市；主城区（建成区）户籍人口达到20万以上，设为县级市。

引用第14楼仙峰俊俏于2011-11-12 19:38发表的 回 8楼(我等天子) 的帖子 :
地级市和县级市标准应该简便易行，一定不变，东西部地区一视同仁。
比如：主城区（建成区）户籍人口达到50万以上，设为地级市；主城区（建成区）户籍人口达到20万以上，设为县级市。

一定不变岂不是要了共党的命

还怎么寻租啊？

引用第15楼sz于2011-11-12 20:24发表的 Re:回 8楼(我等天子) 的帖子 :
一定不变岂不是要了共党的命
还怎么寻租啊？
.......

言之有理。

引用楼主境由心造于2011-11-11 19:14发表的 市管县“变奏曲”之主题篇 :
导言：大凡研究讨论中国现行区划体制者必定绕不开市管县体制这个话题，尤其是本论坛的坛友。
个人虽然在本论坛浸淫的时间不长，却也深知本论坛是卧虎藏龙、大虾云集之地。作为区划地理知识的业余爱好者，能有机会在本论坛发表一些基于个人浅薄的知识基础上的不成熟的观点和看法，既是个人的荣幸，同时也是与高手交流和学习的机会。故而才有此胆气作越俎代庖、班门弄斧之举：继胡编乱造之《湖北地级市系列篇》后，再尝试胡诌一下有关中国市管县体制的系列篇。籍此抛砖引玉，同时要特别感谢我等天子、仙峰峻峭等一干网友的鼓励和包容。
当今中国正处在社会与经济转型的十字路口，已经推行了四分之一个世纪的市管县体制也同样面临着是继续存留下去还是进行彻底改造的疑问。
我们不妨先回顾一下市管县体制推行的全过程。
.......

当今中国正处在社会与经济转型的十字路口
省这个东西需要批判了

        无论是“市管县”、还是“省管县”体制，或是“切块设市”，最根本的目的在于发展经济、改善民生。而发展经济最重要的是生产力要素优化、工业化与城市化，脱离了这个前提，就是无的放矢、对空放炮。

        最先试点的辽宁省“市管县”体制之所以成功，是因为工业化的扩张对劳动力资源和土地资源等的需求。而随之的其它省份之所以不成功，是因为缺乏工业化的发展与带动。广东省之所以成功，是因为在采取“市管县”体制的同时，采取了整县升级（深圳、东莞、中山等）的“省辖直管”，集中资源配置，强力推进了工业化进程。

        建议坛友们认真学习了《中华人民共和国国家标准•城市规划基本术语标准（链接）》、《中共中央关于经济体制改革的决定（链接）》、（《国务院关于投资体制改革的决定（链接）》等再行探讨此类话题。

        城市化是社会发展的历史过程，是工业革命的伴生现象，一般是指工业化过程中社会生产力的发展引起的地域空间上城镇数量的增加和城镇规模的扩大；农村人口向城镇的转移流动和集聚；城镇经济在国民经济中居主导地位，成为社会前进的主要基地；以及城市的经济关系和生活方式广泛地渗透到农村的一种持续发展的过程。随着城市化程度的提高，城市在社会经济发展中的作用会不断增大。城市化程度也是一个国家经济发达程度，特别是工业化水平高低的一个重要标志。

        城市化一般是指农村人口向城市集中的过程。工业化与城市化具有密切的联系。一般来说，城市化是由工业化来推进的，工业化的过程同时也就是城市化的过程；但另一方面，城市化是工业化的载体，对工业化也有反作用。城市化如能适应工业化发展的要求，则会推动工业化的加速推进。否则，就会延缓甚至阻碍工业化的进程。工业化与城市化之间的关系可形象地称之为“发动机”与“加速器”的关系。这就要求我们必须把两者结合起来，在推进工业化进程中同步地推进城市化。

        《中华人民共和国国家标准•城市规划基本术语标准》（链接）：城市化是“人类生产与生活方式由农村型向城市型转化的历史过程，主要表现为农村人口转化为城市人口及城市不断发展完善的过程。”城市化是随着生产力的发展而导致人们的生产方式、生活方式、和行为方式变化的过程。其内涵在于，它不仅是简单的城乡人口结构的转化，更重要的，它是一种产业结构及其空间颁布结构的转化，是传统生产方式、生活方式和行为方式向现代化生产方式、生活方式和行为方式的转化。

        城市化是工业化的产物，又是工业化发展的平台。城市是先进文化的载体，也是先进生产力的基地，加城市化进程不容置疑。城市化发展要以市镇作为载体，设市设镇不等于城市化，但城市化发展必然要求增设新的城市，新的城市又会进一步促进城市化的发展。这是社会发展的客观规律要求。

        我国对于城市本质和特征的最权威的提法，已写入了《中共中央关于经济体制改革的决定（链接）》之中，即：“城市是我国经济、政治、科学枝木、文化教育的中心，是现代工业及工人阶级集中的地方，在社会主义现代化建设中起主导作用”。“城市企业是工业生产、建设和商品流通的主要的直接承担者，是社会生产力发展和经济技术进步的主导力量。”没有现代化的工业以及工人阶级的聚集，奢谈何“城市”，谈何城市发展？

        城乡一体化是城市化发展的一个新阶段，是随着生产力的发展而促进城乡居民生产方式、生活方式和居住方式变化的过程，是城乡人口、技术、资本、资源等要素相互融合，互为资源，互为市场，互相服务，逐步达到城乡之间在经济、社会、文化、生态上协调发展的过程。
        城乡一体化就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展的一体化，改变长期形成的城乡二元经济结构，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。
        城乡一体化，是一项重大而深刻的社会变革。不仅是思想观念的更新，也是政策措施的变化；不仅是发展思路和增长方式的转变，也是产业布局和利益关系的调整；不仅是体制和机制的创新，也是领导方式和工作方法的改进。
         城乡一体化即通过城乡之间资源和生产要素的统筹规划建设，破除城乡二元结构，以城带乡，城乡互动，使农民由农村向城镇集中，工业由分散向园区集中，耕地由一家一户经营向规模经营集中，公共设施由城市向农村延伸，公共财政由城市向农村覆盖，现代文明由城市向农村传播，不断加快“农业现代化、农村城市化、农民市民化”的进程，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。
        主要包括城乡规划一体化、产业发展一体化、基础设施一体化、公共服务和社会管理一体化、就业和社会保障一体化。具体要做到“四个实现一兼顾”：实现城乡政治管理体制的协调统一；实现城乡经济的科学合理布局，促进城乡经济的协调发展和共同繁荣;实现城乡人口的均衡分布；实现城乡文化的均衡发展;同时兼顾城乡发展的特殊性和差异性。城乡一体化的核心是发展，包括政治、经济、文化、教育等诸多方面，涵盖物质文明、政治文明、精神文明和生态文明的全面发展。
链接：城乡一体化_百度百科

        随着国家投资体制的改革，“政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化。能够由社会投资建设的项目，尽可能利用社会资金建设。”

        “深化投资体制改革的指导思想是：按照完善社会主义市场经济体制的要求，在国家宏观调控下充分发挥市场配置资源的基础性作用，确立企业在投资活动中的主体地位，规范政府投资行为，保护投资者的合法权益，营造有利于各类投资主体公平、有序竞争的市场环境，促进生产要素的合理流动和有效配置，优化投资结构，提高投资效益，推动经济协调发展和社会全面进步。”（《国务院关于投资体制改革的决定》http://news.xinhuanet.com/zhengfu/2004-07/26/content_1648074.htm）  

  　　其实质的意思就是，发展市场经济，社会资本的作用将会大大增强，企业是地方经济发展的主导和运作载体，政府是服务机构。因此在中国工业化进程中，拥有大中型企业的城市必然是区域经济发展的核心主导。

        因此，工业化的“强市”可以实施“市管县”体制，以推进“城乡一体化”发展，接受工业化的外溢与扩张，并为区域经济的“全面工业化、城市化”提供丰富的劳动力资源和土地资源等。而工业化程度较低的区域不宜实施“市管县”体制，应划小行政区域单元，更多地采取各种形式的“省辖直管”，甚至“联省共治”体制，调动省级及以上的人力物力等资源，集中加大“扶贫攻坚”力度，寻求“各个击破”，强力推进社会经济结构的“跨越式”发展。

        工业化程度较低的区域划小行政单元，实施“省辖直管”，连同“联省共治”可以形成行政资源的高配，有利于吸引“人往高处走”的人员流动，接受工业化、城市化的发展思维模式，直接“嫁接”新型的社会经济结构，使之成为发达地区的“远辐射”循环带动目的地，实现“跨越式”发展。

        例如，四川震区灾后重建的“一省一县”连同行政人员的对口支援，仅仅两三年就使当地的社会经济结构发生了天翻地覆式的变化。而新 疆 7. 5 事 件后的19省市“一省一地或数县”的对口“援建”，密切了新 疆与内地的各种往来，加快了新 疆社会经济结构的调整和发展，巩固了民 族的团结和国 家的统一。

很高兴看到这种“一石激起千层浪”的效果。
只是想请教楼上一点，党中央、国务院的决策是否“永远正确”？

        任何具体的措施都必须在“国策”的指导下进行，无论是行政改革还是投资发展策略。脱离这个前提即是违背了“国家意志”。虽然“国家意志”不一定符合生产力与生产关系要素的发展变化，但在一定时间内是维护国家稳定和统一的“大政方针”。社会的发展就是要求生产关系不断调整适应生产力的发展变化，改革是调整——平稳发展——再调整——平稳发展阶段性持续的过程。不断地调整而没有平稳阶段就是瞎折腾，破坏社会稳定的发展秩序。而拒绝改革，当持续发展的生产力与生产关系要素累积变成不可调和的矛盾冲突时，不可避免的就是暴力冲突流血“革命”。