方舆 - 区划改革 - [原创]中央如何领导市县？

只看楼主倒序阅读 0 发表于: 2003-12-01

中央如何领导市县？
全面调整全国行政区划后，增加了许多新省区，中央如何领导市县就成为面临要解决的新课题，如何解决这个难题，本文在此提出一种新思路。
（1）现行的中央领导市县体制
如果将全国比喻为一家大工厂，那么省级行政区单位可比喻为车间，市县级行政单位可比喻为班组。因此，国务院总理就相当于厂长，副总理就相当于副厂长，省长、直辖市市长和自治区主席就相当于车间主任，地级市（市管县的市）市长就相当于班长，县级市市长和县长就相当于组长。我国现有31个省级区（港澳台暂不包括在内），中央政府就直接领导这31个省级行政单位，国务院总理也就直接领导这31个省长、市长和自治区主席，那就相当于厂长直接领导31个车间主任。此外，国务院设有数十个大的职能部门，副总理只分管这些职能部门而不分管省级行政单位，每位副总理只分管若干个大的职能部门，如有分管科教文卫的，有分管农林水的，有分管工业的，有分管财经贸的等。国务院总理还同时领导四位副总理，这样一来，就相当于国务院总理直接领导35个下属。这种机构设置和领导管理方式虽然有利于中央集权，但是不利于地方合理分权。同时，因其行政管理幅度太大，就影响了其行政管理工作效率。
如果将国务院比喻为一家大工厂机构组织，省级政府就相当于车间机构组织，市县级政府就相当于班组机构组织。那么国务院大的职能部门就相当于工厂职能科室，国务院总理就相当于厂长，副总理就相当于只管职能科室而不管车间的副厂长，省长、市长和自治区主席就相当于车间主任，地级市市长就相当于班长，县级市市长和县长就相当于组长。在企业管理中，很难想象一位厂长直接领导31位车间主任，副厂长只分管职能科室而不分管车间的这种现象的存在。因此，现行的中央领导市县体制这种行政领导管理方式是不太符合我国国情的。
目前，国家行政管理层次与行政管理幅度结构不够合理，因而很可能要进行重大调整。也就是说要缩小省级区和撤销地级区，看来这在学术界和最高决策层现已达成共识，各界的呼声都很高。如果要缩小现有省级区，那么将来省级区数量就会更多。如果近期要进行微调，那么全国可能划分为40个左右省级区。如果远期要进行全面调整，那么将来全国可能划分为80个左右省级区。如果要从要根本上解决国家行政管理层次与行政管理幅度结构不够合理问题，就必须要全面调整全国行政区，那么全国将来就很可能要划分为80个左右省级区。如果按现在中央政府直接领导31个省级行政单位这种行政领导管理方式来直接领导80个左右省级行政单位，那么就相当于一位厂长直接领导80位左右位车间主任，副厂长只分管职能科室而不分管车间现象的出现，这简直是不可思议的事。因此，现行的中央领导市县体制这种行政领导管理方式是不太符合最佳管理幅度的。如果要制订符合我国国情的最佳管理幅度，那么就要重新设置大行政区。
（2）全国重新设置六大区
建国初期，我国曾设置过大区，后来又撤销了。据说这与高饶事件有关。从当时的一把手说了算的人事制度来看，大区容易形成独立王国（现在党中央实行集体领导，重大问题由集体共同讨论决定通过，重新设置大区就不会出现大区容易形成独立王国问题，可规定大区行政首脑不得在原地连任两届，但可在异地再任一届大区行政首脑）。，因高饶事件而撤销大区，这也许有可能。文化大革命前，我国也设置过大区，成立过各大区机构（如各中央局党委和大区计委），后来因文化大革命又被撤销了。11届3中全会后，改革开放至今已25年，目前的政治经济改革形势逼人。因此，很有必要重新设置大区。那么，为什么要重新设置大区呢？从根本上来说，就是为了更有利于国家行政管理的需要，更有利于实现省直辖市县的需要而设置大区。
这里所说的大区有两重意思，一是大区是虚的而不是实的，是中央派出代表机构管辖的区域而不是一级政权机关管辖的区域。二是大区是行政区与经济区的共同体，可以看作是行政区的同时又是大经济区。这样一来，称其为大区就比称其为大行政区更加合适些。全国可重新设置为六个大区，即在解放初期设置的六个大区的基础上重新调整为新的六个大区。同时，一个大区可划分为若干个省级区。如果将来全国划分为80个左右省级区。那么我国东部五大区的一个大区一般可划分为10至20个省级区，我国西部地广人稀的大区划分的省级区的个数可少于10个。建国初期，我国曾设置过大区，文化大革命前，我国又设置过大区。这很可能与当时的最高决策者感到领导管理幅度太宽有关。因此，这都说明了即使过去设置大区也很有必要。
（3）制订符合我国国情的最佳管理幅度
为了解决上述难题，必须要制订符合我国国情的最佳管理幅度。最佳管理幅度是指一个领导能够直接最有效地指挥下级的个数，若组织机构比较庞大，直接最有效地指挥下级的个数最好不超过9个。否则，因为管理幅度过宽，就会使这个领导所需要协调的关系就较多，这是他能力难以胜任的。同时，直接最有效地指挥下级的个数最好不少于3个。否则，因为管理幅度过窄，就会使这个领导所需要协调的关系太少，致使他剩余工作能力不能完全发挥，从而造成人力智力方面的浪费。为了使领导者充分发挥其工作能力，节约人力智力，根据我国国情，我国各级行政领导干部（第一把手）直接最有效地指挥下级的个数最好在5个至9个之间，即在7个左右最好。如果不独当一面，只是落实贯彻执行上级指示，负责具体事务性工作的领导干部，其直接最有效地指挥下级的个数可在10个至20个之间。上述这种管理幅度就很可能是符合我国国情的最佳管理幅度。
（4）未来的中央领导市县体制
如果重新设置大区，那么全国政区可比喻为一家大工厂，大区可比喻为分厂，省级行政单位仍然可比喻为车间，市县级行政单位可比喻为班组。因此，国务院总理就相当于厂长，副总理就相当于副厂长，大区行政首脑就相当于分厂厂长，副总理兼大区行政首脑就相当于副厂长兼分厂厂长，省长、直辖市市长和自治区主席仍然相当于车间主任，市（市县分离的市）长县长可相当于班组长。国务院大的职能部门就相当于工厂职能科室。在未来的中央领导市县体制中，国务院可设一位常务副总理主管所有职能部门，其余副总理不再专管职能部门而分管省级行政单位，每位副总理可分管一个大区（即可分管10至20个省级区）。国务院总理直接领导一位主管职能部门的常务副总理和六位分管大区的副总理，就相当于厂长直接领导一位主管职能科室的常务副厂长和六位分管车间的副厂长（显然这很符合直接最有效地指挥下级的个数在7个左右为最好的要求），副总理同时兼任大区行政首脑就相当于副厂长同时兼任分厂厂长。省长、直辖市市长和自治区主席直接领导市县级行政单位，就相当于车间主任直接领导班组长。根据上述我国国情的最佳管理幅度，这样设置的领导机构和分工管理方式就显得更为合理。因此，重新设置大区后，新的中央领导市县体制就比没设置大区的现中央领导市县体制更为优越。
（5）建立新的行政管理领导方式的重大意义
建立新的行政管理领导方式有如下两方面重大意义：
一是有利于加强中央政府的集中领导。重新设置大区后，在增加大行政区的同时可减少地级行政区。虽然中央领导市县的行政管理层次不变，但是中央领导市县的行政管理幅度却趋向合理化了。由于没有了地级政区，省可以直接领导市县，密切了省与市县之间的行政领导关系，从而大大提高了中央政府的行政管理效率。同时，原中央、省和地区这三级行政关系改革为中央、大区和省这三级行政关系后，中央行政机关由一级增加为两级（即增加中央政府通过设置在各大行政区的派出机构代表中央政府来领导和监管各省级行政单位这一级），而地方行政机关则由两级降低为一级（即撤销了地级区），从而可大大加强中央政府的集中领导。这样一来对我们这样一个拥有十多亿人口的世界大国就可实行更卓有成效地行政管理。
二是可大量节省国家财政开支。重新设置大区后，大行政区划单位个数（6个）比原省级行政区划单位个数（31个，暂不计台湾省和港澳特区）少得多，新省级行政区划单位个数（80个左右）也比原地级市行政区划单位个数（275个，民政部2002年底统计数字）少得多，因而大行政区划单位个数和新省级行政区划单位个数之和就要比原省地（这里仅指地级市）两级行政区划单位个数之和少得多，大区行政区划单位和新省区行政区划单位设置的机构和所需配置的国家公务员数量也就自然地比原省地两级行政区划单位的要少得多，从而每年就可为国家行政管理节省大量财政经费的开支。合理调整全国行政区划后，虽然行政管理层次不变，但是各级行政管理幅度却趋向合理化了。即使大量减少行政机构及其工作人员数量，也不会影响国家行政管理效率。