中国设市模式探讨
2004-9-13 10:05
浦善新
【摘要】中国的设市模式经历了从切块设市到整县改市的变革，现行的三种设市模式都存在明显的缺陷，其中的主导模式──“整县改市”──为中国特有的广域型设市模式，违背了设置城市型行政区的基本宗旨。借鉴西方国家城市行政区划的成功经验，结合行政区划改革战略的实施，按城乡分治原则进行设市模式创新，是促进城镇化健康发展的迫切要求。
【关键词】设市模式；切块设市；县改市；城乡分治；行政区划改革
一、中国设市模式简介
中国是世界著名的文明古国，也是世界上最早的城市发源地，曾是城市最发达的国家之一。悠久的城市发展史，决定了中国在古代就开始对城市与乡村实行不同的行政管理方式。然而，中国的市制(the system of cities)直到民国北京政府时代才开始初创，远远落后于很多城市历史比中国短得多的国家。从创立市制至今，中国的设市模式可以归纳为切块设市、整县改市、多中心组合三类。
（一）切块设市模式
即以县城或县(自治县、市)中心以外的重要工矿区、交通枢纽、风景名胜区、边境口岸及其近郊为区域设置市，与原来的县(自治县、旗、市)分割为2个县级以上行政区。简言之，即以县（自治县、旗、市）的部分行政区域设置市。这种模式在改革开放以前一直是中国的主要设市模式，1980年代以后，因逐步采用整县改市为主导设市模式，切块设市模式最后仅在少数非县城中心镇得以保留，与此同时原来切块设市的地方有不少实行市县合并，致使切块设市模式设置的市的数量有较大幅度的减少，目前仍采用这种模式的市约150个左右，占市总数的近四分之一。其中一部分以非县城中心镇为基础切块设置，这类市尽管数量不多，但贯穿于整个设市过程，从创立市制起一直沿用至今，早期的如二连浩特、满洲里，近期的如阿尔山、东兴、合作、五家渠、图木舒克、阿拉尔；多数为1980年代开始推行整县改市模式以前以县城为中心切块设置的市，绝大部分已是地级市；一部分为1980年代起实行市领导县体制过程中，县级市升格为地级市或地改市或县直接改为地级市时，城区设市辖区、郊区设县，如宿迁市（宿城区、宿豫县）、黄冈市（黄州区、团风县）、揭阳市（榕城区、揭东县）、阳江市（江城区、阳西县），也有的先将城区、郊区分别设置市辖区，后将在郊区设置的市辖区改为县，如盐城市郊区改为盐都县、清远市清郊区改为清新县、河源市郊区改为东源县、阳江市阳东区改县，还有的以市辖区的郊区部分设县，如孝感市孝南区析置孝昌县、云浮市云城区析置云安县。
（二）整县改市模式
即将整个县（自治县、旗）改为市，个别的几个县合并设置一个市，如朔县和平鲁县合置朔州市、定海和普陀2县合置舟山市，还包括将原属一个县级政区的郊县并入市，变原来切块模式设置的市为整县改市模式。这种模式为改革开放以来所普遍采用，全国现有的660个市，70%以上采用整县改市模式。
（三）多中心组合模式
即一个市含有若干个城市（城区），各城市建成区之间有大片农村相隔。这种模式主要用于分散的工矿区、林区，如山东省淄博市、东营市，安徽省淮南市、淮北市，黑龙江省伊春市；或因几个市合并成一个市而采用，如河北省张家口市（宣化市）、秦皇岛市（山海关市），江苏省淮安市（淮阴市、县级淮安市），浙江省台州市（椒江市、黄岩市），安徽省黄山市（屯溪市、县级黄山市）；近年来随着大量的县（市）改为市辖区形成新的多中心组合市，如北京市、天津市、上海市、重庆市、南京市、杭州市、宁波市、武汉市、广州市、佛山市、江门市。
多中心组合模式从严格意义上讲，可以分别归入切块设市和整县改市模式：从政区划分方式看，上述三类多中心组合市中，第一类多数属切块设市模式，后两类绝大部分属整县改市模式；从本质上分析则都更接近于整县改市模式，一般市区面积较大，城区面积占市区总面积的比重偏小，尽管第三类主城区面积较大，但相对于包含原来几个县（市）、庞大的市区而言比重仍然偏小，如北京市城区面积约1000平方公里，市区面积超过12000平方公里，城区面积仅占市区面积的8.3％。
之所以将多中心组合单独列为一种设市模式，主要是强调这种模式的分散性、多中心特点。第一类与切块设置的市相比，面积大，多数从若干个县市中分割而来，并常形成飞地，主城区、副城区规模相对比较接近。第二、三类与整县改市相比，面积更大、人口更多，副城区都有一定的规模，第二类也常存在飞地。
二、中国设市模式分析
（一）设市模式演变
纵观中国市制80多年的历史，前60多年基本上采用切块设市模式。在传统的计划经济体制下，由于区域经济系统以纵向运动为主，城市发展速度缓慢，尽管切块设置的市的地域比较小，城市发展仍有一定余地，而城市的粮油、蔬菜和肉蛋等副食品及工业原材料的供应，以及工业产品的外销都由国家通过行政手段按计划调拨。因此，切块设市造成的“市县并存、城乡分离”的矛盾以隐形形式存在，切块设市模式与当时的计划经济体制和“城市工业、农村农业”的二元经济结构基本相适应。
中国共产党十一届三中全会以后，随着一系列正确方针、政策的贯彻落实，特别是农村联产承包责任制和以经济建设为中心、坚持四项基本原则、坚持改革开放总方针的实施，农村剩余劳动力大量转入非农业生产领域，商品经济迅猛发展，如一股洪流不断冲击城乡割离的壁垒，切块设市模式的弊端日渐显露。一方面，农村经济的繁荣推动了城市的快速发展，为追求规模效益，城市不断扩大投资规模，建成区迅速向外扩张，城市回旋的余地日趋减少，发展空间受阻，而当时城市所需的副食品尚难以完全依赖市场组织货源，城市“菜蓝子”、“米袋子”工程成为摆在市政府面前的一件大事，也迫切要求扩大市的地域范围。另一方面，县域经济在突破了传统的“城市工业、农村农业”的格局后，也亟需大量投资发展第二、三产业，由于切块设市将原属县的精华区域──县城切割给市，加上县城搬迁不仅涉及选址问题，而且要耗费大量的资金，大多数县只能驻在市区（原县城），形成市县同城而治的格局，一个城市内的企业、事业单位分属两个独立政区，县为了充分利用原有的基础设施和控制的土地等资源，发挥原县城的区位优势，只能在市区内或外围延续发展，不仅使本已拥挤的市区压力更大，而且“你中有我、我中有你”插花式布局，给城市的协调发展带来了一系列的矛盾。为此，各地在实践中逐步酝酿出新的设市模式──整县改市，如1979年设立的珠海、深圳、乐山3市和1980年设立的汉中市。
1978年浙江省吴兴县的湖州镇、嘉兴县的嘉兴镇、绍兴县的绍兴镇、金华县的金华镇和衢县的衢州镇改为市。经过一年多的实践，浙 江省人民政府报告国务院，要求撤销吴兴等5县，分别并入湖州等5市，其提出市县合并的理由是：
1、5个县工农业都比较发达，又都是重点产粮县，这些县的城镇和农村、工业和农业已成为相互依存、联系紧密的经济整体，市县分设割断了城乡之间、工农之间的有机联系，影响了城乡经济的共同发展。
2、各县的财政收入主要依靠城镇的工商税和利润，市县分设使县的财政收入寥寥无几，许多市县一起可以办的事无力兴办。
3、市县分设搞两套机构，增加了行政编制，扩大了非生产性开支，而且增加了许多难以调处的人为矛盾。
经过反复论证、慎重研究，国务院于1981年批准了浙江省人民政府的请示，同时指出：“五个县都改设市带有试验性质，希望你们注意总结经验”。从此，整县改市的比率和市县合并的数量逐渐增多。1981年有6个县比如市，1982年新设12个市中有5个为整县改市，占41.7％，比1979年增加28.7个百分点。
经过试点与实践，根据当时地市州机构改革的要求，在实地调查摸底的基础上，民政部、劳动人事部在1983年上报国务院的《关于地市机构改革中的几个重要问题的请示报告》中，肯定了撤县设市模式，并提出了县改市的具体标准。整县改市随即成为主要的设市模式。1983年设立的44个市，整县改设的达39个，占88.6％。又经过数年的实践、比较，民政部于1986年向国务院上报了《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》，将整县改市作主导设市模式，国务院以国发（1986）46号文批转各地试行。据初步统计，从1979年至2002年的，县改市总数达424个，占同期设市总数的85.7％，同期还撤销134个县级行政区，并入相应的市，扣除从市析置的35个县，仍超过同期切块设市的数量。
中国设市模式分类统计表
注：
① 本表根据历年行政区划变更资料整理。因有的年份撤并部分市，两种模式设市数量合计大于当年市的增加数。
② 1978年六盘水地区改市未统计。
③ 切块设市包括县级特区、矿区、工农区、镇、市辖区改市。
④ 整县改市包括旗、自治县改市。
⑤ 1986年撤销零陵县，设立冷水滩市，以该县的部分区域为冷水滩市的行政区域，零陵县的其余区域并入永州市，分别计入切块设市和市县合并。
⑥ 因为有的几个县市并入1个市，所以县并入市的数量大于切块设市模式变为整县改市模式的市的数量。
⑦ 因有个别市析置2个以上的县，所以市析置县数量略大于整县改市模式变为切块设市模式的市的数量。
⑧ 1997年下半年开始冻结县改市审批，设市基本上处于停顿状态，其后的县改市实际上是地改市的同时县改区或县直接改为地级市。
（二）对整县改市模式的争论
自1980年代起以整县改市为主导设市模式，随着市总数的激增，县改市成为人们普遍关心的众多行政区划问题中的一个热门话题，社会各界对此褒贬不一，争论激烈。否定整县改市模式的人士认为，这一模式是在没有充分理论准备和宏观思考的情况下，为了解决行政区划调整中出现的一些具体矛盾，而仓促出台的方案，是折衷调和的产物，其主要弊端有：
1、混乱了市的概念，搞得市不象市，县不象县。其理由是，市是人口集中、工商业相对发达而地域相对较小的点状政区，而县是包括城镇和广大农村在内的面状政区，整县改市成十倍、百倍地扩大了市的范围，市不再是传统意义的“市”，出现了既不象市、又不是县的“不伦不类”的行政建制，使“市”既包括传统的点状市，又包括整县改设的面状市，成了一个“模糊的、没有确切内涵”的概念。
2、市区农村人口比重过大，城乡概念模糊，给城镇人口的统计工作带来困难，造成城市化水平的混乱，出现了“假性城市化”的现象。城市人口占总人口的比重是衡量城市化水平最重要的指标，中国一个县少则几十万人，多则百万人以上，整县改市使很多县摇身一变成为“大城市”和“特大城市”，而实际上这些大城市徒有其名，其城市人口只有十几万，甚至几万，其中还有相当一部分是不稳定的流动人口。这种名不符实的状况，不仅给统计和使用这方面统计数字的有关部门、科研单位带来混乱和困难，而且容易造成国内外有关人士对中国城市化水平的误解。
3、造成城郊比例严重失调。由于整县改市无法调整城郊比例，县多大市就多大，致使市的郊区普遍偏大，市之间的城郊比例悬殊，而且县级市的郊区普遍大于地级市。
4、对行政区划走向缺乏战略思考，不利于长远发展。从行政区划的总体发展趋势看，撤县设市基本思路不清楚，其发展前景如何？是用市制代替县制，还是县制、市制并存？缺乏必要的理论思考和论证，也没有相应的对策，只是摸着石头过河，走一步看一步，这样下去总有一天所有的县都会改为市，而即使如此中国最多也只能设置3000多个市。
5、不利于宏观经济的发展。县改市对经济的推动作用，主要表现为知名度的提高，使市得到了不少有形的和无形的利益。但是，知名度是相对的，是建立在县衬托的基础上的。从局部看，县改市由于知名度提高，吸引了资金、项目等，加快了发展。从全局看，国家的资金、技术、项目、原材料的总数是定数，市发展的加快意味着县发展的相对放慢，市得到的，正是县失去的。可以说县改市“知名度”的优势是从县里“借来的”。因此，“借知名度”推动经济发展，就全国而言并无普遍意义。整县改市使市自成一体，加上财政上分灶吃饭的体制，给更大区域内生产力的合理布局和宏观调控增加了难度。
6、助长了“设市热”的形成。县改市模式在设市指导思想上，对市、县功能差异重视不够，结果“市”名不符实，有的农业县建了市，有的财政补贴县甚至贫困县也挂上了市的招牌，县改市成了县政府追求的政绩之一，县都千方百计要改市，在20世纪80年代末、90年代形成了数次县改市热潮，而设市后不少地方依然“路不平，灯不亮，建不建市一个样”。
7、县改市使市政府顾此失彼。由于大多数县改的市，在地域上以农村为主，在人口结构上以农民为主，少数地方甚至在产业上仍以农业（第一产业）为主，如果按城市型政府要求管理，就会影响农业的发展、农村的繁荣、农民的富裕，而仍按农村模式管理，则城区面临的社会治安、城市规划与建设、环境卫生、交通管制、市场管理等城市问题得不到有效解决。
肯定县改市模式的人士认为，这一模式是中国迈向具有中国特色的社会主义城市化道路的具体措施，完全符合中国社会经济发展的客观规律，从切块设市到整县改市，是设市模式的重大变革，与切块设市相比其优势是：
1、打破了过去市县分设、城乡分割、人为割断城乡经济有机联系的局面。有利于城乡结合、工农结合，促进了城乡经济的协调发展，符合社会主义市场经济城乡一体化的客观要求。
2、解决了长期以来市县并存、同驻一地这一难以解决的矛盾，避免了不必要的重复建设。切块设市，市县并存，必然矛盾重重，最突出的是市县分设造成的县驻地问题，如果市县同驻一城，就会产生诸如办公用房、住房、征地、副食补贴等一系列问题，县缺乏具有活力的经济增长点，很多驻在市区的县要求搬迁就充分证明了这一点。如果县城迁驻，又迁往何处？数亿元的经费从何而来？对于已将黄金区域切割给市的县而言，无疑是雪上加霜，而且干部家属的就业问题不好解决。不管县城是否搬迁，都会因为一个县一分为二而导致大量的重复建设。
3、精简了机构，减少了行政编制，节约了经费开支。整县改市与切块设市相比，设一个市可以减少党、政、人大、政协4套县级机构，至少可以精简2000人。按此估算，1979～2003年撤县设市424个，加上市县合并（不包括多个市县并入一个市），扣除同期由市析置的县，合计减少县级政区约500个，共可精简100万人，按每人每年开支2万元（包括工资、福利和办公经费），则每年节省非生产性开支200亿元，累计约3000亿元，这还不包括新设县级政区建办公楼、购置车辆等最基本的一次性开支及其维护费用。
4、整县改市使市有广大的农村为腹地，回旋余地大，便于今后长期的发展。避免了切块设市造成的市区过小，不断向外蚕吞的状况，解决了长期存在的城市疏菜、副食品的供应问题，有利城市建设的统一规划、长远规划，保证城市总体规划的实施，增加规划的弹性和可行性。尤其在当前行政区经济运行阶段，地方政府演化为重要的利益主体，土地有偿使用，切块设市产生的市边界动态扩展变得愈来愈不可取：
一是靠近市区的往往是县域经济比较发达的地区，市边界扩张过程即是县域经济优势区域向市区转移的过程，这种“劫贫济富”式的区划调整，不利于县域经济的成长；
二是这种切割方式破坏了县域内传统的经济、政治、文化、历史等诸多方面的联系；
三是对于毗邻城市的郊县而言，往往为了避免县域优势地区被侵吞，而不愿在邻近市区的地段投资建设，人为地浪费了优势区位，对市和郊县经济发展都不利。
5、有利于行政区划的相对稳定和社会安定。县是中国春秋战国时期就开始逐步形成的基本行政区，历经3000多年的发展，一直沿用至今，其内部长期形成的政治、经济、社会文化联系难以分割，县城与县域内的农村之间存在着千丝万缕的联系，当地居民的归属感和认同感已经根深蒂固，人为地把一个县分割为两个政区，难以为当地居民所接受，容易产生不必要的不安定因素，不利于社会的安定团结。
（三）设市模式比较
切块设市模式的优点是，市的行政区域与城市地域相一致，便于市政府根据城市的特点，集中精力管理好城市，城乡界线清楚，便于城乡分类统计，与其他国家的横向可比性强，在区位条件好、规模大、有发展潜力的非县城中心镇采用切块设市模式，效果比较明显。其不足是，一方面符合切块设市条件的非县城小城镇数量太少，而且即使这些少量的小城镇要实现切块设市的愿望，在实际操作中也是阻力重重，因为其所在的县级政府普遍反对，往往难以实现，典型的如浙江省苍南县的龙港镇。另一方面，大量传统的以县城为中心切块设市，造成市县分设、同驻一地、城乡分割、重复建设，人为割断了城乡经济的有机联系，大量增加机构编制，不利于县级政区作为中国基本行政区的相对稳定。
多中心组合模式只适合少数布局分散的工矿区、林区，其不足是市的地域结构普遍过于分散，有的甚至形成飞地，不便管理，而且工矿城市一般都有相应的生命周期，一旦进入衰老期，就会面临如何转型的问题，管理目标、重点也必须相应地转变，缺乏可持续发展能力。而多个市县合并形成的多中心组合市，不利于组团式城市的形成与发展，在一定程度上助长了城市“摊大饼”式向外扩张的趋势，抑制了被撤并市县的活力，这也市县改区在广东、江苏、浙江等经济发达地区遇到县级政区抵制的原因所在。多中心组合模式面临的另一个问题与县改市模式类似，就是市的辖区过大，城市地域相对于农村而言偏小。
客观地讲，整县改市模式基本克服了传统切块设市模式的弊端，解决了切块设市模式造成的市县并存、同驻一地、重复建设的问题，精简了机构，有利于县级政区的稳定。但整县改市模式违背了设置城市型行政区的基本宗旨，市区农村人口比重过大，城郊比例严重失调，城乡概念模糊，不利于城乡分类统计及与其他国家的横向比较，“假性城市化”造成城市化水平的混乱，县数量的有限性从根本上限制了市的总数，市政府在管理对象上与县没有区别，无法集中精力强化对城市的规划、管理、建设。
此外，现行的设市模式不仅导致“市”、“县”概念的模糊，而且“市”有直辖市、地级市、县级市，还有副省级市、副地级市、较大的市、计划单列市、领导县的市、设区的市、不设区的市等，这些“市”相互交叉、重叠，加上实事上存在的“市领导市”体制，人们很难区分各种“市”的等级、规模、隶属关系和“市”与“市”之间的相互关系。
三、发达国家城市行政区划借鉴
（一）西方国家主要设市模式
18世纪中叶的工业革命，促进了人口、工业在一定地域的集聚，拉开了现代城市化的序幕，为了有效地管理城市地区的人口、经济、社会活动，西方国家相继建立了管理城市地区公共事务的城市地方政府，从而产生了城市行政区划。与中国整县改市、多中心组合这样广域型设市模式（市的行政区域远大于城市连续建成区，城市地域在市行政区域中所占比重较小，农村地域占优势）不同，西方国家的设市模式主要有统一型、窄域型两种类型。
1、统一型
市的行政区域与城市连续建成区范围相差甚微，或者前者略大于后者，差异部分或作为城郊农业用地，或作为城市发展备用地。这种设市模式在理论上较为合理，在实践上便于进行横向比较。日本、澳大利亚等国采用这种模式。中国的切块设市模式比较接近统一型设市模式。
2、窄域型
同一连续建成区由几个、甚至几十个大小不等的市分而治之，一个城市连续建成区实际上由一组大小不等、但在法律地位上彼此独立的市组成，形成跨界（行政区边界）城市。美国、加拿大等国采用这种模式。如洛杉矶──长滩城市连续建成区由81个市组成，总人口700余万，人口最多的洛杉矶市300多万人，此外还有长滩、阿纳海姆、圣塔安那等20万人以上的市，河边、亨丁顿滩、弗勒顿等10万～20万人的市，以及圣塔莫尼卡、伯班克、新港滩等一大批10万人以下的市。
（二）西方国家城市行政区划变革
西方国家城市行政区划的演变主要有城市兼并郊区、城市地方政府自愿联合，城市兼并郊区模式成功的很少，城市政府自愿联合、建立跨行政区的联合政府或协调机构已成为城市行政区划变革的主要趋势。窄域设市模式下一个大都市由若干市组成，各市都是独立的行政区，各自有经选举产生的市政府。随着大都市人口和地域的迅速扩展以及新城市的大量涌现，一方面，城市发展空间受阻，另一方面，由于一个城市分属众多的利益主体，如果各市政府之间缺乏有力的协调机构和沟通途径，很多关系到整个大都市区的社会公共问题就无法解决，必然使包括城市规划、污染治理、道路和通讯网络建设、交通管制、社会治安等在内的诸多城市管理问题难以协调。特别象美国的纽约，由于一个连续建成区跨越纽约、新泽西、康涅狄克3州，而在联邦制下3个州的法律又有较大区别，这为城市治理带来了很大的困难。
为此，从1950年代开始，为了解决日益突出的大都市跨界管理问题，西方国家先后对大都市的行政管理结构进行改革，其目标是既能兼顾各市利益，又能对某些需要从整个大都市区角度进行规划建设和管理的项目实施统筹规划、协调管理，结果产生了双层政府结构，即在市政府的基础上，建立大都市联合政府或协调机构。例如，伦敦在1965年成立了大伦敦郡议会，1974年又在大曼彻斯特、默西赛德、西米德兰、泰恩与威尔、南约克郡和西约克郡6个大都市区设置郡议会，以求通过统一管理来缓解大都市由于政区分割而造成的矛盾。美国的纽约连续建成区也设置了若干统一的专业性管理机构，如学校区、给水区、防洪区通常是代表12个市政府的联合体，设有专门协调管理机构，
纽约市特里博拉夫桥梁和隧道管理局、纽约港管理局则对整个大都市区的某一部分或系统拥有管辖权。
（三）国外城市行政区划经验借鉴
第一，城乡分治。
西方国家城市行政区划不管如何变化，其城乡分治、城乡分立这一基本原则始终不变，即同一层次的行政区划分为城市行政区（点状）和乡村行政区（面状），由更高层次的面状行政区管辖，高层次的城市行政区有的也划分为若干个低一级的行政区，但没有城市行政区管辖乡村行政区的现象。为什么国际上普遍实行城乡分治体制呢？这反映了一个带有共性的基本道理：从现代经济和社会的发展趋势看，城市和农村的差别与不同需要十分明显，彼此之间的独特性突出，管理上的不一致客观存在，因此有必要在政治体制和行政管理上对城乡进行分别治理，这也是产生城市行政区划的根本原因。马克思在《资本论》中指出：“一切发达的、以商品交换为媒介的分工的基础，都是城乡的分离。可以说，社会的全部经济史，都概括为这种对立的运动”。私有制的生产关系导致城乡对立，城市的发展建立在剥削乡村、农民破产的基础上；社会主义社会消灭了私有制，城乡之间的对立不再存在，但城乡差别依然并将长期存在，城乡分治前提下的城乡协调发展成为社会主义城乡关系的基本特征，城市领导乡村，乡村支援城市，取长补短，共同发展，逐步缩小城乡差别，是我们的奋斗目标；只有在共产主义社会，社会生产力高度发达，城乡差别消失，城乡融合，才能真正实行城乡合一的管理体制。
第二，双层结构政府体制。
西方大都市行政管理体制改革的实践证明，建立双层结构政府体制是城市化发展的必然趋势。在双层结构政府体制下，大都市联合政府或协调机构与市政府之间不是等级隶属关系，而是在两个层次之间进行明确的分权，以避免相互干扰，提高行政效率，各市政府独立执行自己的计划，大都市联合政府或协调机构则管辖超出一个市政府辖区范围的公共服务事务，协调解决涉及整个大都市区的问题，为各市政府之间提供沟通和对话的渠道。其基本经验是，大都市联合政府或协调机构与市政府之间有明确的分工，联合政府或协调机构不干涉市政府的事务，使市保持相对的独立性，而市政府则应树立整个大都市区协调发展的整体观念，尊重和强化联合政府或协调机构的权威性。
其面临的主要问题是，由于西方国家地方自治的传统根深蒂固，大都市联合政府或协调机构往往难以真正发挥统筹协调的作用。
四、结论
结论一：中国特有的广域型设市模式，不符合设置城市型行政区的基本宗旨。
城乡属于两种不同范畴的地域，它们在人口分布、经济发展及社会、环境方面的差异性，决定了城市与乡村对管理体制的不同需求，在城市内部需要统一规划，集中式管理，而农村则可以相对分散、放权。有效地管理城市地区的人口、经济、社会活动，是设置城市型行政区的目的所在，也是西方国家始终坚持“城乡分治、城乡分立”原则的根本原因。中国现行的广域型设市模式，使市县在地域上趋于一致，管理对象的趋同性失去了设置城市型政区的意义，市政府在管理上无法突出城市这个中心，甚至会造成城乡两方面管理的顾此失彼。
结论二：中国现行的设市模式各有利弊，都有明显的局限性。
几十年的实践表明，多中心组合模式只适合少数布局分散的工矿区、林区；多个市县合并形成的多中心组合市，不利于组团式城市的形成与发展，助长了城市“摊大饼”式向外扩张的趋势。而且多中心组合模式造成市的地域结构松散，特别是飞地，不便管理，辖区过大，面临县改市模式类似的问题。非县城切块设市效果较好，但数量有限，而且操作困难；县城切块设市，造成市县分设、同驻一地，矛盾重重，人为割断了城乡经济的有机联系，增加机构编制，不利于县级政区的稳定。整县改市模式基本克服了传统切块设市模式的弊端，但违背了设置城市型行政区的基本宗旨，城乡概念模糊，不利于城乡分类统计及与其他国家的横向比较，县的数量限制了市的总数。
结论三：按城乡分治原则进行设市模式创新，是促进城镇化健康发展的重要途径。
要从根本上克服现行设市模式的局限性，从体制上保证城镇化全面、协调、可持续发展，必须借鉴西方国家城市行政区划的经验、教训，按照体制创新的要求，构想行政区划综合改革方案，遵循城乡分治原则，积极探索新的设市模式。总的思路是：在基层实行城乡分治，充分体现城乡对行政管理及管理体制的不同需求，由高一层次的面状行政区管辖下一级的点状行政区和面状行政区；对于涉及跨行政区的协调发展、统筹管理问题，可针对面临的具体问题，借鉴西方双层结构政府体制和欧洲联盟（EU）组织管理机制的成功经验，由更高一级的政府引导，相关行政区政府自愿参加，建立综合或专业的统筹协调机制及相应的机构，以市场为导向，以制度为保障，综合运用经济、法律、行政手段，通过协商、委员会表决机制加以解决。
笔者的初步设想是：
1、依据行政区划总体改革目标，适当划小省区，扩大直辖市范围，实行省──县──乡三级制；
2、取消直辖市、自治区，城市人口占总人口的比重超过50％且至少有一个300万人以上超级城市的省可改为都市省，在少数民族地区
实行民族区域自治设置自治省；
3、撤销地区和自治州，在少数民族地区设置相应的自治县，取消市领导县体制，由省级政区直接管辖县级政区；
4、以现有的市、县为基础，综合考虑人口与面积规模，合并规模过小的市县、切块分设的市县，原则上恢复近几年改为市辖区的市县（无锡与锡山、苏州与吴县、常州与武进、衢州与衢县等原属一个县级政区的除外），在此基础上，城市人口占总人口的比重超过60％且至少有一个50万人以上大城市的县可改为都市县；
5、对现有的乡、镇进一步适当合并，总人口5万人以上、其中城市人口的比重超过70％的乡级政区可改为市，在少数民族地区设置民族乡。
6、条件成熟时取消除市以外的乡一级政府，将乡（民族乡）政府改为改为乡公所，作为县政府的派出机构。
按照上述改革设想，中国的地方行政体系为省（都市省、自治省、特别行政区）──县（都市县、自治县）──市（乡、民族乡），其中城市行政区划系列为都市省──都市县──市。这一新的设市模式借鉴了西方国家行政区划的成功经验，城市型行政区层次清晰、等级分明，解决了“市”作为行政区通名交叉、重叠、模糊不清的问题，与现行的设市模式比较，既可以克服传统切块设市的旧弊端，又解决了整县改市出现的新问题，既保留了非县城切块设市和整县改市的优点，又弥补了它们的不足，是更高层次上的城乡分立体制，符合城乡分治的客观要求，在基层由市负责城市事务，由县负责协调整个县域的事务，在高一级层次由都市县负责城市事务，由省负责协调整个省域的事务。
行政区划改革，尤其是涉及重划省区这样的重大改革，牵一发动全身，并需要修改宪法的相关条款，特别是涉及少数民族地区的改革更需要慎重对待。上述改革设想仅是个人的一点粗浅看法，还很不成熟，更难以在短期内全面实施。为此，对当前的行政区划提出如下建议：
1、继续冻结县改市审批，避免城乡政区设置的进一步混乱；
2、由地级市代管的县级市，根据宪法的规定，逐步改由省、自治区直辖，增加省区管理幅度，转变政府管理职能，为减少中间层次摸索经验、创造条件；
3、继续引导乡镇适当合并，积极推动规模过小的县级政区、村级组织的有序合并；
4、积极探索县下设市模式，抓住有利时机及时试点。
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主要参考文献：
1、浦善新等著：《中国行政区划概论》，知识出版社，1995年。
2、高岩、浦善新主编：《中华人民共和国行政区划手册》，光明日报社，1986年。
3、中国行政区划研究会编，张文范主编：《中国行政区划研究》（论文集），中国社会出版社，1991年。
4、中华人民共和国民政部编，高岩、浦善新主编：《中华人民共和国县级以上行政区划沿革(1949～1983)》，测绘出版社，1986年、1987年、1988年。
5、中华人民共和国民政部编：《中华人民共和国行政区划简册》，测绘出版社，1985年、1986年、1987年、1988年、1989年。
6、中华人民共和国民政部编：《中华人民共和国行政区划简册》，中国地图出版社，1990年、1991年、1992年、1993年、1994年、1995年、1996年、1997年、1998年、1999年、2000年、2001年、2002年、2003年、2004年。
7、中国行政区划研究会编，张文范主编：《中国省制》（论文集），中国大百科全书出版社，1995年。
8、叶舜赞主编：《城市化与城市体系》，科学出版社，1994年。
9、顾朝林：《中国城镇体系：历史、现状、展望》，商务印书馆1992年。
10、浦善新：《行政区划改革浅议》，《社会保障报》1986年11月6日第3版。
11、浦善新：《行政区划改革的宏观思考》，《中国民政》1989年第4期。
12、浦善新：《中国行政区划名称改革构想》，《中国方域》1993年第2期。
13、高岩、浦善新：《我国市建制的形成与发展》，《地理学与国土研究》1986年第2期。
14、浦善新：《设市模式浅析》，《民政部论坛》1995年第3期。
15、浦善新：《中国省制研究》，《中国省制》（中国大百科全书出版社1995年版）。
16、浦善新：《城市化的反思及其再认识》，《中国方域》2000年第1期。
17、浦善新：《城市化进程中的中国城市行政体制改革探索》，《济南市委党校、济南市行政学院学报》2000年第4期。
资料来源：《中国市长》2004年第5期
