小议我国行政区划层次改革
众所周知，当今中国地方行政区划建制一般有四个层级，即省、自治区→地、市、州→县、区、县级市、自治县→乡、镇；而西部少数边远山区，在县与乡镇之间还设有县的派出机构——区公所，东中部地区的一些乡镇则在乡镇与村之间设管理区或办事处，形成了五级管理层，管理层次之多，居世界之首（如美国是划分为州、县两级，日本是划分为都道府县、市町村两级）。
随着经济体制改革的深入，社会主义市场经济进一步发展，四级、五级管理，尤其是市管县体制的弊端日益暴露，并成为区域经济发展和城市化建设的障碍。具体来说，有以下突出问题：
一是中央政府政令不畅、政策落实不到位、“土政策”滋生、地方保护主义盛行。因为在省级与县级中间增加一个行政层次，使原本两级之间可以直接沟通的事务，现在必须通过地级市来上下传达，降低了信息的传递速度和效率；而且使信息在传递过程中多受一层主观干扰，很容易导致信息传递失真，甚至“变味”。
二是有一级行政区划就需要配置一整套机构和人马，增设地级市行政区划造就了大批政府和公务人员，增加了财政负担，最终加重了老百姓尤其是农民的负担，使农民负担屡减不轻。在增设机构人员的同时，真正可管的事务并没有增加，人浮于事由是滋长；想管的事大家都要管，不想管的事却互相推托，出现相互扯皮的现象——这些，最终导致行政效率低下。
三是城乡经济、社会各有其特点，在推行市管县制的实践过程中难以做到合理规划、协调发展——往往是片面发展城市，忽视农村和农民的利益要求。由于“市管县”体制主要依靠行政力量的维持，存在着侵占县及农村地区利益的趋向。事实也的确如此，在不少地方就出现了“市压县”、“市刮县”的局面：如湖北荆州与石首（由荆州代管）的矛盾、山东枣庄与滕州（由枣庄代管）的矛盾，等等。
为什么会产生上述问题？笔者认为，主要有以下两点原因。
一是宪法规定不严密，使得这一体制“有机可乘”。依据现行宪法第30条的规定，较大的市划分为县和区，也就承认了市管县制的合法性。这样一来，中央作出“地市合并、市管县制”的决定，在地方推广开来，就没有违宪——但这有钻空子之嫌，事实上是有违宪法精神的。
二是特殊时代经济社会发展的要求——这才是根源。在改革开放之前，中国的交通运输不够便利，通信条件比较落后。一个省要管辖七八十乃至百余县市，实在难以办到。因此，在省、自治区与县、自治县、市之间设置一个中间层次（地区）实属必要。改革开放以后，中国社会主义经济迅速发展，城市化进程明显加快。但在上个世纪八十年代，经济上还是以计划为主，用行政命令管理经济；政治上还是高度集中，对上负责。在这种情况下，要加速城市化，就必须适当下放权力，调动地方的积极性——尤其是要调动省级以下行政单位的积极性。而当时中国有2000多个县级行政单位，要将每个县都建成大中城市是不可能的。于是中央选择了部分县市（大多是地区行政中心），推行“地市合并、市管县制”政策，让地方集中力量建设一批大中城市。实践证明，这一改革举措在当时取得了成效：便利了地方行政管理，促进了中国区域经济的迅速发展，有力地推动了城市化进程。然而，近年来这一体制的局限性日益暴露，所导致的问题也突现出来（前文已有叙述）。
笔者建议：将“撤乡并镇”推进一步，实行“撤区并县、县市平级、省直管县”，即将所有地级市建制撤消，合并市辖区，改建为独立县级市；地级市所属县、自治县、县级市适当合并，直接置于省、自治区的领导之下；同时将自治州改建为若干县、自治县、独立县级市；推行省（自治区）直管县（自治县、县级市）制，允许县发展成独立县级市；原来市州政府的权力，少部分决策性的收归省级政府，其他的下放到县级政府。这样一来，既增强了省级政府的调控能力、领导能力，也调动了县级政府积极性、主动性的。更重要的是，实施这一改革能裁减一大批“冗员”，真正实现精兵简政，切实减轻财政负担和人民负担；而节省下来的这一大笔财政支出，可用于完善社会保障、开发落后地区、发展教育事业等诸多方面，对构建和谐社会产生巨大的积极影响。
考虑到中国有些省份面积较大、人口众多，直管县级有些困难，因此还应缩小、增加省级行政区，也就是“缩省”。也许有人会说缩省比撤市更难，但我相信：等到时机成熟，中央狠下决心，并配以相关制度改革，应该是能够推行的。比如说美国，三亿人口，领土面积接近于中国，却分成了50个州，而且有些州是被强行一分为二的，如南卡洛莱纳州、北卡洛莱纳州，南达科他州、北达科他州——要知道，美国是联邦制国家，联邦的权力来自于各州的让予，各州拥有较大的自主权，联邦政府拆州并非易事。
缩小、增加省级行政区，撤销地市州，将县级直接置于省级的领导下，实行县市平级，具有重大的意义：有利于加强中央的权威，同时调动地方的积极性，加速县域经济的发展，尽早实现全面小康的目标；能加强省级对县级的领导和监督，从而保证政令畅通，遏制地方保护主义；能有效地实现精兵简政，切实减轻财政负担和人民负担……总之，实施这一改革，有利于发展社会主义市场经济，进一步推动改革开放、和谐社会建设向前发展。
