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社会转型期推进我国行政区划现代化的设想


王劲松


内容提要]：当前社会转型期我国经济、技术、文化与行政区域规划的协调发展方面存在诸多问题，对这些问题进行分析可以得出有必要进行行政区域规划方面的改革的结论。通过对市、乡两级行政建制存在问题的研究，能够看出市、乡两级行政建制的存在对国民经济的发展、人民生活的提高已是弊远大于利。因此，只有修改相关的法律条文，撤消市、乡两级行政建制才是当前我国行政体制改革的最佳出路。

[关键词]：社会转型期 行政区划 现代化

文献标识码：A

一、当前社会转型期的基本特点与行政区域规划

当前我国正处于由传统型社会向现代化社会、由计划经济体制向市场经济体制、由重视法制的社会向法治社会、由科技文明不甚发达向科技文明获得较大发展、由“关系本位”文化向“法律本位”文化、政治体制逐步走向现代化的社会转型期。

在这一社会转型期中，经济、政治、文化、科学技术相互之间的耦合问题成为决定社会能否顺利转型并获得健康、平稳、可持续发展的一个关键问题。就当前的形势而言，经济体制改革轰轰烈烈的展开，科技发展日新月异，文化价值取向渐趋多元，各种思想百家争鸣，唯独公共行政领域仍然存在体制改革相对滞后、行政效率低下、行政人员财政支出庞大、干群关系紧张、各项监督不力、法治建设举步维艰等诸多问题。因此，笔者认为，在这四大因素相互之间的耦合问题上，目前最为突出的是政治因素的发展与其它三大因素的发展不匹配的问题。有鉴于此，笔者将从政治因素中的行政区域规划领域这一侧面入手，谈谈有关我国行政区域规划方面的问题。

1、关于经济发展与行政区域规划不相匹配的问题

贾康和白景明指出，自1994年财政体制改革后，中国地方财政收入快速增长，但与此同时，许多地方县乡两级政府的财政困难却与日俱增，工资欠发普遍化，赤字规模不断扩大，实际债务负担沉重，财政风险日益膨胀，如此等等。贾、白二人还进一步指出：这种地方财政困难已经危及部分地方的社会稳定和政府权威，任其发展势必会导致地方财政危机而最终拖曳中央财政步入险境。并得出基本判断：中国的地方财政困难主要源于制度缺陷，因而解困的治本之策也在于制度创新。（1）实际情况是，不但县乡两级财政吃紧，国家的财政也存在的税源不足、偷税漏税严重、国债规模偏大、财政风险日益突出的问题。不仅如此，更为危险的问题出在位于基层的村级债务问题上面。根据贺雪峰、王习明2001年向湖北J市近50名乡镇党委书记的调查问卷显示，当前农村存在的最大问题是村级债务。（2）所谓“欲求木之长者，必固其根本；欲流之远者，必浚其泉源；”，“根不固而欲木之长，源不浚而欲流之远”，对执政者而言，实是险而又险之事。更何况，当前“三农”、“四矿”问题日渐突出，解决农民与城乡弱势群体的收入增加问题已是刻不容缓。“吃饭财政”一日不解决， 基层政权与民争利的状况一日不加以彻底清理，民心不稳、干群关系紧张的状态继续存在，则国民经济持续、稳定、健康、快速的发展就无从谈起。而造成目前这一状态的原因之一就是我国行政区域划分过细，行政层次过多，干部人员臃肿，公共人员财政支出过大。

事实上，经济发展与行政发展不匹配问题的复杂性还不仅在于财政困难这一方面。就行政区域规划而言，五级政府管理体制造成地方政府的“割据”局面，至今难以缓解，全国统一的资源自由流通配置的市场一直无法形成。加入世贸组织之后，这一弊端对我国国民经济的发展、政治民主现代化进程造成的的危害将日益凸显。贾、白二人指出：考察一下市场经济的国家，尚找不出一个五级架构的政府。（3）他们认为我国宪法明确规定是五级政府，事实上，这种说法并不准确。地市一级只是实存，并无其名，《宪法》并未规定地市一级的存在，只是指出直辖市和较大的市可分为区、县。

从某种意义上讲，很多情况下都存在着某一级行政机关对于国民经济、区域经济的健康稳定发展实际上根本就不起什么作用甚至是负面作用的状态。例如，乡镇一级政权。随着乡镇企业的破产，乡镇政府机构人员由于“帕金森”定律的作用的恶性膨胀，乡镇政权越来越关心的是把钱收上来，而不是如何更好的“为人民服务”。

2、文化发展与行政区域规划的不匹配

当前我国文化价值取向渐趋多元，客观上要求各地区的文化市场敞开窗口，积极的吸收外来的先进的思想文化，求同存异，相互交融，共同发展。而行政区域规划的过度细化导致地方保护主义盛行，势必会对外来的文化采取抵制状态，从而阻碍中华民族文化的大融合、大发展。长此以往，将对整个民族文化的重构与创新产生不利的影响。

行政区域的过分细化，对于打破与市场经济发展要求相违背的“关系本位”的文化体系也十分不利。行政区域规划的过分细分所塑造的基层社会，必然是以小农经济或是小商品经济为基础，以家庭和自然村落为基本社会结构的“关系本位”社会。这对于打破“超稳定性的封建社会”所遗留的“封建残余”极度不利。不容忽视的是，这些“封建残余”对于我国民主政权建设起了极为不利的影响，部分学者严肃指出：当前中国共产党与社会主义政权的制度建设更应防范的封建主义残余的危害。

此外，行政区域规划的过分细化，对于本地域的文化建设也十分不利。仅以文化保护为例，当某一地域存在着文化拯救问题时，往往存在着该地域由于财力不足、专家不足等问题而不能实时实施文化拯救工作。

3、科技发展与行政区域规划的不匹配

当前我国的科技发展日新月异，一日千里，尤其是电子化、信息化、网络化通信工具的发展，这为我国电子政务的发展提供了十分有利的时机与雄厚的科技支撑。

交通工具的发展与城乡公路基础建设的顺利实施，也为公共行政部门扩大有效的行政管辖范围提供了强有力的物质基础与环境保障。

现代科学技术的发展极大的促进了公共行政科学的发展与公共行政实践的发展。自然科学技术的发展尤其是复杂性科学与非线性科学的发展为公共行政科学的发展提供了坚实的数理理论基础与系统哲学指导。而社会科学尤其是社会学与经济学的繁荣对于公共行政的发展所起到的作用更是不可估量。

此外，行政区域规划的过分细化对与我国科学技术的发展存在一定程度的负面作用。由于行政区域的过分细化分割，各个行政区域内部的科学技术研究部门相互独立，各行其是，难以促成合作，资源共享，取长补短，形成优势。

就现在的行政区域划分来看，部分县、乡规模过小确是事实，确实已不需要再作为一级政府存在。根据现代科学技术的发展与公共行政实践的发展，“小政府，大社会”乃是行政区划改革的必然趋势。现代政府的“廉政高效”，即指“廉洁、廉价、勤政、高效”。管理层次繁多，必然会存在中间层对政策进行“过滤”的行为，从而产生“信息弃失”与“政策扭曲”，不利于执政水平的提高。

4、公共行政理论和实践与行政区域规划不匹配

在当前的公共行政理论与实践中，行政区域规划的过于细分对提高政府的服务质量，减轻基层人民负担方面所起的负作用甚大。以财政为例，我国实行分税制，其主要意图之一是扭转过去中央财政收入占全部财政收入比重过低的局面。然而，现在存在的问题是这种倾向被盲目的推广和延伸。在省、市形成了上级政府都应集中资金的逻辑。1994年以来，中央的资金集中度一直在下降，而省级政府的集中程度则在不断扩大，县、乡两级财政的赤字却在不断增加。与此相对应的是，省以下政府层层向上集中资金，而基本事权却在逐步下移。由于缺乏资金，县、乡两级政府对于村级政权组织最重要的要求就是把钱收上来，唯有如此，基层政府的日子才会过得“像样”。如此以来，收取税费的手段逐渐强硬，收取的税额也越来越高，进而导致基层干群关系紧张，乡村政权逐步向“谋利型政权经营者”转变，从而群众议论纷纷，众口喧腾，“不仅会指责这些不称职的人，而且进一步也必批评授权给这些人的整体”。（4）

二 为什么要进行关于地（市）、乡两级行政区域规划的改革

按照当前的我国的《宪法》规定，我国的行政区划分为省（自治区、直辖市）、县（自治县、市）、乡（自治乡、镇）三级。然而我国行政区划现状是还存在着无名实存的地市（自治州、盟）一级。宫桂芝认为：“在我国，市和镇均属于城市建制，考虑到《宪法》已经明确规定了直辖市不同于一般市，属于省级建制，加上低于县的镇的建制，事实上我国的城市已经分为三大级，在此基础上再将一般市细分等级，只能是越分越乱，也无必要。”宫桂芝进一步提出政策建议：实行市县脱钩、彻底取消所有地级行政建制、实行无治所的派出专员制、虚化自治州的行政建制、弱化市辖区的行政建制。（5）就这种意义上讲，取消地级行政公署，实行市、县同级，是达到机构精简提高公共行政效率的目的、实现《宪法》所规定的省县乡三级建制的行政规划基本体系目标的根本途径。

从某种意义上讲，地市级行政建制是从原来的地区行政公署演化而来，而市管县的做法亦是由此而生。以目前的情况而言，县的数量太多而省级政府不便管理实是不争的事实，因此是否取消地级行政建制一直是一个行政区划难题。

然而问题的复杂性还远远不止于此。有关县级以下乡村基层民主政权组织的问题已如火烧眉毛般的凸显出来。从目前乡村政权的的内部运行来说，我国乡村政权政治效能低下，乡镇政府与村自治组织基本上处于一种低效率的被动施政状态。乡村政权干部素质低下、干群关系紧张已成普遍的现象。就当前的乡村政权行政实践来看，乡村干部在行使权力的过程存在过多的非制度因素，随意性行为太多。这主要是由于基层政权组织人员臃肿，且权力监督机制最不完善，因此乡村干部利用政策谋求私利的欲望无止境的恶性膨胀，造成农民认为乡村干部只会“要钱、要粮、要命”。贺雪峰、王习明和徐勇指出，要解决目前农民负担过重、缓解乡村级债务规模过大问题，必须实行“县政、乡派、村治”的行政体制，及撤销乡镇一级政府，建立派出机构，精简人员，才能切实减轻农民负担，提高公共行政效率。取消农业税虽然能够从一定程度上封住了乡镇政府“增收”的搭乘渠道，但是其有可能转向对非农业税进行搭乘实现“增收”的手段却更需要预防。

更为重要的是，当前我国正处于由传统农业社会向现代化社会的转型期，各项改革必须慎之又慎却又迫在眉睫，必须展开。而公共行政领域的改革属于国家政府机关的自我手术，其实施的难度可想而知。1998年发起的政府机构精简，由于减少的仅是“条条”“块块”，而每一级政府组织均对减少本级公共组织机构内部的人员有决定权，政策执行到省以下的政府机关，由于“政策推迟势”的作用，机构与人员的精简工作在基层贯彻地几成虎头蛇尾。笔者以为，与其删“条条”，不如痛下决心删“层”，唯有如此，方能有效缓解当前的干群矛盾，扫清经济发展的政治性障碍，提高公共行政的效率，实现依法治国的方略，使广大老百姓休养生息，安居乐业，固本浚源，最终促进国民经济持续、健康、稳定、快速的发展。有鉴于此，本文将从政治经济发展与技术进步的角度论述地、乡两级政府改革的必要性入手，提出改革的政策主张，以供理论界与决策界参考。

1、关于撤消地（市）级行政建制的思考

（1）、地（市）级行政机构设置的目的与政策执行偏差

原来的地级行政公署在机构设置上，已经与省县之间上下对口，达到了一级政府的规模，其人员编制也已接近地级市政府。除不设相应的人民代表大会和人民政治协商会议外，省、县有什么机构，地区行政公署几乎就有什么机构。在行政权力和职责上，行政公署对下辖的县（市）所承担的责任和任务与行使的行政权力，与地级市几乎相同。如在布置工作时，省（区）几乎总是把其与地级市、自治州等同对待、同样使用，各项任务均布置到地区，通过地区行政公署组织落实。地区行政公署的这种虚实之间的矛盾，造成我国行政区划体系在法律上的三级制与现实上的四级制之间的矛盾，产生了一些法律问题。地区行政公署本来是作为督导县的机构，但由于地区不设人大和政协，对其本身的监督就成为很大问题。例如，行政公署不向人大报告工作；其国民经济和社会发展计划、财政预算不经过人大审查和批准，下级（县）人大却要在其划定的框框内运作；行政公署受上级人大监督较弱，下级人大则受其制约；行政公署组成人员多由省（区）政府委任，不经人大选举或决定，是否实行了任期制也成为问题。

设置地区行政公署的目的是方便省对县的管理，对所属地区的市县作出发展规划，促进区域经济的发展。当然设置地区行政公署与全国省级建制的数量偏少、各省（区）辖县级建制的数量太多亦是极大相关，但是，设置地级机构使省和地两级机构管辖的下级单位数量都过少。按1997年3月的资料统计,全国334个地级建制除不辖县（市）的11个地级市外,共辖县（市）2105个，平均每个地级建制仅辖6.5个县（市），平均每个省仅辖11. 9个地级建制。除海南省因辖县级建制少而实行三级区划体制外，宁夏、青海和吉林等省（区）辖县级建制并不多，却实行了四级的行政区划体制。尤其是青海省，除6个自治州所辖的30个县（市）外，仅剩下9个县，直接管理并不困难，却仍然设置地区行政公署。可见，说设置地级建制是为了避免省（区）直接管数量太多的县（自治县），不如说有些人更愿实行四级行政区划体制。将按法律规定“必要的时候可设立地区行政公署”，变成为一律设地区行政公署。

此后为了缓和矛盾，减少机构的职能重复，实行了地市合并，变成了市管县。结果并不理想。更何况目前中国的一级行政区划为30多个，与世界主要国家相比不算多也不算少。我国省直接管县的数量偏多，虽然确实是有省偏大的因素，但也有部分省里县的规模偏小。据最新资料统计，河北省有6699万人口，面积近19万平方公里，确有140个左右的县级建制、11个地级市建制；而湖北省有5975万人口，面积近19万平方公里，却只有70个左右的县级建制、10个地级市建制。两个省的规模基本相当,而县的数量相差1倍，县的规模显然不同。再以美国为例，州管县的数量也不少，辖县超过100的为6个，与我国相同。而得克萨斯州辖县达254个，是我国任何省所没有的，可见，省未必不能有效管理好如此众多的县。实行市管县，只是徒增一级行政层次，不但对政策的有效传达和执行不利，而且还会多一级资源争夺部门。近年来，中央的各项政策难以得到有利的实施，实与地级政府执行不力、监督实施难以奏效有关。

（2）、地级市与县（县级市）之间现实存在的各种矛盾

以经济资源而论，当前我国人口众多，人均资源属世界中下等国家水平，且经济发展状况并不发达，加上传统的“官本位”意识严重，公共机构臃肿已成不争之事实。早在1992年第三十六期《瞭望》周刊就报道，“从财政预算支付工资的人，――到1991年已增加到3400万人，每年都以100多万人的速度递增。如果再加上‘以工代干’和各机关招聘的‘吃财政饭’的人员在内，机关人员总数已临近4000万。”以当时的人口计算的话，我国的官民之比已高达1∶30。难怪十五大报告指出：机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重，直接阻碍改革的深入和经济的发展，影响党和群众的关系。这个问题亟待解决。县级财政作为基层较为完备的一级财政机关（实际表明，乡级金库的建立在大部分地区不具备可行性），由于市级财政的集中行为而难以维济。但县级政府事权重，收入筹措功能弱，区域差异悬殊，却又被要求实行上级政府规定为一律由上级部门多头下达的财政支出标准。因此，转型期间县、市财政矛盾日益凸显，必须通盘考虑，组织专门力量，抓紧制定方案，积极推进各项改革。经过1998年推行的政府机构改革，这个问题得到一定程度的解决，但是，深入的解决尚有待时日，必须有更新、更为有效的改革措施出台方可进一步推进行政体制改革。

在地级行政与县的经济社会关系处理上，宫桂芝指出：由于市与县在社会结构、功能作用、发展需要和事务繁杂等方面各不相同，实行市管县后，地级市在管理上就需要两套人马，而且城市的特殊性又决定城市系统非常复杂。这既增加了地级市管理工作的复杂性，又使得地级市的机构大而全、臃肿不堪。此外，城市和乡村两个不同的工作对象要求地级市政府具有兼理城乡的人才和统筹兼顾的作风，而实际中他们不是缺乏管市的经验，就是不懂农村工作。其工作中心放在城市，往往忽视乡村的发展和利益，出现重城轻乡、重市轻县的现象，甚至有的市与县争投资、争原料、争项目，市刮县、压县、卡县的现象时有发生，而且行政的市管县与经济的市带县并不一致。实行市管县体制的初衷是以经济比较发达的城市为中心，带动周围农村乡、镇经济的发展，逐步实现城乡一体化。然而，在市管县体制中地级市所确定的行政区与经济区往往并不一致。市管县体制除了考虑经济因素外，更主要是考虑行政区划因素，而经济区则主要考虑经济因素。行政区划具有排他性，不允许两个同级地方政府共管一个区域，出现交叉现象，从而经济矛盾与行政区划矛盾凸显（6）。

（3）、设置地级行政建制、实行市管县所产生的资源截留与信息弃失问题

在省、县两级行政层次当中设置地级行政建制，实行地级市管县，由于政府自利性的存在，必然会产生资源截留问题与政策传递过程中信息弃失问题。所谓政府的自利性是指政府并非总是为着公共目的而存在，政府在追求公共目的的背后隐藏着对自身利益的追求。卢梭认为：“在行政官个人身上，我们可以区分三种本质上不同的意志：首先是个人固有的意志，它只倾向于个人的特殊利益；其次是全体行政官的意志，这一团体的意志就其对政府的关系而言是公共的，就其对国家——政府构成的一部分的关系而言则是个别的；第三种是人民的意志或主权者的意志，这一意志无论被看作是全体的国家而言，还是对被看作全体的一部分的政府而言，都是公意”，“按照自然的次序，则这些不同的意志越是能集中，就变得越活跃。于是，公意总是最弱的，团体的意志占第二位，而个别的意志则占一切之中的第一位”（7）。公共部门的自利性，使得地级行政部门会对各种资源存在必然的占有欲，从而在处理公共事务时，产生谋利行为。斯蒂格勒指出：“一个理性的人必然受到对其行动有影响的刺激机制的支配，------- 如果能带来较大的利益，将会吸收他趋于这种活动”（8）。

当前地级市行政机构产生的财政集中行为，就是上面这一论断的真实论证。此外，有关各种财政款项的发放问题上，亦有相当一部分财政资源被截留在地市一级。不但如此，县级财政的上缴款项，亦有相当一部分未能交由中央和省财政支配，从而产生一些不利影响。

不但如此，在省、县两级政府层次当中设置地级行政建制，会出现中央国家机关和省级政府机关的政策下达、执行过程中的政策信息弃失。在公共政策的传递过程中，市级政府机机构作为公共政策学习者，在公共政策传达的信息当中有意或无意中进行着理性的选择。而且，公共政策学习者在政策学习的过程中，由于信息的传递多经过了一层机构，如同电流多流过了一段导体而导体具备一定的阻抗因此必然会产生能量损耗一样，对上级传达的信息必然存在一定量的信息弃失。问题在于，在信息弃失中是否是有效的信息被丢掉了。正是这种信息弃失，使得公共政策学习者在政策传递过程中对政策的传递的精神的理解上存在的投机行为成为难以避免的现象。这样，市级政府机构作为公共政策学习者在政策传递与政策执行的过程中必然会产生政策传递与执行中的偏离与扭曲现象。同样，在政策的上传过程中，由于地市级公共行政部门的存在，地级行政机构的官员对于上传的民间信息会进行一定程度的技术处理，从而有可能使上传的信息失真，当前国民经济统计中存在的“虚报数字”现象就是明证。

（4）、现代经济技术条件下的中层行政发展方向

在现代经济技术条件下，中层行政发展宜简化为妥。从当前我国的公共行政实践来看，省直接管县实属十分明智之举。自古以来，县一直是基本的行政单位，20世纪以来成为功能愈益完备的基层政府。但自从实行地管县以后，县级政府的功能就主要成了落实上级政府的精神，对地市一级政府负责。但是，县级政府作为直接面向乡村社会、功能完备的政府，与1949年相比，县的机构一般都增加了几倍，但施政的绩效却提高不多，一方面是由于乡级政府实体的存在，事实上阻碍了县政府与人民群众的联系，使县政机构“衙门化”，县级官员的办事作风日益“官僚化”；另一方面也是县级政府、行政官员与地市级行政部门、人员盲目攀比、学习的恶性后果。

省作为一级行政机构亦是古已有之。当前的国民经济发展，要求政府遵循市场经济的发展规律，减少干预，做到政企分开。但是，如此众多的行政层次的存在，必然使企业尤其是较大规模的企业为了获得行政审批而不得不诸“衙门”跑来跑去。这显然与市场经济发展的要求不相吻合。

此外，中层行政的职能分离亦应以下沉为主。以目前公共行政发展的趋势来说，“一站式”服务不但能使公共行政机构提供全套服务而提高行政效率，又可减少因层次和职能划分不清所带来的机构重复设置问题，宜作为发展方向。而省级行政机构由于辖县庞多，在提供“一站式”服务方面却有一定的难度。

就当前通信与交通方面的科学技术来看，电视电话会议已可直接开设到县，处理日常行政事务已能通过网络进行电子政务处理。即便是某地有紧急情况，需要省级政府机构派出专人指导，一般也不会超过24小时便能到达该地。电子计算机的广泛使用，对于减少文牍人员与行政层次所起的作用更是显而易见。在“小政府、大社会”的行政发展趋势下，国家与省级政府机关负责宏观调控，县级政府机构负责结合本地情况实施政策并加以汇总，各级行政机构的工作效率均可获得较大提高。实可谓既实现了“精干简政”，又提高工作效率。

2、关于撤消乡级行政建制的思考

（1）、乡级政府的设置目的与乡级政权的现状

乡村政权组织是我国农村的基层政权组织，是当前国家行政区域划分的基本层级。在20世纪80年代，国家政权开始由县下沉到乡镇。国家政权下沉的目的主要有两个：一是将广阔的农村社会整合到国家的一体化体系；二是从农村汲取现代化所需要的资源。国家权力的下沉，终致基层政权层级的建立逐渐明确化。1980年2月，国务院颁布了关于实行“划分收支，分级包干”的财政管理体制的暂行规定，地方财政自行安排收支，自求平衡。1983年10月，中共中央、国务院颁发了《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》，自此，乡镇一级政府机构正式设立。人民公社废除，乡镇政府机构的设立，标志着国家对农村的治理结构向“乡政村治”型的转变，即在县以下的乡一级恢复建立乡政府，实行乡镇行政管理；乡镇以下设立村民委员会，实行村民自治。这一治理结构存在了十几年，发挥了一定的作用。但是随着市场化、现代化、民主化的发展，其不适应性也越来越明显。事实上，国家权力的下沉，无疑会增加官僚机构和治理成本。当治理成本主要由农民承担并不断加重之时，不仅难以整合乡村社会，反而会强化乡村社会的离心力。

但是，由于政府行动的合法性和有效性随着近年来的逐步强化，又加之脱胎于改革前“党政经”高度一体化、以行政支配为主导的旧体制，当前乡镇政权的突出特点首先是权力高度集中，并缺少约束和权力制衡。20世纪80年代以来，国家在机构设置上使基层人民代表大会制度和党的纪律检查部门得以加强，但在实际运作中却很难发挥这些机构的权力制衡和监督作用。乡镇级现行权力体系往往表现出很强的自我扩张惯性。它不但表现为政府频繁的越界行为，还表现在机构臃肿和政府行动成本过高上。从20世纪90年代以来，农民的恩格尔系数一直徘徊在0.55左右，它客观的反映了贫困农民的生存状况。这主要是因为税费特别是镇乡政府对农民的过度汲取而引起的生活水平连年下降。为了维持农村基层管理所设置的各种相应机构所进行的税费征收，加之集权化和特殊化的权力的滥用，使得前一段时期农民的负担屡减不下、减而不轻。所谓“一税轻，二税重，三税四税无底洞”，一句话道出了乡村政权所面临的潜藏着的政治危机与经济危机。此外，由于事多权少，财政空虚，当前的乡镇政权组织根本无力整救已经破产和濒于破产的乡镇企业与日益增多的乡村债务，加上公共组织自利性的存在（事实上，即使乡镇政权不存在自利行为，也必须要维持人员生存而不得不消耗庞大的行政开支），使得乡镇政权“为人民服务”的功能日益减弱。

可见，乡镇政府机构的设立与当前政权的履行状况，已经背离了当初设置该级行政机构的本意。可以说，当前多数的乡镇机构已经演变为一个“与民争利”的“多余的”一级行政组织。

（2）、乡镇政权的转型——“由代理型政权经营者”向“谋利型政权经营者的转变”

张静在分析乡村政权组织在基层管理中所起的作用时，提出了“政权经营者”这个概念。杨善华和苏红在分析向市场经济转型背景下的乡镇政权时，进一步提出了“代理型政权经营者”和“谋利型政权经营者”的概念。杨善华和苏红指出：乡镇政权变为“谋利型政权经营者”，是从始于80年代初的财政体制改革开始的。财政体制改革使乡镇政权感到了生存的压力。随着财政体制改革的深入，乡镇政权的生存压力也变得越来越大，它们追求自己利益的行动也变得越来越自觉。”财政制度的改革改变了政府各层级之间的原有关系。从1983年开始，随着乡政府的建立，乡一级财政与相应的预算决算制度也相应的开始建立。各级政府除了向上级政府上交额定的份额外，剩余部分可以截留。这使得乡镇政府在承受重大财政压力的同时，更有了自主活动的机会和空间，乡镇政府自身的利益意识也因此空前觉醒。（8）只要有可能，他们就会在创收方面动脑筋。

“分灶吃饭”使得县级政府越来越依赖于乡镇政府上缴的财政，尤其是在全国中小型国有企业的大量破产以后。而且，上缴的财政的多少被县级财政制度化为评定政绩的“硬杠杠”。这样，共同的利益将县乡两级政府捆绑在一起，使得乡镇政权在谋取自身利益的时候可以期望得到县级政府的支持与保护。乡镇政府向“谋利型的政权经营者”的转变几乎没有受到实质性的阻挠而逐步的迈向了农村经济领域。村民自治委员会的“行政末梢化”转型也由此开始。

（3）、转型期基层民主的发展状况

徐勇指出：乡镇一直未能成为一级完备的政府。完备的政府必须是权、责、能相对一致的政府。但乡镇政府不仅不具备完备的政府功能，更没有独立的财政，因而也缺乏相应的施政能力。乡级政府在治理结构上突出表现为权小、责大、能弱。责任强而权能弱的乡镇政府为了完成上级的任务，只有采取各种方式将行政责任进一步向下延伸，力图在下面找到自己的“腿”，由此造成了村民委员会的行政化。（9）村委会的行政化必然造成村干部的“官僚化”，特别是主要承担政府工作的村干部的报酬得由村民承担，这进一步加剧了村民与干部疏离。这样，在“草植民主”的示范意义中所蕴涵的民主价值的限度大大缩小。

事实上，考虑用经济领域解决改革进程的办法来解决政治领域的民主问题（经济体制改革中农村自发产生的土地联产承包责任制改革蔓延到全国并促进了其它行业的改革），可能性非常小。一些研究者指出：虽然更高一级的基层民主制度知识是一种可以交流和学习的知识，但是从制度供给的角度出发，中国村民自治制度向更高一级民主制度演进面临着无法回避的困难。（10）更何况，由于中国农村社会长期受传统的历史、政治、经济、人文等因素的综合作用而积淀为全能主义政治经济制度、人治精神的传统社会结构，乡村政权的过度汲取，加之长期的封闭和文化教育水平的落后，消极落后的、建立在人的依赖性基础上的意识形态遮蔽了村民的视野，僵化了村民的思想，使得人的“实存类型——人的身体、欲动、心灵和精神的内在构造本身”很难发生现代性转变。（11）转型期在基层民主政权的体制构筑中，考虑由最缺乏尊重程序传统和解放思想、实事求是的理念，最缺乏普适性的民主精神和科学精神，最缺乏理性的审视客观世界的态度的村民来构建一个颇为“像样”的基层民主，其可行性可想而知。部分学者认为：“在国家民主和基层民主缺乏连接时，想不通过改革国家民主制度而享用基层民主的成果几乎是不可能的”。（13）一句话：村民自治本身的民主形式还不规范，想以村民自治的社会民主上升到国家的政治民主的逻辑很难说存在必然性。

村民自治的民主形式还远不规范，乡一级政权的民主进程就愈加难以推进。曼瑟尔•奥尔森在《集体行动的逻辑》一书中详细分析了集团规模与公共意志之间的关系，结论是大集团不容易实现公共意志，而小集团却相对容易。作为超大型社会的政府，要实现人民的公共意志却有技术上的困难。这一点，只要通过我国的法律制定就可见一斑（必须要经过程序复杂的全国人民代表大会才能决定）。根据奥尔森的逻辑，在村民自治尚不完善的民主状态下，乡一级政权的民主状况可想而知。通过乡人民代表大会选举乡级行政干部，多数只是流于形式，很难有实质性的内容。

（4）、关于农村经济发展、农民负担与乡镇政权

根据国家计委宏观经济研究院社会保障课题组调查显示：近年来，农业经营的绝对收益越来越低。目前，多数农产品提价的空间小，降价的压力大；但是在以小规模农户分散经营为主的农业组织结构，农产品成本增加的势头却一直比较强劲。由此导致的主要农产品的生产成本占出售价格的比重，已经很大。以1999年为例，粮食、棉花、户养生猪的生产成本，占出售价格的比重分别高达82%、94%和99%。在价格、成本双因素的夹击下，我国农业经营的绝对收益已经越来越低。农村土地负担越来越重，越来越多的农民视土地为“鸡肋”甚至包袱。以1999年为例，未扣除价格变动因素的影响，全国农民人均纯收入较上年增加2.2%，但人均农业各税却增加了5.8%。（14）农民负担的增长往往呈现以下特点：费比税增加快，隐性税费比显性税费增加快，欠发达地区比发达地区问题重。近期国务院虽然出台了五年内取消农业税的政策，但是必须注意在实际贯彻落实中有可能出现的潜在问题，比如不合理的加大对农村非农业税收的征收力度，变相增加农民负担等等。

不仅如此，贺雪峰和王习明调查研究显示：当前的乡村治理中，村级债务已成为最大难题。根据贺、王二人对湖北J市的调查显示，1995年村均债务仅10万元左右，至1998年，村均债务便已超过40万元。到2000年不止S县，也不止J市，而是全国突然发现村级债务相当严重，大家开始惊呼村将不村的时候，村级债务已经积重难返了。（15）

贺雪峰和王习明指出：当前农村通行的由乡镇决定村干部乃至组干部报酬数量和结构，并将村干部报酬的大部分与乡镇规定的各项行政任务尤其是税费提留任务完成情况挂钩的做法，严重影响和决定着村干部的行为方式。乡镇这种决定村组干部报酬数量及结构的做法与人民公社体制遗留下来的乡村上下级观念与行政命令作风结合起来，使得村干部几乎没有自由选择的余地，村民自治名存实亡。总而言之，乡镇是越来越关心村里能否将税费提留交上来，而不大关心村级债务和村干部品性了。此外，高额的村级债务不但让村民失去了对未来村庄生活的基本预期，让村干部失去了基本的工作热情与责任感，也让乡镇领导失去了偿还村级债务的信心。更何况，乡镇本身的债务也很多，这进一步使乡村治理原来存在的问题更成问题，原来没有的问题也成了问题。一句话：村级名存实亡，镇级摇摇晃晃。（16）

（5）、现代经济技术条件下的基层民主发展方向

现代经济技术条件下的基层民主，亦应以精简乡级政权为妥。县一级政府作为较为完备的一级行政机构，对于农村经济的发展负有规划与指导作用。因此，必须强化县级行政机构的服务职能，切实转变观念，把主要精力放在农民增收减负的问题上来。村民自治的内容随着乡级政权的精简，必然会减少因乡级政府的干预而带来的村组干部的“官僚化”倾向。经济学家杜润生指出：农民还缺乏自己的政治组织来保护自身的权利。应该看到，几十年来，我们的社会团体中有工会、有妇联、有共青团、有文联等各种群众组织，唯独却没有农会，唯独却没有让最大的社会群体——农民拥有保护自身权利的组织，这实在有些奇怪。（17）当前乡镇干部的腐败行为造成对农民的过度汲取，可以说与没有保护农民权利的合法社会组织这一群体的有效制约密切相关。因此，成立农民协会，保护中国人口最多的弱势群体——农民自身的权利不受侵害，实是当务之急。

只要县级政府机构不对村级自治过分干涉，那么村民委员会的主要任务就是集中精力搞好村民自治，从而使村民委员会自身也可真正转换职能，成为群众性的自治组织。当前中国已基本具备了改善乡村治理结构，给农民以休养生息的条件。在目前国家的财政收入中，农业税收已占很小的一部分，近期国务院出台的五年内取消农业税的政策，对于改革现行的治理体制，减轻农民负担，增强农民的自组织性，对于稳定社会秩序与国家政权，加速现代化建设，无疑具有举足轻重的作用。

(6)、谈谈村组干部的施政问题

村级政权组织在塑造我国政府形象，建立政府信誉尤其是在农民中的信誉方面具有举足轻重的地位。村级政权组织的“善治”对于维护和巩固我党在农村中的政权的稳定性亦起着至关重要的作用。应该看到，当前绝大多数基层组织，无论是在内部管理还是外部管理上均已形成了一定的制度，如干部岗位责任制度、考核评比制度、党员干部学习制度等；基本上形成了工作有计划、学习有安排、考核有依据、评选有条件的工作程序。但是，在实际操作中，村组干部的随意性行为较多。相当多的村组干部法制、政策水平偏低，难以依法行政。有的甚至对中央三令五申的政策明知故犯。比如“减轻农民负担”，由于利益的驱使，加上乡镇政府组织硬性下达“指标”，村组干部故意压制农民对政策的知情权，制造信息不对称，而为自身谋取利益。应该指出，这种“民可使由之，不可使知之”的观念在当前的基层干部中颇有影响力，必须认清其内在的巨大危害性，彻底加以清理。

三、 社会转型期推进我国行政区域规划现代化的设想

邓小平同志1982年在中共中央讨论中央机构精简问题会议上指出：精简机构是一场革命。此后，中央在论述改革、稳定与发展三者之间的关系时一再指出：改革是发展生产力的必由之路。现在改革已处于关键部位的深水区，各项政策的顺利推进必须要靠深化改革才能实现。可见，要实现稳定和发展，改革是关键。改革开放以来，我国的政治发展取得了举世瞩目的成就，例如扩大了人民代表大会及其常委会的职权，健全了国家军事指挥体制，精简了政府机构。调整了党政关系与政企关系等等。但是，与经济体制改革的深度、经济建设发展的速度相比，毕竟相对滞后的多。这与我国社会主义制度脱胎于经济文化比较落后的社会、为了维护稳定必须梯次推进经济体制改革与政治体制改革、经济比政治同人民的生活具有更高的关切度密切相关，加之我国的政治发展没有现成的相对完善成熟的社会主义政治体系作为参考，只能自己“摸着石头过河”，因此，必须小心谨慎。但是，我国也因政治发展相对滞后而付出了沉重的代价。例如，腐败滋生蔓延，思想道德滑坡，改革成本急剧上升，调控难度更大等等问题。这表明，政治体制改革相对滞后是有限度的，如果政治体制改革滞后，就会使其发展和完善失去最好的时机，使固有的政治弊端越来越多，使继起的发展难度越来越大，不仅经济改革难以深入，法治国家难以确立，政治腐败难以消除，还会极大的威胁到民主政权的稳定与人民生活水平的提高。

行政区域规划改革，作为我国政治体制改革的一个重要组成部分，其改革的成功与否对于政治体制改革的成功与经济体制改革的成功与否具有极其重要的政治意义和社会意义。尽管行政区域规划改革并不属于政治体制改革的核心部分，但是，它却是政治体制改革必不可少的前奏与前提基础。因此，必须抓住国泰民安、政通人和的大好时机，加快我国行政区域规划现代化的建设进程。

1、 撤消地级行政建制，市县平级，实行省直接管市、县的行政管理体制

实行市县脱钩，彻底取消所有地级行政建制，虚化自治州的行政建制，弱化市辖区建制，建立省（自治区、直辖市）、县（自治县、市、旗）两级行政区划体制，关键在于打破市与市、市与县之间行政级别上的界限，不再将直辖市以外的市分为地级市和县级市，使市与市之间同级；取消地级市与县（县级市）之间在行政区划上的层级差别，使市与县同级。这样，虽然省、自治区、直辖市设置的目的和性质不同，但它们都是把国家分块管理的行政区域，同为地方行政建制的最高层次。虽然市和县之间的功能和特点不同，但它们都是省分块管理的行政区域，都是处于省之下的第二级行政建制。同级行政建制上的每一行政单位，不论大小一律平等，它们之间不存在谁管谁的问题，都统一由所属的上一级行政单位管辖。实行市、县同级和市、县脱钩，是实现市不再管县、省直接管县(市)的关键。

如此以来，原市级行政机构就可按县级行政机构定编定制，公务人员必然大大减少，市财政集中县财政的现象也自然得到解决。县财政可以增加积累，加上国家与省财政的支持，应能解决当前的县级财政亏空与财政紧张状况。县级政府机构可以切实转换职能，变被动的执行市级政府机构的命令为主动的进行县政建设。国有企业与民营企业的“婆婆”也会大为少，农民负担亦可得到一定程度的减轻。对于巩固基层政权也具有重要意义。

2、 并县

当前的省级行政划分已无须大动。最近部分专家提出实施增加省级行政建制的举措，以解决省辖县较多的问题。笔者以为，省辖县级行政机构较多，虽然确有部分省偏大的因素，但是，部分省内县的规模偏小却也是不争的事实。因此，有必要把规模偏小的县进行合并或是将小县并入大县。这样，不但可以精简政府机构和公务人员，也可在一定程度上大大减轻人民的负担，省政府也便于管理。此外，当前形势下，进行任何形式的行政区划改革，都应当以建立“精简、高效、廉价”的政府为目标，增加省级行政建制，势必将大幅增加省、县级行政官员以及下属行政机构官员的数量，这显然与新时期现代化的行政建设目标相悖，并不可行。

3、 修改《宪法》，撤消乡级行政建制

徐勇根据多年的调查思考，并参照古今中外的乡村治理经验，认为随着市场化、现代化和民主化发展和乡村社会转型，乡村治理应该进行结构性转换，实行“县政、乡派、村治”。即县以下的乡成为县的派出机构，专事县政府委托的任务。乡财政由县财政开支，乡不必与政府设立对等对口的机构，以达到精简机构、更好的行使事权、减轻农民负担的目的。（18）贺雪峰和王习明对于徐勇的看法表示赞同。（19）此外，贾康和白景明在论述如何解决县乡财政解困与财政体制创新一事时，亦指出应当实行“乡派”，并建议把地市一级也作为省的派出机构。（20）笔者以为，实行“乡派”，并不能从根本上解决我国乡村治理中存在的现实问题。公共机构的膨胀存在一个“帕金森定律”，是指由于公共部门自利性的存在，机构的膨胀与权力的扩张是必然的事情。因此，裁减后的“乡派”机构仍然可以再膨胀起来，早晚还会进行下一次的乡级行政机构“收缩”。要使乡级行政机构无“胀”可“膨”，切实达到精简机构、提高行政效率、减轻农民负担的目的，只有修改《宪法》，彻底撤消乡级行政建制。但是，撤消乡级行政建制必然会增大税收的征缴与乡村的治安方面的难度，因此，必须保留税务机构与治安派出所，以按时征税，维护社会稳定。

4、 切实转变村委会的职能，使村委会成为真正的村民自治组织

当前村委会的“行政末梢化”明显，村组干部“官僚化”倾向日益凸显。必须切实转换村委会的职能，使村委会成为真正的村民自治组织。修改并完善《中华人民共和国村民委员会组织法》和《中国共产党基层组织工作条例》，对村委会和村党支部两者之间的权限职能进行明确的划分，使上述两个法规具体并具有可操作性，切实处理好两者之间的关系，使村级民主建设健康、稳定的发展。

5、建议引导各村村民自发成立农民协会

建议引导各村村民自发成立农民协会，切实保护农民的合法权益不受侵害，并在省政府与县政府的引导下进行促进基层精神文明建设的工作，使健康向上的精神文明占领基层思想文化领域，以达到稳固基层政权的目的，同时也有助于促进行政区域规划改革的顺利进行。

作者简介：

下班 王劲松（1978－），男，汉族，河北深州人，经济学硕士，总参陆航部军代局参谋，主要研究方向为公共行政，公共经济理论。曾在《美中经济评论》、《当代财经》、《探索》等中外重要期刊发表论文十余篇，其中两篇被中国人民大学书报资料中心所刊发的《公共行政》《审计文摘》等刊物收录。

注释：

①贾康、白景明：《县乡财政解困与财政体制创新》，《经济研究》[J]，2002年第2期

②贺雪峰、王习明：《村级债务的成因与危害——湖北J市调查》，《管理世界》[J]，2002年第3期

③贾康、白景明：《县乡财政解困与财政体制创新》，《经济研究》[J]，2002年第2期

④亚里士多德：《政治学》，商务印书馆，1981年，第237页

（5）宫桂芝：《我国行政区划体制现状及改革构想》，《政治学研究》[J]，2000年第2期

（6）宫桂芝：《我国行政区划体制现状及改革构想》，《政治学研究》[J]，2000年第2期

（7）卢梭：《社会契约论》[M]，商务印书馆，1996年，第83页

（8） 欧文?休斯：《公共管理导论》[M]，中国人民大学出版社，2001年，第13页

（9）杨善华、苏红：《从“代理型政权经营者”到“谋利型政权经营者”——向市场经济转型背景下的乡村政权》，《社会学研究》[J],2002年第1期

（10）徐勇：《县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换》，《江苏社会科学》[J],2002年第2期

（11）唐兴霖、马骏：《中国村民自治民主的制度分析》，《开放时代》[J],1999年第3期

（12）刘鹏：《结构性贫困：对中国农民弱势处境的分析》，《东北师范大学学报》[J],哲社版2002年第1期

（13）萧楼、王小军：《互构村庄：权力转换机制与村庄治理结构》，《开放时代》[J],2001年第3期

（14）国家计委宏观经济研究院社会保障课题：《不能把农民的保障仅系于土地》，《经济参考报》[N]，2002年2月27日

（15）贺雪峰、王习明：《村级债务的成因与危害——湖北J市调查》，《管理世界》[J],2002年第3期

（16）贺雪峰、王习明：《村级债务的成因与危害——湖北J市调查》，《管理世界》[J],2002年第3期

（17） 《特供信息》2001年第30期[J]

（18）徐勇：《县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换》，《江苏社会科学》[J],2002年第2期

（19）贺雪峰、王习明：《村级债务的成因与危害——湖北J市调查》，《管理世界》[J],2002年第3期

（20）贾康、白景明：《县乡财政解困与财政体制创新》，《经济研究》[J],2002年第2期

同意