[村居]论乡村治理 [复制链接]

本人现收集关于乡村治理的主流论著，请大家，参加讨论。谢谢。

http://www.xslx.com/htm/mzfz/gjzz/2004-04-02-16579.htmhttp://www.xslx.com/htm/mzfz/gjzz/2004-04-02-16579.htm

一、撤消乡镇政府，建立县驻乡镇办事处，实行村级自治

现有的乡镇体制在历史上起到了重要的作用。在撤消人民公社后，乡镇政府在实行家庭联产承包责任制、调整农业结构、兴办农村学校、振兴乡镇企业、保证财政税收、促进农村稳定等方面功不可没。但是时至今日，随着现代化的推进和农村经济、社会、政治的演变，完整功能、队伍庞大的乡镇政府的存在已经是明显的弊大于利，阻碍了农村的进步，进而影响到国家的发展和稳定。主要表现在：现有的乡镇政府建制完整，人员庞大，叠床架屋，效率低下，官僚主义严重；现在中西部地区农村矛盾的焦点是官民（乡镇官员与农民）矛盾，农村自治、村务公开的难点也主要在乡镇政府的干预；一些乡镇政府大搞政绩工程，乱占耕地，强制规定农业生产，致使腐败丛生，农民怨声载道，上访人员激增；乡镇财政供养人员过多，农民税费负担沉重，而农村公共物品的供给却严重缺乏。
对于“三农”问题，中央领导人的头脑是清醒的。2004年中央1号文件强调，要“牢固树立科学发展观，按照统筹城乡经济社会发展的要求，坚持‘多予、少取、放活’的方针”，“进一步精简乡镇机构和财政供养人员，积极稳妥地调整乡镇建制”。

按照上述原则，我提议尽快撤消乡镇政府，建立“统一、精简、非实权化”的县委县政府乡镇办事处，实行村级自治，放活农民。县委县政府驻乡镇办事处作为党委、政府派出机构，按授权行政，不具有重大决策的实权，只拥有少数的具体办事权，只设党务办公室、行政办公室、治安办公室等四、五个部门，负责对土地、电力、计生、卫生、畜牧、检疫、林政、渔政、水利、环保、监察、司法等事务进行全乡镇的大面上的监管，行政总人数控制在30人以内。由于中国乡镇所辖人数规模过大，公共物品的供给主要不应当在乡镇一级，而应当在村一级，乡镇只负责必要的宏观统计和监督，因此，行政人数可以大量地减少。也就是说，与西方实行乡镇自治不同，中国应当实行村级自治。而中国的乡镇则应撤消类政府建制，改为小规模的不具实权的派出机构。

撤消乡镇政府、建立县驻乡镇办事处、实行村级自治，具有巨大的优越性：

（一）它完全顺应了市场经济的要求。市场经济要求“官退民进”、“小政府大社会”，只有这样才能形成正常的市场、健康的社会，否则，政府机构庞大，公权力横行，腐败严重，农民容易受到种种的不法伤害。所以，发达国家的乡镇都是实行自治的，没有强大的乡镇政府。我国撤消庞大的乡镇政府，将有利于活跃农村经济，有利于改善农民的生活状况；而实行村级自治、由村级提供公共物品也完全符合经济学规律，符合oates和stigler之基层决策更加有效、ostrom之地方自治能够实现公共物品最优供给的思想。

（二）它完全符合宪法和中央的有关政策。中华人民共和国宪法第三十条规定，“县、自治县分为乡、民族乡、镇”，并未限定乡镇治理的具体方式。在中央政府的倡导下，我国各地农村广泛进行了村委会民主选举，奠定了村级自治的一定基础。2004年中央1号文件又提出“鼓励发展各类农产品专业合作组织”，“积极推进有关农民合作组织的立法工作”，这些都为村级自治提供了可能。

（三）它符合中国传统和中国国情。在中国古代就有“皇权不下县”的传统，县以下的农村是由家族、乡绅治理的。在改革开放前，人民公社也只有一二十个办事人员。那时，农村也并没有乱。现在，要解决“三农”问题，就应当撤掉乡镇政府，代之以县驻乡镇办事处、村级自治的农民协会、专业协会，从而保障农民的经营自主权，按市场规律调整农业结构，解除对土地使用、农用生产资料、金融服务等种种不合理的管制，放活农民，拆庙搬神，减轻农民负担，根除地方领导的短期行为和形象工程以造福于农民。

（四）它有利于党的领导。有的人存在着根深蒂固的错误认识，以为多设政府、多设机构就是加强党的领导。孰不知这样做，往往导致官僚主义严重、贪污腐败盛行、人民负担沉重、官民矛盾突出。通过撤消乡镇政府，可以改善干群紧张关系，维护人民利益，维护社会稳定。这样做，不是像有人指摘的“在搞无政府主义”，而是建立“适度政府”、“有限政府”，是在忠实地实践“三个代表”，是“立党为公，执政为民”的生动体现。

（五）它能极大地推动深层次改革的进行。目前，我国村民自治、村主任选举和行使职权的阻力在很大程度上来自于乡镇政府；从中央到地方的政府机构改革，最难落实的也是作为最末端的乡镇政府改革举步维艰。如果能够一劳永逸地撤消乡镇政府，代之以不具实权的办事处，无疑将极大地促进政治体制改革和行政体制改革，裨益于现代化大业。

二、如何解决撤消乡镇政府后的遗留问题

撤消乡镇政府涉及到三大问题如何解决。一是乡镇财政供养的1200万人员的安置。改为乡镇办事处后，平均每乡镇留下30名办事人员，44850个乡镇区划，约可使用130万人。在其他1070万人中，农村教育投入已改由县政府负责，教师由县教育局管理，不成问题。对于其他人可由国家一次性拿出一笔钱，“买断”其工作，或者将他们分流到其他领域。二是乡镇政府功能的替代。由于农业税将取消、农业特产税绝大部分将取消，相应地，乡镇政府的征税职能大部消失；极少数需征税的项目可由县局负责。所谓“七所八站”及其他机构，有的应取缔，如工业办公室、劳动管理所、交通管理站，有的可将管理权交到县一级或由县驻乡镇办事处统管，如司法所、派出所、检察室、土地管理所、电力管理所、计生办、畜牧检疫站，有的可改由村级自治管理，如水利站、林政管理所、渔政管理所、种子管理所、环保所等。三是债务的处理。目前，乡镇一级净负债2300亿，村级2500亿(1)。对于乡镇负债，化解的办法是，由县驻乡镇办事处即县政府负责偿还一部分；由县、乡镇国有、集体企业偿还一部分；由中央、省、市政府偿还一部分。对于村级负债，由自治的村委会、村民自主解决。对于前乡镇干部、村干部的腐败，应诉诸法律。

三、建立中国特色的农村自治制度

我曾提出建立现代农村制度(2)，它是指既符合中国国情更要遵循现代人类文明规范的民主、法治、公平、高效、开放、文明的社会主义农村制度。其中，民主指权力在民、农民当家作主的基层民主自治制度，村组的干部由村民直接选举、罢免，乡镇仅由不具实权的县办事处监管。在这里，不存在乡镇一级直选的问题，村级选举之上就是县级直选。

现代农村制度包括现代农村政治制度、现代农村经济制度、现代农村社会制度等。现代农村政治制度指社会主义人民当家做主的村民自我管理、直接选举、村务公开、村民监督的农村自治制度。

建立现代农村制度，特别是建立现代农村政治制度，关键是要建立中国特色的农村自治体制，即回归中央、省、县（市）三级建制，架空乡镇政府，成立县派出机构；实行村级自治，重大事务由村民直接投票决定，全乡镇性公共物品由县、乡镇提供，其他农村公共物品由国家扶助、乡镇协调、村级提供；村务、镇务公开，民主管理，民主监督；鼓励成立农会和各种专业协会，提高农民的组织化程度和市场中的博弈能力；在自治中培养农民的公民意识、责任意识、参与意识、合作意识，促进中国从管制型社会向自治型社会的转变。

总之，我认为，中国目前到了进行乡镇制度创新的时候了，应当确立符合中国国情的乡镇权力虚化、村级自治的制度。为此，我呼吁，认真研究撤消乡镇政府的问题。

中央政权——一级地方政权（省、都、自治区、特别行政区）——二级地方政权（地区、市、自治州、盟）——三级地方政权（县、区、自治县、旗、版纳）

撤消乡镇

各书几见

我认为乡镇应该包留。

请大家捧捧场吧？

村民自治和税费改革是近年来改善乡村治理的两大举措，但实践中遇到许多难题，涉及到深层次的治理结构性问题。以上题目便是出于这一思考而提出的，但因准备材料，一直未能系统成文。最近的两件事让我不得不提笔将长期以来就这一问题的所思所想写了下来，以期引起更多人参与探讨。
　　第一件事是近些年随着村民自治的发展，特别是村民委员会直接选举，许多乡镇干部对此忧虑重重，认为实行直选后，乡对村的控制更为困难，特别是担心税费收不起来。于是一些地方采取了一些干预措施，同时也引起了村民的强烈反弹，乡镇一时被认为是村民自治的主要阻力。我在一次讲课中专门问及一位乡镇干部的看法。没想到，这位乡镇干部说，我们其实是上面的“替罪羊”。现在县里压得的任务太多，如收取税费、计划生育这些得罪人的事都得由我们做，我们乡里没有什么决定权，只是执行。要完成上级任务，没有村干部配合不行，因此只能一级压一级。我过去在学校念书时也有强烈的民主意识，村民自治也知道，但身不由已，明知不对，也只能这样做。
　　第二件事是今年全国开始农村税费改革，湖北省3月份开会布置税费改革工作。5月份，该省T市市长专程到我处，希望就税费改革问题给予他们一些帮助。该市位于富庶的江汉平原，原为农业大县，前几年因地方经济发展升格为省直管市（副地级）。但该市的财源相当部分仍来自于传统农业，农村税费占财政收入的40%以上，大大高于一般的农业县。前几年因农民负担问题多次引起群体事件，中央政府也为之震动。虽然该市主要干部因此而变动，但深层次问题仍没有解决。现在推行税费改革，深感困难重重，为此专门向省里打报告，要求暂缓税费改革。后来，省政府也决定全省的税费改革都予以暂缓。
　　以上两件事使我更进一步认识到，对于当今的农村社会，仅仅有村民自治、税费改革这些单项性的变革远远不够，必须对现行的农村政策进行总体性调整，如逐步减免农村税费（将以另文详述），同时对乡村治理结构进行总体性改革，建立以“县政、乡派、村治”为基本内容的治理结构。本文将侧重于后一问题的探讨。
　　一
　　国家对于社会的治理必须具备三个条件，一是特定的公共权力，即施政者为达到目的所具有的特殊权力；二是相应的政治责任，即施政者为达到施政目的所必须承担的事务和履行的义务；三是一定的治理能力，即达到施政目的所需要的手段和条件。 一般来讲，权、责、能愈一致，治理体系愈完备。但在不同的社会和政体，权、责、能并不一致，表现出不同的治理结构。特别是政府层级愈多，治理体系愈复杂。
　　中国的农业社会较发达，专制政体的历史也十分长。这一政体的重要特点是统治权力高度集中于中央，特别是君主。权力的配置由中央到地方，由国家到社会愈来愈小，治理能力也愈来愈弱。由于小农自然经济，作为国家权力的“王权至于县政”，即以命令—服从关系为特征的体制性政府权力直到县一级，县以下实行乡村自治，县令被称之为“亲民之官”。国家对于乡村社会的治理主要表现为规则—遵守关系。国家主要通过法律及以强制力为支撑的意识形态，而不是以直接的行政命令的方式治理乡村社会，只要乡村社会遵守国家意志，政府一般不直接干预乡村生活。这正是古代许多县令同时是诗人，并可在任上经常外出游历的重要原因所在。
　　只是到了20世纪，国家政权才由县下沉到乡镇。国家政权的下沉主要有两个目的：一是将广阔的农村社会整合到国家的一体化体系；二是从农村汲取现代化所需要的资源。这两个目的经常是冲突的。国家权力的下沉，无疑会增加官僚机构和治理成本；当治理成本主要由农民承担并不断加重之时，不仅难以整合乡村社会，反而会强化乡村社会的离心力。20世纪上半期国民政府在大陆的失败，便与此相关。
　　1949年中华人民共和国建立后，为巩固新的政权，国家在进行土地改革的同时，逐步在县以下建立起乡级政权体系，国家权力向下延伸。但此时的乡级政权所承担的主要是政务，对经济事务并不直接干预。50年代后期形成的人民公社体制的重要特点是“政社合一”，国家权力进一步向乡村社会延伸，行政体系运行的命令—服从关系被引入乡村社会，乡村社会因此为国家体系结构化。这一治理结构对于乡村社会的整合和汲取资源都有着特定的意义，但缺点也显而容见，这就是乡村社会缺乏自主性和活力。
　　人民公社体制废除后，国家对农村的治理结构表现为“乡政村治”型，即在县以下的乡一级恢复建立乡政府，实行乡镇行政管理；乡镇以下设立村民委员会，实行村民自治。这一治理结构存在十多年，发挥了一定作用，但随着市场化、现代化和民主化的发展，其不适应性愈来愈明显。其突出问题：
　　一． 乡镇一直未能成为一级完备的政府。完备的政府必须是权、责、能相对一致的政府，从广义政府而言，应包括决策（立法、议事）、行政、司法等功能。但自国家政权下沉到县以下以来，与国家政权体系的其他层级政府比较而言，乡镇政府从来就未成为一级完备的政府，不仅不具备完备的政府功能（如无相对独立的决策和司法机构），更没有独立的财政，因而也缺乏相应的施政能力。尽管人民公社体制废除和恢复建立乡政府时，国家对乡镇实行“财政包干”，乡镇政府开始有了一些独立的财政能力。但从总体上看，乡镇的财政能力十分有限，特别是以农业为主的乡镇更是如此。这样，与其他层级的政府相比，乡级政府在治理结构上突出表现为权小、责大、能弱。权小，就是缺乏独立的决策和行政权力，乡镇干部的任命主要取决于县级党政；责大，就是乡镇政府作为基层政府直接面对农民，担负着传达和落实国家意志，推动地方经济社会发展的重要职责；能弱，就是缺乏完成承担任务的手段和条件，特别是财政能力弱。随着90年代以来现代化的加速度建设，乡镇政府所承办的上级政府的任务愈来愈多，与此同时，设置于乡级的实力性机构，如财政、工商、税务、公安等部门愈来愈多地实行垂直式领导，属于县的派出机构。这一体制性变动在进一步加重乡镇政府责任的同时，却进一步缩小了乡镇政府的权限，特别是弱化了乡镇政府的治理能力。由此使乡镇政府的权、责、能不均衡状态更为突出。
　　二． 自古以来，县一直是基本的行政单位，20世纪以来成为功能愈益完备的基层政府。但是在权力自上而下集中的体制下，县级政府的功能主要是落实上级政府精神，对上级政府负责。同时，县既是城市的尾，更是农村的头，县级政府毕竟是直接面对乡村社会、功能完备的基层政府。这就使县政府的机构设置既要与上级“对口”，又要考虑直接面对乡村社会的需要，由此使县的机构愈来愈多。与1949年相比，县的机构一般都增加了数倍。而县机构的增加与施政的绩效并不是成正比的。乡镇政府实体的存在，事实上阻隔了县政府与人民群众的联系，造成县政府机构的“衙门化”，县府官员的“官僚化”。作为一级有责任能力的完备的基层政府，却不履行其行事与亲民之责，而成为新一级“管官”的政府。在这种情况下，县级政府的权、责往往是分离的，有决策权力，却不直接承担行事与亲民责任，其决策容易脱离实际或只对上不对下。行事与亲民之责完全由乡镇政府担任，乡镇政府却无相应的决策和行政责任能力，并往往成为政府“恶民”的“挡翦牌”。这正是许多乡镇官员将自己视为上面的“替罪羊”的重要原因所在。近年来一些地方因农民负担重而状告乡政府，乡政府却大感“冤枉”，因为许多收费项目的决策权在县。县乡的关系实际上是县政府领导下的乡长负责制。乡长负责但不领导（决策），县政府领导却不负责，权责严重分离。
　　三． 责任强而权能弱的乡镇政府为了完成上级任务，只有采取各种方式将行政责任进一步向下延伸，力图在下面找到自己的“腿”，由此造成村民委员会的行政化。村民委员会虽然是村民群众自治组织，所承担的任务却主要是政府工作。村委会的行政化必然造成村干部的“官僚化”，疏远了村干部与民众的关系。特别是主要承担政府工作的村干部的报酬得由村民承担，这进一步加剧了村民与干部疏离。这正是近年来村干部与群众关系紧张的重要原因所在。虽然村民自治进程中的村委会直接选举和村务公开等方式，试图缓和和密切干群关系，但由于村委会的行政化和村干部的“官僚化”趋向未能根本性改变，其预期成效并不明显。
　　四． 县、乡、村自上而下行政化治理的重要后果就是治理成本急剧加大，农民负担不断加重。一方面，由于缺乏地方民众的制约，县政府的经济社会发展决策容易超出自身的经济实力，造成盲目扩张，如以上所说的T市为了争取和保持省管市的地位，向上报的经济数字大为夸大；另一方面，迅速膨胀的县属机构和人员，使治理成本急剧扩张，这两方面的支出最终都主要由农民承担，农民负担因此不断加重。T市本是江汉平原的一颗明珠，近年却出现历史上少有的土地抛荒问题，其重要原因之一就是农民负担的加重。与县相比，乡镇政府的财政更为困难，其日益增多的机构和人员相当部分只能依靠自己经营经济实体，这与其公共管理职能不仅不符，而且容易导致腐败。一些乡镇成为事实上与民争利的利益集团，其功能是以权谋利，以罚养人。由此阻隔了农民与政府的互动，下情难以上传，上令难以下达。多数乡镇的财政缺口更主要的是向农民伸手。这正是近些年农民普遍感到“一税（农业税）轻，二税（乡统筹村提留）重，各种摊派（主要是政府名义下达的收费）无底洞”的重要原因。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》，作为村民自治组织的村干部报酬主要是补贴，即根据村干部为村民所提供的公共服务，由村民决定向其支付一定酬金。但村民委员会的行政化和村干部的“官僚化”，导致村干部报酬的工资化、固定化，且不与为村民提供服务直接联系。由于承担的上级任务重，报酬相对较低，使一部分村干部利用其连接官民的“中介人”身份谋取私利。这必然会进一步增加农民负担。这正是近年来国家在农村推行村务公开，民主监督的重要原因所在。但由于村民委员会的行政化和村干部“官僚化”的问题没有解决，其实际效果尚不理想。
　　由以上分析可以看出，农村负担的加重不是少数领导人的作风问题，而是一个体制性问题；农民负担只是表面现象，其深层次的原因是乡村治理结构不合理。
　　二
　　 根据本人多年的调查思考，参照古今中外乡村治理经验，并从现实国情出发，我认为，随着市场化、现代化和民主化发展，乡村治理应该进行结构性转换，实行“县政、乡派、村治”。
　　一． 县政是指县成为国家在农村的基层政权，独立承担法律责任，直接对本县政务和人民负责。在国家治理体系中，县拥有更多的自主权，主要根据规则—遵守而不是命令—服从关系行使权力。即国家明确规定县所拥有的权限，并主要运用法律等方式管辖县政事务，而不是直接的行政干预。 为了保证县级政府成为一级责任政府，在县一级实行县人大代表和县长双直接选举。县人大代表职业化，专事议事与监督。县长民选，对本县行政事务全面负责。为了防止地方主义和离心倾向，可以通过垂直式的党组织系统和司法系统的影响，保证党的路线、方针、政策和国家法律在县域内的贯彻实施。从历史和中外经验看，在赋予县更多自主权的同时赋予其相应的法律责任，并不一定导致地方主义。而在市场化进程中，尽管是自上而下高度集权体制，仍然难于避免地方保护主义。近年来一些沿海地区的主要党政领导都卷入走私活动中，便是典型的例证。将县作为基层政权并赋予其更多的自主权和相应的法律责任，实践操作困难不大，可利用的现成体制资源也多。如现行法律规定县乡人民代表直接选举，县是独立的财政核算单位，县级决策的独立性和自主性较强等。
　　二． 县以下的乡成为县的派出机构，接受县政府的委派，专事县政府委托的任务。乡的财政支出由县政府编制预算，由县财政开支。乡不必与政府设立对等对口的机构，人员精简，转变职能。其主要职能一是完成政府任务，二是指导村民自治活动。乡长由县长委任，不设立副职，可根据需要设乡长助理职位。乡属机构均为办事机构，在县政府领导下行使事权。乡设乡民代表会议，乡民代表不是专职的，其主要职能是反映民意，并监督乡政府工作。这一变动实际是对现有乡政府事实上是县级派出机构的认定，但可以保证权、责、能的一致性，精简机构，更好地行使事权。特别是近期中央政府决定农村基础教育经费由县财政负责，为乡镇政府减轻许多压力。将乡政府改为县的派出机构，可以将原有为农民提供服务的机构转变为真正的中介机构，主要通过为农民提供服务作为其存在的基础。根据城镇化发展趋势，在城镇化程度较高的地方可实行市镇制，与城镇化程度较低的县乡制并行。目前的县改市，乡改镇没有考虑其产业结构和财政结构基础，是不成功的，相当多数应恢复县乡制。
　　三． 由于政府任务主要由乡派出机构处理，村民委员会只是协助政府工作，其主要任务是搞好村民自治，从而使村民委员会真正成为群众性自治组织。村民委员会协助政府工作，应该由政府给予适当补贴。乡镇可根据需要选聘村干事，由乡镇支付报酬，从事乡镇委托的工作。由此将一部分地方选聘“村官”合法化。村里的公共事务及支出由村民会议或者村民代表会议决定。村民委员会直接对本村村民负责。
　　 实行“县政、乡派、村治”的目的是使乡村治理结构中的权、责、能相对均衡，从根本上消除制造和加重农民负担的因素。这一改革并不是一件难以企及的事。近年来城市社区建设中进行的政府体制改革所遵循的“权随责走，费随事转”等原则便可为乡村治理结构改革所借鉴。
　　 更重要的是当今中国已基本具备改善乡村治理结构，给农民以休养生息的条件。其一，经过数十年努力，乡村社会已被高度整合到国家体系，农民对国家的认同感和国家对农民的组织性都十分强。其二，现代化建设和国家财政来源主要依靠工商业而不是农业。即使在农业县份，农业税收也只占财政收的很小一部分。对于国家来说，农业、农村和农民主要是发挥着稳定的功能。所以，改革现行治理体制，对农民“轻徭薄赋”，可进一步促进农村稳定。相反，在市场化不可避免的城乡差距日益扩大的背景下，如果仍然不改革传统的治理结构和方式，从根本上解决农民负担不断加重的问题，“三农”问题的不稳定因素会日益突出，以致严重制约现代化建设。

随着家庭经营、村民自治和税费改革，农村改革步步深入，乡级改革已到了非改不可之时。但对于如何改革，有不同的主张和实验。总体来说，学术界及政策研究部门一致认为，目前的乡镇体制存在严重弊端，一是人员过多，二是机构庞杂，三是功能不清。当前正在一些地方进行的乡镇机构改革的主要目的，一是精简机构和人员，减轻乡镇财政负担，二是理顺乡镇管理权限，防止各种涉农收费的反弹。除正在进行的乡镇机构改革之外，有一些地方还进行了乡镇一级直接选举的试点，如四川步云乡、深圳大鹏镇和湖北杨集镇的试验。

与实际工作部门的改革试验相一致，学术界对于乡镇一级何去何从，也有不同意见，择其要者有三，一是认为目前的乡镇体制总体还是适应的，其缺点是人员众多，机构庞杂，因此，可以通过精简机构和人员，理顺乡镇管理权限，来削除目前乡镇体制的弊端，乡镇作为基层政权和国家在农村最基层的行政设置的体制不需要改变；二是认为目前乡镇一级作为基层政权，没有历史依据（所谓“皇权不下县”），也缺乏现实需要。目前乡镇一级主要是收费养人，陷于恶性循环，因此建议撤销乡镇政府，实行乡镇自治，由农民选举产生官员来管理乡镇社区的事务；三是认为乡镇一级作为政府，没有存在的必要，应改乡镇政府为乡公所。乡公所不是一级政权，也没有独立的财政权，而是县级政府为解决行政事务而在乡镇一级设置的派出机构。

从我们在中西部农业型乡镇调查的情况来看，在农业型地区，改乡级政府为县级政府派出机构具有很大的合理性，应该是乡级改革的方向。具体理由如下：

一、从乡级政权的特性看。乡级政权是农村基层政权。它与其它层级政权组织不同之处就是直接面对众多的农民群众，直接管理和服务于民众。因此，它的设置应该是根据治理对象的需要，而不是根据上级政府的需要。其运行机制应该是直接性和综合性。所谓“上面千条线，下面一根针”。但是，受长期以来集权体制影响，我国乡级政权的设置是根据上级政权的需要，遵循的是与上级政权对等对口的原则。即“上面千条线，下面千根针”。每个上级党政部门都要在乡一级找到自己的落脚点。乡级机构因此不断膨胀。上级有“四大班子”、“五大班子”，乡级也相应有“四大班子”、“五大班子”。上级有多少部门，下级也要有多少部门。如根据我们的调查，许多农村根本没有政协工作的对象和内容，但根据上下对等对口的原则也相应的设立了政协机构。只有将乡级政权改变县级政府的派出机构，才能从根本上解决这种对等对口的问题。县级政府根据工作需要设立乡级派出机构，完成县级政府委托的任务。乡派出机构按需设置综合性的工作机构。如发展规划、社会事务、党政管理、经济事务等，不必按科层制设立与上级相对应的机构。人员也可实行兼职化，一人多职多能。

二、从政权与自治的关系看。我国自古以来，农村就存在行政与自治两种权力体系，但它们之间的关系也有一定变化规律。从历史长河看，自秦以来，在大一统王朝建立之初，国家政权一直延伸到农村社会基层，以将小农统合到政权组织中。随着小农经济社会的发育，农村自组织功能愈来愈强，国家政权的直接统治开始让位于主要依靠农村自组织力量进行自治性治理。宋王朝兴起并一直延续下来的保甲体制便是如此。从政权更迭与政权建设看，在政权更迭之初，国家为了统合分散的乡村，政权组织一直延伸到基层。但随着乡村自组织力量的生长，国家开始主要依靠乡村自组织力量治理，如乡绅治乡。新中国建立以来，为了加强新的政权组织建设，特别是从农村汲取现代化所需要的资源，我国在农村建立了基层政权体系，国家力量一直延伸到农户，最典型的是人民公社体制。而随着人民公社的废除，实行家庭经营，我国农村社会开始发育经济自主性，农民自我生产，自主经营。为适应家庭经营，农村基层实行村民自治，村民依法自我管理，自我服务，自我教育。那种历史上延续的基层政权全能性命令式管理已不需要。家庭经营和村民自治对基层政权的需要更多的是规划和指导性。目前乡级政权作为一级政权，主要是对上负责，并将许多农村发展并不需要的任务压给农村，侵犯家庭经营自主权和村民自治权，因此已不适应家庭经营和村民自治的需要。而在村民自治发展尚不成熟的现阶段，实行乡镇自治也不可行。如计划生育等政府任务还需要运用自上而下的行政性手段实施。所以，从政权与自治的关系看，从放权让利与民休息的现实政策需要看，改乡级政府为乡派出机构势在必行。

三、从政府与财政的关系看。一级政府必须有一级财政支撑。我国有多级政府，唯独乡级政府的财政是残缺不全的。古代社会并不是国家不想将政权一直延伸到农村社会，只是小农经济的生产剩余实在难以供给日益增多的财政供养人员。我国是在人民公社体制废除后建立乡镇人民政府时才开始设立乡级财政。但自那时起，除了一些工商业发达的镇以外，乡级财政就一直处于短缺财政状态。道理很简单，小农经济的生产剩余实在有限。随着乡级机构的日益膨胀，农民负担日益加重，这才有了农村税费改革。这一改革的实质是农民的有限剩余与地方财政支出日益扩大的矛盾结果。税费改革试图从税收体制上解决这一矛盾，但如果不解决地方财政日益扩张的问题，其成效必然是有限的。因为，庞大的机构必须要存在和消费。这正是许多地方刚进行完税费改革，农民负担便出现反弹的重要原因。所以，从税费改革看，变乡级政府为派出机构已是迫在眉睫。

四、从乡级政权运行的事实看。随着我国宏观管理体制的变革，许多部门，特别是经济管理部门实行垂直式管理，教育实行县级统筹，公安实行垂直领导，乡级政府在事实上已成为县级政府的派出机构，主要工作是执行县级政府的命令，没有多少独立的决策权，也没有多少需要独立决策的事务。乡级政权已成为事实上的空架子。但由于它仍然是一级政权组织，政权组织所有的机构还得设立，尽管没有实际意义。所以，变乡级政府为派出机构正当其时。

如果改乡镇政府为乡公所，具体步骤可以如下：

第一，对农业型县市的大部分乡镇重新定位，除少数中心镇（只有在以第二、三产业为主且财政收入来源主要依靠第二、三产业的乡镇）设立镇并设立镇政府以外，其余乡镇均改为乡，设乡公所，作为县在乡镇一级的派出机构，主要履行县级政府委托必不可少的法定任务。

第二，乡公所一级不再设立独立财政，财政收支纳入县级财政预算，乡公所承担的工作与可支配财政资金，均由县级政府决定，做到事权与财权的统一。

第三，乡镇一级不再设立党委，但设立党总支，党总支不再具体负责乡镇行政性工作，由党总支书记兼任乡公所乡长，另设若干由县级政府下派的副乡长。乡公所工作由兼乡长的党总支书记负全责，由1－3名副乡长分管方面工作。乡公所不与上级政府设立对等对口的机构，可因事设立办事员或助理。

第四，对于设在乡镇一级的行政和事业性单位，除少数由上级直管的机构外，其他站所逐步向两个方向转化，一部分推向市场，变为中介性组织，如种子站、广播站、劳动就业管理所等，另一部分纳入乡公所内工作。

由于中国国情复杂，特别是发展不平衡，乡镇作为一级建制仍然存在，但乡和镇的体制应该分立。一方面，随着小城镇的发展，镇将增多，并可以根据条件实行镇级自治。另一方面，农业为主的乡均宜改变为县级政府下派的乡公所。同样，现行的县市体制也要变。那些以农业为主的市均应改回为县，实行市镇制和县乡制并立。

在乡镇一级何去何从的问题上，学术界及政策研究部门有多种意见。其中徐勇教授认为“由于中国国情复杂，特别是发展不平衡，乡镇作为一级建制仍然存在，但乡和镇的体制应该分立。一方面，随着小城镇的发展，镇将增多，并可以根据条件实行镇级自治。另一方面，农业为主的乡均宜改变为县级政府下派的乡公所。”（徐勇：“变乡级政府为派出机构”，中国农村研究网）。我们深以为然。以下分三个方面展开我们的意见。

一、乡镇建制必须保留

有一种意见认为，乡镇一级可以取消，由县直接管村。认为可以取消乡镇一级的理由是，在计划生育工作已上轨道，乡镇干部主要工作是收取费税，而收取税费的主要目的又是养人的情况下，没有理由再保留乡镇，乡镇一级的建制可以取消，由县直接管村，最多需要在县以下设一些大的治安片。例如，郑法建议“撤消乡政权，将国家基层政权单位收缩到县一级”，原来乡镇人大和政府的权力按三个方面进行分解：第一是将乡镇政权涉及“农政‘的部分权力上移到县政权，为了解决县政权机构力不从心的问题，可增设区公所或将县行政区划缩小；第二是将乡镇政权的大部分权力平移给乡（镇）民代表大会和乡（镇）委员会；第三是将部分职能下移给农会、农民合作经济组织或其他组织（郑法：“农村改革与公共权力的划分”，《战略与管理》2000年第4期）。

取消乡镇建制的建议一般源自两个朴素的认识。第一是乡镇一级消耗了本来不多的从农民那里收取来的税费，取消乡镇建制可以减轻农民负担。但是，为什么乡镇一级不应该由国家通过财政转移支付来供养而非要由农民出钱？乡镇建制本质上是国家行政机器的一部分，是完成国家行政要求的一级建制，应该由国家进行统筹财政支出，而不应由那些只有很少农业收入的农民来养。第二是乡镇一级做了很多“逼民致富”的坏事。对此我们只要稍加分析便能发现造成这一事实的原因，与其说是因为乡镇建制的存在，不如说是自上而下期待乡镇一级积极行政的结果，其根本原因在于所谓的“压力型体制”。前些年，自上而下强调政绩工程，要乡镇一级在诸如小城镇建设，调整产业结构，发展乡镇企业，普及九年义务教育等各个方面达标升级；目前，乡镇一级仍然在进行招商引资的大跃进。这些不都是自上而下积极行政的要求造成的吗。因此我们说诸如“逼民致富”之类坏事的产生，根源在于现行的行政管理体制及其背后的逻辑与理念，而非乡镇建制本身。

我们认为，目前取消乡镇建制是一种过于激进的主张，因为这种主张忽视了中国是后发外生型现代化国家的本质及未来中国社会可能出现的各种波动。中国最为基本的国情是有8亿多农民。农民从农业转移到工商业，由农村转移到城市的进展受制于工商业发展的情况。从目前来看，农民由农村转移到城市的过程将是十分漫长的。在这个过程中，能顺利从农村中转移出来的只是其中最有能力的少部分，而大部分将长期仍滞留在农村（农民由农村转移到城市的进度从根本上说取决于二、三产业的发展速度，更取决于二、三产业的利润率的高低。对于这两点我们没有理由盲目乐观，应保持充分的冷静）。也就是说，农村未来的发展之路，不是铺满鲜花而是布满荆棘，是一条逐渐衰落（因为人财物逐步在农村中流失）和相对贫困的路。在有着众多人口，而且无论是经济还是社会文化乃至政治上日渐边缘化的庞大农村，出现各种特殊的问题都有可能，变数太大，而这些问题处理不好不仅会影响到农村的发展和稳定，而且还将会严重影响整个中国的现代化进程。

在中国8亿多农民中的大多数无法真正在二、三产业获得稳定就业，没有能真正转移到城市之前，农村不可能进入良性发展的轨道，也不可能仅仅通过村民自治来将农村问题消化在村庄之内，这就需要有自上而下行政系统在特定条件下强有力的介入。虽然今天的农村不再需要为中国的工业化提供积累，但农村本身在市场化中的相对处境越来越差，农村社会出现不稳定事件及各种意料不到事件的可能性越来越大。国家必须有一个可靠的，能了解、掌握和控制农村发生各种事件的行政系统，将农村情况自下而上地及时汇报上去；必须有一个可靠的行政系统自上而下及时将上级政策传达下去或将资源分配下去。从这层意义上说，乡镇建制的作用无可替代。当前，离开乡镇一级，由县一级直接来管理数百个实行自治的村委会（何况许多村庄目前根本没有实现自治的社会基础），其治理效能是可以想象的。

因此，取消乡镇建制，试图以县来直接管理数百个村庄的想法，是脱离今天中国实际的空想。因为乡镇一级建制会消耗一些经济资源并可能做出“逼民致富”的不当行为来，所以就提出取消乡镇建制，这本质上是在农村处境越来越糟的背景下，将农村抛弃。但是，在市场经济条件下，如何可能抛弃能自由流动，并接受了越来越多现代价值理念的8亿农民！无论是于工具层面还是价值层面都不能作出如此选择。

一句话，我们认为乡镇作为一级建制在相当长的时间内不能取消。但乡镇一级目前出现的财政问题以及积极行政的问题必须解决。

二、农业型乡镇：变乡政府为乡公所

徐勇教授主张在以农业为主的地区，乡镇政府宜改变为县级政府下派的乡公所。在我们看来，其原因在于以下三点：

第一，农业型地区的乡镇财政无法正常运转。以农业为主地区的乡镇，其财政收入主要来自农民和农业收入，国内外现代化的实践均以表明，现代化的发展使得农业在整个国民经济中的地位愈来愈低；而在加入WTO的背景下，我国农民从农业中获得收入增长的难度更是越来越大。目前正在进行的农村税费改革，又通过规范和减轻农民负担，使得乡镇一级无法从农民中获取税收增长的空间。以前乡镇人大还可以通过决议来进行乡镇一级公共工程和公益事业的集资，可以有较大的财政预算的空间。但在这次农村税费改革前，乡镇集资等权力就已被取消。财政支出却随着经济的发展而日益增长。乡镇一级财政收支的不平衡逐渐增大，并日渐依赖国家财政转移支付。乡镇财政越来越虚化，无法构成一级政府运作的基础；当乡镇财政完全沦为吃饭财政的时候，乡镇政府怎么有能力为农村提供公共物品。

第二，在市场经济已经充分发育起来并渗透到社会各个方面的情况下，乡镇政府应日渐变得有所为又有所不为，而不是一个积极行政的实施者。庞大的乡村债务是造成目前传统农业型地区困境的主要因素，这几乎都是前几年乡镇一级积极行政的后遗症。乡镇政府积极行政既有自上而下行政达标的原因，又有乡镇主要负责人利用上级达标要求来建设公共工程，从而为自己捞取回扣等好处的原因。近年来，中央越来越强调发展中心小城镇，而不是发展所有小城镇。中西部以农业为主地区的乡镇一级没有小城镇发展作为依托，就更加没有积极行政的空间。在不需要乡镇一级积极行政，乡镇一级也无能力积极行政的情况下，其职能就相对简单，它也就只是一个上传下达的中间组织，不需要作为一级独立政府。从这层意义上说，中西部的农业型乡镇应扮演守夜人的角色。

第三，目前乡镇政府的主要职能及实际运作，大多也不是按一级独立政府而是作为事实上的县级派出机构来安排的。农业型乡镇一级的主要职能可以归结为“收粮派款，刮宫引产”。目前在不少地区，农民生育观念已经改变， “刮宫引产”工作已经不太难。随着农村税费改革的推进与完善，“收粮派款”工作也会逐步规范化，乡镇一级的主要职能将变成上传下达和维护地方社会治安等相对消极的职能。完成这些消极职能，不需要一级政府。从当前乡镇政权的运作来看，虽然乡镇一级设有四套甚至五套班子，但以农业型乡镇一级仍然以乡镇党委的一元化领导为基本运作模式，乡镇政府只不过是执行乡镇党委决定的一个办事机构。乡镇人大也大多名存实亡，没有发挥作为乡镇最高权力机构的作用。

最近几年，中西部农业型地区因为教师工资不能按时发放，上级越来越强调教师工资由县级直达，有些地区进一步将公务员工资、各种民政性资金上收县级财政直达。山西省河津市这些年来一直就没有设立乡镇财政，自然就没有形成乡镇债务；湖北咸安也在2002年乡镇机构改革中取消乡镇财政，将其职能转入财会服务中心，目前运转效果良好。因此，将农业型乡镇改为县级派出机构乡公所，合情合理，顺理成章。

三、工业型乡镇与中心镇：保留镇政府

中国农村区域发展的差异很大，对于诸如乡镇一级改革的措施，切忌一刀切。在将绝大多数以传统农业为主的乡镇改变乡公所的同时，那些工商业发达的东部地区的镇和具有充分工商业发展前景的中西部中心镇，则不宜改为乡公所，而应保留目前的镇政府建制，以调动镇一级的积极性，适应小城镇建设与发展的需要。具体地说，我们认为，对于一些工商业很发达或有发展工商业潜力的镇，应该保留镇政府的原因如下：

第一，工商业发达的镇，镇财政收入和支出可以良性循环。一方面镇财政收入主要来自工商业，工商业的进一步发展为镇财政提供了增长来源；另一方面，充足的收入来源使镇政府可以为当地工商业的发展提供配套的基础设施建设。这些工商业发达的镇具有建立一级财政的基础，从而可以为镇政府的运作提供空间。

第二，因为工商业相对发达，镇一级需要处理的事务，特别是与小城建设和工商业发展相关的事务较多，需要有一级具有一定主动性并可以灵活运作的政府来应对各种相关事务。在传统的农业型乡镇，广大的农村实际上是一个同质性的社会，治理的内容、方法相对要简单一些，因此乡公所能够胜任其管理职能。但是工商业发达的乡镇则属于异质性社会，社会系统内的互动频度远非前者可比 ，所以其协调发展离不开一级完备的政府。
第三，当前工商业发达的镇一级事实上也的确有较为健全的政府组织及各种职能机构，这些机构的运作还较为高效。

可以说，发达地区的社会实际需要，并且也有能力继续保留镇政府。当然，要在这些工商业发达地区保留镇政府建制，必须对当前乡镇一级作些改良，其中最重要的一条是要明确镇的范围，将镇区与乡分开，对于名不副实的镇，要改为乡公所；对于确需保留的镇，要理顺条块关系，改变目前许多镇“责重，权小，能弱”的尴尬局面，做到职、权、能的协调。同时还应该强化镇一级人大的权力，使镇人大可以真正监督政府，尤其监督政府的财政收支和重大事务的决策。有些地方可以实验直选镇长，也可以给人大更多选举与监督镇长的权力。

总之，我们同意徐勇教授的意见：一方面，当前乡镇一级的建制应予保留，另一方面绝对不能不加区分的“一刀切”，应根据乡镇一级具体的财政、事务及运作现状，来决定是将乡镇一级改为县级政府的派出机构，还是保留镇政府建制。

作为国家行政、组织体系末稍的乡镇政权与村级组织，直接面对着9亿多农民，其运作绩效对于国家政权的稳固、人民的福祉、现代化事业的兴衰有着举足轻重的意义。2003年，本课题组承担了中央党建领导小组《加强党的执政能力》课题的“我国基层政权建设”部分，就相关问题展开了调研。本次调研涉及江苏、湖北、浙江、江西、安徽、陕西等省的20多乡镇，课题组成员与县、乡、村干部、农民群众和农村问题研究的专家进行了深入的调研、交流。课题组认为，中国幅源辽阔，各地基层政权的运作状况差异较大，但从整体观之，当前我国的农村基层治理效果很不理想，隐藏着诸多危机。针对此，我们必须重新认真地审视、研究我国人地资源矛盾尖锐、9亿农民整体上处于“温饱解决，小康不足”阶段、农村剩余劳动力不易转移这一基本国情，并以之为前提、出发点，通盘地设计农村政策来解决我国基层政权建设的问题。

一、当前基层政权建设存在的问题

当前，大多地方的乡、村两级组织财政困难，权责关系不协调，机构设置不合理，工作积极性不高，效率低下；而农民则普遍感到收入不增反降，医疗、教育等负担过重，对干部、对社会的不满情绪增强，干群冲突与对立加剧。这些导致农村基层的摩擦成本增加，政权的社会整合能力、运作效能以及合法性受到挑战。

1、乡镇政府“责大、权小、能弱”

90年代中期以来，乡镇的财政越来越紧张。其原因主要如下：①实行分税制后，乡镇的财政收入大大减少。②政府机构膨胀，冗员太多。许多乡镇编外人员远远超过编内人员，湖北省不少地方的乡镇财政所就有大几十人，甚至上百人。近年来虽然进行了机构精减，但是很多地方效果寥寥，出现所谓的“下减上不减，名减实不减，减员不减员”的现象。③教育开支极大。每个乡镇教师是机关人员的4倍左右，现在他们工资实际上主要仍由乡镇负担。④不切实际的基础建设耗去大量资金、许多乡镇在小城镇建设的旗号下，不针对实际需要，不量力而行进行基础设施建设，既捞“政绩”，又捞实惠。使本来稀缺的资金变成收效甚低的钢筋混凝土。⑤许多乡镇日常开支很大，浪费严重。有的财政困难的乡镇居然要养三、四部小轿车。⑥有的乡镇为招商引资，不得不为资方承担部分地租。⑦上级活动的摊派过多，乡镇压力太大。

税费改革之后，广大乡镇，尤其是农业型乡镇不仅财政减收，而且以前的集资摊派、搭车收费、行政调入等“增收”的渠道被堵死，财政收支更难平衡，运转更加困难。

当前的行政体制是“压力型的体制”，上级将工作的任务指标分解到乡镇，乡镇再分解到村，考核严格，基层头顶有好多“一票否决”的悬剑。近年来，乡镇政府求发展、保稳定的任务越来越重，但是财政紧张使它们的能力愈来愈弱，条块不协调，使它们的权力愈来愈小。乡镇范围内，几乎凡是有权的，具有吸纳能力的所站全都收归上级，诸如税务、工商、财政、公安等，乡镇政府的行动常因之受制肘。而乡镇却还常常不得不为“条上”的所站支付许多费用。如此，不仅条块矛盾突出，而且效益低下。

任务的压力如此之大，能力如此之弱，乡镇往往不得不“欺上压下”：弄虚作假，蒙骗上级；将压力转嫁到村级以及农民头上。上级政府亦知乡镇的难处与苦衷，往往睁只眼闭只眼，只要下面不闹，上面不究则行，如此一级糊一级，而底层的农民则对政府的不满情绪越来越强烈。

2、村级组织面临瘫痪

目前大多村庄青壮劳力外出打工经商很多，使得农村精英大量流失。同时，村干部的报酬太低，工作压力过大。“上面千条线，下面一根针”，村干部不仅要负责计划生育、民事调解、发展经济等，更要承担令人头疼的征收税费的任务（即使实行税费改革，乡镇设置了协税员，但征收的任务主要还是落在村干部头上）。而干部的报酬不高，且现在几乎没有转干、升迁的可能，因此不少人不愿当村干部。这样村级组织的素质、办事效率很难提高。

我国绝大部分村庄几乎都是以农业为主，村集体的收入很少。税费改革后村提留取消，而下拔给村级的农业税附加、转移支付款又常常被乡镇截留，所以村级组织的可支配资金十分有限，这些有限的的经费不仅要用于发放干部工资、老干部补贴、社会救助，还要订阅大量的报刊杂志。现在许多村庄连干部工资都难发出，更谈不上村庄公共设施建设了。

虽然各地都从制度上来防止村干部的腐败行为，但是村干部的腐败还是在很大范围内存在。更为令人担忧的是有的地方出现“恶人治村”，黑恶势力猖獗。黑恶势力进入村级组织，往往事要通过两个渠道：一是借助宗族势力操纵民主选举，二是基层政府“引狼入室”，借助黑恶势力来完成自己的任务。而黑恶势力一旦渗入村组织甚至乡镇政府，则一方面作恶一方，鱼肉百姓；另一方面时常通过各种方式借助各种势力对抗政府和法律政策，形成“土围子”。

近年来，国家推行了村民自治制度。虽然从统计数据上看，海选的比例、村民的参选率都很高，但从实际运作上看，“四个民主”并未能真正落到实处。国家至今仍未放弃对农村资源的汲取，在政府与农民利益发生冲突时，村委会一般最终会倒向政府，而不是越来越“原子化”的农民。至今，绝大部分的村组织从本质上说仍是基层政府延伸，而不是农民的自治组织。在缺乏宏观制度环境（国家放弃对农村资源的汲取）和社会基础（农民愈发“原子化”）的背景下，村民自治自然被有的人认为是“政治作秀”。

3、乡村债务，居高不下

在我们所调查的农业型乡镇，几乎所有的乡村干部认为“当前农村中存在的最大问题”是乡村债务。这些乡镇中，绝大部的乡镇负债在1000万以上，最少的也有100多万，有的甚至等达8000多万，村级债务平均近100万。乡村债务主要有四个成因：一是为了完成上级下达的达标升级任务（如“普九”达标、兴办乡镇企业、修路、电网改造、自来水、小康村建设等）而借贷。这类借贷约占原始债务的一半左右。二是乡村两级组织超支形成的借贷。三是农民拖欠税费形成的村级债务。由于农民拖欠税费，村级组织只能借贷上缴。这类债务约占村级债务的三分之一。四是借款形成的利息。

居高不下的乡镇债务对农村的治理与发展造成了严重的恶果。第一，乡村干部已失去偿还债务的信心，从而失去了工作的热情与责任感，得过且过成为他们普遍心态。第二，农民失去了对未来村庄生活的基本预期，他们或尽可能地离开村庄，或掠夺式地经营农田，短期地规划自己。第三，社会矛盾加剧，基层治理更加困难，一些债务人与债权人之间发生了种种恶性事件。湖北荆门农村的一句顺口溜形象地概括了这些问题：“村级名存实亡，乡级摇摇晃晃”。

为化解债务，各地采取了种种措施，收效甚微。有的地方则采取一些非常的手段，虽然取得一些成效，但将来可能的后果却更令人担忧。江苏沭阳县为化解债务，将以前拖欠的村组干部的报酬全部核消；将村债权转移给债务对象，使村民——村集体——村民之间的三角债变成村民之间债务问题；变卖村集体资产，将其以极高的价格强卖给债权人。这些举措不仅影响了村庄的内聚力和稳定，更对政府、村组织的形象、信誉和权威造成了巨大的危害。某种意义上说，此举是政府在拿自己、拿党的合法性抵债，它对共产党执政根基的侵蚀是不言而喻的。

4、农民

调查中，我们明显地感觉到，农民对社会和政府的不满情绪上涨。近几年来，农民的实际收入持续下降，农民的收入一般主要来自于两块，一是农业，二是打工经商。由于农业是夕阳产业，低链产业，9亿多农民为4亿市民提供农产品，农产品价格自然不会高。各地虽然提出搞产业结构调整，但很少有收到成效的，从全局来看，农业产业结构调整不能从根本上提高农民收入。加入WTO后，外国农产品的不断进入将使农民的收入面临更大的问题。至于外出打工，农民的普遍感受是越来越难，机会越来越少，报酬越来越低，工作条件越来越恶劣。而这些年来，农民的支出越来越多。虽然税费负担在持续几年猛涨之后由于税费改革而有所下降（税费改革并不十分彻底，仍隐藏着诸多问题，农民负担可能还会反弹），但是农民在子女教育、医疗方面的收入却大幅上涨。中西部地区，农民子弟辍学率连年上涨，虽然调查中我们未能得到准确的数据，但教育部门的同志都认为要远远高于国家公布的数字。即使有的农民能供养孩子读中学，但高等教育产业化已让他们对高校的大门望而却步。一个农民讲，“孩子读大学一年要开支近1万元，我们两口子辛苦一年才6000元，如何供养？即使咬着牙让他读下来，我们农民又哪有门路让他找工作？”现实的困难和没有好的预期使许多农村孩子过早地离开了学校。至于医疗、农民普遍反映看不起病，一个头疼感冒都要花去几十元，上百元，只能小病抗着，大病等死。农民十分留恋以前的赤脚医生、留恋以前的医疗制度。

土地是农民的最终生活保障，能保证他们饿不死。但是调查中我们发现不少地方在征地过程中，严重侵犯农民的权利，许多农民土地被征之后，未能获得相应的补偿和保障。近年来许多地方政府为发展经济而招商引资，展开了恶性竞争，有的几乎实行零地租。这种恶性竞争最终使大量的利益流入资方手中。许多资方到处吃优惠政策，在一地“三免两减半之后”，又转移到另一地。还有的地方大搞“经营城市”，剥夺农民的级差地租。农民失去土地，得不到相应的安置和保障，生活没有着落，不少冲击政府的恶性事件即因此而发生。此情况若得不到遏制，必将造就一批绝望的群体，这对基层政权的治理，对社会稳定的影响，对党和政府的合法性将带来巨大的冲击。

可以说，当前基层的软政权化越来越严重。基层政权自身的运作困难迫使其将压力转嫁给农民，而农民则承受着市场经济和基层政权的双重压力。双方之间的弹性越来越小，农村基层越来越僵化。当社会摩擦增加时，基层政权不得不膨胀，而这又进一步加重了农民的负担，摩擦进一步加剧，如此恶性循环。最终我们看到了基层政权的“内卷化”（机构膨胀，治理效率低下）和暴力化；农民的贫困化和对社会的仇恨心理的增加。这也是近年来治安恶化的根本原因。诸多恶性事件（诸如攻击政府、爆炸、杀人、抢劫）的频频暴发，实质上社会利益分化、利益冲突的外在表现，它只是日益尖锐的社会矛盾的冰山一角。这些都迫切要求我们改变现有的利益分配体制的农村基层治理体制。

二、原因分析

对于当前基层政权建设中出现的诸多问题，已有许多专家作了探讨。其中最集中的观点是财政体制上过于向上倾斜，地方政府的利益受损；行政体制中，条块关系未理顺，干部考核体制不健全等。这些对体制的分析都很有道理。但是我们认为，当前农村基层政权建设以及整个“三农问题”最根本的问题还是结构性的矛盾。我们在设计农村政策时，必须立足基本国情和社会经济结构，否则相关的政策体制根本不能适应农村社会，必然引发诸多矛盾。

我们对基本国情的理解是：中国是一个人地资源矛盾尖锐的国家，农村实行的是小农经济，9亿小农整体上处于“解决温饱，小康不足”的阶段，二、三产业很难再吸纳过剩的劳动力，城市化将是一个漫长艰巨的过程。我国幅源辽阔，地域差异明显。

当前中国有9亿农民，如果今后50年内中国的城市化率达到50%，但到那时中国人口总数为16亿，农村人口仍有8亿。因此，50年内，中国农村人口将维持在8—9亿之间。城市化、农民的转移依靠二、三产业的发展，但中国人地资源矛盾尖锐，国际环境亦不宽松，极难保证持续50年的经济高速增长。因此，指望工业完全吸纳过剩的农村劳动力是不切实际的。从宏观上说，8—9亿农民在今后相当长时间内生活也很难有大的改善。本来农业品需求弹性就很小，加之加入WTO，农业受到很大的冲击，农民在农业方面很难增收。至于打工经商，由于劳动力大量的过剩，务工的报酬这些年来越来越低。虽然目前城市吸纳了1亿多农村劳动力，但其中绝大多数是不能在城市扎根进行人口再生产的，他们只是城市的过客。至于广大农业型乡镇普遍发展乡镇企业，那也是不切实际。苏南和温州地区的发展具有不可复制性，它们的发展得益于特殊的天时地利人和，况且现在东部与中西部地区在经济上事实上已形成了“中心——边陲”的关系，因此前几年，中西部地区兴办的乡镇企业大多倒闭。目前，中国农村从经济上大致可分为两种类型，一是以东部沿海发达地区的工业型乡镇，这类乡镇占整体的不到20%，二是其余的是占整体80%以上的农业型乡镇。后者的经济以农业为主，且生产单位是农户，经济模式仍是小农经济。

“经济基础决定上层建筑”。在80%的农业型乡镇，在剩余很少的小农经济的基础上能建立现代的管理制度吗？目前农业型乡镇，政府管理运作的制度成本相对于其经济基础高得惊人，农业的少得可怜的剩余根本供养不起庞大的基层管理体统。古代社会，封建王朝面对小农经济的汪洋大海，由于支付不了基层管理的成本而不得不“王权止于县政”。民国时期，国家为了现代化，为了控制和汲取农村社会，将最低一级政权延伸到乡镇一级，但是由于农民利益遭到了过多的剥夺（一方面是国家的剥夺，一方是资本，尤其是国外资本的剥夺），国民党政府失去了农民，最终失去了大陆。建国后，人民政权剥夺了地主阶段利益，因此能够为了抽取现代化建设必须的资源，仍将最低一级的政权设于乡镇。20多年间，人民公社体制完成了当初的整合、汲取资源的使命，并由于维持成本过高而走到了尽头。现在，我们现代化的原始积累已经完成，同时仍面对着小农经济，在农业型地区仍然需要维持高成本的现代政府管理体制吗？

正是没有从基本国情出发对乡镇政权进行职能定位，正是由于现行的农村基层管理体制与小农经济的基础不匹配，因此我们看到了乡镇政府的机构不断膨胀（政府冗员过多原因很多，但是在乡镇一级设立财政，试图建立一套现代型的政府管理体制，为冗员涌进政府提供了可能性），看到了农民的负担不断加重，看到了基层的干群冲突。

在落后的农业型乡镇，二、三产业难有大的发展，这不是基层干部的无能，也不完全是体制的原因，根本上是经济结构、经济规律使然。而基层政权却面临着发展地方经济的压力。由是各地兴办乡镇企业，大搞基础设施建设，改善投资环境，招商引资，但结果却往往“播下的是龙种，收获的却是跳蚤”。

当前农村基层政权面临困境，还有一个重要原因是国家忽视了对农民这一庞大的弱势群体的保护，致使他们的许多利益遭到侵害，从而使得农民的不满甚至反抗情绪上涨，影响到基层政权的治理效能和合法性。

“天之道，损有余而补不足”，但当前农村的一些政策体制的取向却是“损不足补有余”。土地对于农民来说，与其说是生产资料，更不如说是社会保障。人地资源的尖锐矛盾已使农业产品的几乎没有剩余，但农民仍要承担农业税（税费应是对剩余的重新分配）。农业产值占GDP的15%左右，但农村却要承担全国70%人口的公共物品，农民的负担怎能不重！全国实行九年制义务教育，但国家教育经费却大多投向高等教育，少数的用于中小学教育的经费多又投在城市，农民的义务教育要自己来理单。不仅如此，农民赖以糊口的土地权还不断地遭受侵犯。许多地方在征地过程中过度地剥夺农民利益。我们在与一位知名的三农问题专家交流时获知，从1985年至今，全国被征耕地2亿亩，价值50万亿人民币，其中已经流失了30万亿。国家至今仍然没有放弃对农村资源的抽取，而这些工作要求基层政权去做，因此基层政权便直接地与日益不满的农民对立。调查中，许多乡镇干部都说：“乡镇两级组织是一堵防火墙”。面对越来越凶猛的大火，有的地方不是釜底抽薪，而只是简单地砌墙。

因此，忽视国情，对农村基层尤其是农业型乡镇管理体制不切实际的设计，对乡镇政权职能定位的偏差，对农村社会、农民“损不足补有余”的分配体制使得当前的农村基层政权举步维艰，使得农村社会蕴含着诸多危机。

作为国家行政、组织体系末稍的乡镇政权与村级组织，直接面对着9亿多农民，其运作绩效对于国家政权的稳固、人民的福祉、现代化事业的兴衰有着举足轻重的意义。2003年，本课题组承担了中央党建领导小组《加强党的执政能力》课题的“我国基层政权建设”部分，就相关问题展开了调研。本次调研涉及江苏、湖北、浙江、江西、安徽、陕西等省的20多乡镇，课题组成员与县、乡、村干部、农民群众和农村问题研究的专家进行了深入的调研、交流。课题组认为，中国幅源辽阔，各地基层政权的运作状况差异较大，但从整体观之，当前我国的农村基层治理效果很不理想，隐藏着诸多危机。针对此，我们必须重新认真地审视、研究我国人地资源矛盾尖锐、9亿农民整体上处于“温饱解决，小康不足”阶段、农村剩余劳动力不易转移这一基本国情，并以之为前提、出发点，通盘地设计农村政策来解决我国基层政权建设的问题。

一、当前基层政权建设存在的问题

当前，大多地方的乡、村两级组织财政困难，权责关系不协调，机构设置不合理，工作积极性不高，效率低下；而农民则普遍感到收入不增反降，医疗、教育等负担过重，对干部、对社会的不满情绪增强，干群冲突与对立加剧。这些导致农村基层的摩擦成本增加，政权的社会整合能力、运作效能以及合法性受到挑战。

1、乡镇政府“责大、权小、能弱”

90年代中期以来，乡镇的财政越来越紧张。其原因主要如下：①实行分税制后，乡镇的财政收入大大减少。②政府机构膨胀，冗员太多。许多乡镇编外人员远远超过编内人员，湖北省不少地方的乡镇财政所就有大几十人，甚至上百人。近年来虽然进行了机构精减，但是很多地方效果寥寥，出现所谓的“下减上不减，名减实不减，减员不减员”的现象。③教育开支极大。每个乡镇教师是机关人员的4倍左右，现在他们工资实际上主要仍由乡镇负担。④不切实际的基础建设耗去大量资金、许多乡镇在小城镇建设的旗号下，不针对实际需要，不量力而行进行基础设施建设，既捞“政绩”，又捞实惠。使本来稀缺的资金变成收效甚低的钢筋混凝土。⑤许多乡镇日常开支很大，浪费严重。有的财政困难的乡镇居然要养三、四部小轿车。⑥有的乡镇为招商引资，不得不为资方承担部分地租。⑦上级活动的摊派过多，乡镇压力太大。

税费改革之后，广大乡镇，尤其是农业型乡镇不仅财政减收，而且以前的集资摊派、搭车收费、行政调入等“增收”的渠道被堵死，财政收支更难平衡，运转更加困难。

当前的行政体制是“压力型的体制”，上级将工作的任务指标分解到乡镇，乡镇再分解到村，考核严格，基层头顶有好多“一票否决”的悬剑。近年来，乡镇政府求发展、保稳定的任务越来越重，但是财政紧张使它们的能力愈来愈弱，条块不协调，使它们的权力愈来愈小。乡镇范围内，几乎凡是有权的，具有吸纳能力的所站全都收归上级，诸如税务、工商、财政、公安等，乡镇政府的行动常因之受制肘。而乡镇却还常常不得不为“条上”的所站支付许多费用。如此，不仅条块矛盾突出，而且效益低下。

任务的压力如此之大，能力如此之弱，乡镇往往不得不“欺上压下”：弄虚作假，蒙骗上级；将压力转嫁到村级以及农民头上。上级政府亦知乡镇的难处与苦衷，往往睁只眼闭只眼，只要下面不闹，上面不究则行，如此一级糊一级，而底层的农民则对政府的不满情绪越来越强烈。

2、村级组织面临瘫痪

目前大多村庄青壮劳力外出打工经商很多，使得农村精英大量流失。同时，村干部的报酬太低，工作压力过大。“上面千条线，下面一根针”，村干部不仅要负责计划生育、民事调解、发展经济等，更要承担令人头疼的征收税费的任务（即使实行税费改革，乡镇设置了协税员，但征收的任务主要还是落在村干部头上）。而干部的报酬不高，且现在几乎没有转干、升迁的可能，因此不少人不愿当村干部。这样村级组织的素质、办事效率很难提高。

我国绝大部分村庄几乎都是以农业为主，村集体的收入很少。税费改革后村提留取消，而下拔给村级的农业税附加、转移支付款又常常被乡镇截留，所以村级组织的可支配资金十分有限，这些有限的的经费不仅要用于发放干部工资、老干部补贴、社会救助，还要订阅大量的报刊杂志。现在许多村庄连干部工资都难发出，更谈不上村庄公共设施建设了。

虽然各地都从制度上来防止村干部的腐败行为，但是村干部的腐败还是在很大范围内存在。更为令人担忧的是有的地方出现“恶人治村”，黑恶势力猖獗。黑恶势力进入村级组织，往往事要通过两个渠道：一是借助宗族势力操纵民主选举，二是基层政府“引狼入室”，借助黑恶势力来完成自己的任务。而黑恶势力一旦渗入村组织甚至乡镇政府，则一方面作恶一方，鱼肉百姓；另一方面时常通过各种方式借助各种势力对抗政府和法律政策，形成“土围子”。

近年来，国家推行了村民自治制度。虽然从统计数据上看，海选的比例、村民的参选率都很高，但从实际运作上看，“四个民主”并未能真正落到实处。国家至今仍未放弃对农村资源的汲取，在政府与农民利益发生冲突时，村委会一般最终会倒向政府，而不是越来越“原子化”的农民。至今，绝大部分的村组织从本质上说仍是基层政府延伸，而不是农民的自治组织。在缺乏宏观制度环境（国家放弃对农村资源的汲取）和社会基础（农民愈发“原子化”）的背景下，村民自治自然被有的人认为是“政治作秀”。

3、乡村债务，居高不下

在我们所调查的农业型乡镇，几乎所有的乡村干部认为“当前农村中存在的最大问题”是乡村债务。这些乡镇中，绝大部的乡镇负债在1000万以上，最少的也有100多万，有的甚至等达8000多万，村级债务平均近100万。乡村债务主要有四个成因：一是为了完成上级下达的达标升级任务（如“普九”达标、兴办乡镇企业、修路、电网改造、自来水、小康村建设等）而借贷。这类借贷约占原始债务的一半左右。二是乡村两级组织超支形成的借贷。三是农民拖欠税费形成的村级债务。由于农民拖欠税费，村级组织只能借贷上缴。这类债务约占村级债务的三分之一。四是借款形成的利息。

居高不下的乡镇债务对农村的治理与发展造成了严重的恶果。第一，乡村干部已失去偿还债务的信心，从而失去了工作的热情与责任感，得过且过成为他们普遍心态。第二，农民失去了对未来村庄生活的基本预期，他们或尽可能地离开村庄，或掠夺式地经营农田，短期地规划自己。第三，社会矛盾加剧，基层治理更加困难，一些债务人与债权人之间发生了种种恶性事件。湖北荆门农村的一句顺口溜形象地概括了这些问题：“村级名存实亡，乡级摇摇晃晃”。

为化解债务，各地采取了种种措施，收效甚微。有的地方则采取一些非常的手段，虽然取得一些成效，但将来可能的后果却更令人担忧。江苏沭阳县为化解债务，将以前拖欠的村组干部的报酬全部核消；将村债权转移给债务对象，使村民——村集体——村民之间的三角债变成村民之间债务问题；变卖村集体资产，将其以极高的价格强卖给债权人。这些举措不仅影响了村庄的内聚力和稳定，更对政府、村组织的形象、信誉和权威造成了巨大的危害。某种意义上说，此举是政府在拿自己、拿党的合法性抵债，它对共产党执政根基的侵蚀是不言而喻的。

4、农民

调查中，我们明显地感觉到，农民对社会和政府的不满情绪上涨。近几年来，农民的实际收入持续下降，农民的收入一般主要来自于两块，一是农业，二是打工经商。由于农业是夕阳产业，低链产业，9亿多农民为4亿市民提供农产品，农产品价格自然不会高。各地虽然提出搞产业结构调整，但很少有收到成效的，从全局来看，农业产业结构调整不能从根本上提高农民收入。加入WTO后，外国农产品的不断进入将使农民的收入面临更大的问题。至于外出打工，农民的普遍感受是越来越难，机会越来越少，报酬越来越低，工作条件越来越恶劣。而这些年来，农民的支出越来越多。虽然税费负担在持续几年猛涨之后由于税费改革而有所下降（税费改革并不十分彻底，仍隐藏着诸多问题，农民负担可能还会反弹），但是农民在子女教育、医疗方面的收入却大幅上涨。中西部地区，农民子弟辍学率连年上涨，虽然调查中我们未能得到准确的数据，但教育部门的同志都认为要远远高于国家公布的数字。即使有的农民能供养孩子读中学，但高等教育产业化已让他们对高校的大门望而却步。一个农民讲，“孩子读大学一年要开支近1万元，我们两口子辛苦一年才6000元，如何供养？即使咬着牙让他读下来，我们农民又哪有门路让他找工作？”现实的困难和没有好的预期使许多农村孩子过早地离开了学校。至于医疗、农民普遍反映看不起病，一个头疼感冒都要花去几十元，上百元，只能小病抗着，大病等死。农民十分留恋以前的赤脚医生、留恋以前的医疗制度。

土地是农民的最终生活保障，能保证他们饿不死。但是调查中我们发现不少地方在征地过程中，严重侵犯农民的权利，许多农民土地被征之后，未能获得相应的补偿和保障。近年来许多地方政府为发展经济而招商引资，展开了恶性竞争，有的几乎实行零地租。这种恶性竞争最终使大量的利益流入资方手中。许多资方到处吃优惠政策，在一地“三免两减半之后”，又转移到另一地。还有的地方大搞“经营城市”，剥夺农民的级差地租。农民失去土地，得不到相应的安置和保障，生活没有着落，不少冲击政府的恶性事件即因此而发生。此情况若得不到遏制，必将造就一批绝望的群体，这对基层政权的治理，对社会稳定的影响，对党和政府的合法性将带来巨大的冲击。

可以说，当前基层的软政权化越来越严重。基层政权自身的运作困难迫使其将压力转嫁给农民，而农民则承受着市场经济和基层政权的双重压力。双方之间的弹性越来越小，农村基层越来越僵化。当社会摩擦增加时，基层政权不得不膨胀，而这又进一步加重了农民的负担，摩擦进一步加剧，如此恶性循环。最终我们看到了基层政权的“内卷化”（机构膨胀，治理效率低下）和暴力化；农民的贫困化和对社会的仇恨心理的增加。这也是近年来治安恶化的根本原因。诸多恶性事件（诸如攻击政府、爆炸、杀人、抢劫）的频频暴发，实质上社会利益分化、利益冲突的外在表现，它只是日益尖锐的社会矛盾的冰山一角。这些都迫切要求我们改变现有的利益分配体制的农村基层治理体制。

二、原因分析

对于当前基层政权建设中出现的诸多问题，已有许多专家作了探讨。其中最集中的观点是财政体制上过于向上倾斜，地方政府的利益受损；行政体制中，条块关系未理顺，干部考核体制不健全等。这些对体制的分析都很有道理。但是我们认为，当前农村基层政权建设以及整个“三农问题”最根本的问题还是结构性的矛盾。我们在设计农村政策时，必须立足基本国情和社会经济结构，否则相关的政策体制根本不能适应农村社会，必然引发诸多矛盾。

我们对基本国情的理解是：中国是一个人地资源矛盾尖锐的国家，农村实行的是小农经济，9亿小农整体上处于“解决温饱，小康不足”的阶段，二、三产业很难再吸纳过剩的劳动力，城市化将是一个漫长艰巨的过程。我国幅源辽阔，地域差异明显。

当前中国有9亿农民，如果今后50年内中国的城市化率达到50%，但到那时中国人口总数为16亿，农村人口仍有8亿。因此，50年内，中国农村人口将维持在8—9亿之间。城市化、农民的转移依靠二、三产业的发展，但中国人地资源矛盾尖锐，国际环境亦不宽松，极难保证持续50年的经济高速增长。因此，指望工业完全吸纳过剩的农村劳动力是不切实际的。从宏观上说，8—9亿农民在今后相当长时间内生活也很难有大的改善。本来农业品需求弹性就很小，加之加入WTO，农业受到很大的冲击，农民在农业方面很难增收。至于打工经商，由于劳动力大量的过剩，务工的报酬这些年来越来越低。虽然目前城市吸纳了1亿多农村劳动力，但其中绝大多数是不能在城市扎根进行人口再生产的，他们只是城市的过客。至于广大农业型乡镇普遍发展乡镇企业，那也是不切实际。苏南和温州地区的发展具有不可复制性，它们的发展得益于特殊的天时地利人和，况且现在东部与中西部地区在经济上事实上已形成了“中心——边陲”的关系，因此前几年，中西部地区兴办的乡镇企业大多倒闭。目前，中国农村从经济上大致可分为两种类型，一是以东部沿海发达地区的工业型乡镇，这类乡镇占整体的不到20%，二是其余的是占整体80%以上的农业型乡镇。后者的经济以农业为主，且生产单位是农户，经济模式仍是小农经济。

“经济基础决定上层建筑”。在80%的农业型乡镇，在剩余很少的小农经济的基础上能建立现代的管理制度吗？目前农业型乡镇，政府管理运作的制度成本相对于其经济基础高得惊人，农业的少得可怜的剩余根本供养不起庞大的基层管理体统。古代社会，封建王朝面对小农经济的汪洋大海，由于支付不了基层管理的成本而不得不“王权止于县政”。民国时期，国家为了现代化，为了控制和汲取农村社会，将最低一级政权延伸到乡镇一级，但是由于农民利益遭到了过多的剥夺（一方面是国家的剥夺，一方是资本，尤其是国外资本的剥夺），国民党政府失去了农民，最终失去了大陆。建国后，人民政权剥夺了地主阶段利益，因此能够为了抽取现代化建设必须的资源，仍将最低一级的政权设于乡镇。20多年间，人民公社体制完成了当初的整合、汲取资源的使命，并由于维持成本过高而走到了尽头。现在，我们现代化的原始积累已经完成，同时仍面对着小农经济，在农业型地区仍然需要维持高成本的现代政府管理体制吗？

正是没有从基本国情出发对乡镇政权进行职能定位，正是由于现行的农村基层管理体制与小农经济的基础不匹配，因此我们看到了乡镇政府的机构不断膨胀（政府冗员过多原因很多，但是在乡镇一级设立财政，试图建立一套现代型的政府管理体制，为冗员涌进政府提供了可能性），看到了农民的负担不断加重，看到了基层的干群冲突。

在落后的农业型乡镇，二、三产业难有大的发展，这不是基层干部的无能，也不完全是体制的原因，根本上是经济结构、经济规律使然。而基层政权却面临着发展地方经济的压力。由是各地兴办乡镇企业，大搞基础设施建设，改善投资环境，招商引资，但结果却往往“播下的是龙种，收获的却是跳蚤”。

当前农村基层政权面临困境，还有一个重要原因是国家忽视了对农民这一庞大的弱势群体的保护，致使他们的许多利益遭到侵害，从而使得农民的不满甚至反抗情绪上涨，影响到基层政权的治理效能和合法性。

“天之道，损有余而补不足”，但当前农村的一些政策体制的取向却是“损不足补有余”。土地对于农民来说，与其说是生产资料，更不如说是社会保障。人地资源的尖锐矛盾已使农业产品的几乎没有剩余，但农民仍要承担农业税（税费应是对剩余的重新分配）。农业产值占GDP的15%左右，但农村却要承担全国70%人口的公共物品，农民的负担怎能不重！全国实行九年制义务教育，但国家教育经费却大多投向高等教育，少数的用于中小学教育的经费多又投在城市，农民的义务教育要自己来理单。不仅如此，农民赖以糊口的土地权还不断地遭受侵犯。许多地方在征地过程中过度地剥夺农民利益。我们在与一位知名的三农问题专家交流时获知，从1985年至今，全国被征耕地2亿亩，价值50万亿人民币，其中已经流失了30万亿。国家至今仍然没有放弃对农村资源的抽取，而这些工作要求基层政权去做，因此基层政权便直接地与日益不满的农民对立。调查中，许多乡镇干部都说：“乡镇两级组织是一堵防火墙”。面对越来越凶猛的大火，有的地方不是釜底抽薪，而只是简单地砌墙。

因此，忽视国情，对农村基层尤其是农业型乡镇管理体制不切实际的设计，对乡镇政权职能定位的偏差，对农村社会、农民“损不足补有余”的分配体制使得当前的农村基层政权举步维艰，使得农村社会蕴含着诸多危机。

二、乡镇自治式民主是解决乡镇政权问题的根本出路

面对上述我国基层政权体制及其运行过程中的弊病，我们绝对不能等闲视之，因为这些问题都将直接影响乡镇政权的合法性、稳定性和实际效力。针对问题，我们该如何行事呢？办法很多，如针对干群关系紧张状况，我们要对干部加强监督，加强教育等。针对乡镇财政亏空问题，我们可以精简乡镇机构和人员，建立乡镇立项的责任制，改革乡镇财政体制和乡镇财税征收办法（费改税）等等。这些尽管都是必不可少的，但是笔者认为，其中最根本的还是要真正实现乡镇自治式民主，彻底改变过去乡镇权力的来源方向，让乡镇权力真正直接来源于农村人民群众，真正有一定的自主性，从而才可能让该权力真正为农村人民群众服务，否则，仅仅小修小补是根本无济于事的。

乡镇自治式民主，就是乡镇政权根据国家或地方有关法律由人民直接授权组建而成，并受到人民的切实监督，同时乡镇政权在国家有关法律规定的范围内能独立自主地行使本辖区各项事务的管理权，而不受上级政权机关的任意干涉。根据这一定义，乡镇自治式民主首先要求的是人民直接授权，即从体制上保证乡镇的政治统治和管理权真正来源于人民群众的直接授权，并受到人民群众的有效监督。其次它又要求乡镇政权对上级政权必须有自治权。

乡镇自治式民主本身并不是新事物，实际上它在国内外的历史和现实当中都有很多实践。例如19世纪早期美国的乡镇实行的就是自治式民主。众所周知，美国是一个年轻的移民国家，这些早期的移民到了美国后首先组建了一个个自治精神很强的乡镇社会，后来的美利坚民族国家正是由这些细胞组织——移民乡镇组成的。对此，19世纪法国的著名政治社会学家托克维尔（1805-1859）曾在游历美国后对这些乡镇精神大加赞赏，并认为美国的民主正是发端于这种乡镇的自治精神。为了说明这一点，他还向我们具体描述了当时美国新英格兰乡镇自治式民主的情况（参见托克维尔，中译本1988年版，第68-76页）。从托克维尔所记述的上述有关美国早期的乡镇政制的情况来看，它的乡镇自治和民主的主要特点在于：奉行一定的直接民主，乡镇的权力确实直接来自于公民的授予，甚至有些事务还由公民直接抉择，对于日常的管理事务则给当选行政官以一定的自主权；乡镇的自治主要是在纯属于本乡镇事务的范围内进行的，对此，州无权干预，同时乡镇也要遵守州所制定的法律，履行公共义务。这一特点至今仍存在于美国的许多乡镇。

如今许多国家也都实行地方自治，基层政权更是如此。甚至一些经济落后的发展中国家也大体采用这一模式。例如南亚7国拥有世界1/5的人口，包括印度、巴基斯坦、孟加拉、斯里兰卡、尼泊尔、不丹和马尔代夫。它们有灿烂多姿的政治、经济、历史和文化特征，同样也有特色各异、丰富多彩的地方自治经验（凯末尔·斯迪克，1994，“中文版序言”） 。其中印度历来就有地方自治的传统，并在独立后的1959年开始逐渐形成了县、区、村三级潘查亚特（Panchayat：审议会）式的自治制。区大致相当于我国的乡（人口在3-10万之间），区审议会委员一部分由村民大会直接选举或由村评议会委员间接选举产生，其他则由一些当然委员（在本区的邦议员）和一些妇女、表列种姓和表列部族等社会弱势阶层代表以及其他一些代表组成。尤其值得注意的是区评议会中设有主席和副主席，主席原由区评议会从委员中选举产生，但鉴于该种间接选举的弊端重重，从1976年开始就改为由本区选民直接选举产生（林良光，1995年，第205-206页）。

我国在清末和民国时期也出现过乡镇自治的情况。光绪末年和宣统初年，内忧外患，清朝统治摇摇欲坠，清政府被迫于1908年拟出了一个5年（到1913年）逐步实现乡镇自治的“城镇乡地方自治章程”。根据该章程的规定，镇乡为地方自治的最基层单位，地方人口5万以上者为镇，5万以下者为乡。镇设“议事会”、“董事会”等机构，乡设“议事会”和“乡董”为自治职。议事会议员由选民互选产生。议事会每季开会1次，必须有半数议员出席才能议决问题。乡董事会由乡议事会选举，呈地方官审查任命（赵秀玲，1999，第62-63页）。清末政府的这一计划在中国那可算得上是破天荒之举，如果真能得到贯彻，意义自然十分重大，只可惜正如清末立宪一样只能是竹篮打水一场空。

民国时期，因为孙中山先生历来主张地方自治是一个国家强盛和统一的当然基础，所以也有一些乡镇自治的实践经验，但遗憾的是，这些实践，特别是国民党统治时期的实践大都是不彻底或是扭曲的地方自治，往往与孙先生的主张背道而驰（详见赵秀玲，1999，第64-68页）。

对于乡镇自治，马克思和恩格斯一贯就持赞成的立场（荣敬本、赖海榕，2000年）。中国共产党领导的革命根据地的乡镇自治也曾经如火如荼，由人民直接选出的乡代表会就是直接执行政务的政府机关，同时人民有充分的言论自由，享有监督权与检查权等等。可惜这种好的做法在共产党取得全国政权后竟然没有得到继续贯彻和推广。这说明，习惯了中央集权的国家的确很难一下子转到地方自治的新轨道上来，即便一时间转过来了，也很难持久。 上述中外历史都能清楚地说明，我们早就应该实行乡镇自治式民主。同时从理论层面看更应该如此。如果我们的乡镇政权真的具备了乡镇自治式民主的精神实质，目前我们乡镇政权运行中所出现的上述问题必将大大减少。乡镇权力真正直接来源于农村公民的授予，乡镇政权及其行使者就势必要首先向授权者负责，就不敢肆意盘剥和非法强制授权者，加上授权者拥有有效的监督办法，他们也不敢随意腐化堕落，也不会为了升官而乱上项目乱花钱。同时因为这种民主是国家法制的组成部分，受到法制的保护，地方不可以超越权限胡作非为，阻挠国家政令的贯彻，同时上级也不可以随便干预乡镇的自治权，不可以随意剥夺乡镇的财源，财政体制问题才能有根本的改变。总之，我们可以相信，乡镇民主就是解决当今乃至未来基层政权运行问题的很好的也是最具根本意义的方法。 最后，或许人们可能会问，我们所倡导的乡镇民主到底是一种手段意义上的乡镇民主，还是目的意义上的乡镇民主？

从理论上说，民主应该是我们现代政治生活中的一种价值理念，对此许多先贤大家都曾进行过缜密的论证，同时在世界上不少国家，尤其在西方国家实际的宪法和政治生活中有所体现。但是，它在我国毕竟仅存在了很短的时间，况且中间还有那么多曲折。因此，虽然目前我国的宪法已将人民当家作主作为一种基本的理念追求，但是它在事实上并没有成为人们脑海里的理念向往，尤其在我们的许多党员干部甚至一些高级干部的观念当中恐怕也没有完全扎根。这既预示着我们推行任何层面的民主制改革都将极端困难，也告诉我们在推行乡镇民主时立即追求把民主作为一种理念意义上的东西并不现实。 其实，民主的确既可以作为目的意义而存在，也可以作为手段意义而存在，而且就历史经验而言，民主并不是一开始就真正作为一种理念和目的意义的东西而存在的，它实际上是经历了很长历史时期的发展后才逐渐为越来越多的人们所承认。当初君主制在西欧盛行的时候，民主制甚至还被作为怪物来看待。鉴于民主制的历史发展经验和我们中国的文化传统和目前的实际情况，我们认为，在中国文化背景下特别是在目前中国的基层政权建设中要强调其手段性意义，即它是解决我们基层政权运行问题的根本方法。并且我们深信，随着乡镇民主的成功，随着社会的发展，民主会日益深入人心，其手段意义将越趋弱化，目的意义将越趋增强，最终一定能够成为人们的一种价值信仰和理念追求。 三、乡镇长的直接选举制：乡镇自治式民主的呼唤

要实现乡镇自治式民主，我们可以在具体建制上进行多方面的努力。除了上面我们提到的美国、印度以及我国历史上曾经有过的一些有益的做法外，实际上我国现阶段的乡镇政权建设也已出现许多扩大乡镇民主的尝试，如推行政务公开，增强乡镇工作的透明度；完善乡镇长选举制度；扩大乡镇层面的党内民主和强化乡镇人大的监督功能等（刘喜堂，2000年）。

笔者认为，要实现真正的乡镇民主，各地虽然可以继续进行各种尝试，但无论是什么样的尝试，都应围绕我们前面已经阐述的乡镇自治式民主的目标进行。因为这一目标不明确，我们就只能从某个方面推进乡镇民主，很有局限性，且会遇到许多制度不配套的问题。如果我们明确了乡镇自治式民主的建设目标，我们就可以首先通过立法途径明确乡镇自治的地位，解决推进乡镇民主发展过程中的基本制度保障问题，进而再在实践中逐步摸索一些具体的制度建构经验。 同时，我们还要在推进乡镇民主发展的初始阶段注意抓制度建设的关键。为此，我们认为，在目前乡镇民主建设中，我们除了要继续推广和做好政务公开、发扬基层党内民主并加强乡人大的监督作用外，更重要的是要将直接选举制从村级推进到乡镇一级，推行乡镇党委书记和乡镇长的直接选举制。这是解决前述乡镇政权运行中仅仅对上负责而不对下负责问题的最具根本意义的制度革新举措。 尽管乡镇自治式民主的形式很多，但乡镇自治式民主最基础的建制就是乡镇主要干部（包括乡党委书记）选拔制度的真正民主化，也就是说目前通行的选拔机制必须来个根本的转变，由实际上完全由上级组织部门决定变为由农村党员和公民直接选举产生，其间上级党组织和政府部门虽然仍可以依法会同乡镇党组织参与提名过程，但不能直接随意干涉直选过程。试想如果负责乡镇日常管理的主要干部依旧是只对上负责而不对下负责，即便有政务公开和其他形式的党内民主，乡镇民主也会大打折扣，政务公开也会流于形式，党内民主的效果也会是极为有限的。 当然，乡镇党委书记的直接选举与乡镇长的直接选举可以有所区别。乡镇党委书记可以仅由乡镇全体党员直接选举产生；也可以先让全体公民对党委书记候选人投信任票，获得公民多数支持的候选人方可成为党员大会选举时的正式候选人。乡镇长的选举应该允许各种提名方式的存在，但最终都要由农村公民直接选举来抉择。

为了更深入地探讨问题，笔者将只探讨乡镇长直接选举的必要性。其必要性主要有以下几个方面：

第一 ,只有实现这一步，才可以从根本上改变乡镇政权的权力配置方式，改变乡镇主要干部的授权方向，才可以从制度上保证乡镇干部履行人民公仆的职责，增强为人民服务的意识。

在政治上通行一个规律，即谁授权就向谁负责。权力是上级授予的，干部自然就要向上级负责，反之，权力直接来自于人民群众，这项权力才会向人民群众负责。当然，我们不排除，其中会有一些偏差出现，如权力虽然来自于上级，但依旧能对人民群众负责，权力即便来自于人民群众，但因干部自私自利意识的作用也会出现不为人民服务的现象。但这些并不能说明权力配制不重要，只能说明在一定的制度条件下我们还要重视干部伦理道德建设问题，因为干部伦理道德建设是我们制度建设的一个有效补充。在制度不及的地方它能起到相当大的作用，在制度所及的地方，它能有助于制度的顺利推行，从而降低制度执行的成本。 我们极力主张乡镇长应由农村公民直接选举产生，就是为了实现乡镇自治式民主而首先从转换乡镇政治权力的基本配置方式入手，让乡镇权力从过去源于上级的授予转变为真正直接来源于人民群众。这样一转换后，谁要竞争我们的乡镇主要干部职位，谁都必须对该乡镇的实际情况了如指掌，都必须深入群众，主动了解群众的疾苦，代表群众的利益，反映群众的心声，提出适宜的政策主张。只有这样，他们才有可能为群众所接受、认可和选择。当选以后，他们仍要这样去做，否则，他们就很难干下去，更难于连选连任。同时，他们也要贯彻执行国家的有关路线、方针和政策，否则，从根本上违背国家和人民的利益不但为上级组织所不允许，也为本辖区的人民群众所不容。也就是说，这种革新将能够从制度上保证乡镇干部履行人民公仆的职责，增强为人民服务的意识。当然，需要说明的是，这种权力配置方式虽然特别重要，但仍需要其他制度的配合，甚至需要干部伦理道德水平的提高。 第二，只有实现这一步，才能真正在增进人民的民主权益方面有所进步，让农村公民有更多的切实的参政渠道，能制度化地表达和维护他们的切身利益，并从根本制度上大大缓和农村的社会矛盾，降低基层干群关系的紧张程度，从而有利于农村社会的政治稳定。 我们国家已经建国50多年了，其间民主建制水平已有很大的提高，但是由于“左倾”路线的干扰和我们民主传统的缺乏，我国人民群众参政议政的制度化渠道依旧不多也不畅通，这对于本来就属于制度歧视对象的农民群体来说就更是有限了。这样时间长了，农村的社会矛盾必将非常尖锐。如果这些矛盾不能通过制度化途径加以解决，农村公民在忍无可忍的情况下就极有可能铤而走险，就可能出现破坏法制秩序、引发农村暴动等十分令人担忧的严重危害社会稳定的事件。 如今，农村经济文化在继续发展，农民也决不会仅满足于在方圆几平方公里的村落范围内行使自治权和直接选举权，他们同样渴望在更大的范围内和更高的层级上行使当家作主的自治权和直接选举权。无疑乡镇长直接选举制的推行正好能适应农村公民的这种愿望和需求。因为乡镇长和乡镇党委书记都是在乡镇政权中具有实权的职位，农民在参加这种直选时的积极性就会很高，更愿意在选举中主动反映自身的利益需求，且这种政策诉求也更容易受到重视，因而能对竞选各方产生影响，更能对当选者的政策架构产生影响和制约作用。鉴于这种分析，我们认为，目前很有必要将农村公民手中的直接选举权再往上提高一个层级，让他们能亲自选择自己在乡镇一级的当家人，能直接监督和制约自己的乡镇长们。多了这样一个制度化的表达、实现和维护自身利益的参政渠道，农村的许多问题一般能在乡镇政权中就得到解决，即使出现一些乡镇政权解决不了而需要上交的问题，乡镇干部们也会为了赢得更多群众的长久支持而一改往日的“官爷”作风，积极主动地替或帮群众向上面反映问题，争取尽快解决问题。此外，直接选举乡镇长这样的活动，不仅能让群众的利益、意志和诉求得到充分的表达，而且也能使各级党和政府组织的有关方针政策得到更有效的宣传，为群众所充分了解，从而实现上下的信息互动、沟通和对称。这样就会从根本制度上大大缓和农村的社会矛盾，降低基层干群关系的紧张程度，从而有利于农村社会的政治稳定和全面进步。 第三，还应强调的是，只有实现这一步，才能真正有利于促进乡镇长们真正从群众的利益出发来发展农村经济，实现农村社会的全面进步。

毕竟我们农村目前及将来相当长的一段时间内的中心任务还是发展农村经济，逐步完成工业化任务，向城市化和现代化挺进。因此农村的政治改革也应有利于这一中心任务的实现。应当说，乡镇自治式民主及其乡镇长直接选举制的推行与农村的这一总任务不但不矛盾，而且还是一致的。在目前对上负责的体制下，许多乡镇的领导为了向上级显示自己所谓的政绩，要么是不讲效益，乱搞面子工程，要么推倒前任未尽的事业，而另行乱立新项目，这些都容易造成财力的极大浪费，最终往往又转嫁到老百姓头上，加重群众的负担，造成一系列严重的社会问题。许多乡镇的财政亏空，贷款呆帐和农民负担加重等影响农村经济发展和社会稳定的问题都因此而起。而一旦实行乡镇长的直接选举制后，当选的乡镇长们在群众的强力监督下，就不敢轻易乱上项目，就要对许多大的工程和经济发展项目极为慎重，否则出了问题他就会立即遭到群众的反对，要么被立即拉下马，要么就别想连选连任。总之在新的权力配置下，当选上任的乡镇长们势必一方面会更积极地千方百计地发展乡镇经济，同时也会尽力考虑厉行节约，尽量避免国家和乡镇集体资财的的浪费。从而有利于农村经济的繁荣和发展。 我们历来强调要充分相信人民群众，充分依靠人民群众。如今经过了半个世纪的发展，我们更应该对我们的农民朋友的参政议政能力充满信心，而不能再拿农民素质低以及农村社会发展水平低等为借口来拖延基层的民主化进程。如果我们能及时推行乡镇自治式民主改革，让农村选民直接拥有选举和监督乡镇长的权利，那么我们可以相信，这必将在不久的将来有助于上述乡镇政权问题从根本上得以解决，逐步让我们的农村面貌焕然一新，并进而对我国的整个改革开放事业起到巨大的推动作用。

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16、赵秀玲：《中国乡里制度》，社会科学文献出版社，1998年版。

内容摘要：文章首先分析了中国乡镇政权实际运行中出现的主要问题是干群关系紧张和乡镇负债严重，并认为它们背后的根本原因是乡镇政权体制的集权性，即乡镇政权实际来源于上面的授予，因而就只对上负责，不对下负责。从这一根本问题出发，文章进而从理论和实证两个方面论述了解决这些问题的根本出路在于，建立乡镇自治式民主和在乡镇自治式民主框架中首先重视推行乡镇长直接选举制。

关键词：民主、自治、乡镇、乡镇自治、直接选举、中国

作者简介：1999年北京大学政治学专业博士毕业，现为清华大学公共管理学院博士后。

自从1982年乡镇恢复建制以后的近20年间，乡镇政权在我国农村经济发展和社会进步方面都做出了巨大的成绩。实践表明，乡镇建制本身是适应中国基层政权的现代化管理需要的，也是符合未来基层政权管理发展方向的，因此它应继续得以坚持和贯彻。但这不等于说，在这一层面就不存在问题。实际上，随着乡镇经济和文化的发展，也随着基层民主实践的发展，乡镇政权建设问题日益突出。如今，40,000多个乡镇政权到底主要存在着什么样的问题呢？问题背后的根本原因何在？解决这些问题的根本出路又是什么呢？

一、 乡镇政权运行中的问题所在

要探明目前乡镇政权运作中的问题并非易事，因为农村问题千头万绪，势必使得农村政权问题也迷雾重重。不过，乡镇政权直接服务的对象主要为农村居民，我们不妨可以先看看农村居民的问题认知。

据有关部门1998年对吉林省千余名18周岁以上农民的一项调查显示：一年来农民最感困惑的4个问题是 ① 费税多，负担重， ② 卖粮难， ③ 物价上涨， ④ 想致富但不知干啥；半数以上的农民认为贫富差距和腐败属于很严重或严重的农村问题，还有近一半（45-50%）的农民认为抢劫偷盗、劳动投入多产出少、乱收学费、劳动力过剩等属很严重或严重的农村问题；对于农村基层干部，虽然有64.7%的农民认为可以信赖，但却有18.7%的农民认为不可信赖，16.6%的农民认为与己无关（李文范，1998年）。

另据一项于1997年10月至1998年元月对河南农村10个县、33个乡镇、48个行政村、组进行的入村入户调查表明：改革开放20年来，河南农村经济、社会发展的主流呈持续、健康和稳定的态势，但农村相当一部分群众对县乡两级政府不信任程度加大，大规模集体越级上访事件逐年增多，1998年上半年集体上访187 批，24203 人，分别比1997年同期上升33.6％和449.7 ％；少数基层政府组织对待群众的上访不是积极解决问题，而是把主要精力放在“围追堵截”上，然而结果是堵不胜堵、截不胜截，显示政府对社会的整合能力和对社会资源的动员能力大大削弱（河南省社会科学院/河南省信访局联合调查组，1999年）。

上面两例还只能说是局部性的调查，全国的情况如何呢？一项对于1997年11月-1998年4月期间《农民日报》所收到的农民反映基层干部问题的196封来信所作的统计分析表明：第一，乡村干部成为与农民直接冲突的主要对象，因为有69封来信指控的对象为村干部，有36封指向乡镇干部，有32封指向乡村两级干部，其他的则指向县级部门（15封）和其他一些上级部门和企事业单位。第二，农民指控最多的问题是经济上受到剥夺。这些剥夺大多属于绝对剥夺（即涉及对社会下层人员生存条件的剥夺）。其中有通过假借税收名义和乱收费、乱摊派和乱罚款等“三乱”方式进行的直接剥夺（68封信反映此类问题），也有因为各类基层管理（如土地管理、集体资产管理等）而对农民造成利益损失的间接剥夺（63封反映此类问题）。第三，干部以权谋私和权钱交易严重（51封信）。此外，竟有56封来信反映乡村组织对农民所施加的暴力强制问题，其中31封反映的是乡镇暴力，12封反映的是村社暴力，13封反映的是村干部实施的私人暴力（赵树凯，1999年）。

综上所述，目前农村乡镇政权在运作中与农村居民利益直接相关的问题的确不少，但主要可以归纳为三大类：一是加之于农民头上的经济负担或剥夺非常严重，二是乡镇干部的腐败现象突出，三是对农民任意施加非法暴力强制,在这方面因乡镇政府直接拥有一些强制手段而更加突出。这些问题在农村往往会突出地表现为一点，即干群关系非常紧张，矛盾非常突出。

同时，值得我们特别注意的还有一个问题就是乡镇财政负债十分严重。这一问题在一些经济发达的地区或许还不明显，但在一些经济不发达的地区尤为突出。有关部门的记者对于河南和湖南两省的一份调查报告指出：两个省4000多个乡镇政府正在承受着巨额债务的煎熬，数以10万计的乡镇干部在为工资长期拖欠焦心，乡镇财政运行中积累的矛盾已越来越突出；河南省90%的乡镇拖欠职工工资。全省2100多个乡镇因为办企业、搞基建、贷款发工资等形成的债务高达90多亿元，平均每个乡镇负债额为近430万元。湖南省全省2000多个乡镇，负债面也达88.2%，共负债85.4亿元，平均每个乡镇负债363万元（刘健等人，2000年）。另据报道，目前全国乡镇负债高达2000亿元（章敬平 章青松，2001）。

至此，人们不禁要问：无论哪一层级都应忠实地代表人民的利益，为人民服务，政府及其干部与人民的关系应该非常和谐和亲近，然而为什么在乡镇政权的运作过程中，两者的关系却日益紧张化呢？我们的政府组织的运转，都有国家财政的保障，为什么还会出现债台高筑，财政亏空的情况呢？ 说起其中的缘由，肯定很多也很复杂，例如基层干群关系紧张的原因可能有乡镇干部的素质偏低，党组织软弱涣散、某些政策不切实际等。乡镇财政问题的原因可能有乡镇干部腐败，乱上项目、乡镇机构臃肿，国家的财税体制有问题（乡级教育开支全由乡镇财政负担）等等；况且每一类问题、每一起冲突还都有各自特定的原因。这似乎让我们在探究其中的缘由时寸步难行，但我们要抓主要矛盾，找到问题的核心和关键。 邓小平早就说过，“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面……不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起党的高度重视”（邓小平，1980年8月18日）。邓小平的上述精辟论述同样适用于分析今天日益严重的乡镇政权问题。

应当说改革开放后，我们国家在解决政治体制过度集权的问题上进行了很多改革，也出台了很多办法，但是这一问题至今仍然没有太大的改观。各级政府的权力仅在形式上来源于同级人民代表大会的授权，实际上则主要来源于上级党组织和政府组织。这就使得我们的各级干部手中的权力实际上都是来源于上级机关或上级领导人，所谓“权力来源于人民”只能流于空谈。既然权力并非来源于人民的授予，那么所谓“为人民服务”也不能落到实处。

还应当指出的是，这种过分集权的问题在乡镇级政权中尤其是不应该的。因为乡镇是国家的最基层政权，最接近于人民群众，理应做到其权力直接来自于人民群众，才能保证它们真正为人民群众提供满意的服务。然而，在我们的乡镇政权组织的权力结构中，虽然乡镇人大是由选民直接选举产生，但因其实际地位不高而很难有效发挥作用。乡镇长形式上是由乡人大选举产生，实际上在乡党委和县级党政领导部门的严格控制下提名的，基本上是上级安排的，自然其权力实际上来源于上级领导部门。同时因为党政不分，乡镇党委和乡镇党委书记实际上是乡镇政权的核心和实际上的主要领导组织和领导人物，并且它们的产生往往也是上级党组织甚至某个别领导人控制和安排的结果。这样的制度设计势必易于让乡镇政权完全对上负责，对下就可以不负责。这种权力体制就难免出现某些乡镇干部任意作为、肆意侵害农民利益的事情；这样的体制难免出现乡镇在与县级组织之间的财政分割中处于劣势，也难免出现乡镇领导人为了表明功绩而乱上项目、乱投资致使政府债台高筑的情况。

总之，乡镇干群关系紧张和乡镇财政亏空等乡镇政权运行中的问题，虽然具体原因各有不同，但在根本上就是因为乡镇政权组织及其领导人员和一般工作人员的权力都来源于上级，因而他们缺乏必要的自主能力，必然只能主要向上负责，而不对下负责，也不积极主动地倾听群众的意见；如果上级对乡镇干部的具体行为再监督不力，一些乡镇政权及某些干部的腐化，他们对农民的肆意盘剥、强制，乡镇财政亏空等违规现象或不正常现象就易于成为必然。

2004年2月27日在华中师范大学召开了乡村体制改革研讨会，本次研讨会由华中师范大学中国农村问题研究中心主办，中国财经政法大学、中国改革杂志社和搜狐网站协办，来自国家农业部、民政部的官员，以及全国各地的专家学者和一线的工作者近百人参加了本次研讨会。

本次研讨会的议题是乡镇体制改革，主要分为以下几个单元：乡镇的职能与定位、乡镇行政体制改革、乡镇七站八所改革、乡镇财政体制及状况、乡镇选举制度及乡镇民主的前景、乡村关系的现状与走向。在会议期间安排了专门的讨论。

总体来说，本次“乡镇体制改革”研讨会几乎所有的与会者，不管是专家学者，还是政府官员都认为现有的乡镇体制已经不能够适应目前的形势、满足当前发展的需要，已经成为解决三农问题、保持社会稳定的障碍，已经到了非改不可的地步。与会者关注的重点主要集中在这么几个问题上面：乡镇体制到底该怎么改？乡镇作为最基层的政权单位还有没有存在的必要，若存在其职能怎么来准确的定位？谁来组织农村脆弱的小农面对竞争的市场，是民间组织还是基层政府？不同的人有不同的观点，归纳一下大概有这么几个观点：

1．在现有的体制框架里改革，也就是保留乡镇政府的设置

从目前城市化的情况看，首先从农村转移出来的是一部分最有能力的人，而大部分将长期滞留在农村。在有着众多人口，而且无论经济还是社会文化乃至政治上日渐边缘化的庞大农村，出现各种问题的可能性都是存在的。仅仅通过村民自治来将农村问题消化在村庄内部是不可能。因此，需要一个强有力的地方基层政府在特定条件下介入。同时，国家必须有一个可靠的能够控制乡村稳定的行政系统承担起上传下达的工作。从这个意义上讲，乡镇政府的作用无可替代！但是其权力是应该进一步加强呢，还是有所削弱？对此，存在争议。双方的分歧在于公共事务的处理、公共物品的提供究竟由谁来做？分散的农民面对竞争残酷的市场，究竟由谁来带领农民应对市场？是不是必须要由政府来做？是不是只有政府能做？

（1）坚持削弱政府权力的一方持以下观点：

乡镇政府乱收费现象不断发生并呈愈演愈烈趋势，正是因为乡镇政府具有法律赋予的行政权力而缺乏有效的监督所致；

农村地方和基层机构臃肿、财政困难及农民负担过重在相当程度上也是政府的功能及其权力过度扩张的结果，政府管理职能过多，管了许多管不了、不应该管、也管不好的事情。

他们的方案可以分为两种：

将乡镇政府改造成为县政府的行政派出机构，将不必由乡镇政府履行或乡镇政府根本不必履行的职能减去，只接收县政府的委派承担须由乡镇行政组织完成的政务类任务和指导村委会的工作。同时实行村民自治，彻底取消农业税，改成让农民向村集体交租，把这部分租金留在村一级作为完成村中的公共事务经费。

撤乡并镇。主要是将人数较少、地域较小的乡镇撤消合并，并对合并之后的乡镇进行职能剥离，政府只承担社会管理的职能，建立独立的财政管理体制，实行“一级政府，一级财政”。同时精简机构、分流人员，建立职能明确、结构合理、精干高效的办事机构。此外，还要大力推进民主，有效促进民间组织的发展。

（2）坚持认为加强乡镇政府权力得一方认为：

目前民间组织得发育还很不完善，让分散得小农去独立面对市场，其后果必然是惨重的。政府必须承担起这样的责任。

有很多的公共事务，诸如提供公共产品、组织对抗重大自然灾害等等是其他组织所无法替代的，必须要由政府来组织动员。

当前农村面临人多地少的矛盾，想要摆脱贫困的状况，必须要减少农民的数量，而这只有强大的政府才能通过加快城市化进程，逐步组织引导农民离开农村。

乡镇政府乱收费的很大程度是因为财政转移支付的不足，没有独立的财权。如果给予乡镇政府独立的财权，它就可以有更多的精力去组织发展经济，改善当地的治理水平。

鉴于以上原因，持这一观点的人认为要在维持目前乡镇政府作为国家基层政权单位的前提下，整合乡镇现有机构，包括将现有的县派驻的七站八所等变成乡镇政府的职能部门，对这些机构进行职能的重新划分，直接对乡镇政府负责，使乡镇政府真正成为一级实体政府。同时赋予在此基础上，通过完善乡镇人大选举和制度建设，实行竞争性乡镇长直接选举，党政领导交叉任职，使乡镇政府更多的具备民意基础和责任意识，让乡镇政府成为组织和协调农村社会经济发展、执行地方和基层国家政务的主体。

不管是提倡削弱还是增强乡镇政府的权力，双方都认为，必须转变政府职能，为民服务；提高政府自身的治理能力，积极行政，同时也要有效的监督约束自身的权力，政府要有所为而有所不为。

2．撤消乡镇政府

随着农村经济改革的深入发展和农村市场经济的发展，农村社会结构、利益格局及政治结构等正发生着历史性的变革，由此引发了诸多的社会政治矛盾，造成多重政治的、行政的和组织的难题，主要表现为：乡镇财政危机；乡镇政权和组织的行为变异、功能失调，引发了比较重的干群矛盾。这些问题引起了人们对乡镇体制弊端的思考，不少人认为必须把乡镇撤消了才能使之得到有效的解决。

坚持撤消乡镇的理由有以下几点：

乡镇一级消耗了本来不多的从农民那里收取来的税费，取消乡镇建制可以减轻农民负担。同时，乡镇政府做了很多“逼民致富”的坏事。

国家在财政能力有限的情况下，不可能对乡镇一级政府提供足够的财政支持，也不可能通过国家财政供养数量庞大的乡镇政府官员。在这种情况下，乡镇政府无力解决农村基层治理问题和为农村基层提供足够的公共产品与公共服务。另一个方面为了承担公共事务和控制乡村社会秩序的职能，同时也为了维持乡镇官员的生存，不得不向农民增加负担。

乡镇干部的工作主要是收费收税、计划生育、维持治安和提供公共服务。而这些工作可以说都不是乡镇政府的工作，而是抢了别人的工作来做。

乡镇政府作为一级政府，在“海绵定律”的作用下， 精简的人员和机构反弹是必然的；精简机构、分流人员都只能起暂时的调节作用，并不能治本。

那么撤消了乡镇之后，乡村个管理该怎么办？公共事务由谁来承担？持这一观点的人主张实行乡镇自治。即在乡镇政权组织撤消之后，原乡镇履行的公共行政的职权移交给县级政权机关，由县级政权机关或相关职能部门履行。将原来乡镇政权组织履行的经济管理、经济服务等职能转移给农民组织或者社会中介组织。通过建立农民自治组织，对除了国家事务外的涉及农民利益的公共事务实行自我管理。

乡镇体制改革不是乡镇政府本身的改革问题，它与县和村的体制直接相关，其实质是国家乡村治理体系的重建问题，特别是乡镇基层管理在相当程度上受到了县市管理体制的制约，乡镇的人权、事权和财权在相当程度上受县市部门的控制，因此乡镇体制改革不可能脱离县市地方政府体制及行政方式的改革。必须认识到乡镇体制改革是一项系统工程，必须从整体上来进行统筹规划。在实际的改革过程中，乡镇一级政府的设置不仅要考虑社会经济发展的需要，还应当考虑政治控制和社会稳定的需要，不能搞“一刀切”，应当允许各个地区根据自身的实际情况确立自己的基层体制，赋予省一级在基层体制上一定的灵活性与自主权。乡镇体制改革没有任何的经验可循，也没有普世的标准可用，这些都注定乡镇体制改革必将是一个长期的、充满反复和挫折的过程。但是，不管采取怎样的方式，通过什么样的途径来进行乡镇体制改革，最终都有一个目标就是更好的适应乡村管理的需要，更好的为乡村发展服务。

第三，要切实提高公民的文化教育水平，同时加强公民的政治素质教育和法制教育，以培育中国公民的参与性政治文化。

直选制的发展不仅有赖于良好的经济、政治条件，而且还有赖于公民相应的文化教育条件。根据第三章的分析，直选制所要求的最起码的公民文化教育条件就是基本教育的普及。它意味着公民能读、会写和会算，能对一般的政治问题作理性判断；也意味着一个社会的文盲率要趋于零。尽管实践中的确有一些国家（如印度、斯里兰卡等）在并未具备这一条件时，通过其它措施（如印度给各政党分配象征性符号 [62]）克服文盲投票不便的问题，从而也推行了高层直选制，但这只能从形式上解决投票难的问题，并不能从根本上解决文盲选民理性抉择上的难题。

为了顺利推进直选制发展，中国必须大力发展基础教育，普及九年制义务教育，彻底消除社会中的文盲现象。1998年，中国实现九年制义务教育的人口地区已达73%，青壮年文盲率已降至5.5%；按照既定计划，2000年，中国已基本普及九年制义务教育，普及的人口地区达到85%，并基本消除青壮年文盲现象，青壮年文盲率降至5%以下；到2010年，中国就将在全面实现“双基”（基本普及九年制义务教育和基本消除青壮年文盲现象）目标的基础上，城市和经济发达地区有步骤地普及高中阶段的教育，全国人口受教育年限达到发展中国家先进水平，高等教育入学率由2000年的11%左右提高到15%。 [63]

然而，问题的隐患依然存在。一是因各种原因而出现的严重的辍学现象；二是每年会有1%的学龄儿童不能入学。如果失学和辍学两大问题得不到解决，如今的失学和辍学儿童到2010年后无疑都将变成青壮年中的新文盲，这将使得那时彻底消除社会文盲现象的希望化为泡影。三教育经费总支出占GNP的比重还不高。1990年为3.04%，1992年为2.73%，1993年为2.54%，1996年为2.46%，1997年为2.50%。 [64]此后，上述问题受到了政府和社会各界的高度重视，失学和辍学问题已因“希望工程”的实施而有所减轻，教育经费也因“科教兴国战略”的实施而有较大幅度的增长。从1998年起，中央财政本级支出中教育经费支出所占比例要连续三年每年提高1%。1998年中央财政教育支出就比上年增长37%。1999年教育经费占本级财政支出的比重又提高1个百分点，实际支出127亿元，如果考虑中央部分高校下划地方等因素，按同口径比较，比上年增长23%。2000年教育经费支出同样有所增长。2001年教育预算支出219.63亿元，比上年增长27.9% 。 [65] 但我们还要看到，1998年以后的教育投入虽有所增加，但仍远远没有达到4%的目标。今后我们的教育经费还应继续增加，以切实保证各类教育的顺利发展。

不仅如此，我们还要特别重视公民的政治素质和法制意识方面的教育。重视这些方面的教育有助于培养参与性公民文化，让公民更加适应直选制发展的需要，因而对于直选制的发展应有更直接和更重要的意义。需要指出的是，政治素质教育并不像过去那样单纯是政治思想教育，而应在切实的政治思想教育的同时，更加重视公民权利与义务知识教育，以增强公民的权利意识和责任观念；重视普法教育的目的是使公民逐步形成较强的法制意识，能自觉遵纪守法，自觉利用法律和正常的民主渠道维护自身权益，而不诉诸极端手段，以有利于社会的稳定和民主制的顺利发展。在普法教育中，尤应重视选举法方面的教育，让选民能更好地利用选举权表达利益与意志，既选出真正合格的代表，又能主动监督代表工作，从而能在一定程度上影响国家和地方的决策。上述公民素质教育的主要渠道对于在校学生来说自然是学校教育，但对于一般公民来说，最主要和最有效的渠道恐怕应该是亲自参与各级直接选举。因此，我们在直选制发展中要注意让公民在选举中学习民主，实践公民权利，增强公民的责任感，逐步形成以参与性为主的公民文化。

总之，人大代表直接选举制的发展的确是一项极其复杂的社会系统工程，不仅需要自身不断地变革、完善和发展，而且需要整个社会都为它创造适宜的经济、政治和文化条件与氛围。如今我们已经跨入21世纪，决不能再错失良机，而必须站在中国社会长远发展和全面进步的高度，认真审视人民代表直选制发展的战略意义，深入研究具体的战略步骤，构建完善的制度系统，并提供各方面相应的配套改革与服务，积极而又稳妥地将直选向高层推进。只要这样，我们就可以充满信心地预言：21世纪20-30年代，中国直选高层人民代表的世纪之梦一定能实现，我们的国家也一定更加民主、繁荣与富强。


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[1] 本文源自彭宗超：《公民授权与代议民主——人民代表直接选举制比较研究》，郑州：河南人民出版社，2002年6月，第六章。其最早源自彭宗超：“全国民意代表直接选举制比较研究”（北京大学博士论文），1999年。本文作者彭宗超，1999年毕业于中国北京大学，获政治学博士学位，随后在中国清华大学21世纪发展研究院从事两年博士后研究，现任清华大学公共管理学院公共政策研究所副教授、副所长。
[2] 参见刘小枫：《现代性社会理论绪论——现代性与现代中国》，《前言》，第3页，上海，上海三联书店，1998。
[3] 参见王道编《中国选举史略》。
[4] 刘景泉：《北京民国政府的议会政治》，273页，天津，天津古籍出版社，1996。
[5] 参见徐矛：《中华民国政治制度史》，104和115页，上海，上海人民出版社，1992。
[6] 参见徐矛：《中华民国政治制度史》，第221-223页。
[7] 参见徐矛：《中华民国政治制度史》，第235-239、358-361页。另参见王欣嘉：“试论1948年的行宪国大选举对民主理念的背离”，载《江海学刊》，1998（2），145-150页。
[8] 详见田利军：“中华苏维埃共和国选举制度述论”，载《四川师范大学学报》（社会科学版），1996（4），97-104页。
[9] 详见杨永华：《陕甘宁边区法制史稿（宪法、政权组织篇）》，150-248页，太原，山西人民出版社，1992。
[10] 参见《邓小平文选》，第三卷，242、220-221页，北京，人民出版社，1993。
[11] 参见张明澍：《中国“政治人”——中国公民政治素质调查报告》，189-190页，北京，中国社会科学出版社，1994。
[12] 参见张明澍：《中国“政治人”》，158-171页。
[13] 曾培炎：“关于2000年国民经济和社会发展计划执行情况与2001年国民经济和社会发展计划草案的报告”，九届全国人大四次会议，2001年3月19日。
[14] 都淦主编《人民代表大会选举制度研究》，121页，成都，四川人民出版社，1990。
[15] 参见王玉明：“关于修改我国选举法的理论探讨”，载《政法论坛》，1993（3），9-10页。
[16] 施有松：“析大中城市实行直接选举的可行性”，载《楚天主人》，1996（7）。
[17] 详见张立荣：“当代中国乡镇选民角色意向结构的征询与缕析”，载《政治学研究》1996（4），20-25页。
[18] 北京市统计局：“2000年北京市国民经济和社会发展统计公报”，2001年3月9日（中国统计信息网）。
[19] 朱庆芳、莫家豪、麦法新编《世界大城市社会指标比较》，5-6、14、17-19页，北京，中国城市出版社，1997。
[20] 2000年，北京、天津、上海和重庆的人均GDP（人民币）分别是22460元，17993元，34547元，5159元。资料源自重庆市统计局：《重庆市统计年鉴》，687页，北京，中国统计出版社，2001。
[21] 重庆市统计局：“2000年重庆市国民经济和社会发展统计公报”，2001年4月17日（中国统计信息网）。
[22] 参见笔者：“直接选举制的历史发展模式比较”，《经济与社会体制比较》，1998（6）。
[23] 详见《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》。
[24] 欧阳文安主编《北京：跨世纪的发展思路——1996-2010年北京市经济发展战略研究》上册，11-13页。
[25] 参见卫兴华：“从世界范围看中国的经济增长及其趋势”，载中国（海南）改革发展研究院编《面向二十一世纪——迈向二十一世纪的中国经济研讨会文集》，30-45页，北京，民主与建设出版社，1996。
[26] 依照1979和1982年的选举法，改革开放后一些地方的前两次地方各级人大代表的选举因地方人大常委会未成立而由民政部门主持或组织。
[27] 主要参考的是《中国的选举制度与操作规程》，78页，北京，中国民主法制出版社，1997。另外，这一问题在1997-1998年第六次全国县级人大代表的选举中也有突出的表现，绝大部分地方采用的仍然是全部重新登记办法。参见史卫民、雷兢璇：《直接选举：制度与过程》，419页。
[28] 关于选举权证明书，详见王玉明：《选举论》，131页。
[29] 转引自都淦主编《人民代表大会选举制度研究》，95页。
[30] 资料源自中共河南省委选举工作领导小组办公室《河南省县级直接选举工作文件资料汇编》，1982年6月，201页。
[31] 该文件在《中国的选举制度与操作规程》一书的278-280页有载。
[32] 如河南省信阳、平顶山和三门峡等地市的部分县区在1990和1993年的县乡人大代表选举中就试行过小选区制。实践证明，它有利于选民参选，提高参选率；有利于选民鉴别代表，提高代表的素质；有利于克服大村（大单位）“吃”小村（大单位）的问题；还有利于代表来联系选民和选民监督代表。资料源自河南省人大常委会选举工作委员会办公室《河南省县乡人大换届选举文件资料汇编》（1990年10月），163-164页；《河南省县乡人大换届选举文件资料汇编》（1992-1993年），130-131页。
[33] 依据选举法规定的地市级人大代表的最高数额（人口超过1000万的不得超过650名代表）而计算的。
[34] 1979年和1982年的选举法甚至规定选民3人以上附议就可提出候选人，1986年修改后的选举法将3人提高至10人。
[35] 资料源自潘伯文：“直接选举与代表候选人提名”，载《政治与法律》，1989（2），19页。另外，北京在刚刚结束的1998年区县直接选举中仍坚持这一比例限额，参见《北京青年报》1998年12月24日第7版。
[36] 详见李忠：“我国选举权应和被选举权分离”，载《法学与实践》（哈尔滨），1993（2），24—26页。
[37] 资料源自河南省人大常委会选举任免代表联络工作委员会编《县级人大换届选举工作程序》，1997年7月，41页。
[38] 对此，已有学者进行过分析，参见江晓阳：“论我国选举制度中的差额预选制”，载《法学评论》，1996（2），51-54页。
[39] 在这种制度下，缺席者实际上起到投反对票的作用，如应到人数100，实到人数为51，实到者必须100%投赞成票才能选出一位代表，此时，缺席者无论出于何种动机缺席，都充当了否定者的角色。对这一问题的详细分析，参见施显生：“选举表决规程中的基数制问题研究”，载上海社会科学院《学术季刊》，1994（4），115-123页。
[40] 假如A、B、C、D 4名候选人竞选，有100个选民投票，选民第一选择中各候选人的得票分别为34、30、16和20，C得票最少而被除名，他的支持者的第二选择票被重新分配，A、B、D三人从中分别得到的票数为10、5和1，第二轮分完后三人的总得票分别为44、35和21。此后，D被除名，他的第二选择票被重新分配，A和B分别从中获得10和11张选票，这样，A就以54票当选。
[41] 自80年代就有一些学者论述过竞选的必要性，对此有学者曾作了全面的介绍，详见刘传琛：“我国开展竞选问题”，载《社会科学争鸣大系（1949-1989）》（政治学·法学卷），90~95页，上海人民出版社，1991。其他如韩剑飞：“关于竞选问题的思考”，载《山西人大工作》，1994（1）；郭肇纯：“选举人大代表要引入竞争机制”，载《法治》，1997（3）。
[42] 陕甘宁边区直选中的竞选曾非常成功，详见杨永华：《陕甘宁边区法制史稿（宪法、政权组织篇）》，212-218页。
[43] 如北京市的人大代表选举在候选人提名过程中就存在单位之间的竞选现象，详见刘 翰、张明澍：“我国直接选举制的特色及其新发展”，载全国人大常委会办公厅研究室编《人民代表大会成立四十周年纪念文集》，340-342页，中国民主法制出版社，1995。
[44] 海选就是真正由广大村民提名自己的候选人参与竞选的选举方式。详见民政部基层政权司农村处编《1995-1996年度全国村委会换届选举资料汇编》，1996年12月，13-14；20-21页。关于竞选问题，详见中国基层政权建设研究会中国农村村民自治制度研究课题组：《中国农村村民委员会换届选举制度》，78-85页。
[45]《邓小平文选》第三卷，284-285页。
[46] 参见朱光磊：《当代中国政府过程》，348-363页，天津，天津人民出版社，1997。
[47] 详见周翼虎、杨晓民：《中国单位制度》，212-293页，北京，中国经济出版社，1999。
[48] 参见中共中央十二届三中全会1984年10月20日通过的《中共中央关于经济体制改革的决议》。
[49] 参见《邓小平文选》第三卷，148、203、373页。
[50] 转自刘志彪：“迈向21世纪中国经济增长的政治保障机制”，载于《面向二十一世纪——迈向二十一世纪的中国经济研讨会文集》，121-130页。表格形式略有修改。
[51] 参见《世界主要国家和地区社会发展比较统计资料，1990》，27页。
[52] 1990年6月17日，中共中央就曾专门颁布《中国共产党基层选举工作条例》。今后应继续扩大党组织直选的层级与范围。
[53] 参见《中国农村村民委员会换届选举制度》，109页。
[54] 俄罗斯共产党1991年在总统选举中失利，原因自然是多方面的，其中一个重要原因就是不适应竞争性直接选举的需要。共产党提名的候选人过多，使得选票分散，且每位候选人只到很少的选区进行竞选。而反对党仅提叶利钦，且叶利钦1人就跑了大多数选区进行竞选。
[55] 这些数字已经是1995年选举法对各级代表数量加以规范和减少后规定的，但仍显得过多。
[56] 曾有学者从行为法学的角度对代表兼职制的弊端进行过分析，参见张正德：“兼职代表制的行为法学分析”，载《人大研究》，1995（8）。
[57] 对此，张正德已经从行为法学的角度提出过类似的建议，参见张正德：“兼职代表制的行为法学分析”。
[58] 对此，1987年中共十三大就提出了这一建议。参见十三大政治报告。
[59] 谢庆奎：“逐步走出政治体制改革的困境”，载于董郁玉、施滨海主编《政治中国》，108-115页。
[60] 对此，笔者曾于“直接选举制的历史发展模式比较”一文中，从这一角度对县乡行政首长直接选举的必要性进行过论证。
[61] 详见唐建光：“1998年岁末，四川遂宁市中区步云乡进行了一项秘密试验——直选乡长”，载《南方周末》，1999年1月15日，2版；李凡、寿惠生、彭宗超、肖立辉：《创新与发展：乡镇长选举制度改革》。另外还有一些地方如深圳大棚镇在乡镇长选举制度改革方面也做了有价值的探索，详见黄卫平主编：《中国基层民主发展的最新突破：深圳市大鹏镇镇长选举制度改革的政治解读》。
[62] 关于印度各党的象征性符号，详见J. C. Aggarwal & N. K. Chowdhry, Elections in India (From 1952 to By-elections 1991 ), p p. 46-53.
[63] 参见教育部1998年12月24日制定，国务院1999年1月13日批转的《面向21世纪教育振兴行动计划》，《中国教育报》1999年2月25日第1-2版登有该计划的摘要。
[64] 资料转自储召生：“关于教师工资财政统一发放的调查②：找找教师工资拖欠的根”，载《中国教育报》，2000年10月27日，2版
[65] 参见1999-2001年间财政部长项怀诚所作的中央和地方预算上年度执行情况及下年度中央和地方预算草案的报告。

第四节良性社会环境的营造
第三章的分析证明，直选制绝不可能单独发展，它的发展还要受诸多社会条件的制约和推动。并且该章还大体揭示，直选制到底需要哪些起码社会条件才可推行，又需要哪些理想社会条件才可保证直选制稳定有效地运转。现在，我们有必要结合中国的具体国情分析一下，作为一种因变量，中国未来直选制发展战略的实现所需要营造的社会环境问题。

首先，要大力发展社会主义商品经济，建立完善的社会主义市场经济体制，持续快速地提高经济发展水平，努力实现城乡以及地区间的平衡发展。

如前所述，直选制赖以依存的经济条件就是商品经济、有宏观调控的市场经济体制和一定的经济发展水平。关于商品经济和市场经济体制，过去中国因受“左”倾思想的影响，长期把它们排斥于社会主义大门之外。直到改革开放后，在“解放思想、实事求是”思想路线的指引下，禁锢才逐渐被打破。1984年，中国首先在商品经济问题上取得突破，明确提出要建设有计划的社会主义商品经济。 [48] 此后邓小平多次谈到市场经济与社会主义也完全兼容。 [49] 1992年，中共十四大报告正式提出要建立社会主义市场经济体制。1993年，中共中央专门作出《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决议》。1996年，中国第九个五年计划和2010年远景规划明确提出，2000年初步建立社会主义市场经济体制，2010年建立比较完善的社会主义市场经济体制。因此，应该说，只要我们的体制转轨能顺利进行，到2010年就完全能实现上述任务。到那时，社会主义市场经济体制下的商品经济也一定更为发达，这就能为我们将直选制全面推进到省一级提供适宜的经济形态条件和经济体制条件。再加上那时我们的经济发展水平又能翻一番，我们的直选制发展就有更坚实的经济基础。如果中国的经济仍能持续、快速和健康地发展，到2020年以后，商品经济又获得新的发展，市场经济体制更加完善，经济发展水平又可望接近中等发达国家的水平，那幺中国就基本具备稳定和有效推行全国人大代表直选制所需要的各项经济条件。

鉴于此，从现在到21世纪的20年代，为了实现直选制的发展战略，首要的任务就是要切实发展社会主义商品经济，实现从计划经济体制到市场经济体制的顺利转型，持续、快速而健康地提高中国的经济发展水平。只有紧紧以经济建设为中心，积极改革经济体制，才能为中国的直选制发展提供强大的内在推动力、创造适宜的经济条件、奠定坚实的经济基础和准备切实的物质保障。否则，直选制就既不可能稳步发展，也不可能有效运行。

同时，在经济发展方面，我们还必须抓住入世给我们带来的种种机遇，同时采取切实有效的措施，积极应对入世所带来的种种挑战，注意稳定发展外向型农业，积极发展外向型乡镇企业，加大力度开发中西部地区，实施沿海、沿江和沿边全方位开放发展战略等，以尽快缩小城乡和区域之间在经济发展上的差距。这既可以最终实现共同富裕，也可以为最终实现直选制同步发展扫除障碍。

其次，既要保持政治稳定，又要积极推进政治体制的配套改革，以营造有利于直选制发展的良性政治氛围。

社会政治生活能不能稳定，往往是关系到直选制能否按步骤顺利发展的重要因素。政治不稳定不仅会直接影响政府以及社会各界对推进直选制的信心，而且更重要的是，它还会通过影响经济的增长，延缓经济发展战略目标的实现，最终从根本上削弱直选制顺利推进所依赖的经济发展基础。

国外有学者（Alesina和Perotti）曾对所有国家就“有无政府变化与人均GDP年均增长情况（1960-1982）”做出统计。其结论是，就平均趋向来说，在政府不发生变化的年份人均GDP的年增长率高，有政府变化的年份人均GDP的年增长率低，在发生政变的年份，除亚洲的人均GDP年均增长率略高外，其它地区均为负增长。详见表6-1。 [50]

表6-1：有无政府变化与人均GDP年均增长情况（1960-1982）统计表

所有国家 拉美国家 非洲国家 亚洲国家 工业化国家 欧洲发展中国家
无政府变化 年均增长率% 2.8 2.4 2.0 2.9 3.9 5.2
样本（次） 1860 393 745 295 340 87
有政府变化 年均增长率% 1.3 1.5 —0.4 2.7 1.7 2.0
样本（次） 739 159 198 188 143 51
有政变 年均增长率% —1.3 —0.6 —2.7 1.3 — —2.2
样本（次） 125 43 54 20 0 8


如果观察一下中国，我们也可以得出类似的结论。建国以后中国出现的几次经济增长低谷，除了1960-1962三年困难时期连续的负增长外，其它一般都出现在政治动荡的年度。“文革”开始后的1967和1968两个年度的GDP增长率分别为—7.2%和—6.5%，1976年政治动荡下的GDP增长率为—2.7%，1989年的政治风波虽然没有造成经济的负增长，但也使得当年的GDP增长率由前一年的10.9%大大回落到3.5%。 [51] 可见，中外的经验都证明，政治稳定对一国经济增长影响巨大。可见，为了经济持续快速发展，为了顺利实施中国的直选制发展战略，中国在未来的20多年里必须始终保持政治稳定。

由于影响政治稳定的因素是多方面的，因此维持政治稳定的途径也是多方面的。从政治上看，加强对整个社会的政治控制固然非常重要，但最重要又最有效的办法是，随着经济和社会的发展，适时改革政治体制，积极主动又制度化地扩大并规范公民政治参与的渠道，及时化解社会各种矛盾，如民族、宗教及地区冲突、行业矛盾 、单位及个人纷争等，并特别重视建立并完善权力移交的法制化程序。只有这样，才能从根本上解决政治稳定源自政治体制方面的保障问题。

同时，为了顺利推进人大代表的直选制发展，在政治体制方面还应该逐步进行如下几方面的配套改革。

1、执政党应改变传统的任命式党管干部模式，一方面在推荐国家机关领导人和人民代表候选人过程中加强党内民主化建设；另一方面逐步让地方各级党代表及党委书记也由党员直接选举产生，以充分发扬党内民主，使全体党员、特别是党的干部能逐步增强民主观念，更好地适应和推动未来人民代表直选制的发展。

关于中国的直选制发展，作为执政党，中国共产党理应担负起领导者和推动者的责任，但一旦推进直选制，它本身又面临前所未有的挑战与考验。为此，共产党本身就要加强对选举问题的研究，就要首先适应未来直接选举制发展的需要。为此，执政党必须改变传统的直接任命式党管干部模式。

一方面，在向各级国家机关推荐领导人或人民代表候选人的过程中，首先要发扬党内民主，建立相应的机制，广泛听取党内各方面的意见，尤其是对有些层级和类别的国家机关候选人（如基层政权机关主要领导人选和一定层级的人民代表人选）的推荐还应逐步做到让普通选民也有一定的影响权，而后严格遵循法定程序向有关国家机关提出。

另一方面，还应从自身做起，从基层与地方组织做起，让地方各级党代表和地方各级党委书记也由党员直接选举产生。 [52] 从乡村自治的直接选举中，我们往往发现，最初推行直选的主要阻力并非来自村民，而是来自村干部，这说明，我们的某些村干部一开始并不适应选举任官这一新事物。 [53] 同样，初始阶段，提高人民代表直接选举层级的主要阻力可能也会来自某些地方干部，尤其是某些执政党党员干部。因此，党内必须配合进行直选，这既可以加强党内民主，又可以让党员、党的干部逐步增强民主观念，及早适应选举日益增多的社会的需要。否则，执政党本身不扩大民主，就难以领导和推动直选制的发展；它本身不能较好地适应选举，也就经受不住未来直选制发展的挑战与考验，在选举中就很可能一败涂地， [54] 从而难以保持国家的长治久安和实现国家的繁荣富强。

其实，共产党只要充分认识这一问题的重要性，切实从自身做起，首先实行党内直选，发扬党内民主，使全党尤其是党员干部逐步适应即将到来的社会发展，就一定能主要以选举方式继续贯彻党管干部的原则，并在未来的选举制发展中始终起领导和推动作用，从而永远处于主动的地位，最终真正把中国引向民主与富强的新世纪。

2、切实保持或提高全国人大及地方各级人大的实际政治地位，并优化代表数量、逐步实现和提高中高层人大常委会委员和人大代表的专职化。

直接选举制要成为现代代议民主制下最主要的公民授权和参政的渠道，一方面，必须具备一个制度前提，即代议机关要具有实实在在的法定权力和地位。否则，单纯有直选制并不能保证实现应有的民主。这在一些社会主义国家的实践中有着深刻的教训。尽管一些社会主义国家一向都在法理上要求人民代表机关不仅是立法机关，而且是国家权力机关，然而种种原因使得它们实际上都很难达到这一要求。在这种条件下，即便有直接选举制，也是形同虚设。如苏联1936年就实现了全国苏维埃代表的直接选举，但苏联长期仍旧存在严重的党政不分、个人集权专制与个人崇拜现象，其主要的问题就是苏维埃并不能享有实际的权力与地位。我们中国同样长期存在人大实际地位不高的问题。只是在改革开放后，其权力才越来越有保障，实际地位也才不断上升。如今及未来中国仍需继续保持或提高各级人大及其常委会的实际权力和地位。基本的途径是党必须在宪法和法律的范围内活动，正确处理好人大与执政党的关系，理顺人大与一府两院的关系等。只有这样，直选制的发展才有真正的价值和意义。

另一方面，直选制应有作用的发挥还有赖于人大代表制度的改革，其中最主要的是代表数量和任职方面的改革。关于代表数量，中国一直存在代表数量过大的问题。全国人大代表近3000名，省级人大代表最多的省近1000名，地市级人大代表最多者近650名，县级人大代表最多者450名，乡镇人大代表最多者达130名。 [55] 仅就全国层级的代表而言，中国的代表数量恐怕是世界上最多的，而其它国家无论大小，一般是几百名。虽然中国人口最多，理应有更多的代表，但3000名的代表数量实在太大，每年一度的人大会议成本和组织难度都很大，因而很有必要加以降低。

关于代表的任职，中国一直实行的是人大代表和人大常委会委员均兼职的制度。这固然有许多优点，但其实并不有利于正常地履行代表或委员职务。 [56] 例如一名全国人大代表如今是间接选举出的，选举成本较低，选出的代表每年只开一次会议，履行一次代表职务，似乎还没有太大的问题，但一旦他们要由选民直接选举产生，选举成本大大增加，而选出的代表每年仅履行十几天的职务，显然是不可思议的。这又涉及我们的人大常委会制度问题。建立在如今间接选举基础之上的人大常委会制度似乎也是无可非议的，但一旦将来实行了人大代表的直接选举，该制度的合理性就将有问题。人大代表是选民直接选出的，每年仅仅履行十几天的职务，而人大常委会是人大代表选出的，相对于选民来说就是间接选举的，它却能经常性地履行人民代表的职务，这就使得选民的直选权大打折扣。可见，直选制的发展势必要求我们要对现有的人民代表大会制度进行逐步的改革。

综合起来，我们主张，一旦将来实行全国人民代表的直接选举制，应该考虑取消人大常委会制度，实行人大代表的专职制， [57] 并将人大代表的数量减至1000名以下。这既便于人大经常性地开展工作，发挥作用，也能真正发挥直选制的应有功能。在今后20多年的直选制发展的过渡时期中，我们完全可以先将全国人大代表的数量降下来，但同时仍应坚持人大常委会制度，并尽快实行人大常委会委员的专职制， [58] 以更有效地发挥人大常委会的作用。当然人大的层级越低，立法和其它工作任务就会越少，一般就越不宜实行人大常委会委员或人大代表的专职制。

3、推行县乡级行政首长的直接选举，既扩大基层民主，又能为未来直选制发展积累竞选组织与管理方面的经验。

因为大多数村民自治直接选举的成功，许多农村公民，甚至一些基层干部，如今已开始迫切地要求扩大基层直接选举的对象范围，实行县乡两级行政首脑的直接选举。直接选举乡长乃至县长，不仅能使民众得到民主的训练，更重要的是让这两级行政首长并不能像过去那样只对上负责，而同时还要对选民负责，为选民办实事。 [59] 而且，直选乡长和县长还能让我们积累在更大范围组织和管理竞选的经验。因为，县长和乡长的位置重要，所以一旦实行直接选举，它的竞争一定会比同级人大代表的竞选更加激烈，其间一定会出现这样或那样的问题，这就需要加强竞选的组织与管理。举行一段时间的县乡行政首长直接选举以后，我们在这方面就能积累起丰富的组织与管理经验，从而为在更高层级和更大范围内推进人大代表的直接选举，为规范其间的竞选做好准备。 [60] 四川省遂宁市中区步云乡于1998年11月至1999年1月4日成功地举行中国建国以来第一次直选乡长的活动，其间就有非常激烈的竞选，这无疑既扩大了基层民主，也为我们积累了一定的竞选组织经验。 [61]

第四，改革和完善候选人的提名制度。

代表候选人的提名也是选举中的一个关键环节。它不仅事关民主与公正，而且关乎能否真正选出合格代表的问题，同时也应兼顾选举的效率问题。候选人提名的最佳机制应该综合考虑这几项要求。用上述标准衡量，中国的候选人提名制度应该说优缺并存。总体上看，中国已有的候选人提名制比较注重提名中的民主性和公正性，而不太重视合格性和效率性方面的制度保障。具体分析起来，即便是比较受重视的民主性和公正性方面也存在着问题，主要的问题恰恰也在于不能兼顾代表选拔的合格性和效率性。

例如，中国选举法一贯强调选举权与被选举权一致，即只要有选举权就有被选举权。这种法理很民主，很公正，但问题又很大，因为它不合乎选拔合格代表的实际规律，有碍于合格代表的选拔。其实，代表候选人的资格在许多国家都比一般选民的资格要求要高。

另如，中国1979年的选举法规定，当提名的候选人数超过正式候选人数，经反复磋商仍不能确定正式候选人时，可以采用预选制。但1986年修改后的选举法取消了这一做法，1995年修改后的选举法仍未恢复选民对候选人提名的预选权，只是恢复了间接选举中的预选制。当然，在实际的人大代表候选人提名中，一些地方仍在使用预选制。为什幺预选制被取消呢？在原本的制度设计中，预选制就仅仅是提名中的一种辅助措施，更主要的是它运用起来比较费时费事，很多选举组织者一般不太愿意采用这一制度。可以说，虽然这一制度很民主，也很公正，但并不合乎选举效率原则。

还如，中国选举法历来规定各政党、人民团体可以联合或单独推荐候选人，选民10人以上联名也可推荐候选人 [34]。而且各地在选举实践中为了保证选民的提名权，还专门限定各政党、人民团体的提名总量。如北京一般规定各政党和人民团体提名的候选人不能超过候选人总数的20%，上海一般规定的比例限量是15%。 [35] 这些规定也可以说很民主，很公正，但过多地保护选民的提名权显然会使提名的候选人数大大多于正式候选人数，使得正式候选人的确定过程非常艰难，最终要幺是组织者怕麻烦而违背民主原则草草确定，要幺就是认真按程序走，使得选举效率很低。实际上，现代选举虽然都不排斥选民的联合提名和个人自荐提名，但往往对选民提名有附议、保证金等限制，以免选民提名中的随意性和不严肃性影响选举的组织效率。

鉴于以上问题，再考虑到随着未来中国直选制层级的提高，选区越来越大，选举甚至还要合并进行等都对选举的效率提出越来越高的要求，我们主张，未来的候选人提名制必须加以改革和完善。基本原则就是，从直选的实际出发，既要保证提名的民主性和公正性，又要兼顾选举的效率性，减少提名的候选人数和选民参加选举的次数，更主要的是要选出真正合格的代表来。为此，应做到以下几点：

一者，将候选人的资格法定化、具体化。这是降低候选人数和提名出高素质候选人的根本保障。要解决这个问题，首先就要从法理上破除选举权与被选举权的一致性逻辑。对此已有学者作过探讨，并主张中国选举权应和被选举权分离。 [36] 然后就要根据代表工作的一般特点和不同层级代表工作的具体特点，以法律的形式将代表的思想道德素质、政治参与素质、文化专业素质等做出尽可能详细的规范。对此，中国一些地方已经有所尝试。例如，河南省1997年县级人大代表的选举就对代表候选人的资格提出了一般要求：有强烈的法律意识，能模范地遵守或贯彻宪法和法律；有高度的政治责任感，对人民负责，密切联系群众，为人民服务，积极带领群众奔小康；能代表人民的利益与意志，积极参政议政，依法参与行使好国家权力，并有一定的独立审阅文件的文化水平和表达能力；热爱代表工作，积极参加代表活动。 [37] 对这些资格，选区的选举组织应采取各种可行的方式对每一位拟提名的候选人严加考核，同时用民主协商等办法确定正式候选人。

二者，提名候选人应主要发挥政党与人民团体和企事业单位的利益整合功能，同时加强政党、人民团体及单位内部提名的民主化建设。政党提名是各国选举中最流行的办法，这在容许政党竞选的国家更是如此，其中包含着在代表提名方面相当程度的合理性。因为政党组织是社会利益的整合工具，政党组织能从他们所代表的阶级、集团整体利益和各方具体利益的高度全面权衡候选人的提名问题，所以政党能提出更高素质的候选人来。越是高层的代表选举，越是受各政党的重视，各党候选人的提名也越是慎重。因此，直接选举越是往高层推进，就应越重视政党的提名。中国可以在重视政党提名的同时适当重视一些人民团体或一般社会团体和企事业单位的提名。过去，中国选举法没有规定企事业单位可以提名候选人，今后可以考虑增加这方面的规定，至少可以增加在基层人大代表选举中有关单位提名方面的规定。当然，仍应主要发挥政党提名的作用。这就既要求各政党、人民团体和单位在提名上的公正和平等，同时又要求他们各自在提名的过程中发扬民主。这点对执政党来说更为重要。这样，民主提名的组织负担就主要转至各党团组织和各单位，从而既可以发扬各党团组织内部的民主，又能够提高选举组织与管理的效率。

三者，继续加大对候选人提名中的条件限制。如联名提名候选人的人数应适当提高，根据不同层级选区的规模做出不同的规定。越是高层的代表选举，提名附议的人数应越多，反之则越少。同时可以考虑实行适当的候选人保证金制度，不同的层级和地区，保证金的标准可以不同，这并非为了限制人民当家作主的权利，而是要保证候选人提名的严肃性，避免候选人提名的人数太多太杂，减轻选举组织的管理与协调负担。

第五，改行相对多数当选制，条件成熟时可考虑实行澳大利亚式的选择投票制。

中国的直接选举制一向采用绝对多数制，即过半数当选。但计票制度并非如此简单，它一般要涉及两个问题：一是参选率多高选举方才有效，对此，中国一直采取选区全部选民中过半数参选方有效的制度；二是计票的基数问题，是按全部应到选民数，还是按实到选民数或有效票计算。中国1953年的选举法采取的是实到选民或有效票基数制。1979年改行应到选民基数制，但这给实际选举造成很大的困难。1986年以后就又恢复了实到选民基数制，如今的选举法仍沿用这一计票制度。可见中国直接选举中的计票制度是经过了一段曲折才又回到比较务实的轨道上来。

即便是这样，由于差额选举制的实施，按实到选民过半数票当选仍容易造成一次选举难以选出代表的情况。一旦出现这种情况，就要另行选举。这种制度配之以差额比例不超过一倍的制度，出现另行选举的机率较小，但仍是会出现的。一般说来，直选代表的层级越低，选区越小，组织另行选举的难度就越小，反之则越大。未来中国一旦将直选推进到地级市以上的层级，选区的规模往往较大，再加上可能要同时进行两个层级的选举，组织另行选举的难度无疑会非常大。因此，出于选举组织与管理的方便，也为了减少选民的选举负担，我们建议在未来的直接选举中一般采用相对多数当选制。一旦实行该制，选举就会一次成功，就能避免另行选举的问题。其实，中国为直接选举所设计的计票制已为相对多数制铺平了道路，因为另行选举时就是以这一制度决选。 [38] 可见中国的计票制可称为二轮相对多数制，实际上最终起决定作用的仍是相对多数制。

对此，一定有学者提出，相对多数制有损于当选者的代表性，选出的代表很难达到绝对多数制下当选者那样更广泛的代表性。的确有这个问题，但实际上，中国目前实行的实到选民基数制下的绝对多数当选制也不可能达到每一代表都能获得大多数选民支持的程度。要想让每位当选代表都具有过半数的支持率，只能实行应到选民基数制下的绝对多数制，但该制本身看是合理，实际上存在着严重的“缺席投票”这一隐性投票问题。 [39] 况且该制仅能适合小范围的间接选举，而不适合大范围的直接选举，因为它出现另行选举的机率很高。因此设计选举计票制度，决不能单纯考虑民主性问题，还必须兼顾选举的便捷性。应当说，相对多数当选制是最便捷的计票制度。它只需以有效票为基数，无论候选人有多少都可一次性选出代表。但我们应该看到，其最大的问题是代表性不广泛。为此，有必要适当限定正式候选人数，如在小选区中正式候选人应为2-3人，同时规定最低获票线，如在3个正式候选人的选区获有效票1/3以上的最多票者方可当选。这就可以适当保证当选者的代表性程度不至于太低。但这同样可能导致正式候选人确定中的困难，还可能导致选举难于一次成功。

完全解决上述问题的办法是有的，但并非现在就可以实行，这就是澳大利亚式选择性投票制。该制基本上是实到选民基数制下的绝对多数当选制。它的最大优点是可以不限定正式候选人数，且选举可一次性成功。选民在众多的候选人中明确表明自己的优先选择顺序，计票时依次将得票最少者的票数分给这些票中选民所表达的第二偏爱的候选人，依此类推直至有人获得过半数有效票当选。 [40] 它的最大弊病则在于选民投票较为麻烦，对选民的素质要求较高，并且计票工作非常复杂。未来虽然可以采用计算机计票，但一旦采用计算机计票，适应这种计票的选票设计就将复杂化，选民投票的难度也就更大，这对选民的素质要求会更高。因此，我们可以设想，待中国公民的文化素质大大提高后方可实行这一制度。目前乃至未来相当一段时间只能以相对多数当选制推进直接选举制的发展。鉴于该制度对经济发展所可能具有的负面影响，我们也应考虑实行地方分权、多党合作等制度来消减这种潜在的消极作用。

第六，不搞多党竞选，但允许个人竞选和单位竞选。

关于人大代表选举，人们感触最普遍也最强烈的问题恐怕是候选人并不为选民真正了解。尽管也有组织上对候选人的专门介绍，但宣传介绍往往较为简单，候选人并不与选民直接接触，并不直接从选民处获知选民的利益和愿望，同时候选人的各方面素质以及当选后的参政目标也大都不为选民直接和全面的了解。这样，代表与选民之间就没有进行前一章我们所谈到的“相互交流”，不能做到双方之间的信息对称，从而势必影响到选民选举和代表参政的质量。问题的症结何在呢，就在于我们的候选人介绍制度有问题。问题之一是，候选人在整个提名和宣传过程中完全处于被动的地位，因为法定的候选人介绍的主体只能是选举委员会、提名候选人的党团组织和选民，而候选人本人的主动介绍并没有法律依据。问题之二是，代表与选民的直接见面虽在一些地方有所实践，但至今仍未普遍化和制度化。出现这些问题的根本原因在于中国长期对竞选问题存有偏见，认为竞选是资产阶级民主的东西，社会主义国家不能搞，搞了就会劳民伤财，就会影响政治稳定。

对此，中国学术界一直在进行探讨。经过探讨，人们越来越形成共识，原来竞选仅是中性的，它不过是在选举中引进的竞争机制而已；只有当它为某一阶级所用时才具有阶级性，资产阶级可以使用竞选，我们社会主义国家也应该利用它，因而不少学者纷纷主张在人大代表的直选中应该允许竞选。 [41]

其实，社会发展的实践往往比我们的理论探讨走得更快，当人们还在探讨要不要竞选的时候，竞选早已有所实践。且不说共产党领导下的抗日陕甘宁边区政府早就允许竞选， [42] 仅自80年代以后，因差额选举的实施，有些地方人大代表直接选举中也已出现竞选现象，特别是单位竞选现象。 [43] 如今，在乡村自治组织的选举中，海选和竞选现象更是不胫而走。 [44] 这说明，竞选已经成为中国基层政治生活中的一个事实。现在主要的问题并不是要不要竞选，而是要什幺样的竞选和如何规范竞选。

西方式的竞选主要是政党间的竞选。对此，邓小平曾明确指出：“我们是要发展社会主义民主，但匆匆忙忙地搞不行，搞西方那一套更不行。如果我们现在十亿人搞多党竞选，一定会出现‘文化大革命’中那样‘全面内战’的混乱局面。‘内战’并不一定都是用枪炮，动拳头、木棒也打得很凶。民主是我们的目标，但国家必须保持稳定。” [45] 也就是说，中国不适宜搞多党之间的竞选。但是，不搞多党竞选并不意味着我们的人大代表的直接选举就根本不能搞竞选，这恰恰要我们搞出有自己特色的竞选来。

我们认为，在共产党领导下的多党合作框架内的竞选首先可以尝试单位竞选和个人竞选。既然基层人大代表选举和村委会选举实践中已有少量单位竞选和个人竞选，并且效果良好。那幺未来我们的人大代表选举（特别是中低层人大代表选举）完全应该容许单位之间的竞选和候选人个人的竞选。单位历来是中国政治生活中的一个独特现象， [46] 尽管从长远看它的功能要萎缩， [47] 但它毕竟是介于国家和公民个人之间在利益上的重要组织纽带之一，它的功能在一定的时期内仍不容忽视。单位参与竞选就是它仍起相当作用的表现。因此容许单位参与竞选很有必要。所谓单位竞选，主要指城市地区各种单位组织有权依法竞相提名人大代表候选人，并负责向选民依法宣传该候选人，以力争在更多选民的支持下当选正式代表。单位既可单独竞选，也可以联合竞选。在农村地区，各类生产组织也可以仿照城市单位组织进行竞选。同时，既然选举法允许公民个人在征得一定数量选民支持的情况下参选，就应容许候选人个人及其支持者竞选。当然，在现有人大代表选举中的单位竞选一般还只是存在于候选人提名阶段，正式候选人之间的竞选并不多见。未来一旦实行小选区制和相对多数制，正式候选人之间的竞选会更加激烈。

其实，一旦允许单位竞选和个人竞选，各政党及人民团体提名的候选人势必也要参与竞选。这样，各政党或人民团体在候选人提名阶段就要从总体上加强协商和联合，协调各党派和人民团体在各选区中的候选人提名，尽量避免不同政党的候选人在同一选区这些候选人一旦在各选区被确定为正式候选人后，他们所属的政党和团体就可帮助他们竞选。对此，我们应该早作研究，使这种竞选能更好地服务于我们共产党领导下的多党合作制。

允许竞选，接下来的重要问题就是如何规范竞选。在这方面我们应该多借鉴西方国家和印度等国以及台湾地区规范竞选的经验。同时结合中国竞选中的具体情况，制定切实可行的办法，如全面推广候选人与选民直接或间接见面制度，规范竞选经费的收支和竞选中的宣传行为，公平分配竞选资源，防范和制裁贿赂选举及其它非法竞选，保证竞选能公平、友好、节俭并合法有序地进行，实现差额选举下选民与候选人充分的相互沟通和信息对称，彻底解决选民“无可选择”和“无从选择”的问题，也彻底解决代表“无可代表”和“无从代表”的困扰。

只有按上述几方面去规划、完善我们的选举制，我们的直接选举制才能稳步推进，兼顾民主、公正、高效等几大原则，选出真正合格的人大代表；才能让选民对各级公共政策施加一定的影响力，从而有利于国家的长治久安，并促进经济与社会持续、快速和健康地发展。一句话，只有这样，我们的直接选举才能更好地发挥人民当家作主的主渠道作用。


第四节良性社会环境的营造
第三章的分析证明，直选制绝不可能单独发展，它的发展还要受诸多社会条件的制约和推动。并且该章还大体揭示，直选制到底需要哪些起码社会条件才可推行，又需要哪些理想社会条件才可保证直选制稳定有效地运转。现在，我们有必要结合中国的具体国情

鉴于此，我们主张，目前中国就应该建立既专门常设又综合统一的选举机构体系。一者，在全国范围内从中央到乡镇层层建立立法型选举委员会，该委员会目前仍由各级人大常委会组建和领导，可考虑作为各级人大常委会的一个专门委员会。为了公正，该机构的组成应有各党派及其它各方代表参加。地方各级选举委员会在业务上要接受上级选举委员会的指导。未来可考虑实现相对独立化，即仍由人大常委会负责组建，由行政部门给予人力物力支持和保障，只是该机构一旦成立就要独立行使选举事务管辖权。

二者，该机构的职权既是专门的又是综合统一的。“专门”是指该机构仅管辖选举事务。“综合”是指该机构不仅应管各级人大代表的选举，而且应管基层自治组织的选举，以及将来要实行的县乡行政首长选举；不仅应管理一般的选举事务，应负责选举制发展的长远规划和具体的政策研究，而且还可以管辖一般的选举诉讼。这样就把全国各类的选举管理权统一起来，以便统筹兼顾，发挥综合管理效应。

三者，既然该机构将各级各类选举事务的管理权统一起来，就应是常设的。根据管理层级、幅度和事务多少而设置具体的部门，配备相应的人员和办公设施。在这方面，我们应该借鉴印度选举委员会的经验。

其次，要继续维持并完善选民登记长期有效制。

前面第四章的研究已经揭示，任何直接选举的成功举行都离不开有效的选民登记。最有效的选民登记当属自动登记制。中国长期以来就特别强调高参选率，因而格外重视选民登记问题，实行的也是自动登记制。并且考虑到中国人口众多，每次选民登记工作量太大，为了简化手续，减少工作量，中国便于1986年修改后的选举法中规定，选民资格一经登记就长期有效。每次选举前仅对将于选举日前新满18周岁的公民、被剥夺政治权利期满该恢复政治权利的选民，对新迁入的选民予以登记，并对已迁出者、死亡者和被剥夺政治权利的人从选民册中予以除名。这本来是一项很好的登记制度，但实践中并没有达到制度预定的效果。据有关方面的解释，其原因主要有：选区的工作机构在选举结束后就撤销，工作人员也都是临时的，特别是乡级人大没有常设机构，使得选民登记资料很难完整地保存；同时人口大量流动，对已经登记的选民还要重新核对，而且不少选民的选民证早已丢失，与其补发，不如重新登记，颁发新选民证，因为新登、核对、补发与全部重新登记在工作量上相差无几。 [27]

对于实践中出现的这一问题，有的提出，既然选举法的规定不合乎实际，选民登记的长效制就应修改，仍实行每次重新登记制。而我们以为不然，今后不但不能取消选民登记长效制，而且还应该继续维持并完善它。一来是因为，从直选制的长远发展战略看，以后随着直选制层级的提高和范围的扩大，选民参加直接选举的频率会较现在更高，因而选民登记的任务会更大，每次都全部重新登记显然不现实。二来是因为，该制度所出现的上述问题并不是该制度本身不好，而是有关选举制度和该项制度还不完善所致，完全可以通过制度的完善加以解决。

办法之一是，建立常设的选举委员会，特别是基层政权中的选举委员会应有适量的专职工作人员负责选民登记及相关的事务，并逐步实行计算机化和网络化管理，这就不会出现以往选民登记档案丢失现象，且便于流动人口的选民资格认定。

办法之二是，给登记过的选民发放长期有效、质地较好易于保存并含选民照片的选民证。这就无需于每次选举前都发放选民证。若遇丢失，可及早补发。选民持该证就可以参加各级人民代表选举，也可参加基层自治组织选举以及将来可能实行的县长乡长直接选举。这不仅有利于选民参加本地的各类选举，而且有利于流动选民参加外地选举。该证就有些类似于许多国家专为流动选民所出具的选举权证明书 [28]。当然，流动选民参加外地选举，必须提前在外地登记，并且一旦在外地登记参选，外地的选举机构应负责通知该选民原居地选举机构，以防重复登记和重复计算应参选选民数。

办法之三是，由法律规定公安户籍管理部门、法院、有关医疗机构在选举登记期间分别负责向有关选举机构报告新满18周岁公民的情况、选民户籍变动情况、有关服刑人或被判刑人在即将举行的选举期间所应享有的政治权利状况和有关选民的精神健康状况等。当然，为此还有许多细节需要考虑，如选民证的设计就应统一化，应适应各类选举的长期需要。

第三，建立层级分明又动态平衡的小选区制

在当代流行区域代表制的背景下，选区的划分便显得十分重要，常常是政治论争的焦点。其中人们常常争论的一个问题是，应实行大选区制还是小选区制。大选区与小选区本来各有利弊，关键在于什幺样的选区制适合一个国家选举政治的需要。就中国而言，建国后一直主要采用的也是区域代表制，同时辅之以军队代表制以及其它特定群体（海外侨胞等）代表制，并且实行的是较灵活的选区制。对于选区的规模，中国1953年的选举法根本没有专门的规定，仅在中央选举委员会《关于基层选举工作的指示》中规定：“划分选区时，须照顾路程的远近。每一选区的大小，一般以直径不超过20华里为原则，特殊情形者例外。” [29] 这只是规定了选区的空间规模，并未涉及每一选区应选几名代表的问题。1979年选举法虽有选区划分方面的专门规定，但仍没有规定选区的代表数量规模。1980年有些地方（如河南）的选举实施细则就规定每选区可选1-5名代表。 [30] 1982年和1986年两度修改后的选举法也都没有这方面的具体规定。只是在1983年全国人大常委会做出的关于县级以下人大代表直接选举的若干规定中有明确规定：“选区的大小，按照每一选区选1至3名代表划分。” [31] 直到1995年，新修改的选举法才明确将每一选区应选1-3名代表这一点规定下来。

之所以在县以下的人大代表选举中实行每选区1-3名的灵活选区制，主要是因为选区划分上的方便和代表结构的平衡。应当说，这种选区制是适合县乡直选的，县乡直选中的1名代表所代表的人口规模较小，在单名选区不易划分时所采取的3名制选区可能实际上仍不大，特别是在城市选区更是如此。但从长远看，未来直选制要层层向上推进，人民代表的层级越高，每一代表所代表的人口规模就会越大，也就越不应该实行大选区制。此外，将来还可能要缩小人民代表的数量规模，那样就更不适合搞大选区制。

鉴于此，我们建议将来我们的选区划分应实行小选区制，即单名选区制。选区越小，选民对候选人就越容易了解，越可能进行监督，代表也就越容易联系选民，开展工作。同时，小选区制常常更有利于大党，有利于社会政治稳定，推动社会经济持续快速发展，最终顺利实现“三步走”的发展战略。其实，中国一些地方已在县乡人大代表的直接选举中实行了小选区制，效果良好。 [32]

当然，选区应保持一定的层级性和隶属性，如全国级选区由众多省级选区组成，省级选区由众多地级市选区组成，以此类推。若以目前全国人大近3000代表计算，每一代表所代表的人口规模大致是43万，基本上相当于一个县的规模。地市级每1名代表所代表的人口数大体为15000人 [33]，基本相当于一个乡的规模。这样，各级选区的规模与行政层级之间就有交错现象，而且全国性选区至地市级选区大致集中于县与乡之间。又由于选举机构的设置通常是按行政层级设置，因此，选区机构的设置一般应是临时性的。同时，为了保持选举工作的连续性，各级选区的划分在一定的时间内应是基本稳定的，除非人口有较大的变化或其它一些特别的原因。当然，法律上也要规定多长时间应对选区作一次调整（通常应与人口普查的节奏相一致），以保证选区划分动态上的平衡。

同时，中国城乡差别和地区发展不平衡既决定了我们的直选制发展不可能一蹴而就，只能走渐进之路，又决定了我们还必须注意让有条件的地区先走一步。城乡差别和地区发展不平衡使得追求直选制发展的完全同步并不现实。尽管如此，我们并不能因为个别地区不适应新的制度而不允许其它有条件的地区先走一步。改革开放以后，中国在经济改革方面的务实思路就是让一部分人先富起来，先富带动后富，最终实现共同富裕。那幺在直选制发展问题上为什幺仍要固守完全同步发展的观念呢，为什幺不能让那些有条件的地区先走一步呢。如城市和其它相对较发达的地区，还有某些经济文化相对落后而群众对提高直选层级要求强烈且直选制长期推行得较好的地区，这些地方若能先走一步，不仅有利于推动当地的直选制发展和政治民主化建设，而且能为其它后来的地区，如农村和其它较落后的地区，积累丰富的经验。也就是说，先行地区实际上起着试点的作用。由于中国农村的整体发展水平与城市相比大致相差10-15年，因此，我们所设计的直选制发展战略步骤大体让先走与后走之间间隔10年，这一节奏应该是比较合乎实际的。

对于让城市地区的直选先走一步这一问题，学术界已有一些论述。如1990年都淦等人就提出，在直辖市和有条件的设区的大城市（如省、自治区首府和国务院批准的较大的市）进行省、市级人大代表的直接选举的试点。一是这些城市条件较好，二是这些城市的人大及其常委会依法拥有部分立法权，选民对他们应能行使直接选举权。 [14] 王玉明1993年也曾主张，地级市及以上的人大代表应由城市选出的，可考虑由城市选民直接选出，因为市辖区具有人口集中、交通方便等便于直接选举的特点，首先可考虑将现行《选举法》中关于设区的市的人大代表由下一级人大间接选举产生的规定改为“由县、自治县人民代表大会和市辖区的选民选举产生” [15] 1996年，施有松更具体地分析了大中城市实行直接选举的可行性，他提出：从中国城市与农村及地区之间发展不平衡的特点出发，我们完全可以在部分大中城市扩大直接选举的范围，这是大中城市的民主政治示范、引导作用及相关的条件所决定的：城市不仅在促进经济发展中起着先导作用，而且是促进政治文明发展并最后达到既定目标的先导和示范；城市市民的参与意识较强；城市政治组织比较发达；城市政治信息传播快等。 [16] 他们的分析都比较中肯，指出了中国地区发展不平衡条件下城市直选先行的重要性和可能性，但遗憾的是都没有对如何层层推进城市直选先行的问题作总体上的战略性构想。

其实，除了城市地区以外，一些发达的农村地区也是可以优先推进直选制进程的。经过最近10多年来乡村直选的训练，农村选民的政治素质有了很大提高，已适于更高层级直接选举的要求。据1995年一项有关乡镇选民的调查显示，大多数选民已有较强的权利观念和民主意识，参选的积极性高、主动性强。其结论是，当代中国乡镇选民尽管存在对有关法律法规了解甚少、法盲比例较高等问题，但他们的角色意向结构及其水准与数年前相比确有提高和长进， [17] 可以说，中国发展很快，中国农村选民的变化也很快，若用5年或10年前的眼光看今天的农村选民势必不合时宜。当然，各地农村的发展并不平衡，组织选举的水平也参差不齐。故可以允许一部分条件较好的农村地区与城市一起优先推进直选，从而为在农村地区普遍推进直选积累更有参照价值的试点经验。

如今不少人因农村直选比城市居委会选举还热闹而倍受鼓舞，似乎从中看到了中国民主化的进步很可能也像中国革命和中国经济改革那样出现“农村包围城市”的局面。但是我们认为，农民在最影响其切身利益的村委会选举中所表现出的参选热情和素质，未必就意味着他们能立即适应高层直选的要求。因为人大代表的层级越高，其活动就可能与人们直接而切身的利益相距越远，这时，直选对选民政治素质的要求也就越高，而作为整体，农村仍与城市有不小的差距，所以整体上农村在直选的推进上仍应稍慢于城市一步。当然，将来随着城乡二元户籍制度的逐步改革乃至取消，随着城市化进程的加快，农村人口越来越少，刻意放慢农村选民直选层级的提高会不合时宜。

可见，未来中国推进直接选举稳步发展的最佳战略就是渐进加优先。为了简化设计，我们下面主要以直辖市、一般城镇和农村三者为主体，根据中国未来经济和社会发展的规划和趋势，具体构想了它们在21世纪发展直选制的渐进加优先5步走战略。这里略去了民族自治地区和一些职业或界别团体(如军队、侨胞等)的直接选举问题，它们的选举如果要优先发展，可以参照直辖市或一般城镇的模式推进。其它有条件的地区（并不受城市、农村等区分的影响），若要优先发展，也可参照直辖市或一般城镇的步骤。第一步的起始时间，我们认为越早越好，最迟不要晚过2008年，否则我们就会又错过一个推进直选制发展的大好时机。每一步的时间大致是5-10年，平均应该是7-8年。为了避免过于机械，我们不再给出第一步以后每一步的具体时间界限。

第一步：可以不分地区地做到地级市人大代表直选，直辖市甚至可以做到让选民直接选举该市人大代表。直辖市可将市及其市辖区两级直选同时进行。其它省、自治区的县区与地级市或区两级直选同时进行。

第一步不分城乡将直接选举统一提高到地级市，这是因为如前所述，农村的公民完全具备直接选举地级市人大代表的素质，并且农村到那时已有20年县级直选的组织经验。

同时，中国直辖市的情况比较特殊，直辖市的城区选民建国以来一直只能行使对所在区的人大代表的直接选举权。而相比而言，中国的几个直辖市基本上是全国经济、政治和文化最发达的地区，公民的政治素质较高，他们完全可以直接选举直辖市人大代表。如北京市，2000年全市实现国内生产总值2460.5亿元，比上年增长11%，经济增长率连续四年稳步上升。人均国内生产总值达到2.2万元（折合美元2700美元），比上年增长10.3%，比1995年增长55%。全面完成了"九五"时期经济和社会发展计划，五年间，全市经济年均增速达到10 %；全市国内生产总值累计超过10000亿元，比 "八五"时期增加1.2倍（现价）。 [18]上海与北京总体发展水平大体相似。天津和重庆的总体发展水平比不上北京和上海，但就纯城市经济发展而言，应当说其水平仍可算较高之列。1994年时，在根据10项社会指标对世界主要城市的综合评价，北京、上海、天津和重庆（当时还未成为直辖市）四地的得分分别为58、57、51和43，位次分别为26、27、41和68。它们人均GDP（美元）分别是1558、1857、1146和1034。 [19] 重庆变成直辖市后，人均水平有所下降， [20] 但经济发展势头很好。据统计，2000年重庆市实现国内生产总值1590亿元，按可比价格计算，比上年增长8.5%，增幅比全国水平高0.5个百分点。 [21] 所以我们主张在城市优先中直辖市更优先。直辖市下的农村地区也比其它一般的农村地区要发达，且其选民如今一般没有直选地级市人大代表的任务，所以也可被允许在这次选举中直接选举直辖市人大代表。这可为其它地区以后组织城市和农村选民直选省级人大代表提供经验。只是重庆市所辖的农村地区相对较落后，可以暂缓直选重庆市人大代表，但也可以当即实行，为将来相对落后的农村地区推行省级直选提供更有价值的经验。

应当注意的是，一旦实施上述步骤，选民就要在一年之中既选县或区人大代表，又选地级市或直辖市人大代表。如果分别举行选举，就会给选民造成麻烦，也给选举的组织与管理增加难度。因此，我们主张，各地可将区、县或县级市与地级市或直辖市两级人大代表的直接选举合为一次进行。只是选民在选举时要投两张选票，一张选县级人大代表，另一张选地级市或直辖市级人大代表。这会给选民增加一点难度，但是只要做好组织工作，选民就可以投好票。

第二步：可先让城镇选民直选省级人大代表。这时省级人大代表中的一部分由城市选民直接选出，另一部分仍由农村选民选出的那些地级市人大代表间接选举产生。在城市地区，可让区县或县级市和地级市两级直选合并进行，省级直选稍后进行。

我们曾主张，中国城镇与农村近期可以实现省级人大代表的直接选举。除了前面提到的原因以外还在于，省、直辖市和自治区一级平均人口为3750万左右，平均面积为30万平方公里。这大体相当于英国等中等国家的规模。若按单名制和人口标准划分选区，每选区人口大致为9万左右，选区规模也与英国等国家的选区相当。这就是说，近期省级直选制的推行在空域与人口规模上是完全可行的。 [22] 现在则考虑到农村选民的实际政治素质毕竟比城市选民相对较低，他们刚刚熟悉市级直选，恐怕难以马上适应省级代表的直选，因而第二步战略就暂不把省级代表的直选权赋予农村选民。

城镇选民可以直选省级人大代表。依照现行选举法的规定，城乡一名代表所代表的人口数之比为1:4（随着中国城市化水平的提高，将来这一比例应该逐步降低至1：1），省级人大代表的一部分就将由城镇选民直接选出，另一部分则仍由地级市人大代表间接选出，但并不是由所有的地级市人大代表直接选出，而只能由各地级市人大中那些原由农村选民直接选出的代表选举产生，这是保证农村选民相对平等代表权的必要制度。

城镇选民一旦拥有直接选举省级人大代表的权利后，就会出现省、地级市和区县或县级市三级直选同时到来的问题。为了管理上的方便，也为了减少一次选举中选民负担过重的问题，还因为省人大农村代表的选举必须在各地市人大农村代表选出后才能进行，我们建议，仍将地级市和区县或县级市人大代表的直接选举合并进行，而将省级人大代表的直选安排在市、县级直选之后，两者相隔最短大致半年左右，以免选民产生厌烦情绪。

第三步：农村选民也可直选省级人大代表，这样，省级人大代表就可全部实行直接选举。同时，直辖市选民可以直接选举全国人大代表。此时可考虑，在直辖市，区、县或县级市与直辖市两级直选要合并进行，全国人大代表的直选稍后进行。其它地区，县级直选和地级市直选依旧合并进行，省级直选稍后举行。

2010年后，中国将实现国民生产总值比2000年翻一番，人口控制在14亿以内，人民生活更加宽裕，形成比较完善的社会主义市场经济体制。地区发展差距大大缩小，城乡建设有很大发展，初步建立起规模、结构和布局均合理的城镇体系。产业结构进一步优化，第三产业在国民经济中的比重明显上升。尤其是农业现代化建设将登上一个新台阶，商业化、专业化程度明显提高，农民收入显着增加，农村将全面实现小康水平。 [23] 再加上农村选民已参加两届地级市人大代表的直接选举，直辖市已组织了两届直辖市人大代表的直接选举，城镇也已组织过一届省人大代表的直接选举，因此在21世纪的第二个10年里赋予广大农村选民以省级人大代表的直接选举权是完全必要和可行的。

届时，中国的直辖市将率先达到中等发达国家首都及主要城市的经济和社会发展水平。如北京市2010年的总目标就是使全市综合经济实力、社会发展水平和人民生活水平达到中等发达国家首都城市的水平；按1995年的价格计算，2010年北京的GDP将达5400亿元，人均GDP将达43600元（约5000多美元）；三大产业的比重将为2.7 ：34.2 ：63.1。 [24] 至此，直辖市级直选已进行两届，直辖市完全有条件率先实现直选全国人大代表的目标。

第四步：可让一般城镇选民直接选举全国人大代表。另外的全国人大代表仍由各省和自治区人大原由农村选出的代表选举产生。

经过两度直选省级人大代表后，城镇选民便可直选全国人大代表。那时，农村人口占总人口的比例将有较大幅度的降低，这样，全国人大中大多数代表将由直选产生，只有少部分代表仍由各省、自治区人大中的农村代表选举产生。这样可考虑仍将县级与地市级直选合并举行，在农村地区，省级直选仍稍后举行，而在城镇地区可将省和全国人大代表的直选合并举行。

第五步：农村选民也可直接选出全国人大代表。

关于2020年以后中国的经济发展前景，中国不少经济学家充满信心。如卫兴华曾指出，中国已进入经济起飞阶段，只要能实现经济的持续、快速、健康增长，到2020年，人均GNP有可能达到4000美元，如果到2030年再翻一番，就可达到8000美元，远远超过原定下个世纪中叶才达到的人均5000美元的目标。 [25] 也许上述估计过于乐观。即便保守一点预计，2010年后，中国的经济如果不能以8%左右的速度增加，而是以7%的速度递增，到2022年时，人均国民生产总值也基本上能达到3500美元左右。再过10年左右的时间，就可基本达到人均5000美元的目标。

在第三章中我们曾提到，一些经验研究证明，人均GNP在1600-3500美元之间的民主制国家很可能不稳定，但3500美元以上则会趋于稳定，5000美元以上，通常会非常稳定。因此，此时，普遍推行全国人大代表直选制的条件应该是基本具备的。何况到21世纪20-30年代，那时的农村人口可能仅占总人口的很少一部分，文化素质又有更大的提高，并且农村也已两度直选省级人大代表，完全能适应全国人大代表的直接选举。

此后，就可统一考虑将区县或县级市和地级市两级人大代表的直接选举合并举行，省、自治区、直辖市和全国两级人大代表的直接选举也合并进行，而且最好两种合并的选举应

分在不同的年度进行。

从上述步骤中，人们也许看到了加快中国直选制发展的一线希望。同时，我们也必须清醒地认识到，中国直选制的发展实在太复杂，的确不是一件轻松的事情，如果不是这样具体地探究一下，我们可能根本想象不出其中的复杂性和艰巨性。其实更艰巨的还不是设计出一个切实的步骤，而是为此对直选制的具体制度所应作的改革和完善，以及相关制度的配套和社会环境的建设。正因为如此，我们再次强调，上述步骤并不是完全固定化的，它们仅仅是参照性的，应容许根据具体条件的变化而作相应的调整。当然，一旦这些步骤确立下来，各方就应切实采取措施尽力保证它们能顺利向前实现。


第三节完善直选制的几点构想
我们在第四章中详细探讨的是，直选制要想公正、稳定和有效地运行，就需要完善选举制并加强选举管理。中国的直选制要想在未来20多年的时间里顺利地跨越三个层级，走好五大步，解决好城乡差距和地区发展不平衡问题，任务很艰巨。这不仅需要加强对该发展战略的研究，还特别需要加强对日常选举事务的管理和对现有直接选举制的具体制度加以修改和完善。在此，我们从中国推进上述直选制发展战略的实际需要出发，再结合国内外选举实践中的成功经验，拟对加强直接选举管理和完善直接选举的具体制度作几点构想。

首先，要自上而下层层成立既专门常设又综合统一的选举工作机构。

新中国建国后的选举机构曾经历多次变化。1953年的选举法曾规定从中央到地方由各级人民政府任命选举委员会，并对各级选举委员会的组成人数、任务和期限等做出了详细规定。当时的选举机构体制明显属于行政型体制。1979年，选举法将各级人大代表的选举机构首先分为两类，一是间接选举的选举机构，二是直接选举的选举机构。前者从上到下是各级（地市级以上）人大常委会。后者则是县、人民公社（后改为乡）两级选举委员会。县级选举委员会受县级人大常委会领导，乡级选举委员会受乡级人民政府领导。可见县和县级以上的选举机构属立法型体制，乡级选举机构则仍属行政型体制。1986年修改后的选举法将乡级选举机构改由县级选举委员会领导。这样，中国的选举工作机构便全部改为立法型体制。

中国现有的选举机构体制近来受到两方面的质疑：一方面的质疑来自民政部门。它们认为人大代表不应由人大本身的选举来自我认定，而应由民政部门来组织。因为它们有组织地方人大代表选举的经验 [26]；它们还有组织选举基层群众自治性组织方面的经验。另一方面的质疑来自学术界。部分学者既不同意人大机关的自我认定式选举，也不同意选举组织权交还民政部门，而主张设立独立于人大和政府之外的专门的选举机构。

的确，选举机构的独立性有很重要的意义。但我们以为，如今中国选举机构的最大问题并不在于这一点，而在于并没有统一、专门或常设的选举机构体系。选举法将人民代表的直选机构与间选机构分开，在县乡两级设有专门的选举委员会，但它们是临时性的组织，只在选举期间才存在。而在县以上直至全国通常连这样临时的专门机构也没有，仅由各级人大常委会代行。这样的组织体制较为经济，且也基本适合80年代以来的选举管理需要，然而它最大的弊端是，没有全国统一而专门或常设的选举事务领导和管理机构，就不能对全国的选举进行经常性的专门研究、规划、组织和协调。恐怕这也是中国在组织机构上长期缺乏直选制发展规划的一个原因。若从未来推进直选制发展战略的需要来看，现有的选举组织体制更是远远不够的。直选每提高一个层级所带来的领导与组织工作量都非常大，何况直选层级的提高还有快慢之分，其间同一层级人大代表的选举方式就可能是间选与直选并存，因而选举中的问题无疑是相当复杂的。对选举机构而言，特别是高层的选举机构，并非组织了一次选举就可以完事，最重要的是可能还要受理相关选举争讼，对本次选举进行总结，对未来选举进行研究，以便下次选举组织得更好，并为直选层级的进一步提高做准备。一句话，制定和实施科学合理的直选制发展战略与具体步骤，必须建立统一而专门的选举机构。

一位哲学和社会学家为了建构中国的社会理论，曾“带着中国问题进入西方问题再返回中国问题” [2]。 本书试图遵循的也是这一思路。为了探究中国直选制的发展问题，本书前面基本上是“带着中国问题进入别国问题”，现在则要“返回中国问题”，对中国直接选举制的发展作一战略性的思考。


第一节发展战略问题的提出
在西方国家，直选权似乎从来就不是什幺问题，人们长期主要为普遍选举权而奋斗不已。在中国，恰好相反，普选权早已不成问题，至今还没有完全解决的是公民对于中高层人民代表的直选权问题。其症结何在又出路何在呢？

建国以前中国的直选制尝试就主要局限于县乡一级，省级和全国层级的民意代表一般很难做到这一点。即便形式上做到了，实际上也不是真正意义上的直接选举。关于中国现代意义上的选举，我们最早可以追溯到清末各省谘议局选举。当时不仅选民资格限制非常严格，而且选民只能直接选举复选人，再由复选人选举省谘议局议员，显然该选举是间接选举。 [3] 1912年底，民国政府举行了第一届国会众议院选举。该选举也有很严格的选民资格限制，并实行间接选举。各省先以各县为初选区共选出50倍于本省名额的初选当选人，再由这些当选人分别在省内8个以下的复选区中互选产生本省派往众议院的议员。 [4] 1919年和1925年两部宪法草案都曾对国会议员的直接选举加以规定， [5] 但它们并没有真正实施。1931年南京国民政府举行了让各省社会职业团体和政党组织（国民党）选出国民会议议员的活动。 [6] 1936年，国民大会中665名区域代表虽由选民普遍、直接选举产生，但这一直接选举完全是在国民党的操纵之下进行的，且这些代表选出后直到1946年才得以参加国民制宪大会。1947年，行宪国民大会中有2141名区域代表也是由各县、市和设治局选民直接选举产生，然而这种直选遭到了共产党等一些进步组织以及广大选民的抵制，且同样是在国民党等党派幕后交易和控制下进行的，因而必然徒具形式。 [7] 显然，落后的国情加上专制的政权以及长期的战乱都使得旧中国高层代表的直选制一拖再拖，只是在严重的政治危机下才勉强走走过场，因而根本不可能有实质性的稳步发展。

新中国建立前革命政权的直接选举同样不能摆脱落后国情的影响，仅在比较有限的层级上得以实施。《苏维埃暂行选举法》曾规定，市和乡的苏维埃代表由选民直接选举，区、县、省和全国苏维埃的代表由下一级苏维埃选举，属间接选举。 [8] 只是在抗战时期和解放战争时期，陕甘宁边区的选举条例及宪法原则才明确规定人民可以普遍、直接、平等、无记名地选举各级代表，且可以公平竞选。其直选范围是陕甘宁边区政府下的各级代表，虽然并不是全国人民代表，但是应当充分肯定的是，在当时的历史条件下，能做到像陕甘宁边区那样类似于一个省的范围又真正民主的直接选举实属不易。 [9] 其实，当时其它一些革命根据地也实行了同样民主的直接选举制。

建国以后，应当说，中国的主要领导人能够认识到直选制对新民主政权的价值，但正如第二章所分析的那样，他们当时主要是考虑到中国客观国情的限制，才主张逐步发展直接选举制。后来主要是由于“左”倾错误的影响，因此，他们对于何时实现又如何分步实施等问题一直没有制定具体的战略性发展规划。直到1979年，中国拨乱反正后，才决定将人民代表的直接选举层级扩大到县一级。1987年，邓小平根据中国国情，并从长远发展战略的高度明确指出：“像我们这样一个大国，人口这幺多，地区之间又不平衡，还有这幺多民族，高层搞直接选举现在条件还不成熟，首先是文化素质不行”；“现在我们县级以上实行的是间接选举，县级和县级以下的基层才是直接选举。因为我们有十亿人口，人民的文化素质也不够，普遍实行直接选举的条件不成熟”；“即使搞普选（即高层直选——笔者注）也要有一个逐步的过渡，要一步一步来。我向一位外国客人讲过，大陆在下个世纪，经过半个世纪以后可以实行普选”。 [10]

邓小平的上述表示实际上是中国最高领导人首次对未来如何实现全国人民代表直接选举制的一种战略性构想。这一构想主要有三点内容：第一，中国1987年前后还不具备实现全国中高层人民代表直接选举制的条件；第二，要完全实现中高层人民代表直选制，要有一个逐步的过渡期，不能一步到位；第三，完全实现全国人民代表直选制要放到21世纪，大致是21世纪30-50年代。但是，对于如何分步实现中高层特别是全国人大代表的直接选举问题，他并没有给我们像“三步走”经济发展战略那样明确而具体的回答。

其实，回过头来看，中国90年代初就已基本具备将人大代表直选制向地级市层级推进的条件。当时，我们的国民生产总值已比1980年翻了一番，人民群众基本解决了温饱问题，公民的文化水平也得到很大的提高，文盲率仅为21%。1989年公民的整体政治文化素质评分为3.3，这离国际上民主政体有效运行所要求的5.5分标准还相差较大，的确不太适应有效推行高层代表直选制的要求， [11] 但并不影响直选制向地级市推进，况且当时城市公民的政治素质分已达4.9 ， [12] 城市完全可以在直选制层级的提高方面先行一步。然而，中国长期缺乏直选制发展的具体规划，致使这一进程只能被延缓。

随着改革开放的进一步推进，90年代以后中国社会的经济、政治及文化等领域又发生了巨大的变化。特别是进入21世纪后，中国更加具备把直接选举向上推进的各项条件：

第一，中国大陆地区的国民经济已经发展成为商品经济有很大比重的混合经济形态，社会主义市场经济体制也已初步建立起来，国民经济和社会文化事业都有很大的发展。2000年，中国国内生产总值已达89404亿元，城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别达到6280元和2253元，扣除价格因素影响，实际增长6.4%和2.1%。全国基本普及九年义务教育通过验收的人口地区覆盖率达到85%，青壮年文盲率下降到5%以下。高等教育管理体制改革取得重大进展。普通高校招生221万人，比上年增加61万人。广播、电视人口综合覆盖率分别达到92.1%和93.4%。 [13]

第二，中国大陆地区人民内部各主要政治主体之间，虽然因为经济社会转型和发展而出现一些前所未有的甚至有时还可能是较为激烈的矛盾或冲突，但一般都能在改革、发展、稳定等最基本的一些问题上达成共识和一致，都很珍惜来之不易的稳定发展的大好环境，都愿意用民主与和平的方式来解决争端。特别是共产党领导的多党合作制已经得到较好地恢复和发展，能够在县乡直接选举过程中有效发挥组织、动员和协调作用。此外，宪法和选举法等相关法律体系也已较为完善地建立起来，对我们的直接选举活动已经发挥了很好的保障作用。

第三，在直选制本身的历史发展方面，农村乡镇人大代表的直接选举制已运行45年，县级直接选举制也运行了20多年，在有下辖区的一些城市，区级直选制也已推行了45年。这自然为实行更高层级人大代表的直接选举制打下了坚实的基础。

第四，改革开放后，随着经济、文化水平的提高，中国公民，特别是农村公民的利益意识已大为增强，有的通过直接选举人民代表实现和维护他们自身利益与意志的要求甚至比城市公民还更加强烈。10年来农村基层自治组织选举和县乡人大代表选举的实践可以充分证明这一点。

此外，中国还具备了向中高层直选推进的其它条件：中国正处于国际和平和国内政治稳定时期，安全条件较好；中国大陆虽然地域辽阔，人口众多，山地面积大，但科技、交通和通讯也已有飞速发展，特别是通讯业的发展更为迅速可观。2000年，我国的固定电话网和移动电话网规模均位居世界第二。这些能够克服直选的自然障碍和技术障碍。并且，中国综合国力已经大为增强，能为更高层级的直选提供充分的经费、物质和设施保障。

上述分析可见，中国直选制发展确实已经具备向上推进的一些有利条件，但直选制发展的艰难历史也要求我们必须清醒地看到，我们还面对和克服一些现实的困难。其中一个最主要的困难就是，因深受传统政治文化影响以及因对选举研究不够而存在的诸多观念误区问题。这些观念误区在特定的历史条件下可能还会起着相当大的阻碍作用。前面已经探讨过一个误区，即只有等各种社会条件均较为完备时才可以实行中高层直选制。下面则主要对其它几种观念误区稍作分析，以破除它们的不良影响。

误区之一是“选举选举多此一举”、“选举选举上面选举”。这种错误思想一者反映了中国传统专制政治文化（含荐举、察举和科举等中国传统选举文化）的影响，同时也反映了在这种思想支配下选举中的走过场现象。它看不到选举的价值所在，自然更看不到我们第一章所论述的直接选举的意义。在普通公民中，它往往具体表现为怕麻烦，参选热情不够；在一些政治领导者那里，它则表现为习惯于自上而下的选拔和任命制，而不习惯于自下而上的民主选举制，并且在他们看来选举都仅具有形式意义，因而他们也视选举为“麻烦事”。这种选举观，特别是一些领导者的这种选举观对直接选举制的发展十分不利。

误区之二是直接选举会妨碍党管干部原则的贯彻，并因难以控制而会引发政治不稳定，尤其可能激化中国的民族和宗教等矛盾和冲突。人们习惯于过去任命式的党管干部模式，所以就认为让普通选民参与抉择干部的直接选举制会妨碍党管干部原则的贯彻，不利于党的组织领导的实现，从而影响共产党执政地位的稳定；也担心直接选举会受宗教和民族矛盾等因素的冲击，并进而可能引发这些方面的严重冲突，导致社会不稳定。其实不然。过去以任命式为主的党管干部模式曾有过历史合理性，但随着社会主义民主政治建设的发展，它必须转变为以民主选举式为主，即执政党主要通过法定的选举方式向国家机关选派主要领导干部和人民代表。在这种条件下，只要执政党真正代表各族各界人民的利益，制定的政策为各族各界人民所拥护，并掌握前述直接选举影响政治稳定的一些规律，利用好直接选举工具，就既可以用民主的办法更主动地化解各种矛盾和冲突，同时也能选出党和各族各界人民都比较满意的合格人选，增强执政党的代表性，更好地实现党管干部原则，更持久地保持共产党执政地位的稳定和整个社会秩序的稳定。其实，多年以来中国县乡人大代表和基层自治组织的直接选举在总体上的成功运作应能打消这方面的担忧和疑虑。

误区之三是直接选举会出现贿选等腐败现象。确实，贿选等腐败现象在任何实行直接选举制的地方都难以完全避免，但参选选民众多又真正规制严格的公开竞争式直接选举出现贿选等腐败问题的可能性却少得多，即便出现也易于被揭露和惩办，毕竟竞争各方就是最得力的监督主体。相反，过去我们习惯的任命制或间接选举因为拥有决定权的人数较少，又很难完全做到公开公平竞争，反倒容易出现买官卖官等严重的腐败问题。近年来中国腐败问题严重的背后也有这方面的原因。可见真正规范的竞争式直接选举制不仅不会助长腐败，反而可以有效地遏制目前腐败现象的蔓延。

正因为上述观念误区的存在，人们对直接选举才要幺是消极冷漠，要幺是恐惧担忧。也正因为如此，一般说来，人们才不会去思考到底何时能够实现它，又如何实现它，以至于中国的直选制发展始终没有战略规划上的指导和约束。这样，即便不为其它因素所干扰，人民代表直选制也不会在条件成熟后及时地向更高层级推进。

鉴于此，世纪之交的中国既然已经基本具备将现行直接选举的层级再向上推进一步的条件，那就要抓住时机，尽快果断地推动这一进程。不仅如此，我们此刻还必须制定出既积极大胆而又切实可行的直选制长远发展规划。

首先，制定直选制长远发展规划是中国未来20多年或更长时期的历史发展任务所迫切需要的。一方面，中国要实现经济和社会的转型任务，积极应对入世的各种挑战，全面建立比较完善的社会主义市场经济体制；另一方面，又要按“三步走”战略实现中国经济和社会持续、快速和健康的发展。这两大任务都非常艰巨。尤其是体制转型和快速发展往往伴随的是社会矛盾空前增多和尖锐，这就需要社会有更加正常的民主“减压阀”来化解矛盾，实现稳定。同时随着经济文化水平的提高，公民的参政欲望也会随之增强，这就更需要预设制度化的参政方式来满足人们的参政需求。只要能做到民主发展的步骤稳妥、协调，制度配套、合理，就不但不会造成社会动荡，政局不稳，反而能增进社会的稳步发展。否则，如果制度总是滞后，现有制度所能提供的渠道不能满足人们的参政要求，就会造成亨廷顿所言的在发展中国家政治现代化过程中总存在的政治不稳态问题。而如前所述，人们参政最主要的途径就是直接选举，因此，未来中国社会的转型和发展势必都要求我们，现在就要从战略的高度来认真考虑直选制的发展步骤问题。

其次，从中国直选制本身未来的发展任务来看，制定长远发展战略也是刻不容缓。我们从县级直选到全国直选还要跨越三个层级，每一次跨越都非常复杂；而且我们的直选制发展的任务还包括在直选层级提高的情况下完善有关直选制度的问题；甚至还可能涉及直选制的对象范围要扩大（直选县长和乡长以及执政党的地方党代表和地方领导）等配套制度建设的问题；更重要的是，推进直接选举制的进步必须不妨碍社会稳定，必须有利于我们社会顺利地转型、过渡和发展。这样，只有制定出长远发展规划，同时又根据某一阶段的实际情况作适当的调整，我们才能胸有成竹地把中国的直选制向更高的层级和更大的范围推进。如果计划周密，措施得力，一切步骤均较为顺畅，我们甚至可能提前实现全国人大代表的直接选举。

相反，若不能未雨绸缪，只是消极地等待一切社会条件的完全具备，恐怕即便条件具备了也不能及时地将直选制向更高层级推进，并且即便到了20世纪中叶，也未必能全面实现各级人大代表的直接选举制。尤其是如果不能适时主动推动这一民主化进程，非要等到政治危机十分严重时才被迫进行选举制改革，后果只能不堪设想。我们应该记取一些历史的教训，及早筹划，积极领导和推进直选制的发展进程，以尽快让中高层人民代表的授权直接来源于人民，增强人民政权的代表性和合法性。只有这样，我们才能在更高的水平上坚持和完善共产党的领导，保持政治稳定，促进社会的全面进步。

正是基于上述考虑，我们经过全面比较各国直选制的发展经验与教训，再切实结合中国的国情，初步粗略地拟定出未来20-30年“渐进加优先”这一有中国特色的直选制发展战略，并围绕这一战略构思出一个完善直选制的有关计划，还就营造直选制发展的良性社会环境问题提出了一些初步的设想。


第二节渐进加优先——提高直选层级的最优战略
中国20多年来的政治体制改革一直走的是渐进之路。渐进之路虽然进程缓慢，但符合社会良性运转和协同共进的要求，对社会的负面影响较小。英国渐进政治发展之路是最好的证明，中国政治改革的效果也能说明这一点。当然，渐进之路的具体走法也会有差异。有的可能是自上而下地走，有的则可能是自下而上地开展。中国现今的机构改革就是自上而下逐层推行的，而中国的直选制发展历史至今则是自下而上逐层推进的，因而未来也很难摆脱这一“路径依赖”。

中国直选制发展的未来之路之所以仍将采取渐进方式，除了对历史的“路径依赖”外，还在于广大选民对高层直选的熟悉和适应仍要有一个过程。并且我们认为，更主要的原因在于，未来中国的转型与发展的任务非常艰巨，需要有强大的中央政权的领导和推动。如果立即将直选推进到全国人大代表层级，不但不会因增强了中央政权形式上的合法性而有利于稳定，而且反倒可能导致中央政权对社会的控制力减弱，改变一些势关长远发展的战略与政策，从而影响社会的稳步转型和持续、快速而健康的发展。层层逐步向上推进直选制则可以完全避免这一问题。

之所以选择未来20-30年的时间实现全国人大代表普遍的直接选举，这是从中国未来20多年的发展进程和趋势考虑的。我们认为，只要从战略上高度重视它，又能切实贯彻这一战略思想，制定出许多具体的实施步骤、细则和办法，再加上相关配套制度和环境的建设，20-30年的时间是可行的。如果一切顺利，我们就可以像一些经济学家预测20-30年后的经济发展那样，预言中国高层的直选制也将在21世纪20-30年代得以完全实现。

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[1] 彭宗超，北京大学政治学理论专业博士毕业，清华大学博士后，现在清华大学公共管理学院副教授。
钟开斌，北京大学政治学与行政学专业本科毕业，现为清华大学公共管理学院行政管理专业硕士生。
[2] 白钢：“村民自治与治道变迁”，《民主与科学》，1999年第1期，第19页。
[3] “坚强的领导政权的基石”，《法制日报》，2001年6月14日。
[4] 蔡放波：“美国行政公开的制度保障”，《政府建设与政务公开研究》，中国行政管理学会编，知识出版社，2001年2月，第417－420页。
[5] 朔州市委、市政府：“公示 承诺 监督 追究”，《中国监察》，2000年第9期，第21页。
[6] 苏州市纪委、监察局：“苏州市全面推行乡镇政务公开建立权力运行监督机制”，《政府建设与政府公开研究》，中国行政管理学会编，知识出版社，2001年2月，第501页。
[7] 刘喜堂：“关于乡镇民主发展的调查和思考”，《经济与社会体制比较》，2000年第2期，第76页。
[8]“山西朔州市选拔干部变‘相马’为‘赛马’”www.people.com，2001年6月13日。
[9] 王健：“榆树市乡镇以上政府政务公开情况调研”，《政府建设与政府公开研究》，中国行政管理学会编，知识出版社，2001年2月，第549页。
[10] 四条要求具体为：（1）提高工作效率，方便群众和企业、事业单位办事；（2）提高依法行政水平，严格依法管理；（3）强化对行政权力运行的监督，有效遏止消极腐败现象；（4）进一步落实民主决策、民主管理和民主监督。
[11] 俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000年6月，第8－10页。
[12] 安东尼·奥罗姆：《政治社会学》，张华清、张嘉明等译、倪世雄校，上海人民出版社，1989年，第293页。
[13] 胡鞍钢主编：《中国——挑战腐败》，浙江人民出版社，2001年，第34页。
[14] 凌宁：“中国政府政务公开的理论模型探析”，《政府建设与政务公开研究》，中国行政管理学会编，知识出版社，2001年2月，第86页。
[15] 查尔斯·沃尔夫：《市场或政府——权衡两种不同的选择》，中国发展出版社，1994年，第46页。
[16] 徐勇：“民主化进程中的路径选择——河南辉县市由村务公开到政务公开的经验和思考”，《社会科学》，1998年第10期，第26页。
[17] “湖北乡镇全部实行政务公开”，《人民日报》，2001年2月1日。
[18] “山东省昌邑市乡镇政务每月一公开”www.people.com，2001年6月20日。
[19] 徐勇：“民主化进程中的路径选择——河南辉县市由村务公开到政务公开的经验和思考”，《社会科学》，1998年第10期，第30页。
[20] 西方国家为保障行政公开，陆续制定了各种相应的法律法规，如《行政程序法》、《政府会议公开法》、《情报自由法》、《行政规章公布法》、《公共机关情报公开法》、《阳光下的政

三、乡镇政务公开的功能定位

乡镇政务公开，究竟要解决乡村政治生活中的哪些实际问题？中办、国办提出推行政务公开制度的四条基本要求， [10] 本文拟从治理理论的视角，从乡镇公共事务治理主体的多元化、治理方式的规范化、治理过程的廉洁化、治理效应的最大化等几个方面来对乡镇政务公开的功能定位进行初步的描述。

1、扩大政治参与——乡镇公共事务治理主体的多元化

作为社会管理的一个重要理念和价值追求的治理理论，实质在于建立在市场原则、公共利益和相互认同之上的合作，它所拥有的管理机制是合作网络的权威；其权力向度是多元的、相互的；它通过相互合作、协商式的伙伴关系来确立彼此认同和各方共同的目标等方式实施对公共事物的管理。 [11] 具体到乡镇政务公开，其最重要的命题并不局限于如何为民办事，而应是如何扩大乡镇公共事务治理的主体范围，尽可能地吸引广大群众参与民主决策和公共管理，真正行使管理乡村的权力。

美国政治学家奥罗姆说过，“政治参与要求接收一般的特殊的信息，那些获得这种信息的人，即在效应和心理上更多介入的人，就更有可能参与政治。反之，那些没有得到这种信息的人，则无动于衷，缺乏心理上的介入。因此，也就很少有可能参与政治生活。” [12] 政务公开，作为公民获取政务信息的重要前提条件，其最重要的意义就是，通过制度化的方式，搭建公众信息平台，让老百姓真正了解政府运作的过程，并身体力行参与政府决策，进而建立真正意义上的民间参与网络和互惠信任机制，这对于乡镇公共事务的治理有着极为深远的影响。

经济改革后的农村社会，农民个体利益逐渐凸显，再加上多年的普法教育，让作为经济利益主体的农民有动机和能力以政治主体的身份参与乡镇公共事务的治理。政务公开的种种做法，其主要目的就是调动民众对政治参与的积极性，让老百姓真正参与政府政策的制定和执行，这实际上跟治理理论所强调的政府与公民社会的合作、自上而下的管理和自下而上的参与相结合以及管理主体的多样性显然是不谋而合的。

2、规范政府运作——乡镇公共事务治理方式的规范化

目前我国广大的乡镇政府在施政过程中的一个客观现实是他们在操作和运行中存在一定程度的无序和混乱，比如民愤很大的“三乱”问题就是突出的例证。乡镇政权内部的机构，受种种条件的限制，对于乡镇政府的监督也很难真正到位，从而使作为权力集团的乡镇政府的行为得不到有效的控制和约束。

政务公开，实际上就是要改变传统的因行政自由裁量权过大导致的随意行政现象，以完善的工作制度和运行程序为支撑，做到乡镇治理的规范化、程序化和制度化。在乡镇基层权力运行方式方面，政务公开应有助于改革旧有的没有明确管理规则的做法，全面推行权力行为规范化规则，建立权力制衡机制，将那些与群众利益密切相关、权力相对集中的职位实行分解，实行各个工作环节的相互制约，打破少数人对权力的垄断，防止乡镇公务人员滥用权力。

3、遏制政府腐败——乡镇公共事务治理过程的廉洁化

腐败亦即公共权力的非公共运作，它已经成为转型期的“社会之癌”，“中国社会的最大污染”。 [13] 具体到作为中国政权末梢的乡镇政府，乡村基层干部的腐败问题更为突出，滥用职权、权钱交易、违法行政、以权谋私、官僚主义、漠视农民权益等行为经常发生，这也是近几年来乡村干群关系紧张的重要原因之一。

作为公权的行政权力并不意味着必定为公共利益服务，它有可能为权力行使者谋取私利。腐败产生的根源就在于权力的垄断和行政管理过程的“暗箱操作”，导致其运行缺乏制约和监督。而监督的根本前提，就是全面实行政府政务公开制度。一方面，公开是监督的条件，只有公务的内容、程序、职权范围和办事结果做到公开化，监督才能真正进行；另一方面，阳光是最好的防腐剂，在透明性之下，许多通过权力为私利而进行的幕后交易将无法实现。

“政务公开的核心问题是国家公共行政权力的归属及其实际运用，包括行政幅度、方式、时效、行政裁量权的大小及其经常程度等的社会知晓度，以及增加公共管理的公开性和透明度。” [14] 政府部门的监督主要应来自于权责明确、监督者和被监督者关系明确、监督组织（如审计部门、管制机构和监督部门）健全，并有正式渠道使得监督者能够获得实施监督的信息。但长期以来，我国对政务的监督存在着“上级监督不到，同级监督不了，下级监督无效”的问题，“政府权力部门化、部门权力个人化、个人权力私有化”的权力异化现象时有发生。政务公开，保证乡村公民的参政和监督权，其首要目的是通过系列制度化的机制，约束行政权力的作用界限，保证乡镇政府官员的责任性和自律性，增强老百姓对他们的信任度，实现廉洁廉价的乡镇政府。

4、提高政府效率——乡镇公共事务治理效应的最大化

乡镇政府处于与普通老百姓直接打交道的第一线，工作完成的好坏以及效率的高低对基层乡镇政府的形象就显得格外重要，但在很长一段时间里，一些乡镇政府呈现无过即功、官本位和关系本位等官僚制组织文化特征。

影响现代政府效率的内在因素很多，但最重要的恐怕是如下两点：首先应是公共权力的垄断性。政府组织产出的公共物品和公共服务具有一定的垄断性。这种垄断性虽然在一定的范围内和一定的条件下是合理的和有效的，如在市场失灵条件下就是如此，但是从根本上说，这种垄断性权力运行在缺乏有效监督的条件下极易构成政府效率的障碍。其次是在封闭的行政系统内政府弹性产出难于度量。政府部门的产出属于非市场产出，许多没有硬性的、可量化的指标，“同市场产出的效益——成本描述相比，非市场产出总的说来没有一个评价成绩的标准”， [15] 因而，检验和传递质量信息的机制和渠道就显得格外重要了。

政府管理在决策和执行过程中，引入公开透明机制，会对效率的作用发生深刻的影响。首先是垄断，新公共管理倡导在政府管理中引入企业管理的方法，但这并不能抑制政府权力的运用和行政行为的随意性和垄断性，因为具有管制性的政务是必须由政府行使的职能，实现非垄断化的途径只能是限制行政权以及行政权的自由裁量权，这就要求必须实行政务公开。其次，在封闭的行政系统内，由于公众对行政规定和程序的无知，导致低效的重复劳动。政务公开，有助于增加行政过程的透明度，减少公众办事的盲目性，增加政府服务的针对性，进而提高行政效率。当然，实现对政府运作的监督会直接有助于行政的高效化。

四、乡镇政务公开的治理效应

传统的乡镇行政管理方式，排斥基层百姓的参与，从而带来基层干群关系的隔阂和公共权力的失控，导致干群关系日益紧张。实际上，“如果对大众参与加以有效利用，它不仅不会造成政治不稳定，而且有可能成为政治稳定的重要资源” [16]。乡镇政务公开，就是要将那些与老百姓利益密切相关的公共事务及其处理结果及时告知老百姓，同时为老百姓参与乡镇公共事务的管理和监督敞开制度化的渠道。

从全国各地的实践来看，广西、海南、湖南等地的乡镇政务公开，取得了初步成效，给我们的乡村治理带来的新鲜感觉，可以归纳为如下几个方面：

首先是加强了干部和群众的沟通，密切了干群关系。很长一段时间，由于老百姓无法知道由乡镇政权掌握的集资、摊派、收费和审批的标准和规划，政务的“暗箱操作”使政府部门和老百姓之间的信息严重不对称，从而为基层乡镇政权工作人员处理政务的随意性和滥用公共权力留下了很大空间。政务公开，涉及老百姓利益的乡镇公共事务及时公布，干部对公共事务的处理结果群众清楚，群众不清楚的地方还可向乡镇相应机关询问，增加了公共事务处理的透明度。由此消除了政务“暗箱操作”造成的干部与群众之间的隔阂，正所谓“干部清白、群众明白”。如湖北省去年全省实行乡镇政务公开后，乡镇群众越级上访次数较上年下降68%，因干群矛盾引发的立案案件下降了76%。 [17]

其次是促进了民众对乡镇公共事务的积极参与。在追求自身利益最大化的过程中，农民对政治组织的诉求越来越明显，对由其支付费用的乡村公共事务建设更为关心。此时农民对乡镇公共事务治理活动的参与不再是动员式而是参与式的，所以广大农民对村务公开抱有极大的热情，当然，仅仅依靠以村民委员会为载体的村级民主的发展远远不能满足农民的政治需求。不仅是分税制后的乡镇政权财政支持来源于乡村经济组织，包括农户和乡镇集体企业；而且，乡镇政权工作人员由上级直接或变相任命，向上级而不是农民负责，这一矛盾使得侵害农民权益的事件随时都有可能发生，农民与乡镇政权之间的紧张关系不可避免地加大，在这种背景下，农民的切身利益和乡镇政府的运作就密不可分，农民自然有动力要求参与乡镇的公共事务治理活动，以维护其合法权益。

第三是以制度治理乡镇，保证乡镇政府运作的质量和效率。用合理化的制度规范乡镇政府部门的工作，将涉及老百姓利益的政务处理标准和规则加以统一，使群众知晓公共事务处理准则，并根据制度监督乡镇公共事务的处理，有利于保证公共事物治理的公平和公正性。政府信息是一种资源，过去获得这种资源通常是通过内部渠道和上层的关系，其中容易滋生腐败。政务公开，实际上是向社会展示一个资源共享的环境。 通过乡镇政府政务公开，塑造一个开放、透明的政府形象，在把政府和广大基层单位和群众拉得更近的同时，也有利于改善投资环境，促进当地经济发展。

第四是强化了对公共权力的约束和监督，促进了干部为人民服务的责任感和廉洁自律意识。从目前的效果来看，乡镇政府政务公开的成绩在这一点体现的最为明显。如财务收支情况及时公开，乡镇集体企业通过公开招投标制度进行处理，使得干部公款吃喝和受贿腐败问题大为减少，塑造了良好的政府形象，增强了乡镇政府在基层民众中的公信力。山东省昌邑市各乡镇政府、街办机关及所属部门以公开栏集中公开财务、政务等群众关心和与群众关系密切的内容，让政务公开真正成为群众的“监视器”和参政议政的“表决器”。 [18]

五、乡镇政务公开存在的问题及对策分析

尽管乡镇政务公开实践活动已经取得了不错的成绩，乡镇政府机关的工作人员和农村老百姓普遍的反应都是良好的，但由于开展的时间较短，经验也不多，还处于摸索阶段，在实际的活动中仍存在这样或那样的问题，有待于在以后的实践中进一步完善和提高。

首先，政务公开的内容有待制度化和完善化，公开的层次也有待提高。

作为加强廉政建设的新举措，现在的乡镇政务公开带有浓厚的政策性，缺乏相应的制度保障，实践中表现出极强的随意性、零散性、形式主义和报喜不报优等问题。许多地方和部门都是围绕着办事制度的改革启动各自的政务公开制度，实际上只是政府自己的事情，是政府机关的一种“社会承诺”，公众只是办事制度改革的被动受益者。如果政府机关不公开应该公开的制度或文件，公众本身并没有任何渠道能够加以改变。同时，目前的乡镇政务公开还没有在各个领域普遍的建立起来，公开的有效形式没有规范化和强制性的法律依据和指导，因而对行政机关而言只不过是没有约束力的纯“道德”要求，很难作为稳定的机关工作方式延续下去，极容易成为走过场的运动。

具体到乡镇政务公开的有关内容，一些乡镇官员表现出他们的担忧和顾虑。他们认为，很多较为敏感的内容，如领导干部的任免以及乡镇财务的运作等内容是不能公开的，因为它会牵涉到一个乡镇政府的利益和形象，牵涉到与其它乡镇的竞争关系。同时他们也提到，目前的一些公开制度能解决的问题可能有限。比如说收费问题，乡镇一级的政务公开无法解决收费和收费标准本身的不合理性，这就提出我们的政务公开仅仅停留在乡镇层面是不够的，需要继续提高其适用层级。

第二，自上而下的灌输模式使得现今的乡镇政务公开缺乏足够的内在激励机制。

政务公开的运作，无论对乡镇政权机关还是对基层老百姓来说，实质上都体现为一个由上而下的灌输模式。对乡镇政府工作人员来说，他们当中很大一部分人仅仅是在上级政府的压力下才勉为其难，从而带有很强的被动性，甚至应付性。因为作为利益的再分配过程，政务公开的实行，必定会给很大一部分工作人员带来心理上的巨大反差。因而，如何实行政务公开目标管理责任制，增强工作人员的责任意识、服务意识和公仆意识，让他们自愿、自觉、自发地接受群众监督，是一项关键的工作。

从老百姓的角度看，他们的许多利益与村级组织管理密切相关，而与乡镇组织则有一定的距离。所以，他们对乡镇政务公开的要求显然没有对村务公开的要求那幺强烈。为此需要大力培养村民的民主精神，让村民真正体会到政务公开的必要性和实效性，调动村民参政议政、民主监督的热情，培养他们运用法律保护自身利益的民主意识。

第三，对乡镇政务公开的监督力度不够。

正如《通知》所强调的，“推行政务公开制度，核心是加强监督”。全国村务公开成效显着的重要原因就是村民的直接参与，村级公共权力的运用能够得到民众的直接监督， [19] 而在乡镇一级推行政务公开的一个重要困难就是无法建立严密的上下有机结合的监督机制，这就需要借鉴村务公开的做法，使民众能够在更广泛的范围参与对政府施政过程的监督。

监督不到位的一个很重要的原因是，目前乡镇政务公开的监督检查机构性质不明确。各地在推行政务公开工作中，一般都是建立党政合一的领导小组或指导协调机构，下设办公室处理日常工作。这样的监督机构，小组成员多半由政府和本单位的人员组成，而来自于民众、代表民众利益的人员仅占少数，很容易出现监督乏力的现象，导致政务公开的工作职责、工作程序、违纪处理等诸多问题关系不清，公众对公开的内容有异议，有关部门很难顺应民意及时进行调整。

当然，乡镇政府政务公开，目前更多地处于摸索阶段，要在新的行政环境中达到行政公开化的目标，就必须注意树立先进的行政观念，建构完善的公开制度，运用有效的行政技术，强化人大的监督职能，并与乡镇长选举制改革和乡镇政府机构改革相结合。

1、行政理念：从权威行政到服务行政

我国政务公开制度的效果往往不如预料中的理想，公开的阻力很大一部分来自于机关工作人员认识上的误区，取决于执行过程中的方式。因而，政务公开，首先要解决的是政府官员行政理念的问题，即要求他们从权威行政转变到服务行政。

服务行政和权威行政是两种完全不同的行政理念，服务民众的行政理念是民主国家的本质体现和基本要求。在权威行政中，“官”和“民”之间界限分明、沟通不畅，行政服务带有恩赐性或浓厚的神秘色彩。而在服务行政中，公职人员以服务民众为信条，视行政服务为一种责任、义务，并设计相应的制度加以保障，行政服务具有契约性、透明性。因此，只有破除传统的恩赐观念，树立服务行政的理念，才能谈得上行政公开的问题。

2、公开制度：从不完善到完善

制度化、法律化是西方国家行政公开化进程中的成功经验， [20] 要保证公民知政权的落实，就必须对政府部门公开行政信息的要求上升到具有强制力的法律责任的高度。

“解决政务公开可诉性的出路在于将政务公开法律化。只有通过法律将政务公开明确规定为有关机关和组织的法定职责，政务公开的主体和客体之间产生了法律上的权利义务关系，就可以在司法上获得救济。” [21] 也只有通过立法，建立起法律意义上的强制性的责任制度和自律机制，方可解决在政务公开实践中因法律缺位而产生的民众对乡镇政府政务公开“软契约约束”以及政务公开对乡镇工作人员低效激励等问题。

3、行政技术：从传统公开走向网络政府

限于我国乡镇居民电脑拥有率和上网率都还不高，目前要求我们的乡镇机关主要通过网络来实现政务公开，确实是不切实际。现阶段我们还要十分重视乡镇广播的作用，重视乡镇政务公开橱窗等传统设施的建设。但长远的发展趋势势必要求我们，从现在起就要十分重视乡镇政府的网络化建设，尽快实现网络化的乡镇政府政务公开方式。

这些年，我国政府网站的框架已经基本上构建起来，县、乡两级政府上网的也不乏其例。网络将来会成为政府政务信息发布的主要载体和政务运作的重要平台，并成为民众获取信息和实现社会多种功能的重要手段。政府上网已经被证明是现今及将来政务公开的有效载体，不仅能够促进信息共享、加强政府和民众的沟通、增加政府施政过程中的透明度，还能够降低行政成本，节约行政管理资源，提高行政效率。

4、现有资源：强化人大的监督职能

作为我国根本政治制度的人民代表大会制度是现成重要的制度资源。人大作为代表民众行使国家权力的机关，有权也有义务对乡镇政府的各项行为进行监督，政务公开理应成为监督的主要内容之一。但目前人大的职能并未完全发挥出来，要使人大真正发挥管理和监督国家事务的作用，则需要进一步完善人民代表大会制度，特别是完善人民代表的选举制度，使人民代表能更充分地反映民意，能代表民众决定政务大事，监督政府工作。因此，有必要加强人民代表与群众的联系和沟通，进一步强化人大的监督职能，把政务公开纳入其职能范围之内。

5、配套改革：与乡镇长选举制改革和乡镇政府机构改革相结合

目前全国不少地方都在进行不同形式的乡镇长选举制度改革尝试，同时全国所有乡镇都已启动政府机构改革。我们认为如今的乡镇政务公开应该纳入到乡镇政权改革的大系统之中，而不能像过去那样仅仅是单兵突进。

首先，我们可以尝试把政务公开与乡镇长选举挂起钩来。比如让政务公开成效作为乡镇长选举时考察候选人的一项重要条件，让乡镇长的竞争者和当选者都能积极主动地进行乡镇政务公开；让选民尽可能直接地参与到乡镇长的选举过程之中，真正让选民对乡镇长有选择权，他们就会有参与和监督乡镇政务公开的热情和积极性。其次，在乡镇机构和人员精简过程中，就 [22]要重视建构明确的职能划分和规范化的政务公开内容与形式，明确公务员在各自政务公开中的责任，以克服乡镇政务公开的随意性。

我们期盼，未来的乡镇政务公开真正能不断提高制度化水平，并在不断更新的行政观念、行政技术的支撑下，通过与乡镇政治体制的整体改革密切结合，切实发挥应有的治理成效，从而服务于我国社会政治、经济和文化事业的全面进步。

摘要：

近几年乡镇政务公开由点到面、在全国各地得到不同程度的推广，已经成为乡镇政府提高行政管理水平、改善公共服务的重要举措。在目前乡村关系、干群关系较为紧张的背景下，政务公开对于乡镇治理有着特殊的意义。本文主要涉及乡镇政府政务公开的有关背景、主要制度内容、功能定位、现实治理成效、实施问题以及应对策略等方面，以有助于建构高效、公平、廉洁和开放的乡镇公共治理系统。

关键词： 政务公开 乡镇政府 公共治理


Governmental Openness and Township Governance
PENG Zong-chao, ZHONG Kai-bin

(School of Public Policy & Management, Tsinghua University, Beijing 100084, China)

Abstract: Government openness is one of the efficient means toward good governance at the township level in China. On the basis of institution innovation and policy orientation, this paper analyses the background, forms, functions, position, achievements and distinguishing characteristics of governmental openness at China’s township level, and then discusses the importance of its system setting and the problems of its actual operation, finally makes some policy suggestion with regard to administrative ideas, technical support, available resources, management system and other relevant regulations of governmental openness, in order to construct and develop an efficient, equal, open and clean public governance system for the rural governments in China.

Key words: Governmental openness; Township government; Public governance

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乡镇政府居于国家政权体系中的基础和末梢地位，既承载上级政府政策输出和传递，又要与农民打交道，直接处理和向上级反映农民的政策输入问题。因此，随着村务公开的全面开展，近几年在全国范围内逐渐推广的乡镇政府政务公开工作更引起人们越来越多的关注。

一、乡镇政务公开的背景分析

我国乡镇政务公开的源头首先是农村村务公开。村务公开，在很大程度上促进了乡镇政务公开。一方面，乡镇政府的财政，源之于农民，农村实行村务公开以后，村级治理结构的变革必然辐射、影响到乡镇政府，要求乡镇政府也实行政务公开；另一方面，实行村民自治制度以后，作为农民群众性自治组织的村民委员会与乡镇政府的关系不再是领导与被领导的关系，而是政权机关与自治组织之间的关系。 [2]因此，2000年12月，中央下发《中办、国办关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》（文中简称《通知》），各地随即逐步地开展了乡镇政务公开的试点和推广工作。目前，全国乡镇政务公开正全面展开，已实行的乡镇有41534个，占全国乡镇总数的93.5%， [3] 湖北、广西、吉林、广东等地都已经或即将在全省（自治区）范围内全面实行乡镇政务公开。

其次，乡镇政务公开源自于当前乡村干群关系的紧张状况。过去，国家通过强大的行政组织力量推动农村经济发展，使得农村社会自主空间极其有限，政治与社会的稳定面临挑战。特别是干群关系不够密切，有的甚至出现矛盾激化的情况，从而更直接地影响到社会的稳定。一些地方上访连连，甚至暴力冲突事件也时有发生。基层干群关系一旦处理不好，就会使基层矛盾尖锐化，甚至引发整个基层社会的动荡。这些问题又都是过去乡镇管理体制排斥自下而上的民众参与、流行“暗箱操作”所致。因此，为了让基层老百姓参与乡镇公共事务的管理和监督、以维系基层社会稳定，政务公开——把政府的施政过程向广大群众公开，让群众知情和监督，维护和扩大广大人民群众的利益，便成为中央在推进乡镇基层政权改革方面的必要选择。

第三，乡镇政务公开，还是加入WTO后充分借鉴国外政府运作原则和经验的必然要求。我国已经加入WTO，政府的行政职能、行政观念、行政措施、行政管理方式以及行政制度等都会受到很大的挑战，因此我们的政府运作必须遵循WTO所要求的透明原则。实行政务公开，就是为了切实转变政府职能与运作方式，切实适应WTO对政府提出的透明要求。在政府透明方面，许多国家早有一些成功的尝试。例如运行较早的美国行政公开制度，其行政公开原则，主要体现在信息公开、会议公开、行政听证和隐私权保护这四项制度之中。 [4] 对于乡镇而言，它们虽然只处在我国政权体系的最低层，但与基层民众有更直接的联系，也深受经济全球化的影响，的确应该率先公开透明化，以更好地服务于乡镇公民的正常社会生活，同时也为吸引外资和人才、促进乡镇经济发展提供一个良好的政治空间。

二、乡镇政务公开制度的主要内容

目前我国各地乡镇政务公开的制度建设自然是纷繁多样，但主要体现在财政公开、人事公开和执法公开等三个方面：

1、乡镇财政公开

正如尉健行2000年7月25日在全国政务公开经验交流电视电话会议上的讲话（《推行乡镇政务公开 促进廉政勤政建设》，以下简称《讲话》）中所说：“乡镇财务是干部群众普遍关心的问题，也是容易滋生腐败的一个重要方面”，“就多数乡镇来说，开展乡镇政务公开要把财务公开作为一个重点”。目前，我国乡镇收入中预算外资金和自筹资金的来源和管理缺乏相应的制度约束和有效的民众监督，从而助长了乡镇政府财政行为的随意性。

各地在开展政务公开实践活动中，一般都把财政公开作为重中之重。从现实运作情况来看，乡镇财务公开主要有以下几项关键性的制度设计：

（1）财务公开制

财务公开就是将财务管理制度执行情况和资金使用情况定期公开。如天津市宝坻县制定了《宝坻县乡镇财政管理若干问题的规定》，对乡镇的资金管理、收支管理、财政管理进行严格规范和约束，接受全乡干部群众的监督。特别是对于公开中的难点也是群众关心的热点——公务招待费，规定了县直单位、部门工作人员下乡执行公务活动的用餐标准，同时取消村级招待费，收到较好的成效。

（2）财务审计制

乡镇财务审计，一般由乡镇农经站配合财务审计小组，对财务收支严格实行专项审计、定期审计。财务审计小组一般由上级党委办、政府办组织、督查室和基层办牵头，召集组织、宣传、纪检、监察、民政、审计、物价等部门的干部组成，负责对下级财务收支情况进行审核清算。如天津市宝坻县由县纪委会同审计局牵头，抽调县审计局、财政局、农业局等部门的专业人员组成审计小组，制定审计方案，下达《审计通知书》。

（3）单帐户制

单帐户制即乡镇财政部门有一个统一的会计结算核算中心，在指定的代理银行开设一个统一帐户，各单位的预算资金统一在该帐户下设立分类帐户予以集中管理；预算资金不再拨付给各单位分散保存；各单位决定购买商品和劳务的资金一般通过财政直接支付给商品和劳务供应者。如苏州市全市乡镇实行预算外资金的“收支两条线”管理，乡镇有预算外资金收入的部门和单位全部纳入财政管理，所有预算外资金也纳入财政专户，有效地刹住私设“小金库”等不正之风 [5]。

（4）会计委派制

会计委派制度的实行，使会计人事管理与单位实现了分离，委派会计的财务监督权与单位负责人的行政管理权实现了分权制衡，能有效地堵塞了财务管理上的漏洞。如苏州市乡镇在对集体企业和集体控股企业实行会计委派制的同时，着重对“七站八所”的会计人员管理制度进行改革，组建“会计管理服务站”、“结算中心”等，进行代理记帐。2000年全市开展会计委派或代理记帐的乡镇已达到100%，乡镇所属行政事业单位已全部纳入管理。 [6]

（5）人大财政监督制

政务公开，不仅要对广大民众公开，也要对乡镇人大公开。对乡镇财政运作及资金使用情况的监督，是人大监督权中最为重要的内容。人大缺乏财政监督权，乡镇财政所就很容易成为乡镇政府的“小金库”。因此要变乡镇财政向政府负责为向乡镇人大负责，除年度预决算要由人大讨论通过后方可执行外，日常重大开支，如新上项目、增加人头费等，凡是预算或对预算的修正都要由人大通过后方可执行，而不能仅在事后向人大报告一下了事。 [7]

2、乡镇人事公开

目前全国各地乡镇开展的人事公开活动，主要包括以下三方面做法：

（1）人员公开选拔制

人员选拔公开化，即把用人职位及该职位的任职资格、拟任干部的基本情况、公示结果等内容公开，它是在制度允许的条件下，尽可能地让民众参与对干部的选拔，同时全面真实地反馈群众参与的结果，以利于接受群众的监督。如山西省朔州市选用乡镇领导干部实施“阳光作业”，变“伯乐相马”为“赛场选马”，全市239名通过竞争上岗的干部，出现了选上的顺气、“下岗”的服气的良好局面。 [8]

（2）乡镇公务员信息公开制

行政机关工作人员即公务员的个人基本信息资料公开，包括职务、简历、收入、工作情况以及属于公务员的职能范畴、工作目标、任务完成情况等内容。个人信息公开，有助于民众对乡镇政府机关工作人员的德、能、勤、绩以及廉洁自律等情况有所了解，有助于民众对工作人员在提供服务时的任何违法违纪违背承诺等行为进行有针对性的申诉，要求政府机关对这些人员追究责任。但是，现实中的人事公开，由于涉及方方面面的利益关系，在挂牌服务、亮牌明示等方面做得还很不充分。

（3）民主公开评议制

公开民主评议制，即民主评议乡镇领导干部，每半年至少举行一次，由村民代表和下属单位领导参加评议。如江西赣州地区的会昌、龙南等县实施“民主选举和民主评议制”和“干部廉政制”，天津市实施以评选优秀公务员和评议干部作风为内容的问卷调查制度。

3、乡镇执法公开

行政执法是乡镇政务公开的主要内容之一，它涉及社会中的各个领域，关系到法人、社会组织和公民个人的切身利益。从现实情况来看，目前中国乡村民众，除了对乡镇干部经济问题的不满之外，最大的抱怨之处就是有关行政执法没有统一而公开的标准。因此，在政务公开的工作中，应该建立健全有关的法制规范，贯彻执法公开、公平、公正的精神，执行行政执法责任制度。

目前全国各地乡镇开展的执法公开活动，主要内容包括：

（1）执法听证制

执法听证是行政机关在作出行政处罚决定前，由行政机关内部人员主持，公开举行有关各方利害关系人参加的借以广泛听取意见的活动。我国《行政处罚法》规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。在听证过程中，行政相对方可以就行政机关的处罚从事实上和法理上提出异议，行政机关可以向有关各方公开据以处罚的事实、证据以及法律依据，当事人双方还可以进行辩论。

（2）执法公开制

乡镇政权机关执法公开，包括程序公开、事实公开和法律依据公开，同时包括对权力的监督和制约机制，即办事纪律、监督投诉渠道和社会服务承诺等也要公开。如榆树市乡镇将城市占道审批及收费标准、管内违法违纪处罚程序等公开，给群众实施有效监督提供武器。 [9] 特别是，乡镇政府执法机关开展执法活动时，在采取行政执法行为之前（如实施行政处罚行为），或者在实施行政执法行为之前（如实施扣留封存财物的行政强制行为）,应当按照法律、法规和规章的规定，向执法相对人明示自己的执法要件。

（3）执法责任追究制

执法责任追究制，要求乡镇各个行政执法部门和单位都必须以职位为单元，按照权责一致的原则，制定出完整的责任制度体系，即按照法律法规的规定，将本单位行政执法的责任细化、量化到单位内部的每个行政管理和行政执法岗位，并实施相应的考核、监督和奖惩机制。如天津市宝坻县通过落实党风廉政建设责任制、效能监察、内部监督制度以及行风评议等方法进行责任追究。