借行政区划改革东风重构司法区划
日前有媒提报道了关于行政区划改革的消息，称中国将在“十一五”期间启动行政区划改革。这引起了不少关注和评论。鲁宁先生在《行政区划改革势所必行但困难重重》一文（东方早报9月2日A14版）中分析了现行行政区划得以形成的历史和宪法原因，也揭示了下一步改革所面临的配套制度等特殊困难，给我们提供了多方面的信息和启发。
我们有必要对于行政区划改革的意义给出更全面的分析。省级行政单位的增加会改变中央与地方之间的权力关系。鲁宁先生提到了文化整合的问题，的确，现行省份划分大多具有源远流长的历史。行政界限不仅仅是地理的界限，它也经常标志着文化的边界，同一省籍的人们往往有着强烈的文化认同，而不同省籍的人之间又会发生某种若隐若现的排斥。这样的地域观念对于国家权力的运行时而带来某种负面的影响。新的行政区划将有助于改变这样一种历史悠久、根深蒂固的乡土观念，从而强化公民的国家认同。
第二个好处是，由于省级单位缩小，省与基层社会的距离将大大缩短，由此将可以取消地级市的建制。农业税的取消让我们甚至可以再迈出一步，将乡镇一级政府也一并去除。这样全国就会只有中央、省和县三级政府，官员数量大规模减少势必带来国家治理模式的沧海桑田式的剧变。
行政区划改革还会带来我国司法改革的机遇，那就是我们可以乘此东风，设置不同于行政区划的司法区划，从而为司法独立奠定坚实的制度基础。随着市场经济建设的深化以及与之相适应的社会结构的变迁，司法体系在解决社会矛盾中所发挥的作用日益增大，不过，司法基本上还不能够及时而有力地回应人民对于司法公正的急迫需求却也是一个显而易见的事实。
就司法机构的设置而言，法院和检察院当然是设立了，但是，两者在人事和财政制度上都由地方党政以及人大控制。人们并没有设想，假如诉讼的双方当事人来自不同地方，这种司法机关隶属地方的体制会给程序正义带来怎样的难堪。案件或者由被告人所在地的法院受理，或者由原告人所在地的法院受理，如果案件涉及地方的经济以及其他利益纠葛，这种难以摆脱地方权力影响的法院又如何可以保持中立和公正？
近年来，市场经济建设不断深化，商品交易范围的扩大越来越要求纠纷解决所依据的规则趋于一致，因为只有这样，才能使得陌生人之间交易的安全得到保障，使得市场中的各种经济主体在法律面前人人平等。然而，司法地方化安排却完全违反了程序正义最基本的要求。一些案件，情节大致相同，应当适用的法律规范也并无二致，但是，不同法院的判决结果却大相径庭。究其原因，缺乏某种统一法律解释的机制当然是一方面，但是，更重要的是法院体制安排上的缺陷。试想，司法动辄涉及财产与交易的安全，法官对于纠纷所涉及的法律条文、重要的规则和概念的解释如果参差不齐，那么市场经济所需要的法律环境又如何可以保障呢？最近一次宪法修改确认了私有财产受到宪法和法律的保护，但是，如果不同地方的法官在解释法律时无法一致，那么法律本身就不统一，这样的保护岂不是很不牢靠？
应当说，司法机关地方化所带来的弊端近年来是越来越显现出来，要求司法摆脱地方权力控制的声音也越来越强烈。但是，建立不同于现行安排的司法区划的任何举措都是举足轻重的大事项，牵涉到整个国家治理模式的改变，单纯司法界着急上火不免陷入俗谚所谓“剃头挑子一头热”的尴尬。因此，假如国家真正有心推出这样的行政区划改革方案，对于司法改革而言，真正是一个宝贵机遇。
具体地说，在行政区划改革之后，现有省级司法机关的原来管辖范围保持不变，现有的31个高级法院的安排也继续维持（甚至可以再彻底一些，将现有直辖市高级法院与邻近特定省份的高级法院合并，如此将只有27所高院。当然，将不再以省名而是以所在城市命名，例如广州高院、南京高院等），这样，司法区划跟行政区划就完全区隔开来了，结果必然是在人事、财政等重大问题上司法与行政的体制化的脱钩，至少在高级法院这一级，地方对司法的干预将失去依托。如果再辅之以审级制度———以三审终审制的建立为中心———的改革，则司法的地方化可望得到釜底抽薪般的解决，法制统一原则将得到更妥帖的司法保障，市场经济的发展也会得到更强有力的推动。
最后需要特别点出的是，司法区划的设置既可以说是行政区划改革的副产品，同时也将成为确保这种改革得以顺利进行的坚实屏障。行政区划改革会带来一些复杂的利益重组和冲突，有了超然于地方权力之上的司法系统，这些矛盾就有了一个公正而富有效率的解决渠道。
自《信息日报》http://www.sz.sx.cei.gov.cn/discuss/GZLT/2005092304.HTM
