核心提示：近些年来，我国市管县体制出现种种问题，影响到县域经济的发展。为了走出困局，一些省份积极推行扩权强县的改革政策，取得了一定成效。为了促进县域经济发展，广西也有必要而且可以进行扩权强县试点，并需要对此进行科学地规划和安排。...
广西“扩权强县”促进县域经济发展的新路径
广西民族大学
管理学院院长、教授、复旦大学公共管理博士后 李珍刚
※广西高校百名中青年学科带头人资助项目(2004)成果之一。
【摘 要】近些年来，我国市管县体制出现种种问题，影响到县域经济的发展。为了走出困局，一些省份积极推行扩权强县的改革政策，取得了一定成效。为了促进县域经济发展，广西也有必要而且可以进行扩权强县试点，并需要对此进行科学地规划和安排。
【关键词】市管县；扩权强县；省管县；县域经济
2006年1月16日，广西区十届人大四次会议通过了《广西壮族自治区国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》。纲要指出，要做大做强县域经济。为此，纲要提出了发展非公有制经济、县域工业和劳务经济等一些具体措施。这些措施，将为县域经济发展提供新的动力和支撑。除此之外，我认为，广西发展县域经济还可以考虑其他一些选择。其中，改革市管县管理体制，探索和实施扩权强县制度，可以成为促进县域经济发展的一条新的路径。
一、市管县：我国地方管理体制的发展及其困境
新
中国成立后，市管县体制经历了两次较大的发展。第一次是五十年代。五十年代初，我国开始实行市管县制度。当时实行市管县体制的直接目的，据悉是为了解决大中
城市的蔬菜副食供应，[1]1959年，全国人大常委会通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，以法律的形式肯定了市管县的市政体制，直接推动了市管县体制的发展。至1960年，全国已有52个市领导243个县，约占全国县建制总数的八分之一。1961年以后，随着经济调整的开始，市管县体制不仅停止了发展，而且大量县市又恢复了原有体制，特别是河北省，恢复了全部的专区和专员公署。这次市管县体制发展的契机是大跃进和
人民公社运动，由于缺乏客观的经济文化基础，很快就减弱了。至1966年，全国领导县的市下降到25个，领导的县还不到1960年的三分之一。至此，市管县体制经历了第一次大起大落。第二次是七十年代末以来。七十年代末，为了打破城乡二元社会体系，更好地集中市场要素，发挥中心城市的作用，促进城乡共同发展，市管县体制又一次被推向前台。1978年和1982年宪法规定：“直辖市和较大的市分为区、县”。市管县体制被载入宪法，使这一体制得到进一步推广。1982年中央发出通知，提出在经济比较发达的地区，撤销地区行署，实行市领导县制度。1983年中央又发出《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求“积极试行地、市合并”，并以此作为1983年地方政府改革的一项重要内容。从此，市管县体制开始在全国范围内推行，江苏、辽宁、广东先后在全省范围内实行市管县制度。到2001年底，全国共有地级
行政建制332个，其中地级市265个，占到80%。地级市管县的数量占全国总数的70%。显然，市管县已成为中国地方行政体制的主要形式。客观地说，市管县体制经历了数十年的发展，其存在具有其特定的
历史意义，它也曾经在社会经济发展中发挥了一定的作用。在当时，省县之间之所以要设立一个管理层，与我国国家结构的单一制特点和山区多、平原少的地理条件密切相关，是与经济发展水平和
交通通讯条件相适应的。更重要的是，在中央计划经济体制下，政府管理事无巨细，不少省、自治区管理的地域比较广，
人口也比较多，没有能力直接管到县，只好增加一级中间机构。在计划经济时期，这一问题的解决主要是通过市管县尤其是设置地区行政公署方式来解决。到了八十年代主要通过地改市、县改市全面实施市管县体制方式来解决。市管县体制基本上符合我国当时社会经济发展水平，符合当时的行政体制，在发挥城市的经济中心作用，带动农村经济发展，促进城乡经济互补、实现城乡共同繁荣方面发挥了一定的作用。因此，对这种体制应该历史而客观地评价，不能简单地全盘否定。当然，肯定市管县体制的积极作用并不等于必须长期坚持这个体制。事实上，随着市管县体制的广泛推行、市场经济发展、社会生活条件改善，以及市管县体制弊端日益显现，越来越多的人们对市管县开始持批评的态度。市管县的矛盾主要体现在三个方面。一是城乡关系的矛盾。市管县体制混淆了城市管理的职能，使市具有管理城市和农村这两种截然不同的职能，市既要管理作为城区的城市，又要管理更为广大的农村地区，而现实情况则是市政府的工作重心一般放在城区而不是农村，这样势必影响到农村经济的发展。二是管理幅度与层级的矛盾。实行市管县体制后，地级管理层由虚变实，在省县之间增加了一级管理层次，凡是县政府及其职能部门需要向省请示解决的问题，无论是政策性的还是业务性的问题，本来可以直接沟通，现在却要通过地级市这一中间层次，这使得信息传递增加了一套程序，降低了信息传递的速度，不利于政府机构高效运转。三是市县之间权力分配的矛盾。实行市管县体制后，原本一些属于县级的管理权限被上收，少数地方把市带县、市帮县变成了“市吃县”、“市卡县”、“市刮县”、“市挤县”、“市压县”，造成了两级行政的矛盾冲突。市管县体制下一些较强的县，随着经济实力的成长，追求城市行政等级的变革，以摆脱市管县体制的制度约束，寻求资源配置与发展自主权的倾向越来越明显。
综合来说，市县矛盾的核心问题是市县争利，增加管理环节，降低行政效率。由于市和县是上下级隶属关系，市县争利中，市自然处于强势地位，而县则处于弱势地位。县的利益容易受到侵害，甚至直接制约到县域经济的发展。不少市所管辖的县，数量多、人口多、面积大，市不但带不动县，反而还要依靠县的经济支持来投入市区建设，在财税分成、基建投资、项目投放等方面，一般优先考虑市区。有些地级市每年还要向县里收缴不少市政建设经费，用于市政府所在地的中心城市建设，以缓解自身财政压力。即使在一些管辖县数很少的地级市也出现了这种情形。在市县财政相对独立的体制下，市县间的竞争往往多于合作。而且，在市管县体制下，县的自主权大大减少，市不仅要管理县的党务、行政，更要管理经济和社会发展。由于管理全面，市里机构、人员增多，到县里检查的人数、次数也大为增加。有些县进行过统计，市四大班子及所属局委办每年到县里检查工作的次数少则上千人次，多则几千人次。河北某县一年收到上级文件470多个，其中70%来自地级市。由于交通条件大为改善，现在省里很多会议开到县一级，县市干部一道参加省里的会议，但回来后，地级市还要再召集各县区开会，贯彻会议精神。凡此种种，令县里疲于应对。[2]当前，有越来越多的人担心，市管县的行政制度安排正在导致县域经济空心化，而这种空心化的后果将是农民就业不足，劳动力大量闲置，农民收入增长缓慢，进而影响社会稳定。
二、各地扩权强县的实践探索及影响
事实上，面对市管县的体制矛盾，多年来，我国地方行政管理体制改革并不是完全热衷于市管县制度，一些地方直接实行了省管县制度，如海南省1986年建省时就确立了省直管市县的管理体制，重庆市1997年成为中央直辖市后确立了直接管理区县的制度。从总体上看，这种管理体制的运行是比较成功的。这为一些地方在面临市管县困境时，探寻改革之路提供了有益的启示。九十年代中期以来，一些省逐渐走上了虚化市管县、尝试省直接管县的道路。除海南外，比较早实行扩权强县的省份是浙江省。浙江省的扩权强县体制最初主要体现在财政方面。浙江省的财政体制是省直管地、市、县模式。浙江采取这一模式有着较长的历史，自新中国成立以来，浙江就一直采取省直管县政策。因此，1993年浙江实行省分税制改革时，没有像其他省份一样彻底实行市管县体制，而是保留了省与县财政直接结算的做法。在这种模式下，预算内资金由省财政与县财政结算，预算外各种费由省与市结算；在政策传达、业务指导上，市财政局对县财政局仍有上下级关系。浙江地域小，许多县市经济发达，县市财政收入占全省财政收入总量的70%，地级市在全省经济中的地位不如其他省那样重要。这些特点决定了省管县体制在浙江行之有效。为了鼓励强县、帮助弱县，省财政确立了“抓两头、带中间、分类指导”的政策，即不同类型实行不同的政策。1992年、1997年、2002年，浙江省三次实施强县扩权。特别是2002年将省管县体制由财政体制改革扩大到其他方面，下放省部分审批权，赋予县大部分本应属于地级市的经济管理权限，把地区一级的多达313项经济管理权限直接下放给20个县区。在人事安排上，除宁波市外，浙江省其他县市党政一把手均直接由省管理，这实际上是一种省管县体制。浙江实行这种“放水养鱼”的政策，逐步消除“地市”计划体制的束缚，大大调动了县市发展经济的积极性，促进了县域经济的发展。在国家统计局公布的全国百强县排名名单中，浙江2003年度获20个席位，占五分之一，2005年度则获30个席位，占将近三分之一。县域经济已占浙江省GDP的70%。与此形成鲜明对比的是，浙江11个地级市的实力及其增长却没有县域经济实体那么快、那么强。浙江省一些政府部门认为，地级市是计划经济的产物，不符合市场经济的要求，是用行政力量搞区域经济。与浙江省财政的“省直管县”相适应，地级市的权力逐渐弱化，并实现“市县分治”，即城市只管理自身，县改由省直接管理，有利于县域经济的发展。浙江经济增长格局的形成与浙江“省管县”财政体制有很大关系。[3]
浙江扩权强县的改革政策及其实施效果，对其他一些省份产生了比较大的影响。受浙江的启发，近年来，其他一些省也开始尝试改革市管县体制。事实上，经过几十年的发展，特别随着社会主义市场经济体制的逐步建立和交通通讯条件的改善，有些省已具备了直接领导县的条件。从2003年以来，为了加快县域经济的发展，湖北、广东、河南、河北等一些地方陆续探索扩大县市管理权限，收到比较好的效果。2003年6月，湖北省委办公厅下发《关于扩大部分县(市)经济和社会发展管理权限的通知》，将涵盖发展计划、经济贸易、外经贸、国土资源、交通、建设、财政税务、农林水利、劳动人事、民政、科技教育信息产业、工商、技术监督、药品监督、旅游、环保等等部门的经济和社会发展管理权限239项权限，下放给20个县(市)。此举相当于使湖北增加了20个“省管县”。2004年4月，湖北省决定改革原来省管市、市管县(市)的财政体制，在全省对52个县(市)实行省管县(市)财政体制。湖北扩大县市权限的政策，调动了县级发展经济的积极性，促进了县域经济的快速发展。2004年，湖北省县域共引进内外资426亿元，比上年增长64%；实际利用外资4.03亿美元，比上年增长近20%。下放239项审批、审核权限，实行信息、项目、资金直达，一系列优化县域经济环境的改革措施，使湖北省县域经济连年提速，2004年县域生产总值占全省比重比3年前提高7.4个百分点。2004年，湖北县域生产总值达到3440.8亿元，占全省比重达到54.44%。[4]在广东，县域经济落后一直是制约其经济进一步发展的瓶颈。经过一系列调研，在2004年4月，广东省政府颁布实施了《促进县域经济财政性措施意见》，省财政对县财政按照确保既得利益、促进收入增长、实行奖励先进、鞭策后进的原则，建立“确定基数，超增分成，挂钩奖罚，鼓励先进”的“三不减、三确定、三奖励”的财政激励机制，四年不变。其具体措施包括，首先确保各县的既得利益，以往的转移支付基数不减、调资专项补助不减、省配套增设预算周转金力度不减。而在此基础之上，省对县实行超增分成，且转移支付力度较以往明显加大。此外，2004年5月广东省又颁发了《关于加快县域经济发展的决定》。广东的放权政策取得了明显的效果。2004年广东全省67个县(市)完成生产总值4192.83亿元，比2003年增长11.4%，超过2004年初省里提出的目标1.4个百分点，也超过近5年9.4%的平均增速。[5]在原有放权的基础上，2005年6月广东省又出台了行政权放行的有关政策以及第一批扩大县级政府管理权限事项目录，按照责权统一、运转协调和“能放都放”的原则，赋予县市更大的自主权和决策权，凡省已下放给地级市的审批权，除法律、法规、规章另有规定外，一律下放到县市。此次扩大的县级政府管理权限主要涉及市场准入、企业投资、外商投资、资金分配和管理、税收优惠、认定个人的技术资格及部分社会管理等方面的内容多达214项。
2004年5月，河南省下发了《关于扩大部分县(市)管理权限的意见》，将本属于地级市的部分经济管理权和社会管理权，下放给5个县或县级市。这些权限包括：计划直接上报、财政直接结算、经费直接划拨、项目直接申报、用地直接报批、证照直接发放、统计直接报送、政策直接享有、信息直接获得、税权部分扩大等。与此同时，另外30个县市也享受原地级市掌握的在项目申报、用地报批、证照发放等方面的经济管理权限，以及部分税收权限。两者相加，在这次“扩权强县”改革中，河南省共计35个县市的管理权限被大幅度提升。强县扩权政策的实施，有力地推进了县域经济的发展。固始县享有与省辖市相同的经济和部分社会管理权限后，该县由此跃上一个新的战略起点，县域经济实现了新的跨越。2005年生产总值达到72.2亿元，增长13.4%。财政收入1.85亿元，扣除农业税减免因素增长21.3%，净增3245万元，增幅和增收总额均创历史新高；全年共向上级财政争取资金2.5亿多元，净增9000多万元；同时，财政支出首次突破6亿元大关，达6.12亿元，增支1.08亿元，是历史上增支最多的一年，其中用于教育支出1.89亿元、卫生支出4284万元、科技支出87万元，分别增长了22.6%、30%、35.9%，公共财政的保障能力进一步提高。全社会固定资产投资24.9亿元，增长33.2%；社会消费品零售总额26.97亿元，增长15.4%。投资和消费对县域经济的拉动作用显著增强。[6]河南省强县扩权政策对县域经济的影响初步得到显现。
继河南之后，2005年1月河北省下发了《关于扩大部分县(市)管理权限的意见》，明确在行政
区划不变的情况下，按照“能放都放，放彻底、放到位”的原则，对22个县(市)扩大管理权限，赋予其与设区市部分相同的经济和社会管理权限。改革的推行，产生了明显的效果。以丰宁县为例，改革的主要内容之一就是项目直接申报。以前，县里的所有项目都需要通过承德市向省里报批，但《意见》规定，原需经设区市审批或管理的，变为由扩权县(市)自行审批、管理，报市备案；原需经市审核、报省审批的，变为由扩权县市直接审核、报省审批，报市备案；对国务院有关部门文件规定须经设区市审核、审批的事项，则采取省、市政府委托和授权等办法放权。审批层级减少直接促动了高速公路、抽水蓄能电站、铁路一些重点项目的建设速度。此外还有一大批工业、农业和旅游新建项目正在上马。这些项目建成后，可以使丰宁发展提前10年。丰宁县仅仅是所有受益于改革的县市之一，其他参与改革每个县几乎都和丰宁县一样有了新起色。[7]
就全国而言，截至2005年8月底，陆续开展扩权强县试点工作的省份已经涉及到浙江、福建、江苏、湖北、广东、河南、河北、湖南、吉林、山东等地。扩权减少了管理层次，降低行政成本，提高了管理效率，壮大了县域经济实力。它不仅为展开下一轮全国行政区划改革打下了基础，也为地方政府职能变革探索出了一条新路。“扩权强县”将是我国行政区划改革的大势所趋。中共中央的“十一五”规划建议指出，要“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。实际上，这是对近些年来一些地方政府探索扩权强县改革的积极回应，也预示着我国地方行政管理体制改革开始迈入一个新的阶段。
三、扩权强县：广西改革的必要性分析
面对全国各地纷纷扩权强县的举措，关心广西发展的人自然会联想到，在这一大趋势下，广西作为我国人口最多的少数民族自治区，是否可以像其它省那样走强县扩权之路呢？
广西目前有14个自治区直辖市，34个市辖区，68个县，7个县级市。也就是说，自治区直接管理的区域只有14个直辖市，14个直辖市管理着109个县级区域，平均每个直辖市管辖8个左右县级区域，这样的管辖幅度总体上偏小。而且，有一些地级市管辖的县级区域很少，防城港、钦州、北海、贺州分别只管理了4个县级区域，来宾管理6个县级区域，玉林、梧州、崇左管理7个县级区域。管理县级区域比较多的有桂林(17个)、南宁(12个)、百色(12个)、河池(11个)、柳州(10个)。公共行政学理论认为，管理幅度和管理层次是组织结构的基本范畴。幅度构成组织的横向结构，层次构成组织的纵向结构，水平和垂直相结合构成组织的整体结构。在组织条件不变的情况下，管理幅度和管理层次通常成反比例关系。就政府部门来说，一个组织管理幅度的宽窄、层次的多寡，受管理者和被管理者素质、组织制度、权力结构、管理技术、组织文化、组织所掌握的资源以及社会对组织的需求等因素的影响。这些条件越充分，行政组织的管理幅度就越可以适度放宽，相应地行政组织的层次就可以适度减少。目前，广西社会经济发展已进入新的阶段，2005年广西GDP达到4063.30亿元，人均GDP达到1080美元，财政收入为475.37亿元，人均财政收入达到1025元，[8]公务员和公众的素质都有较大幅度提高，适应社会主义市场经济要求的管理制度已初步确立起来，政府对社会的管理正走向成熟，政府掌握着庞大的公共资源，社会对政府管理水平和管理质量的要求越来越高。这些方面既对政府进一步改变管理体制提出了条件，也向政府提出了进一步改变管理体制的要求。因此，在行政管理体制方面，广西区政府适度扩大管理幅度，减少管理层次已成为必要的选择。在广西，逐步推行扩权政策，减少地级市对县的管理权限，可以减少管理环节，降低县域管理成本，为最终走向区管县创造条件。
面对全国许多地方此起彼伏的扩权政改潮流，对于广西是否可以探索自治区管县体制，走扩权强县的路子，可能不少人心存疑虑。一直以来，广西希望能通过城市的扩散和辐射作用，带动周边经济的发展。广西从上个世纪九十年代开始实行撤地改市，一些地区相继改为地级市，2003年全境实行市管县制度。由于刚刚完成撤地设市工作，一些地区级中心城市经济实力不强，城市规模等级偏小，大部分城市还处于集聚资源阶段。有人担心，有的新建市一年财政才有六、七亿元的收入，城市规模小，经济实力弱，如果财政管理上不实行市管县，市一级政府发展经济的空间将会受到限制。如果财政上不实行市管县，现行行政管理体制就会受到挑战。再者，如果实行自治区管县，市对县的积极性就会受到抑制，市对县的经济发展和财政增收的关心程度可能会打折扣，从而影响县域经济的发展。在这种情况下，广西刚刚全面确立起市管县体制，有必要很快就要打破它吗？在财政方面，一些市管县管得比较好，有必要打破这种格局吗？其他省推行省管县的扩权政策虽然有成功的地方，但也不是没有问题，广西能照搬吗？中央在关于十一五规划建议中说，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制，扩权在较发达地区有一定的条件支持，广西是少数民族自治地区，经济还欠发达，实行自治区管县政策、走县域扩权之路有条件支持吗？
上述疑虑的存在，是正常的，其中一些想法也不无一定道理。但是，在目前态势下，国家总体上趋于动摇原有的市管县体制，鼓励有条件的地方实行省级直接管理县的体制，这本身就可以被看作是中央对省管县的重视与支持。至于说哪些地方算是有条件的地方，中央并没有明说。那么，广西是否算作“有条件的地方”？我认为，这的确值得冷静而深入地思考。从其他一些省的经验来看，从市管县到省管县中间有诸多过渡环节。基于条件限制，广西虽然未必要在较短时间内大面积实行县域扩权政策，但推进市管县体制改革并逐步加大改革的力度，是有必要的。广西可以先进行县域扩权的试点，稳步推进区管县的实施。从时间上说，与其他一些省份相比，广西实行市管县制度时间的确不算长。有的市管县由于时间短促，市与县之间的关系还没有得到有效的磨合。即使一些实行市管县时间较长的市与所辖县或市之间还存在着一些矛盾。这尤其体现在财政管理方面。由于一些地级市本身城区经济总量较小，靠自身财力不足以每年拿出足够的资金维持地级市运转，只能靠行政手段对下“抽血”、对上截留，形成“财政漏斗”。东兴市是防城港“代管”的县级市，由于防城港市本级财政收入难以维持其自身运转，财政收入较好的东兴市就被防城港市“抽血”。[9]关于市管县中“抽血”现象，广西区政府现任常务副主席也承认这一问题。他说，“市对县(市)的财政体制不够规范。在县(市)财力不断向市级财政集中的同时，解决县级财政困难的压力集中向自治区财政转移。”[10]从现实可以看到，随着市场经济的发展，各个地方的利益也呈逐渐分化和明朗化之势，利益矛盾和纷争也会成为常态，解决这一问题的根本办法在于形成利益协调机制而不是强制性的占有机制。一个地方通过行政手段不适当地无偿占有其他地方利益的行为会受到越来越多的限制。而协商和规范应当成为其利益交互的通道和保障。如果一个地方单靠强制力无偿地占有另一个地方的利益，将会造成占有方对强制获取利益的依赖，而不去思考如何通过发展获取财源，被占有方也会因为应得利益受损而降低发展的积极性。面对防城港市和东兴市之间的财政矛盾，人们很难说这是一种合理的分配关系。有人可能认为，既然地级市和县是上下级关系，本着一级政府一级财政的原则，市对县的财政管理也无可厚非。但是，管理并不意味着随意的汲取下级的资源，否则自然不利于调动县的积极性，甚至可能遏制县域社会经济的发展。
如果说广西刚刚实行市管县体制，因而没必要解构它，去构造另外一种新的体制，这种说法很难成立。实际上，一种体制是否应当让它继续存在，并不在于它存在时间的长短，而在于其是否符合现实的需要，是否能够有效地发挥作用，是否能够最大限度的体现公共利益。如果不能做到这些，至少要考虑这一体制的改进问题。因此，广西实行市管县时间的长短不应该成为其是否变革的理由。至于说一些实行市管县的地方在财政管理方面做得比较好，如南宁市、桂林市、柳州市，因而没必要在广西推进市管县改革，扩大县的管理权限。这种想法看上去有一定道理，但并不全面，值得商榷。就其他扩权强县的省份来说，其扩权强县政策最初考虑更多的是省市县的财政关系问题。但随着这一改革的深入，不可避免地会涉及到省市县间更为广泛的管理关系。因为，财权从来就是和事权紧密联系在一起的。对财政关系的改革往往成为处理县市矛盾的切入点，进而引发更深层次的如行政审批等管理体制改革。浙江如此，广东也是如此。有的省如湖北、河北则干脆把财政关系和其他社会经济关系放到一起进行总体性改革。这也可以看作是地方政府管理体制的一次广泛而深刻的变革，其对地方尤其是县域社会经济发展将会产生巨大而深远的影响。因此，广西的区、市、县关系改革，不能仅仅只着眼于财政关系要不要改革，或者仅仅停留在财政关系的处理上，更应从改革行政管理体制，改变行政管理方式，减少行政管理环节，降低行政管理成本，提升县市经济，促进县域经济发展的角度认识扩权强县改革问题。
在扩权强县政策推进上，一些省份走在了改革前列。它们既积累了一定的经验，也存在着一些困难和问题[11]。如果广西推行扩权强县政策，它们的经验乃至所遇到的困难和问题，也是广西应该注意的。毕竟这些省份是扩权强县的先行者，它们在市管县方面遇到的困难和问题，广西也在一定程度上遇到过，它们所尝试的省管县改革未尝不是广西要走的路。当然，这并不是说广西在推行扩权强县探索区管县方面要照搬其他省份的做法，广西自然有自己特有的区情。广西如果从省管县改革的大势去审视，从自治区实际情况出发去精心准备与设计扩权强县政策，同时借鉴其他省份的经验，同样也会走出一条自己的行政改革之路。
此外，还需要回答的一个问题是，实行省管县是不是只能在经济较发达地区推行，而在经济欠发达的广西则是不可行呢？事实上，从发展进程来看，省级直接管县情况并不完全是在经济发达的情况下才可以推行。海南和重庆就是例证。这两个地方都是经济不很发达的地区。但海南省出于土地面积和人口较少的因素，在1986年设省后到九十年代就已完全实行了“县市分治”，市只管理城市本身，县则由省直接管理。重庆直辖后，也完全过渡到直管区、县。重庆由于实行了市直接管理区县，减少了行政管理层次，也精简了机构，财政供养人口比例因此达到52:1。而全国则平均为35:1，西部则高达20:1。以全国平均比例作为比较标准，重庆目前少供养了28.5万名公务员，每年节省财政支出近32亿人民币。直辖九年，共节约了近300亿元资金。行政层级过多的结果是政府管理成本高昂、管理效率低下，财政负担过重的问题尤其突出。因此，通过实行省管县体制对于西部地区精简机构、减少行政成本更具有意义，也显得更加迫切。也正因为这样，作为民族地区的内蒙古对于不少地方推行省管县改革相当重视。为了详细了解和学习这些省区县域扩权工作的经验，根据自治区领导的指示，内蒙古发改委、政研室、法制办、经济社会发展研究中心组成联合调研组于2005年5月赴河南、河北两省就两地开展扩大县市管理权限试点工作的情况进行学习考察并写出报告。报告认为该区可考虑在条件成熟时选择部分旗县市进行扩大管理权限的试点[13]。由此可以认为，作为民族地区的广西，同样也需要认真研究区管县的问题。
四、扩权强县：广西改革的可行性探讨
从现实情况来看，广西实行扩权强县政策不仅具有必要性，而且有一定的可行性。国家和广西多年来的发展已为实施扩权强县创造了条件。从国家的层面看，对广西实行扩权强县形成了有利的政策环境。
1.国家不断强化科学发展观为扩权强县提供了指导思想。科学发展观要求按照客观规律去实现全面、协调和可持续发展。在行政工作中，科学发展就是要有科学的管理理念，明确的管理职能，精简的组织机构、精干的公务人员、高效的管理机制。由计划经济向市场经济转轨过程中形成省、市、县关系，也需要用科学发展的眼光加以审视。市管县涉及到地方行政管理的许多环节，近年来市管县改革的呼声越来越强烈，而来自县级的期盼更为明显。这可以说明在行政管理的层级体制上存在着明显不科学成份，影响到行政管理的可持续发展。目前一些省份推进省管县改革正是朝着构建地方层级科学的管理体制所进行积极探索。
2.中央在十一五规划建议中鼓励有条件的地方实行省直接管理县的体制为扩权强县明确了方向。中央对省管县改革的支持和肯定源自市管县自身的局限。在计划经济体制下，政府是高度集权的全能政府，经济与社会事务完全由政府包揽和经营。政府为巩固其高度集权的需要，就必须加强计划，增加管理层次。市场经济体制打破了传统的管理模式，资源配置由政府主导型转向市场主导型，政府把主要职能转向宏观调控，市场监管、社会管理和公共服务。职能转变客观上要求地方行政管理的层级结构也必须实现转型，由过去的金字塔式的多层次锐型管理结构向扁平化的少层次钝型结构转型，以增强行政管理的灵活性，降低行政成本，提升管理效能。一些地方探索省管县体制体现了行政管理体制的发展方向，因而得到了中央的肯定和支持，并把这种改革上升到国家五年发展规划中加以强调。
3.扩权强县的改革收到了较好的功效为这一改革的持续推进提供了范例和经验支持。改革开放以来，我国地方层级管理体制的改革呈现多元化的发展态势。先是一些地方逐步构建起市管县的管理体制，而后是海南建省后逐步形成省直接管理县市的体制，以及重庆在1997年升格为直辖市后撤销了地级市这一级政府层级，直接管理当地40个区县。上个世纪九十年代，浙江在国家实行分税制情况下为激发县域经济活力而逐步推行在财政方面虚化市管县强化省管县改革。近几年来，继浙江之后，湖北、广东、河南、河北、辽宁等省先后开始了扩权强县的改革，把原划给地级市的一些经济和社会管理权限直接下放给一些县市，收到了较好的功效。扩权强县应是省直管县前的有序过渡，这既是深化行政管理体制改革、积极推进制度创新的客观需要，也是统筹城乡、实现全面建设小康社会目标的关键环节。这些省份在扩权强县方面的有序推进和成效，为其他省份强县扩权拓展了新路，积累了经验。上述可以看作是广西实行强县扩权的外在条件。从广西自身来看，实行扩权强县也初步具备了一定的条件。改革以来，广西社会经济各方面得到了较大发展，综合实力也有较大提升，无论是社会层面还是政府管理层面都日益走向成熟。这就意味着政府在层级管理方面应该更多地考虑减少管理层级、下放管理权限问题。我们看到，随着市场经济的发展，地市级指导县级发展经济的可能性越来越小，大多发挥中间传递的作用。而且，市、县在发展问题上具有很多同质性。若县由自治区直管，市可以集中精力发展和治理城区，县更可致力县域发展和乡村治理。二者明确分工，各尽其责，将最终有利于城乡各自的发展。从技术上看，广西所具有的条件也可以为扩权强县乃至区管县提供支持。改革开放以来，随着电视、电话的普及，特别是计算机、互联网、远程通讯等现代技术手段运用水平的提高，政府间传递信息的时效性和准确性大大增强。仅就农村广播电视普及程度来说，截至2005年9月9日，广西已完成“村村通”建设任务数11839个村，占总任务数16014个村的73.9%，解决了520多万农村群众收听收看广播电视问题。有31个县市区进度超过80%。自治区及市级配套资金共计9683.92万元已经全部到位，广西各县级配套资金也即将全部到位。[14]2004年，固定电话用户达812万户，其中，城市电话用户547.5万户，乡村电话用户264.8万户。电话普及率达到每百人34.8部。年末移动电话用户达882.2万户，计算机互联网用户达147万户。铁路、高速公路、国道、省道等基础设施的改善、现代交通工具的发达、交通运输业综合运力的提高，使得省域与县域之间的空间距离变得越来越短。广西境内铁路营运里程2751公里，公路里程59700公里，其中高速公路1157公里，一级公路513.67公里。[15]这些历史性的变化，为政府扁平化管理创造了条件，也为扩权强县进而走向区直管县提供了技术保障。
五、政策选择：广西扩权强县的发展路向
面对全国扩权强县的发展态势和广西现实的情况，广西也有必要走层级管理体制创新之路。实际上，广西近些年来在层级管理体制改革方面也做了不少工作。譬如，在全区推行市管县体制过程中，注意对市管县体制存在的一些问题加以改进。2005年规定，自治区与市县税收分享比例确定后，各地级市不得再对所辖的县市重新确定分享比例，不得向享受一般性转移支付补助县市集中财力等。这些对于缓解市管县中的市县矛盾，发挥了一定作用。但是，广西要在全国社会经济发展竞争格局中实现整体发展，仍需要加大制度创新力度，积极推进市管县体制改革，从经济社会发展多个层面走扩权强县之路，进一步激发县域发展的积极性，不仅要重视中心城市带动县域发展的作用，更要注重通过县域发展反过来促进中心城市的发展，进而促进广西的区域协调发展。
(一)探索市县分治试点。市县分治即城市只管理城市自身一块，县改由省级直接管理。广西实行市县分治将是行政层级管理变革的一个基本趋势。它有助于真正改变既有的城市过度汲取农村资源的体制，维护县域利益，也有助于市和县协调发展。市和县是两种不同的经济体，它们有各自不同的经济发展轨迹，用工业理念抓农业或单靠行政手段将农民变成市民，不符合城乡各自的发展规律。实行市县分治后，市和县处于平等地位，二者通过市场力量进行要素的优化组合，才能真正实现城乡协调发展。市县分治有利于广西行政层级体制有效运作，发挥市、县各自的积极性，使行政层级由原来的四级变为三级，在这个基础上，经过一定时期的发展，可以进一步将三级政府改为两级政府，优化广西的行政层级体制。由于广西刚建立起市管县的体制，大规模实行市县分治可能会引起广泛震荡，因此，可以先确定一些县市作为试点。
(二)进行综合改革，扩大县域经济和社会发展管理权限。一些实行扩权强县试点的省份最初主要是财政体制入手进行改革的。但是，此后发现仅仅在财政方面扩权并不能充分促进县域社会经济全面发展，于是，采取综合改革的办法，扩大县域社会经济管理权限，促进了行政层级管理体制的多方位变革。当然，也有一些省从一开始改革就力图在多个层面进行尝试。河北省对扩权县市赋予与设区市相同的部分经济和社会管理权限有70种之多。广西在扩权强县试点中，也可以考虑一步到位实行综合性改革。通过多方位体制的扁平化可以渐进带动行政体制的扁平化。多方位体制的扁平化主要体现在以推行省直接管县为核心的省以下行政管理体制减少层级的创新。在现行行政管理体制大体不变不作根本变动的情况下，在省以下启动和推动省直管县的改革试点，有利于较平稳地逐步形成和完善地方管理体制。随着广西行政管理体制的扁平化，可以有效实现政府机构的精简，降低行政运行成本，促使政府职能合理定位，并提升整个社会经济生活的统筹协调水平。
(三)推进县域综合配套改革。扩权强县政策是县域发展的新机遇，能否抓住这一机遇，也需要县域积极推进改革，实现与扩权强县政策的有效衔接。县市要增强为县域经济发展服务主动性，科学设定县域发展战略，进一步转变政府职能和经济运行方式，探索出新的经济增长方式和县域发展模式，改变城乡二元结构与社会管理结构，构建精干的行政机构，形成科学决策体制和责任机制，提升管理效能。特别是要进一步提高政府工作人员的业务素质。区管县后，县直接面对自治区，既扩大了县级的管理权限，也增加了县级管理的责任，要科学地履行权责，迫切需要公务员加强学习，不断提升素质和公共服务能力。同时，激活社会自我服务、自我管理、自我发展的能力，发挥社会组织自治的作用，政府与社会组织合作或者委托社会组织处理公共事务。政府主要扮演经济调控、市场监管、社会管理、公共服务的角色。构建政府与市场、社会各尽所能、各得其所，相互联系、分工协作的良性的互动关系，促进县域社会经济全面发展。
(四)构建扩权强县改革有效的约束机制。扩权强县为县域经济发展提供了一个更为宽松的平台，但是，任何一项改革都不可能是完美无缺的。地方政府、基层政府在发展过程中有可能出现趋利化短期行为。这种行为可能会在扩权过程中被放大，甚至扭曲建立激励机制的本意。所以，扩权所获得的自由度不应是没有约束和无限度的，扩权强县需要激励机制与约束机制有效衔接。由市管县变革为自治区管县，必然对自治区政府管理提出更高的要求，包括加强自治区对县级转移支付的要求，合理指导县域经济发展的要求，以及监管的要求。所以，建立以自治区政府有效监管机制为核心的扩权约束机制，才能使县域经济健康发展。此外，对于试点县市可以进行灵活的制度安排。扩权的县市不设终身制，发展得好可以保留，若行使权力能力不强，发展结果长时间达不到预期效果，甚至问题不断，也可以取消试点。这样给试点县市以压力，促使其科学管理。如果试点整体效果比较理想，在适当时候可以推出第二批试点。
(五)转换地级市权能。目前广西全面实行市管县体制。扩权强县意味着对地级市管理权能的调整，需要得到地级市的支持。从发展上看，地方管理体制由市管县走向省管县是大势所趋。因而，地级市管理权能的转换也是迟早的事。有人认为实行省管县后，地级市将会撤销。这其实是一种误解。在省管县体制下，地级市虽然不再领导县，但还要领导它所辖的区。市辖区作为市的二级行政区划建制是不可能由省直接领导的，只能由市领导。因此，只要有辖区这一县级区划的存在，就会有地级市的存在。地级市作为一种行政层级的城市就像直辖市一样将会长期存在。只是地级市将会和县市并存，而不再是上下级隶属关系。不过，整体上走到这一步，还需要一个过程。就近期而言，可以先试点扩大部分县市权限，待条件成熟，可推行区直接管理部分县市，此后，考虑整体实行自治区管县市。在这一过程中，显然需要地级市在政府职能定位、机构规模设定、管理方式转换等行政改革方面作出相应的规划和安排。此外，考虑到扩权强县、区管县对地级市的影响，以及地级市自身发展的需要，如有必要，对于一些发展势头较好而发展空间受限的地级市，可通过市辖区的调整来拓展其发展空间，并对市辖区的机构、规模和职能等进行调整，理清关系，合理规划，以促进城市管理体制的创新与发展。总之，在改革过程中，科学地转换地级市的权能，可以实现体制的平稳过渡，减少改革的阻力，为扩权强县营造有利的氛围，进而推动县域社会经济全面发展。
参考文献：
[1][2]仲伟志、漏丹《市县变革》，《经济观察报》2005年3月7日
[3]罗小军《浙江财政体制改革：“虚化”地级市》，《21世纪经济报道》2003年12月3日
[4]杰人、冬洁《行政区划改革试水“扩权强县”》，《人民论坛》2005年第9期
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[7]杰人、冬洁《行政区划改革试水“扩权强县”》，《人民论坛》2005年第9期
[8]廖敏《我区人均GDP达到1080美元》，《南国早报》2006年2月9日
[9]据《望新闻周刊》报道，东兴市被防城港市财政“抽血”主要体现在以下几个方面：首先，按照《防城港市人民政府关于实行分税制财政管理体制的决定》，东兴市收缴的地税中要按照一定比例上交给防城港市。如2003年东兴市财政总收入1.9亿元，上交中央税收2800多万元，上交防城港市180多万元。其次，采取各种办法截留上面划拨下来的资金。如2003年国家民委给东兴市民委80万元的项目资金，被防城港市截留30万元。2003年上面拨给东兴市的各种专项资金有3000多万元，都要经过防城港才能转到东兴，到2003年底还有900多万元的资金没有划到东兴市财政账户上来。第三，行政划拨东兴市的“财源”到防城港市“管理”。东兴市是对越南经贸口岸，到越南的游客每人可收取旅游服务费145元，每年有几千万元的收入。2003年7月，防城港市用行政命令将这个收费权划到防城港市，东兴市的财政收入受到较大影响。参见吴亮、任卫东：《审视行政第三级》，《望新闻周刊》2004年第23期
[10]郭声琨《全面推进对下财政体制改革》，《广西日报》2005年9月21日
[11]尽管“扩权强县”是一项深受民众特别是基层干部欢迎的体制性改革，但河南实行强县扩权后的忧虑多于喜悦。执行新政策后，多环节多层面导致的体制和惯性梗阻，使相关县市遭遇了不少尴尬。一是省辖市对扩权县市的支持力度减弱，在资源配置方面给县市发展带来一定的制约。二是垂直部门在扩权政策中定位模糊。土地、金融、工商、税务等垂直部门各自都有自上而下的一套行政体制和管理体制，扩权政策在这种既成的事实面前显得无能为力。三是由扩权带来的这部分县(市)事实上与原来隶属的省辖市管理脱钩，催生了与原来省辖市的矛盾，为了创造好的发展环境，既要主动维护使用对省一级部门的话语权，还要维护与旧“主人”的关系，这就大大增加了这些县(市)主要领导进行协调的工作量。扩权后，扩权县市普遍感到有了“两个婆婆”，造成办公成本增大。这些尴尬的成因，一是扩权县(市)所属职能部门与省里相应厅局对接不好，缺乏联系和沟通，对扩权政策不熟知，用得不足，不活，因此扩权的优势发挥不好；二是省直职能部门工作不到位，缺乏相关的实施细则等配套性文件；三是省辖市有关部门执行扩权政策不到位。一些应该下放到县(市)的管理审批权限没有下放，仍须到市里办理，扩权政策执行不彻底。这种“两头热，中间冷”的现象致使扩权县左右为难。尽管出现种种尴尬现象，但河南的不少政府官员认为，这是改革过程中难免的现象，只要尽快出台强县扩权的督察机制，并针对现状出台补充政策和配套文件，强化强县扩权推进的力度，这些问题就会得到解决。参见杰人、冬洁：《行政区改革试水“扩权强县”》，《人民论坛》2005年第9期
[12]任卫东、吴亮《重庆的“两级政府三级管理”新体制》，《瞭望》2004年第23期
[13]左昭等《关于河南、河北两省扩大部分县(市)管理权限的调研报告》，《北方经济》2005年第7期
[14]陈行虎《广西村村通广播电视普及率达74%》，香港文汇报，2005年3月17日
[15]广西壮族自治区统计局：《2004年广西国民经济和社会发展统计公报》，中国统计信息网，2005年3月17日
来源：《广西民族研究》2006年第3期
