行政区划50年回顾与总结
民政部区划地名司戴钧良
我国行政区划50年来经历大量的调整和变更，有不少经验教训是值得总结的。行政区划调整与变更总的原则是与国家政治经济的大形势相适应，为国家的政治经济建设、地方行政管理和社会稳定服务。所以，在不同的历史条件下，行政区划调整和变更的任务和内容不尽相同。从50年来我国行政区划调整和变动的总体情况看，大约可分为三个时期，而三个时期各类行政区划调整变更的事项都有，但主要内容有所不同。
第一个时期是建国初期到中华人民共和国第一部宪法颁布前后，主要任务是全面建立我国行政区划体系。这个时期行政区划调整和变更是全面的频繁的，主要任务是建立和巩固地方各级人民政权，改造旧的行政区划体制，重点是两头，即一级政区和乡级政区。在一级行政区划体制改革方面，建国初期设立华北、东北、华东、西北、中南、西南六大行政区，作为地方最高政区，管辖省、直辖市和自治区。省由过去的一级行政区变为二级行政区，规模适当划小，到1953年，全国分为53个省级区划单元。1954年以后，撤销大行政区，由中央政府直接领导省级政区，并将省级政区进行合并，省级政区减少到30个左右，这个格局一直到 1988年设置海南省和1997年设置重庆直辖市之前没有大的变化。在改革一级政区体制的同时，建国初期还重点进行了乡级行政区划调整，主要是将规模大的乡划小，继而又把小的乡进行合并，加之后来的多次调整变更，乡的撤并分立及体制变革反复多次，是各级行政区划中变动最频繁的政区。这一时期行政区划的另一个重要成果是创立了民族区域自治制度，在全国的民族地区设立自治区、自治州和自治县。此外，对一级政区和最基层政区之间的其它行政区划建制和管理层也进行了调整变革，但与省乡体制变革相比居于次要地位。
第二个时期是1958年人民公社化到1978年改革开放前的20年，这个阶段的行政区划主要变动是乡体制的根本变革和县市地的局部调整。1958年，人民公社化时期全面撤销了乡体制，普遍实行政社合一的人民公社体制，这个体制一直维持到1982年。县和地区体制的局部变动主要是指1958年到1965 年部分县市和地区撤并后又恢复，以及“文革”中地区从派出机构到一级政区建制，继而又恢复派出机构法律地位的变化。
第三个时期是改革开放以来，这个时期行政区划体制变更的主要内容是改革人民公社体制和撤地设市、撤县设市工作。由于人民公社体制不适应农村改革的新形势，1982年中央决定撤销人民公社体制，恢复乡体制，撤社建乡工作从1983年全面推开，到1985年全部结束。在撤社建乡过程中，经济条件好，特别是工商业发达的地方则撤社建镇。改革开放以来建制镇得到了大发展。全国建制镇由1978年的2173个，增加到1998年的19216个。地市合并、撤地设市和撤县设市工作则从1982年较大幅度地开展以来，一直延续到现在。1982年以来，全国新设地级市110个，县级市312个，到1998年底，全国设市城市总数达到668个，比1978年改革开放前的193个增加了3倍多。
改革开放以来行政区划还有两个方面重大影响的事件，一是增设海南省、重庆直辖市，香港、澳门回归分别设立特别行政区，10年来增加了四个省级行政区划建制；二是全面勘界，从1996年开始全面勘定省、县界线，把行政区域的习惯线变成法定线。
回顾50年来的行政区划变动和调整，从总体上看基本上适应了经济社会发展的要求，在巩固人民政权和国家统一，便于行政管理，加强民族团结，促进地方经济发展和社会进步等方面发挥了积极作用。回顾总结半个世纪以来行政区划调整和变更的情况，可以说既有成功的经验，也有失误的教训。
一、行政区划调整和变更要紧扣党和国家的中心工作，为党和国家的中心工作服务。
行政区划是国家政权建设的前提条件，也是国家政治体制的重要组成部分，对国家政治、经济、社会、文化、民族等各方面具有重大而深远的影响。因此，行政区划工作首先必须服务于党和国家的中心工作，紧密而直接地为党和国家的中心工作服务。从50年来行政区划的历史看，在这方面总体上还是比较好的。建国伊始，人民政权的建立和巩固是党和国家的头等大事，行政区划体制，采取设立大行政区、划小省制的办法，以利于中央政权对全国的领导和管理；调整划小县乡规模，以利于人民群众直接管理政权。这两项行政区划改革调整是在当时解放战争刚刚结束，旧政权刚刚被推翻，新的人民政权刚刚诞生的情况下，巩固人民政权，维护正常社会秩序的有效措施。这两项改革抓住了要害，达到了目的。设立大区、划小省制，直接作用就是加强了中央对地方的管理力度，从高层区划体制上有利于全国政权的统一领导和管理。调整县的规模，在当时刚刚解放、地方政权刚刚建立的情况下，对基层社会的有效管理和保障基层社会秩序的稳定发挥了积极作用。至于乡制的改革，目的是好的，但没有收到预期效果。
1954年国家撤销了大区建制，恢复省为一级行政区划，并对省的规模进行了调整，撤并了一些规模小的省、省级行政公署，除北京、天津、上海3个直辖市外，其它直辖市下放给省管辖，省建制的数量由1953年的53个，缩减到1955年的30个左右。大行政区和省级建制的这项撤并是适应当时形势要求的正确之举，既减少了层次，减少了管理成本，节约了经费开支，又消除了对国家统一和长治久安不利的隐患因素。大行政区的设立，在战争环境下和短时间内有利于中央政权的统一领导和指挥，但在和平年代，特别是时间一久就容易形成大区割据的局面，中国历史上的此类教训屡见不鲜。所以，1954年改革调整一级行政区划，既适应了当时经济建设的需要，又具有长远的政治意义。
改革开放以后，党和国家的中心工作再次转到经济建设上来，行政区划工作的根本任务是为改革开放和经济建设服务。我国1978年以来的改革开放首先源于农村经济体制的改革，就是在农村实行联产承包责任制。这时的农村行政管理体制是1958年开始实行的人民公社体制，这个体制的特点是政经合一，以政代经，束缚了农民的生产积极性和自主权。因此，为适应农村经济体制改革的要求，80年代初开始改革基层行政区划体制，逐步撤销人民公社体制，设立8万多个乡。撤社设乡适应农村经济体制改革的要求，既解放了农村生产力，有利于调动农村生产积极性，又加强了农村基层政权建设，促进了农村经济、政治、社会的发展与进步，是区划工作为国家改革开放大局和经济建设中心工作服务的成功之举。
二、行政区划调整变更要符合单一制国家结构的根本原则，在这个大原则下调节上下关系和民族关系。
根据我国《宪法》规定，我国国家结构形式实行单一制，全国各地都必须接受中央人民政府的统一领导。所谓单一制是相对于复合制下的联邦制和邦联制而言的，就是实行中央集权的国家领导体制。国家只有一部宪法，一个最高立法机关，地方政府管辖区域和权力大小以及大政方针都由中央政府决定，中央对地方实行层级控制，地方各级政府服从中央统一领导。目前，世界上180多个国家中，80％的国家实行单一制。我国实行这种单一制国家结构形式是由我国的历史、地理、政治、经济、民族、宗教、文化等多种客观因素决定的，是符合中国国情和各族人民根本利益的。从历史看，中国自古就是统一的多民族国家，自古就是皇帝一统天下的中央集权领导，自元朝西藏并入以来，中国历史上没有出现过国中有国的局面，也没有像美国那样吞并或购进新的地域，全国各地都接受中央政权的统一领导。从地理上看，全国大陆是一个整体，没有与周边隔断的独立地理单元，虽然台湾岛、海南岛等岛屿与大陆隔海相望，但交通十分便利，联系十分密切。而且自古以来的这种中央集权制，在2000多年的行政区划史上，就有意识地划分成犬牙交错的格局，其目的就是便于中央集权的统一领导。这种行政区划的历史格局延续下来，就使得各地行政区域彼此之间紧密相联、互相融通又互相制掣，没有哪个行政区域形成与周边行政区域迥然不同的社会形态、文化传统、道德意识和价值观念。从经济上看，东西部地区经济发展水平虽然不平衡，但总体上都是处于不发达阶段。从宗教上看，即使在旧中国，宗教信仰也不是以地域为分界线，而是各种信教群众分散杂居在全国各地。从民族关系上看，全国各民族自古以来就共同生活在一个统一的中央集权国家里，共同创造了祖国的历史和文明。由于民族交错聚居和散居的状况，各民族不得不和睦相处，彼此间密切联系，频繁交往，互利互助，共同发展，逐步形成了经济文化紧密相连，思想观念息息相通，谁也离不开谁的整体经济社会格局。汉族不仅在全国占多数，就是在许多少数民族地区也占多数。有的少数民族虽然有较大的单独的聚居区，但在这个聚居区居住的人口也只是该民族总人口的一部分甚至是一小部分，还是很多人散居在全国各地。如藏族，虽然西藏地区90％以上是藏族，但西藏的藏族只占全国藏族人口的53％。再如回族，虽然宁夏地区是回族聚居的地区，但这里的回族人口不足全国回族总人口的20％。所以从历史、政治、经济、文化、民族、宗教等各方面综合考虑，中国不能搞联邦制，只能采用单一制国家结构形式，这个结构形式有利于我国的统一、稳定和发展。
行政区划作为中央统治地方及中央与地方分权的一种重要形式和手段，50年来较好地体现和坚持了单一制国家结构的原则要求，促进了边疆的稳定和全国的统一。行政区划的直接目的和任务就是为中央统治和领导地方服务，古今中外概莫例外。因此，我们在行政区划管理上较好地坚持了单一制国家结构的原则要求，除香港、澳门特别行政区外，没有设置过不符合国家结构本质要求的行政区划建制。行政区划管理职权坚持由中央统一行使，在审批设立或变更行政区划时严格按《宪法》规定办理，海南省和重庆直辖市的设置都经全国人民代表大会批准，自治州、县、自治县、市的设置和区域划分由国务院审批。乡镇设置由中央政府授权省、自治区、直辖市政府审批，但中央政府制定统一的政策法规。只是“文革”时期省级政权越权批准设立或撤销了一些地县建制，造成了一些不稳定的因素和后遗症。 “文革”结束后，中央政府纠正了这些做法，重申县以上行政区划建制审批权在中央政府的原则。在这方面，单一制国家与联邦制国家是有明显不同的，如实行联邦制的美国各州，可以不经中央政府批准自行划分和设置郡（县）、市、镇。
简而言之，我国现行行政区划体制是由我国国家结构本质决定的。这个体制的确立和形成是我国的历史、政治、经济、文化等各方面的客观要求，符合我国国情。现行行政区划格局基本适应了这种单一制国家结构的要求，总体框架必须坚持。改革开放以来，如何解决中央管理过多、过死的问题为众人瞩目，一般认为中央政府应向地方放权，充分调动中央和地方积极性。对中央统治和领导地方的方式方法是可以改革完善的，而且必须改革完善。但这方面的改革必须在单一制的国家结构框架内进行，决不能改革国家结构，各级行政区域必须接受中央政府的统一领导，民族自治地方也不例外。近来，台湾省和海外有人主张中国应搞联邦制或邦联制，将中国分为十二块或七块，使各块竞争发展。这种“肢解”中国的主张并不是不了解中国的历史和现状，而是企图破坏中国的统一和稳定，恐惧中华人民共和国的发展强大。
事实上，中国共产党对联邦制是有过曲折认识的，30年代曾主张按苏联模式建立中国苏维埃联邦（参见1931年11月《中华苏维埃共和国宪法大纲》），但到抗日战争时期就认识到中国不能搞联邦制。中华人民共和国成立后，在单一制国家结构形式下，吸收苏联民族自治的特点和美国区域自治特点，将民族自治和区域自治相结合，走出了一条符合中国国情的民族团结之路，这就是民族区域自治制度。从建国初期开始实施民族区域自治制度以来，全国共建立了民族自治地方 155个，其中5个自治区、30个自治州、117个自治县、3个自治旗。此外，有些地方设有民族乡，全国共有民族乡1500多个。民族自治地方和行政区域总面积近620万平方公里，接近占全国总面积的65％；民族自治地方总人口16400多万，其中少数民族人口7500多万，占自治地方总人口的45％以上，占全国少数民族人口75％以上。
实行民族区域自治制度是符合我国民族特色、有效解决民族问题的办法。我国各民族分布状况决定了不能实行联邦制，但相对集中居住的各少数民族，在民族传统文化和宗教信仰等方面有自己独特的民族特征，需要区别对待。民族区域自治就是我国在单一制国家结构形式下具体处理和解决民族问题的政治制度，就是在中央人民政府统一领导下，民族自治地方比其它行政区域有更多的自主权。民族区域自治制度的根本特征有两个方面，一方面各民族自治地方都有中华人民共和国不可分割的一部分，都必须接受中央人民政府的统一领导；另一方面它在中央集权下适当分权，在《宪法》范围内自主处理本民族事务。根据《中华人民共和国民族区域自治法》的规定，民族自治地方享有的自治权涉及政治、经济、文化、教育、卫生等各个领域。如民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化等特点，制定自治条例和单行条例；上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或停止执行；民族自治地方的财政预算支出，按照国家规定，机动资金，预备费在预算中所占比例高于一般地区等等。实行民族区域自治，体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权力的精神，体现了国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则。这种民族自治是民族自治与区域自治的正确结合，是经济因素和民族因素的正确结合，不仅使聚居的民族能够享受到自治权力，而且使杂居的民族也能够享受到自治权力。从人口多的民族到人口少的民族，从大聚居的民族到小聚居的民族，几乎都成了相当的自治单元，充分享受了民族自治权利（周恩来：《关于我国民族政策的几个问题》），从而较好地处理了中央与民族地方的关系，少数民族与汉族的关系及少数民族与少数民族之间的关系，使中华人民共和国在少数民族地区比以前任何一个政权都赢得了更坚实的立足点（费正清、麦克法尔：《剑桥中华人民共和国史（1949～1965）》，P111页，上海人民出版社，1990年中译本）。
实行民族区域自治制度极大地调动了各民族人民当家作主的积极性，发展了平等、团结、互助的社会主义民族关系，巩固了国家的统一，促进了民族自治地方经济建设和社会发展。由于国家的政策支持和民族自治地方的努力奋斗，50多年来，特别是改革开放以来，民族自治地方的经济、社会得到了空前的发展和进步，经济、文化、教育、人民生活等各方面得到了大幅度的提高，取得了巨大的成绩。
