[市制]中国市制的变迁及展望 [复制链接]

中国市制的变迁及展望

作者: 于鸣超

　　一、建国以来市制民菜历程及得失 　　

　　 1  行政建制的分合 　　

　　市是城市型行政单位，是人口密集的聚居“点”上的行政建制，其居民主体是从事第二产业和第三产业的市民 ( 即非农业人口 ) ，这是世界通例。在民国时期，中国在这一点上与世界各国并无不同。 1949 年以后，最初实行的市制基本上延续了民国的体制；后来，随着城市郊区的扩大，市领导县，地市合并，整县改市，建制市逐渐演变成为一种广域型行政建制；最后，人口密集的聚居“点”上的行政建制反而不叫市而改成了其他的建制名。

　　中国共产党在取得全国政权之前，曾在其管辖的根据地规划和设置过建制市。中华人民共和国成立以后，在原有的院辖市 ( 直辖市 ) 和县辖市基础上，进一步确认了专员公署对于辖区内的省辖市拥有管辖权的现实，同时又将直辖市交给大行政区管辖，从而形成了大区辖市、省辖市、专署辖市三种市建制。 50 年代以后，当台湾当局把设市的重点放在县辖市时，大陆则把注意力放在发展专署辖市 ( 即县级市 ) 以上的各种市建制。但是，在市域主要包括城市建成区及其周边地带，县域为传统农村地区，市县分置，城乡分治这个基本点上，则尚未发生大的变化。

　　农村实行统购统销和合作化后，城乡之间的市场和商品流通渠道被人为堵塞，政府愈来愈依靠行政力量来保障城市蔬菜副食的供应，随之而来的便是城市郊区的不断扩大。 1948 年 8 月，北京市区周边设有郊一至郊八 8 个郊区，郊区人口 48 万人，全市城郊总面积 654 平方公里。而到 1958 年，北京市共增加郊区面积约 8200 平方公里，增加郊区人口约 200 万 [1] 。其他一些城市也有类似的郊区扩展过程。这种趋势在“大跃进”失败后受到遏止。

　　 1949 年以后，最早实行市领导县体制的有省辖市无锡 ( 领导无锡县 ) 和兰州 ( 领导皋兰县 ) 等。 1950 年，大区辖市旅大也实行了市管县，辖金县、长山 2 县。此后的两年中，陆续实行这一体制的还有大区辖市重庆、天津，省辖市贵阳、本溪等。

　　 1982 年，中共中央以 51 号文件发出了改革地区体制、实行市领导县体制的通知，年末首先在江苏省试点， 1983 年开始在全国试行。 1983 年 2 月 15 日，中共中央、国务院又发出《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求“积极试行地、市合并”，目的是想要精简机构。地市合并后来演变成了地区改市。在本来并不存在地区与地级市同城的地方，将一个县级市乃至城关镇升级为地级市，然后实行地市合并，这就起不到精简机构的作用了，反而会导致机构的进一步膨胀。从 1982 年底至 1998 年底，全国的地区数从 170 个减少到 66 个，地级市数从 109 个增加到 227 个。地市合并给中国的行政区划体系带来两大变化：第一，地区摇身一变成为地级市，就从省政府派出机构转化为一级政府，随着地级市在地级行政建制中占据绝大多数，中国县级以上的地方政府便由二级制变成了三级制，地市合并起到了绕开宪法规定，增设一级政府的作用。第二，地市合并使绝大多数地级市成为领导县的市，使地级市建制由 50 年代基本上是一种城市型行政建制演变为 90 年代的广域型行政建制。

　　 1979 年，最早以撤县设市的模式建立了珠海、深圳、乐山 3 市。到 1983 年，撤县设市形成了一个高潮，当年有 39 个县改成了市。

　　 1986 年 2 月 3 日，民政部向国务院上报了《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》，国务院于 4 月 19 日以国发 (1986)46 号文件批转各地试行。民政部报告认为，目前的城乡状况发生了很大的变化，为了适应这种新情况，不仅应该把达到标准的镇改为市 ( 即所谓“切块设市” ) ，而且还应该把符合条件的县撤县设市 ( 也称为“整县改市” ) 。 1993 年以后，每年都新设立几十个县级市，但已经没有一个是切块设市的了。整县改市模式对切块设市模式的基本替代表明，县级市与地级市一样，也已经从城市型行政建制转变成一种广域型行政建制。

　　令人啼笑皆非的是，人口密集的城市建成区，随着市制的滥用，反而不能被称为市，甚至还要从原来的市改为其他的建制通名。由于实行整县改市，一些原来的县级市降格为城关镇乃至普通的镇。在湖南省，整县改市后的原县政府驻地镇一般被撤销，改设若干个办事处，结果既不能达到“精简高效”的目的，还严重影响到城镇经济发展和城市统一规划、建设和管理，有关县级市为了加强对城区的领导，先后成立了城工委之类的机构，但毕竟不是一级政府，给社会治安、城市建设、环境保护、计划生育、市场管理等带来许多人为造成的困难 [2] 。在长江三角洲和珠江三角洲地区，一些非城关镇的聚居人口已经超过了 10 万，但整县改市决定了在县域内只能设立一个市，因此尽管它们的经济实力可以与内地的某些地级市相抗衡，仍只能屈居为镇的建制。由于实行地市合并，一些原来的地级市和县级市的辖域变成了区的建制，出现了大量单区市。在这些地方，市民一词应当代之以“区民”，因为“市”里的居民大部分是农民，“区”里的居民才是通常意义上的市民。这样一种近似于指鹿为马的现象，是中国特色的现代化道路不可避免的甚至是合乎规律的，还是中国的法制建设和行政发展不适应现代化、城市化需要的产物 ? 答案不言而喻。

　　 2 城乡隔离二元社会的兴衰

　　在世界各国，城乡分治只涉及行政建制与辖区划分以及政府组织与职能的繁简，而与居民的身份无关。市民抑或农民，只是一种职业或居住地的标识，并不存在一种行政上的身份管制或迁徙壁垒。在当代中国，却于城乡分治的行政建制基础之上逐步形成了城乡隔离的二元社会。这种社会制度的核心是僵化的、强制性分类的居民身份制度 ( 户籍制度 ) 。不同的身份享受截然不同的社会待遇，刘纯彬指出，中国的二元社会结构是由一系列具体制度建起来的，包括：户籍制度、粮食供应制度、副食品与燃料供给制度、教育制度、就业制度、医疗制度、养老保险制度、劳动保护制度、人才制度、兵役制度、婚姻制度、生育制度等，上述十几种制度性的城乡差异，将中国农民置于二等公民的境地 [3] 。个人没有选择职业和居住地的自由，更没有选择居民身份的权利。市民身份 ( 非农业户口 ) 和农民身份 ( 农业户口 ) 是前定的，只有政府才能改变一个人的身份，从而决定他一生的命运。我们知道，西方有一句名言：“城市空气使人自由。”市制从其诞生之日起便向受身份制度束缚的农奴敞开大门，代表了一种新的、开放和自由的社会制度。城乡隔离二元结构下的户籍制度，已完全背离了市制的根本宗旨。它不可避免地成为城市化进程的制度障碍，并带来极其严重的经济和社会后果。改革开放以来，行政建制上的城乡分治变成了城乡合治，但是城乡隔离二元社会的基本格局并没有打破，尽管在政策的掌握尺度上略有放宽。现行市制并没有真正打破城乡壁垒，为城市化开放绿灯，从而仍然是中国政治与行政改革必须面对的一大课题。

　　现行户籍制度的前身是从王安石到蒋介石一脉相承的保甲制度。户口登记制度以户为单位，不同于以个人为单位的公民身份证制度。这种制度有利于家长对家庭成员的控制，而不利于个别家庭成员的迁徙和城市化。但在 1949 年以前和 50 年代初期，它还没有成为政府控制城市人口的工具。 1951 年 7 月 16 日，经政务院批准公安部颁布实施了《城市户口管理暂行条例》，规定在城市中一律实行户口登记，其第一条指明制定该条例的目的是“保障人民……居住、迁徙自由”； 11 月举行的第一次全国公安治安工作会议指出，“户口工作的任务是……保证人民居住迁徙之自由”。 1953 年 4 月，政务院发布了《为准备普选进行全国人口调查登记的指示》，并制定了《全国人口调查登记办法》。通过这次人口普查在农村建立了简易的户口登记制度。在这一时期，还没有通过户籍制度对人口迁徙加以限制。

　　户籍制度的普遍建立能为政府对基本必需品的统购统销提供最可靠的控制手段，反过来，粮食等基本必需品的统购统销又为限制人口自由迁徙提供了最强有力的控制工具。 1957 年 12 月 18 日，中共中央、国务院联合发出《关于制止农村人口盲目外流的指示》，要求通过严格的户口管理，做好制止农村人口盲目外流的工作。 1958 年 1 月 9 日，毛泽东以主席令颁布了全国人大常委会通过的《中华人民共和国户口登记条例》。根据该条例，户籍管理以户为基本单位。只有当人与住址相结合，在户口登记机关履行登记后，法律意义上的户才成立。户分为家庭户和集体户。公民在经常居住的地方登记为常住户口，一个公民在同一时间只能登记一个常住户口。公民在常住地方、县范围以外的地方暂住 3 日以上的须申报暂住登记。婴儿在出生后 1 个月以内须申报出生登记，并随母落户。公民迁出本户口管辖区，必须在迁出前申报迁出登记，领取迁移证，注销户口。不按条例规定申报户口或假报户口者须负法律责任。 1977 年 11 月，国务院批转了公安部《关于户口迁移的规定》，确定了户口迁移的主要原则：“从农村迁往市、镇 ( 含矿区、林区等，下同 ) ，由农业户口转为非农业户口，从其他市迁往北京、上海、天津三市的，要严加控制。从镇迁往市，从小市迁往大市，从一般农村迁往市郊、镇郊农村或国营农场、蔬菜队、经济作物区的，应适当控制。” [4] 至此，以城乡二元为基本框架，由特大城市、大城市、中小城市、镇 ( 含矿区、林区等 ) 、市郊镇农村或国营农场、蔬菜队、经济作物区、一般农村梯次构成的等级制社会结构便完全成型了。在 1975 年、 1978 年和 1982 年制定的三部宪法中就干脆取消了“公民有居住和迁徙的自由”的规定。

　　 1955 年 5 月召开的全国劳动局长会议决定，建立国民经济各部门劳动力统一招收和调配制度。继 50 年代初把从前政权接管人员“包下来”之后， 1956 年国家又把公私合营企业职工 ( 包括转变为职员的前资本家 ) “包下来”。这时，高等院校和中等专业学校、技工学校的毕业生已经由国家统一分配工作，复员转业军人也由国家统一安置。于是在 1955 年至 1957 年间，基本形成了“统包统配”的劳动制度 [5] 。由国家“包下来”并通过单位享受“高福利”的城里人 ( 非农业户口 ) ，便成为农民可望而不可即的“城市贵族”。秦晖指出：在当代中国，农民与非农民的界限既不是在种田人与不种田人之间，也不是在大型聚落 ( “城市” ) 和小型聚落 ( “乡村” ) 之间，而是在两个世袭或准世袭的身份等级之间；农民就是那些非经特别批准便只能世代属于“农业户口”者，而非农民就是世代拥有“非农业户口”者。“外部权势的支配”使农民作为一种凝固性的身份性群体被整合进社会。身份的划分是非竞争性的，不依赖于个人的努力或机会，而是一种“传统的安排”。因此，身份制的社会必然是个人权利极不发达的社会 [6] 。

　　身份制与城乡隔离二元社会的形成，导致城市化的严重滞后。在 60 和 70 年代，发展中国家的城市化突飞猛进，中国的城市化却在原地踏步。 60 年代初和“文革”期间，城市化人口还曾两度大幅下降。

　　由此而产生了制度性的城乡两地“夫妻分居”社会问题，影响到几千万人的家庭幸福与生活质量。如果用工业净产值占国内生产总值的比重来表示工业化率，问题就显得更加严重了。据国际比较，发达国家和发展中国家在工业化和城市化过程中，一般城市化率 ( 城市人口占总人口比重 ) 均高于工业化率；低收入国家高 2 个百分点，中下等收入国家高 21 个百分点，高收入国家如美国 1970 年高出 50 个百分点，而中国 1978 年的城市化水平竟低于工业化水平 31 ? 5 个百分点。中国科学院国情分析研究小组将城市劳动生产率与乡村劳动生产率之比定义为“城乡二元结构比率”，他们发现，按净产值计算该比率从 1952 年的 1 ? 60 提高到 1978 年的 6 ? 38[7] 。由此而导致的城乡人均收入之巨大差距是史无前例、举世无双的，欧美国家没有出现过，苏东国家没有出现过，日韩台湾也没有出现过。而且，通过对农民的“超经济剥削”而集中到城市中来的财富，并没有使“城市贵族”真正过上富裕的生活。国有资产的资金产出率日益下降，重复建设、无效投资比比皆是，仅一个三线建设，就将上千亿元的资金白白投入了无底洞。城乡隔离二元结构通过阻断劳动力市场的自由流动，几十年来在经济效益上至少损失了十几万亿元现价人民币，这还不算它对政治民主、社会公正和人伦道德所造成无法弥补的损害。

　　中共十一届三中全会后，对人为遏制城市化危害性的认识日益加深，政府开始逐步放松对人口迁徙的严格控制。首先终止了荒谬的逆向运作，结束了知识青年上山下乡运动，解决了落实政策人员、返城知青和精简下放干部、职工在城市落户的问题。“农转非”的控制指标，由不超过当地非农业人口 1 ? 5 ‰，调整为 2 ‰。从 1984 年到 1988 年的五年中，“农转非”人口累计达 4679 万人。 1984 年 1 月 1 日，中共中央《关于一九八四年农村工作的通知》指出：越来越多的人离开耕地经营，转入小工业和小集镇服务业，“是一个必然的历史性进步”，“各省、自治区、直辖市可选若干集镇进行试点，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户”。 10 月，国务院发出《关于农民进集镇落户问题的通知》，规定：凡申请到集镇 ( 指县以下集镇，不含城关镇 ) 务工、经商、办服务业的农民和家属，在城镇固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工的，公安机关应准予落常住户口，发给《自理口粮口簿》，统计为“非农业人口”；粮油部门要做好加价粮油的供应工作，可发给《加价粮油供应证》。

　　至 1986 年底，在不到三年时间里，全国办理自理粮食户口多达 163 万余户，计 454 万余人。此外，各地还陆续自行办理了集资性“农转非”。 1992 年 8 月，公安部代拟了《关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》，征求各方面意见；从 10 月开始，广东、浙江、山东、山西、河北等十多个省先后以省政府名义下通知，并着手试行；对办理了当地有效城镇居民户口的居民，按城镇常住人口进行管理，统计为“非农业人口”，因其证件的印鉴用蓝色，故也称为“蓝印户口”。自理口粮户口纳入蓝印户口的管理范围 [8] 。

　　 1998 年 7 月，《国务院批转公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题意见的通知》提出： (1) 今后实行婴儿落户随父随母自愿政策，对以往出生并要求在城市随父落户的未成年人，可以逐步解决其在城市落户问题。 (2) 放宽解决夫妻分居问题的户口政策，对已在填补空白的配偶所在城市居住一定年限的公民，应根据自愿的原则准予在该城市落户。 (3) 男性超过 60 周岁、女性超过 55 周岁，身边无子女需到城市投靠子女的公民，可以在该城市落户。 (4) 在城市投资、兴办实业，购买商品房的公民及其直系亲属，凡在城市有合法固定的住所、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予在该城市落户。文件要求各省、自治区、直辖市政府结合本地发展情况和综合承受能力，制定相应的具体政策，并强调对于在城市落户的人员，不得收取城市增容费和类似增容费的费用 [9] 。这是 1978 年以来户籍制度改革迈出的最大的一步。

　　尽管采取了上述一系列的宽松措施，在允许公民在国境内自由迁徙方面，中国要与世界通行准则接轨，仍然相距遥远。而且，不时地还会出现一些回潮。 1989 年 10 月，国务院在当时的政治经济大背景下，发出了《关于严格控制“农转非”过快增长的通知》，要求把“农转非”纳入国民经济与社会发展计划，实行计划指标与政策规定相结合的控制办法。

　　迄今为止，中国城乡居民之间的身份壁垒尚未打破，二元社会也还没有转变为一体化社会，而是暂时处于“三元社会”的过渡状态。这三元分别是：持有非农业户口的市民，无户口或持有农业户口而长期居住在城镇的准市民，以及农村居民。据 1990 年全国人口普查数字，全国人户分离 ( 在本地居住 1 年以上、常住户口在外地，或在本地居住不满 1 年、离开户口登记地 1 年以上 ) 的有 4476 万人，各类常住户口待定人员 ( 即已有新常住地而无任何户口登记的“黑人黑户” )2715 万人。据公安部《一九九七年全国暂住人口统计资料汇编》，同年 6 月 30 日 24 时，全国登记暂住户口 3727 ? 5 万人，其中在农村务农者仅 153 万人。有几千万城镇中的流动人口没有进行任何一类的户口登记，例如建筑包工队中的小工等 [10] 。所谓准市民阶层，就是由以上几类人构成的。他们在城镇的各种经营活动中作为纳税人向国家交纳了税费，却不能享有市民阶层的各种权益和待遇，当然更谈不上享有城镇中选举和被选举的自治权利。

　　然而，曙光毕竟已经出现。 1993 年，国务院户籍制度改革文件起草小组在草拟户籍改革总体方案时确认，改革的最终目标是取消多种性质的户口类型，废止“农转非”制度，实行全国统一的居民户口，建立以《户籍法》为基础的科学完备的户籍管理体系； 9 月 30 日，国务院研究户籍制度改革问题的会议认为改革势在必行，并肯定了上述的改革方向 [11] ； 1998 年底，中国政府签署了联合国《公民权利和政治权利国际公约》，该公约第十二条第一款明确规定：“合法处在一国领土内的每一个人在该领土内有权享受迁徙自由和选择住所的自由。” [12] 城乡二元社会必将成为历史，由本来意义上的市制最先向人们展现的开放社会终会在中国大地上扎下根来。

二、未来市制展望 　　

　　 1 ?目前形势与国际经验

　　中国的城市化目前正处在加速发展的阶段。美国地理学家诺瑟姆首先发现，城市人口的增长呈 S 形曲线。即第一阶段为城市化初期，城市人口增长较为缓慢，过 10 ％以后逐渐加快，当城市人口比重超过 20 ％时进入第二阶段，城市化进程出现加快的趋势，这种趋势一直要持续到城市人口超过 70 ％以后，才能减缓。此后即第三阶段，城市化进程将出现停滞或略有下降的趋势。这样，城市化经历了发生、发展、成熟三个阶段 [13] 。也有的专家认为，当城市化水平到达 30 ％左右以后，开始进入城市化的第二阶段即加速发展阶段 [14] 。根据国家统计局的数字，中国 1997 年的城市化率为 30 ％；根据公安部的数字，中国 1997 年的市区非农业 ( 户口 ) 人口占全国人口的 17 ? 7 ％ [15] 。一般认为，前者的数字略微偏高，后者的数字明显偏低，但大致上说中国现在已经进入城市化的第二阶段。

　　低收入国家 1960 ～ 1987 年间，城市化水平从 33 ％提高到 57 ％，年均增长 0 ? 9 个百分点；发达国家 1960 ～ 1980 年间，城市化水平从 68 ％提高到 78 ％，年均增长 1 ? 0 个百分点；中等收入国家发展速度最快，日本 1949 ～ 1957 年间，城市化水平从 28 ％提高到 57 ％，年均增长 1 ? 6 个百分点，韩国 1960 ～ 1981 年间，城市化水平从 20 ％提高到 56 ％，年均增长 2 ? 9 个百分点 [16] 。中国在世纪之交将成为中等收入国家，即使取一个下限，城市化水平年均增长 1 ? 1 ％，也将从 1997 年的大约 28 ％提高到 2030 年的 60 ％左右 ( 根据高佩义的阶段划分法， 60 ％为城市化基本实现的标尺 [17]) ；也就是说，中国城市化人口将在这期间从 3 ? 6 亿人增加到 9 ? 6 亿人。现有的 668 个城市 ( 截止 1998 年底 ) 是无论如何也容纳不了这么多新增城市人口的，即使将现有的县级行政单位全部改为市，也同样无济于事。假定每个直辖市增加 500 万城市人口 ( 现有 4 个直辖市 ) ，每个地级市增加 50 万城市人口 ( 现有 227 个地级市 ) ，每个县级市增加 20 万城市人口 ( 现有 437 县级市 ) ，每个县级行政单位改为市后增加 10 万城市人口 ( 现有 1689 个县级行政单位 ) ，最多只能容纳预期新增城市人口的一半。这就表明，现行市制必须改革，设立县辖市的问题不能不提到议事日程上来了。

　　从历史上看，中国城市化进程曾出现过大的起伏，这在世界上是绝无仅有的。 1956 ～ 1960 年，中国城市化水平从 13 ? 5 ％急升至 19 ? 7 ％； 1961 ～ 1964 年，城市化水平又从 19 ? 7 ％骤跌至 14 ? 0 ％； 1969 年更回落至 12 ? 5 ％，仅相当于 1952 年水平 [18] 。这种情况今后仍然可能再度出现。每逢过年过节，像北京这样的大城市就要驱赶数十万非常住人口离开市区，即整顿市容。 1999 年，北京市提出对外来务工人员实施总量调控的任务，计划到 2000 年将外来务工经商人员由 181 万人减至 150 万人，并在建国 50 年周年大庆前清退 40 万“三无”人员 ( 即无合法身份、无正当职业，无固定住所人员 )[19] 。在深圳这样的新兴城市，有正式户口的人口不足 1/4 ，一旦经济政策上有所变动，难保不出现城市人口的大量流失。为了适应中国城市化加速发展的需要，改革城市户籍制度，确定获得市民身份的法定程序以及市民的法定权利和义务，也已经是迫在眉睫的议题。市制的关键所在是市民而不是市政府，对此缺乏清醒的认识，便会本末倒置。

　　因此，在中国城市化的道路中，市制设计不能只强调中国国情，而要更多地吸取世界各国的共同经验和一般规律。国外市制有下列一些重要特征。

　　其一，市是一种城市型行政建制。在美国，地方政府主要是指县和市镇。县是广域型行政建制， 3040 个县 (1992 年统计数 ) 覆盖了美国的每一寸国土。县是“面”，市镇则是“面”上的“点”，全美居民超过 3 万人的市有 1050 个 (1994 年的数字 ) 。日本 1994 年 10 月 1 日统计有 667 个市，比当时中国的建制市还要多，面积最大的是福岛县岩本市， 1231 平方公里；面积最小的是琦玉县厥市， 5 ? 1 平方公里。东京市人口 793 万，面积只有 617 ? 8 平方公里，与之相对照，北京市的面积是 1 ? 68 万平方公里。日本大部分市的市域与建成区的面积比为一点几至十倍，人口比则很少超过两倍，尤以二者接近的为多。作为一个对比，广东省单县设地级市的中山、东莞两市的市区与建成区的面积比分别为 73 倍和 145 倍，市域面积与建成区面积之比更高达几百倍 [20] 。

　　其二，市是一种基层行政建制。市不分大小，其法律地位相同，不存在行政等级上的差别，更没有县级市、地级市、直辖市层层套叠的现象。市政府通常是最低一级的地方政府，市下面不再有其他的政府建制。在日本，只有东京都的下面设立了 23 个特别区，在 1965 年以后取得了相当于一级地方政府的权限：另有横滨、大阪等 12 个“政令指定都市”，下设若干行政区，区长由市长任命，承担市长委托的职责，行政区并不是类似于特别区的一级地方政府 [21] 。在美国，大城市中有时还有若干学区和其他的特区，它们通常是根据提供特定市政服务项目的需要来确定自己的管辖范围，而不受市行政辖区的限制；它们是独立的财政实体，能征收使用费或特别受益费，而不用依赖税收或市债券为其服务提供资金，但不能像市政府那样为市民提供综合的、全面的市政服务，因此也不能被认为是执行一般政府权力的行政单位 [22] 。

　　其三，市是一种地方自治体。市自治体“是最具广泛权力的地方政府单位”。“在所有地方中，自治市的权限和职能是最大的，一般的城市或市镇可以为市民提供极为广泛的服务，可以履行政府的许多功能。最大城市提供的市政服务堪与州政府相匹敌” [23] 。在美国，自治市的建立需由本社区的居民提出申请并经过地方公决获得大多数居民的同意，由州发给特许状。在德国，《基本法》第 28 条规定：“必须确保市镇作为其职责的在法律规定的范围内调控本社区所有事务的权利”，“必须有普遍、直接、自由、平等和秘密选举的机构代表人民” [24] 。自治的概念由两个要素构成，其一为团体自治，其二为居民自治。团体自治指的是以一定的地域为基础具有独立的法人资格的地域团体对该地域全部事务的自主处理。居民自治的原则是：居民所在地的事务处理，不是由国家委任的官吏，而是由居民和居民选出的代表，按照居民的意愿进行管理。市自治体既有公法人的一面，又有私法人的一面。“当它借助分区布局来调整土地的使用或者通过其法院系统来触发交通犯规时，它显然是作为一个公共实体在发挥作用。但是，当它去经营公共交通系统或体育场时，它又表现得如同一个私人企业。” [25] 自治创始于城市，并在城市中日臻完善，这是世界上的一般规律，把中国社会自治的希望寄托于“村民自治”基础上的“农村包围城市”，无异于南辕北辙。

　　根据国际经验，笔者认为，在中国未来的新市制中，建制市的基本特征应当是： (1) 城市型而非广域型行政建制； (2) 基层而非中间层行政建制 ( 少数大城市可以例外 ) ； (3) 城市自治体而非单纯的地方行政单位。 　　

2 ?市制新定位

　　从国际国内的经验来看，市制广域化的改革尝试基本上是不成功的。建制市不应当是广域型的而应当是“适域型”的。根据陈铭勋等的观点，适域型是介于统一型、狭域型与广域型之间的一种设市模式。统一型市的行政区域与城市连续建成区范围相差甚微，或者前者略大于后者。同一城市连续建成区由几个甚至几十个大小不等的建制市分而治之，便是狭域型市。中国特有的市领导县的地级市与整县改市的县级市则是广域型市 [26] 。笔者认为，适域型建制市的设市标准应当是：市内有一个 5 万人以上的城市居民点 ( 连续建成区 ) ；市域与建成区的面积比为 2 ～ 10 倍，人口比一般不超过 2 倍。目前很多研究表明，在 5 万到 10 万人口的城市中，市政府可以提供有效而周备的服务，这个规模可以雇用各有专长的人士、维持繁杂的各项服务的开支，并在提供服务时实现规模性节约，是较稳妥的城市规模的下限 [27] 。在未来的行政区划体系中，现有的省和县以及新设的府、州仍为广域型行政建制，市则一律改回为城市型行政建制。大致相当于现有的地级市的府、州为上级地方自治体，适域型的建制与乡镇同为下级地方自治体 [28] 。市的设置与其行政区划的调整，由府、州批准并报中央政府备案。

　　新市制下的市政府，应当明确以市政管理和市政服务为自己的主要职责。职能重塑是市制归位的重要前提。 50 年代初，市政府机构中管企业、抓生产的还比较少，例如武汉市的 24 个政府机构中只有工业局和合作总社是管企业的。但是到 60 年代以后，经济管理部门尤其是专业经济管理部门就增多至几十个，占市政府机构的半数以上。而且，从市政府到生产企业，一般都设有五个管理层次：市政府—委—局—公司—企业 [29] 。市政府的生产组织任务完全压倒了市政管理任务。 1967 年 1 月 4 日，国家建委正式行文，暂停执行北京市的城市规划，并要求 1967 年建房尽量采取在市区内“见缝插针”的办法，以少占土地和少拆民房。文件批评北京市有关部门对于贯彻大庆“干打垒”的精神认识很不够，要求进一步落实“干打垒”精神。 1968 年 10 月，北京市城市规划管理局被撤销，北京的建设处于无规划、无指导的混乱状态，造成严重后果 [30] 。首都尚且如此，其他城市在“文化大革命”期间的城市规划和市政管理状况便可想而知了。综观世界各国，现代城市政府都具有四方面的基本职能与责任：第一是直接为市民提供某些社会服务，包括教育服务、健康服务、娱乐服务等；第二是为保护公众的安全、健康卫生和社会福利等而对有关的私人活动进行管理；第三是制定城市建设规划，并据此征用和配置房地产，在适当的地方修建公共设施；第四是提供和维持公共设施，如道路、园林、教育文化设施，以及其他一些交通设施和下水道工程等。此外，为城市经济的振兴，制定经济社会发展计划，提供技术援助和信息咨询服务，扶植中小企业的发展，开发旅游业等，也是一些现代城市政府关注的重心。美国加利福尼亚州胡桃溪市是一个拥有 65000 人口的社区，它的市政府设有五个部门： A ?行政服务部，下设财政处、信息系统处、中心服务处、人力资源处，主要为政府提供内部服务； B ?社区发展部，下设规划、公共工程、交通运输、建筑分部； C ?警察局，负责警备、消防和紧急医疗； D ?公共服务部，负责街道清扫、建筑维护、公园和空地的维护、提供公共车库和车辆保养，以及休闲服务和对老年人和残疾人的服务等； E ?文化服务部，制定社区文化计划、安排具体文化项目、提供艺术设备并为各种表演艺术和视觉艺术提供财政资助 [31] 。在美国，义务教育由专门的学区负责管理，不属于市政府的职责范围。事实上，市政府并不需要通过自己经营管理企业来获得财政收入，除税收分享外，在搞好城市规划的基础上开展和出让公有土地，便可以提供市财政的很大部分。香港政府土地出让收入之丰，是众所周知的。据统计，土地隐形市场使上海市政府每年损失近百亿元土地收益 [32] 。因此，将土地隐形市场公开化，实行城市公有土地有偿出让、转让，吸引各方面资金投入城市开发建设，是现代城市更新和发展的重要途径。

　　在新的行政区划体系中，府、州等上级地方自治体负责制定地方性法规和政策，统一组织地方税收和地方公务员的考任培训，市作为下级地方自治体，主要负责具体的市政服务和管理工作。在一般情况下，市政府应当是直接与市民联系的基层政府，至于建成区人口在 50 万以上的建制市，是否要设立类似于东京都的特别区 ( 基层政府 ) ，或者类似于日本政令指定都市的行政区 ( 市府派出机构 ) ，可以拟定几种不同的方案，让有关的市与府、州在确定市自治章程时自行选择。

　　在新的行政区划体系中，市制是城市型行政建制的主体，但不是唯一的类型。建制市是适域型设市模式，此外还需要有狭域型设市模式。都 ( 由现有直辖市改制 ) 、府 ( 由现有省会城市和副省级市等改制 ) 的中心城市通常是百万人口以上的大城市，其连续建成区人口占都、府总人口的一半左右甚至更多，在都、府政府之下再设立适域型市政府是完全没有必要的。分割大城市连续建成区而设立的城市基层自治体，在美国通常叫做市，在法国巴黎、日本东京和英国的若干大城市则称为区、特别区、都市区。笔者建议，在都、府所在城市大致相当现有街道办事处管辖范围设置基层自治体 ( 社区自治体 ) ，人口 5 万左右，建制名称定为坊 [33] 。如此命名的理由，首先，是要与现有的城区建制相区别；其次，坊是中国历史上久已有之的建制通名，越南从中国引进坊的建制和名称后，一直沿用至今。坊和市同为城市型行政建制，同为基层社会自治体，但是在城市规划等政府职能上，会有一些不同。这反映了大城市、超大城市管理上的某些特殊性。 　　

3 ?市自治的基本框架

　　市自治是地方自治的一个重要组成部分。从世界范围看，市自治是地方自治的源头，市是自治权限和职能最大的基层地方自治体。地方自治的基本涵义，按孙中山的说法，就是“将地方上的事情，让本地方人民自已去治” [34] 。我们按照“本地方人”、“地方上的事情”、“人民自己自治”这三个层次，来构想市自治的基本框架。

　　 (1) 市民

　　“本地人治本地事”是地方自治的一条基本原则。从选举权的角度说，这是毫无疑义的，地方自治与官治的根本区别之一就是由当地人自己来选择地方上的领导人。从被选举权的角度说，则是与中国历史上长期奉行的回避原则相矛盾的。如何定义“本地人”，本身就是衡量一个国家政治现代化程度的标尺。中国古代的科举考试与官员回避，都要依据籍贯，而籍贯即祖籍是人与生俱有的，与他当下的居住状况无关。中国当代的户籍制度虽然与过去的籍贯制度有所不同，但也与一个人当下的居住状况无关，一个属于农民身份的人即使长期在大城市里居住也无法获得城市户口。这样，难以取得“本地人”身份，具体到城市就是市民身份，就成为数以千万计的人在居住地参政从政以及享有各种社会经济权益和待遇的制度性障碍。据调查，目前暂住北京三年以上的有 44 ? 7 万人，最长的已“暂住” 20 年，举家“暂住”的 40 万人 [35] 。在深圳暂住三年以上仍无正式户口的外来人员比北京还要多。在发达国家和地区，“本地人”身份的取得通常只与国籍和当下居住状况有关。美国没有统一的户籍制度，全国通用的身份证明是每个人的社会保障号码。法国自 1956 年 1 月 1 日起实行国民身份证制度，由民政或警察当局发给住所在其行政管辖区内的所有提出申请的法国人。日本《户籍法》规定，市町村长无正当理由不受理户籍申报或申请、无正当理由而不发给户籍的，要被处以罚款 [36] 。由于发达国家的社会福利和社会保障已经覆盖全民甚至延伸到合法与非法的外国移民，区分市民与非市民实际上已没有什么意义。

　　根据中国大陆现阶段的具体国情，马上取消市民与非市民两种身份的区别是不现实的。理由有二：一是国力的水平和国家财政的状况尚不足以向 9 亿农民提供市民现已享有的社会福利和社会保障，例如养老保障、医疗保障；二是农民享有市民所不具有的通过对土地的实际占有而得到的地租收益和就业保障，农民是村有土地“集体地主”的一分子。随着城市建成区的扩展，各地普遍出现了“都市里的乡村”现象，有些地方的“集体地主”平均每户每月就可通过出租房地产获得级差地租几千元之多。不向农民提供社会保障是不公平的，听任“都市里的乡村”的“集体地主”长期享有城市化带来的土地级差收益，同样是不公平的。为了逐步消除这种社会不公平现象，在城市建成区扩展时采用递进式的推进方式，一揽子解决征地、户口、行政权限等问题，是一种行之有效的办法。例如江苏省苏州新区在设立之初就将基层行政单位 ( 区、街、村等 ) 成建制地 ( 人和物 ) 一次性地划入新区的管辖，既避免了“集体地主”这种既得利益者的存在，又减少了土地纷争和行政协调的诸多麻烦 [37] 。但更重要的是确保公民迁徙自由的基本人权，允许公民自己在市民与农民两种身份之间做出选择。一个农民在城市有固定住所并连续居住满 6 个月，就应在放弃农民身份及其相应权利的前提下，有权获得市民身份及其相应权利。为了适当控制大城市的人口，可以根据城市的不同规模，将获得市民身份的居住期限延长 1 ～ 3 年不等。

　　市民是自治市的主体，市民的政治参与程度，是衡量城市是否真正实行了民主自治以及自治水平高低的最重要的标尺。北京市社会科学院社会学所进行过一次“北京选民选举心态与参与行为调查”，调查样本 204 人。在“您知道市人大常委会主任是谁吗 ? ”的回答中，“不知道”的占 74 ? 3 ％，“知道但不肯定”的占 8 ? 9 ％。在“你能回忆起上届人大代表为本选区居民作过什么提案和办过什么实事 ? ”的回答中，“一点不清楚”的占 58 ? 9 ％，“很清楚”的占 4 ? 5 ％。投票 1 个月后，选民还记得所选人姓名的占 48 ? 6 ％；投票 10 个月后，记得所选人姓名的下降为 25 ? 8 ％ [38] 。据说一个国家或地区的民主程度以及公民的政治参与程度与其普遍的文化程度成正比，首都为一国首善之区，居民的文化程度是全国最高的，调查所显示的北京选民行为确实发人深思。不能说市民没有自治的要求与能力，必须通过“村民自治”来为他们做出表率，问题的实质在于，现在市民的选举行为与他们真正关注的“地方上的事情”基本上没有什么关系。

　　 (2) 市自治体

　　是否把中央的责权与“地方上的事情”用宪法或宪法性法律的形式划分清楚，是衡量一个宪政国家的重要尺度之一。但是，像清末民初试行地方自治时所设想的，把政府组织与地方自治团体截然分开，由非政府的自治团体用国家税收以外的自治经费来办地方自治事务，却是不现实的。地方自治体应当同时是一级地方政府，既办理自治事务，也办理上级政府委托的事务。一些地方上可以办的事情例如义务教育，考虑到一国之内人人应当享受平等的教育权利，也不应完全依靠地方自身财力来办。现在通行的做法是，地方自治政府一身二任，既承担中央和上级委办事务，也办理自治事务。台湾省政府 1973 年 8 月 24 日颁布了一个《台湾省县市自治事项细目与委办事项划分原则》，其第一条规定：“自治事项细目依据《台湾各县市实施地方自治纲要》之规定列举之，凡未列举事项原则上为委办事项。”第二条则确定了总的划分原则：“ ( 一 ) 左列事项为自治事项： 1 ?由县市立法，县市执行之事项。 2 ?由省依法授权县市立法并执行之事项。 3 ?由省立法交由县市执行，其经费依法由县市负担之事项。 4 ?除法律另有规定外，就不须呈请上级政府核准即可执行之事项。 ( 二 ) 左列事项为委办事项： 1 ?由省立法交由各县市执行，其经费未依法由县市负担之事项。 2 ?县市奉上级命令办理之国家行政，其经费悉由上级负担并对上级负责之事项。”《台湾各县市实施地方自治纲要》规定省辖市的自治事项有 30 款，县辖市的自治事项有 16 款。《台湾省县市自治事项细目与委办事项划分原则》更开列了 29 项 160 个细目的自治事项 [39] 。

　　市作为基层地方自治体，理应拥有自治组织权、自治立法权、自治行政权和自治财政权。自治组织权包括自治体与自治机构的组织权。建制市的设立及其辖区的确定，应通过市自治章程来体现，而市自治章程则应交由全体市民公决后，由上级地方自治体批准。自治市有权在法律范围内决定自身的组织形态，如确定名称、选择办公处所、设置机构、编制定员等，无须全国统一、上下对口。市自治机构的官员由市民选举产生，上级政府无权干涉。市自治体可以在不与法律和上级地方自治体制定的规章相抵触的前提下，就其管辖的事务制定条例，发布规则，无须区分市的大小。日本宪法第 94 条规定：“地方公共团体有管理财产、处理事务、以及执行行政的权能，并可在法律范围内，制定条例。” [40] 笔者认为，大部分自治立法权可以交给都、府、州等上级地方自治体，市则拥有一部分自治立法权，同时承担都、府、州委办的行政事项。自治财政是自治行政的基础。为了精简机构，简化关系，可以只设两级税务机关：隶属中央政府的国税局和隶属都、府、州的地税局，在市政府下不单独设立市税局。但是市预算必须由市自治机关自主制定，市财政收入必须由地税局依法按时拨付市财政部门。根据各国惯例，市财政收入除分享一部分所得税和流转税外，应以财产税包括房地产税以及公有土地的地租收入为重要组成部分。市财政支出的主要构成是教育、治安与社会保障 [41] 。必要时，市财政部门可以为筹措资金而发行债券。日本《地方财政法》规定，自治体在下述五种情况下经批准可以发行地方债：①筹措交通、煤气、水道事业以及其他公营企业所需资金；②用作投资和贷款；③转换其他地方债；④用于善后救灾事业；⑤筹措公共设施或公用设施建设资金 [42] 。

　　 (3) 市自治机关

　　“人民自己去治”就是民主原则在地方自治中的体现。早期的地方自治是在很小的地域范围内实行的，由地方上的绅士以不领薪的荣誉职参与其事，所以常常与政府的官僚政治相对而言。随着地方自治制度的发展，一方面人民的参与程度提高了，一方面对代议制度和公务员制度的依赖也增加了。市自治机关由市民直接选举的议员和行政首长以及由考任制度选拔的公务员组成，不能片面地把市自治理解为市民直接民主制。市自治机关主要包括立法机关与行政机关，司法机关则应当是全国统一的，不应当由市财政拨付经费，不应当由市自治机关负责人事任免。

　　自治市立法机关与行政机关的相互关系，在世界上有各种各样的模式，其中以美国最为多样化。美国的市自治机关主要有三种类型：市长—议会制、议会—市经理制和委员会制。市长—议会制是美国历史最悠久、运用最广泛的一种市政制度，目前 25 万人口以上的城市多采用这种制度， 50 万人口以上的城市有大约 3/4 采用这种制度。市议员与市长均由市民直接选举产生。议员人数，各市不等，最少 3 人，最多 50 人。市议员不脱产，但享有固定的报酬，其数量视城市规模而定。市长为一市的行政首长，所有的行政机关和公务员均接受市长的领导。市长之职权类似于联邦总统或各州州长。议会—市经理制出现于本世纪初，是目前人口 2 ? 5 万至 25 万的城市中采用最广的一种市政制度。在这一类型的城市中，由市民选出市议会，规模由 5 人至 12 人不等。市议会选出一名市长，仅具有礼仪上的功能；同时聘任一名市经理，作为城市的行政首脑。市经理通常是一位专业管理人员，具有市政管理方面的专长，而不是政治人物、党派领袖。委员会制在本世纪初也曾风行一时，但在市经理制出现后，这一势头便减弱了，目前主要在小城市中被采用，在全部城市中所占比例已不到 5 ％。市政委员会是一个议行合一的机构，一般由 5 人至 7 人组成。一方面，委员会集体行使立法权；另一方面，委员本身又是各专门委员会和有关行政执行部门的管理首脑 [43] 。美国联邦政府实行总统制，而法国和日本的中央政府分别实行半总统制和议会制，但这两个国家目前的市自治机关均实行类似于美国市长—议会制的模式。笔者认为，未来中国的市自治机关，也应采用市长—议会制。市长由选民直接选举产生，有利于增进市民的参政意识并加强选民对市政当局的监督与威慑。自治市立法机构的成员虽然不必像国家立法机构的代议员那样脱产全职工作，但也应当大幅度精简人数、慎选本市各方面精英，使之成为能够切实负起立法和监督功能的有效工作机构。