[宏观区划体系]葛剑雄：撤乡与强县--中国行政区划改革的方向zt [复制链接]

葛剑雄：1945年生，现任复旦大学中国历史地理研究所所长、历史地理研究中心主任、教授。并任国际历史人口委员会委员、中国史学会理事、中国秦汉史研究会副会长、上海市历史学会副会长等。从事历史地理、中国史、人口史、移民史等方面研究。

中国县政

据报道，重庆市已启动远期改革目标是取消乡镇一级政府设置的试验，此前在浙江等省则采取了“强县”的措施，使县一级行政区发挥更大的作用。从中国行政区划变迁的历史看，这两方面正是整个行政区划层级中的关键。

中国现行的地方行政区划有省、市(地级)、县、镇乡四级，以及与此相应的中央直辖市、民族自治区、特别行政区、生产建设兵团，民族自治州、盟、市辖区，县级市、民族自治县、旗、县级区以及县以下政区。在所有的政区中，县是历史最长、形成最早、相对最稳定的一级。中国有些县的名称和治所从先秦至今从未改变，有的县的辖境也长期稳定。而其他层级的政区，有的形成较晚，持续时间不长，有的很不稳定——不仅名称和治所多变，辖境变化无常，连存在的时间也悬殊。显然，这都与县级政区的功能有关。

县是随着分封制的瓦解而形成的，也是随着中央集权制度的建立和巩固而稳定的。在实行分封制的年代，天子与各级诸侯直接统治的范围有限，没有必要在统治区内再设置行政区。在实行实物或人力贡赋制的条件下，行政管理的内容和方式都比较简单，大小诸侯及他们的家臣完全可以胜任。而基层诸侯的内部事务，基本上都是通过宗族来管理和协调的。随着诸侯间兼并的加剧，相当多的小国被大国所灭。这些被灭的小国，往往就由战胜国的国君直接统治，而不再分封给新的诸侯。而这些小国一般都处于大国的边缘，离国君所在地有一定距离，自己直接统治鞭长莫及，因此“县”(或称为“郡”)应运而生。国君派遣县的行政长官管理这些区域，他们直接听命于国君，定期向国君报告，所收赋税也全部上缴于国君。随着疆域的扩大，这类“县”越设越多，以至都由国君直接统治也会顾此失彼，于是又在县以上设立了“郡”，由一个郡管理下辖的若干县，这样就形成了郡和县两级政区并由郡统县的体制。战国后期，各国已普遍建立了郡县制，到秦始皇灭六国，建立中央集权制度，郡县制也推广到全国。到秦末，郡增加到50个左右，县估计有近千个。在这一过程中，县基本上是一个设立和规范的过程，而它的上一级郡则已经过了多次调整和变化。

秦朝以后，总的来说，县的数量是在逐渐增加的，主要原因是疆域的扩大、人口的增加、经济的发展，大多出于治理的需要。秦朝有效统治的疆域不会超过300万平方公里，清朝的极盛疆域有1300多万平方公里，今天的中国领土面积为960万平方公里，但县的数量不过增加了两倍有余，目前是2200多个。从一个县平均的管理面积来说，并没有太大的增加。东部和农业地区基本没有什么增加。公元初的西汉有6000多万人口，设1500多个县级单位，平均每个县4万左右。今天的13亿人口分布在2200多个县级政区，平均每个县超过50万，增长了10多倍。可见县所管理的事务和其总量是在不断增加的。

县政最稳定

为什么县级政区能长期稳定呢？为什么某些统治者随心所欲的改变或设置无法长期存在呢？因为县是最重要也是最基本的行政区域，是一个政权须臾不可或缺的。中国历代疆域广阔，朝廷(中央政府)不可能直接统治全体臣民，只能通过县级政府。在没有机械交通工具和信息传递系统的条件下，县的面积不可能太大，否则就无法处理日常政务。县治的位置必须考虑在县境内及与上级政府之间的交通，便于人员和物资的输送、赋役征集和治安管理。如果人口过多、赋役征集量过大、治安条件太复杂，就得考虑分设新县或调整县的辖境。清朝将江南发达地区的县普遍一分为二，就是出于这样的目的。但另一方面，一个县级政府需要配置必需的官吏、士兵、衙署，建立城池和相应的交通运输设施，日常运行也需要经费，所以县的设置和维持必须考虑行政成本，并非设得越多越好。有些人口过少，太穷，治所太偏僻的县往往会被撤并，就是这个道理。

但县以上的政区就不同了。秦朝和西汉初期，县以上只有一层郡级政区，到汉武帝时，疆域大幅扩展，南端至今越南南部，东端在朝鲜半岛中部，西至今甘肃西界，北抵阴山，郡级单位已经增加到百余个，在当时的交通条件下，要在如此大的范围内实施管理已经捉襟见肘，所以才在郡以上设置了监察性的“刺史部”，东汉后期才演变为郡以上的一级行政区——州。刚开始时全国只有一二十个州，以后逐渐增加，到南北朝后期竟达二三百之多，完全失去了代表中央政府管理二级政区的作用，终于被隋朝彻底废除。但中央政府不可能直接管理那么多基层政区，唐、宋、辽、金都不得不设置一二十个一级政区或监察区，分别管理全国的基层政区。由于一级政区集中了辖区的事权，代表中央政府，行政成本也比县一级高得多，所以从元朝设置行省后，明、清两代都相当稳定，今天的绝大多数省级政区及其省会、省界基本都是沿袭明、清的。

在中央集权的政治制度下，中央政府和一级政区总是企图直接统治每一个基层政区，但力不从心，不能不在县级以上设置或虚或实的一个层次，如郡、州、府、路、道等。这一层级的积极作用是上通下达，分担一级政区的一部分政务，缓解一级政区辖境过大、人口过多、事务太繁杂的矛盾，但它的消极作用也显而易见，即增加了行政成本，影响了行政效率。正因为如此，历代往往设了又废，废了又设，由虚而实，由实而虚，或者虚实兼有。民国初一度撤销，由省直接管县。但蒋介石为了“剿共”的需要，又在江西设立“行政督察专员”，又推广到全国，形成县以上的“专区”。1949年以来沿袭了专区制，但无论是《宪法》规定，还是实际运行，专区只是省的派出机构，是虚体，不是一级政府，不能召开人代会。改革开放以来，逐渐推行“地改市”，目前全国的地区基本都已改成市，都成了县以上一级的实体政府。

在中国古代，县以下一般不设完整的、正规的政区，仅由县级政区指派或确认，主要的功能是征集赋役，维持治安，保证交通，而且相当一部分是由乡绅或宗族通过非行政手段实施的，所以行政成本很低，多数居民处于自治状态。直到近代，县以下的行政区才覆盖到全部辖境和全部人口。

强化县政

应该承认，作为中国历史重要组成部分的行政区划制度，与历史时期的人文和自然条件基本是适应的，所以才能延续二千多年。但改革开放以来，出现了一系列前所未有的变化——市场经济的发展，中央向地方放权分权，地方间的合作，信息技术的普及，交通条件的改善，对外开放等等。这些因素已经动摇或改变了一些政区存在的基础，例如在一个省的范围内基本都能做到当天往返，及时或同步的信息传输畅通无阻，介于省与县之间的这一级政区究竟还有没有存在的必要？新设一些管辖范围不大、事务不多的县级行政机构还有没有必要？

中国地方行政区划改革的重点，应该是充分发挥县级政区的作用，增强它的实际功能，弱化、虚化并最终取消市(地)一级，由省直接管县。对一些幅员太大、人口过多的省可以逐渐划小，海南省、重庆市的设置都是可借鉴的经验。而在一县以内，完全可以由县级政府直接管理，不必再设立基层政府。原来由基层政府承担的功能，相当一部分可以交给社区，由民众自治，有的可以由社会服务系统来承担，县级政府只要加以指导或督察。

无论是浙江的强县扩权，还是重庆即将试验的取消乡镇，都向行政区划的改革迈出了关键的一步，代表了发展的方向，我们乐观其成。

本文来源：南都周刊 作者：葛剑雄

只重人口的是聚落型的行政區劃

应该兼顾人口和地域。

笑喷  按照山东广东的标准来要求黑龙江内蒙  我只能说还能再搞笑点吗   中国现在根本无法用全国一刀切的方式来制定政策

楼主太绝对化了。
后面三个跟帖都有理。

基层以人口为主，因为民政和其它直面民众的服务在这个层次的总体公共服务中的比例很大。除市政用地外，区域治理的内容微乎其微。
广域兼顾人口和面积，因为两者并重。

人口权重稍大，但地域也不能不考虑啊

（1）古代，由于交通和通信工具的限制，为提高管理效率，区划面积往往不能太大。
（2）现阶段，由于高铁等交通工具的发展，以及网络等信息化手段的飞速发展，地域和距离的制约就显得不重要。
（3）而行政管理本质上是针对人的管理，即对象是人，如果一个地方地域再大，一个人也没有，就不存在管理的问题，只有资源的统计和控制问题，比如南极洲。
（4）同时由于网络等信息化手段的发展，同一管理层级人口可以适当放大，区划管理可以减少层级，实现扁平化管理，提高效率，为实现省县直管提供基础和现实条件。

红花郎:如今县自身的标准就有问题，从几千人到几百万人，从几百平方公里到几十万平方公里不等，规模参差不齐还五十步笑百步。拿一个错误做标准衡量另一个东西，本身就是错上加错。
当然市制是被重庆之流玩烂了，居然被冠以省管县的样板，真是滑天下之大稽。要不要废省并每3个地级市合成一个直辖市，全国一百个直辖市？那样对重庆赞誉有加的省县派就满意了。 (2015-07-15 15:48) 

然后在一百个省的上面设置约10个大区。

南天國士:大多數地級市是放大了的縣。 (2015-07-09 20:33) 

如今县自身的标准就有问题，从几千人到几百万人，从几百平方公里到几十万平方公里不等，规模参差不齐还五十步笑百步。拿一个错误做标准衡量另一个东西，本身就是错上加错。

当然市制是被重庆之流玩烂了，居然被冠以省管县的样板，真是滑天下之大稽。要不要废省并每3个地级市合成一个直辖市，全国一百个直辖市？那样对重庆赞誉有加的省县派就满意了。

政权设多少级，都好说。
关键是各个层级的权力、责任和利益应该有明显的区别。
否则，行政上就会相互推诿，有利益、权力的都往上冲，有责任的都躲开，就像本朝当前的情况一样。

省、县是二级广域地方的体制，省县二级权力责任利益是重叠的。这种情况下，县并不能发挥作用，结果是省会以外的地方荒漠化。
州制是一级广域地方、一级基层聚落的体制。中央、州、市镇的权力责任利益是错开的。各级各展所长。

zhuhou:我也反对他撤乡，县能直管200个村？ (2015-07-15 13:46) 

你的着眼点跟我的，是两码事儿。
两级之间的幅度和层级根本不重要，重要的是制度上的权责划分，以及以什么样的规模应该承担什么样的权责，尤其是人口和土地规模。

Franc.She:葛剑雄：秦朝以后，总的来说，县的数量是在逐渐增加的，主要原因是疆域的扩大、人口的增加、经济的发展，大多出于治理的需要。秦朝有效统治的疆域不会超过300万平方公里，清朝的极盛疆域有1300多万平方公里，今天的中国领土面积为960万平方公里，但县的数量不过增加了两倍有余，目 .. (2015-07-15 13:41) 

我也反对他撤乡，县能直管200个村？

葛剑雄：秦朝以后，总的来说，县的数量是在逐渐增加的，主要原因是疆域的扩大、人口的增加、经济的发展，大多出于治理的需要。秦朝有效统治的疆域不会超过300万平方公里，清朝的极盛疆域有1300多万平方公里，今天的中国领土面积为960万平方公里，但县的数量不过增加了两倍有余，目前是2200多个。从一个县平均的管理面积来说，并没有太大的增加。东部和农业地区基本没有什么增加。公元初的西汉有6000多万人口，设1500多个县级单位，平均每个县4万左右。今天的13亿人口分布在2200多个县级政区，平均每个县超过50万，增长了10多倍。可见县所管理的事务和其总量是在不断增加的。
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明知道人口多了一个数量级还多， 然后却无视清国以来基层重心不断下移的史实，反而认为重心不应该下移，甚至撤乡“强”县。我对葛专家的思维真是理解不能。

zhuhou:为何县县都要工业化？现在全国工业产能已过剩。
为何不能搞第1，第3产业？ (2015-07-15 13:24) 

你不搞工业化，怎么支撑经济、财政啊？社会停留在中世纪？要么跟希腊似的？
产能过剩也不等于工业化。产业链末端的简单重复不等于掌握了产业链上游。

你在13楼把百强县标准拉的那高，高到地级市都达不到..

为何县县都要工业化？现在全国工业产能已过剩。
为何不能搞第1，第3产业？

zhuhou:那请举一些地级市已产业升级了。让我看看标准为何？
不能是拿来主义。 (2015-07-15 13:11) 

以几百万人的规模是有可能搞产业升级，而几十万人的规模没有可能。搞省县制，结果只能是省级因为边际效用递减而效率低下，县级因为规模太小而无法生活自理。
世界上的国家那么多，你看见哪个几十万人口的弹丸小国完成了产业升级实现工业化？哪个不是靠采矿、旅游、金融或自由港等非实体经济混饭吃？中国那么大，没有实体经济，经济撑得起来么？
你看看哪个国家的广域自治体，不是人口或面积比契丹内地的县大，或者两者都大，而同时人口都远远没有契丹的省多？

Franc.She:呵呵，已经说过了，这些地方主要就是那么几种情况：
1、地级市成功整合辖区资源，带动全境发展。
2、地下有宝，靠山吃山、靠水吃水。
3、风景优美，上天恩赐。
4、地理位置重要，充当交通枢纽。
....... (2015-07-15 13:03) 

那请举一些地级市已产业升级了。让我看看标准为何？
不能是拿来主义。

zhuhou:参阅100强县
http://xzqh.info/bbs/read.php?tid=129242&fpage=2 (2015-07-15 12:49) 

呵呵，已经说过了，这些地方主要就是那么几种情况：
1、地级市成功整合辖区资源，带动全境发展。
2、地下有宝，靠山吃山、靠水吃水。
3、风景优美，上天恩赐。
4、地理位置重要，充当交通枢纽。
没几个是靠自身的资源发展起来的，也没有谁能自己实现产业升级。
你以为工业化就是招商引资，给洋人搞修理修配、来料加工或者组装配件么？

Franc.She:不能产业升级，如何形成强县？ (2015-07-15 12:42) 

参阅100强县

http://xzqh.info/bbs/read.php?tid=129242&fpage=2

zhuhou:若依我的小省模式
http://xzqh.info/bbs/read.php?tid=129759
省会城市缩至主城区，面积小了，人口少了，就不那牛B。
省一分为二，吸血范围剩一半。
原地级市还在，只是不辖县，仍然可制衡省会。
还有强县会生成。 (2015-07-15 12:37) 

不能产业升级，如何形成强县？

苏州老虎:l
老匹夫胡言乱语。
中国存在严重的“省会城市独大”问题，全面推行省管县，会导致这个问题进一步严重到无以复加的地步。
....... (2015-07-15 11:18)

若依我的小省模式

http://xzqh.info/bbs/read.php?tid=129759

省会城市缩至主城区，面积小了，人口少了，就不那牛B。
画红线，让省会成狭域市.
省一分为二，吸血范围剩一半。
原地级市还在，只是不辖县，仍然可制衡省会。
还有强县会生成。

playnist:撤销地级市，省直接管理设区市和不设区县、县级市。县升级为县级市、县级市升级为地级市应该是可以有一种制度规定，比如城市人口达到多少可以升级为可以设区的地级市。 (2015-07-15 11:02) 

如果把县城以外都当成无人区，那就不要奇怪为啥我们的人均收入总是人家的零头了。

l
老匹夫胡言乱语。

中国存在严重的“省会城市独大”问题，全面推行省管县，会导致这个问题进一步严重到无以复加的地步。

地级市制度，是有效避免“省会城市过分独大”，维持一省之内适当均衡的有效制度！

认为地级市剥削县（市）的言论，根本站不住脚。毫不留情剥削县（市）的，从来就是中央和省级。

有些专家鼓吹县（市）由省直管，其心可诛！一旦彻底直管，地级市将大面积坍塌，区划进一步碎片化，同时，再没有可以均衡省和省会城市的力量。