[职官]中央-地方关系和地方制度框架刍议 [复制链接]

    国家小到像新加坡的话，应该不会存在中央跟地方这样的概念的。国家大到像中国的话，中央和地方的关系以及地方制度是国家和社会生活中一个极其重要的问题。在这里地方政府的出现最重要的原因在于国家领土太大、人口太多导致全国政府已无能力对全民进行面面俱到的有效的统治。领土越大、人口越多、治理能力越低，地方层级也就相应的必然增加。站在国家的立场上，实施有效统治，实现长治久安，毕竟是天字第一号工程。
    于此，地方各级政府存在是以国家为维护统治而授权建立为前提的。地方政府和地方制度的建立和维持应该是中央政府专擅的职权。
    国家治理的过程也是政府创建和维护公共秩序的过程，包括立法、决策、执行等过程。中央政府必定是制定法律法规、大政方针以及涉及国家主权和全国性事务（比如说外交、国防），地方政府则主要是负责执行法律政令，向政府的终端客户-辖区居民提供公共服务。
    于此，必须考虑到中国领土实在是太大了，人口实在太多，政府执政能力也实在差强人意，所以地方政府应该在两级或以上，所以必然存在直接面向居民的地方政府（基层政府）以及间接面向居民的地方政府（区域政府）。
    于此，我建议那些区域政府应该是中央政府与基础政府的中转站，其重要性不需要我多言，然而政府建制上应该实现“精兵简政”，层级最好少到只有省级，机构要重组，人员编制要精简，职权范围也要仅限于那些真正发挥“中转”作用的领域，比如区内转移支付和地方财政统筹协调。多数的地方政府的职权（即不属于前文提到的应该由中央政府行使的职权）要下放到基础政府去。
    所以基层政府要有足够的人事权、财权、事权，才能更好完成自身的使命，执行法律政令，提供公共服务。
    小结：我国应该建立符合中央政府-区域政府-基层政府的地方制度框架。

      我国实际的情况下，省和地市两级政府应该是属于区域政府，而县级及以下的地方政府是属于基层政府。现在普遍的观点看来都是实现省县直管或府州制这样的两级地方政府框架，我也是深表赞同的，毕竟各级政府的使命任务应该不同，以实现政务一体，提高施政效能。
  然而省县直管体制下，废除地市一级，那些管辖近百甚至上百个县份的省该如何呢？我看只有拆，要不然就是拆省，要不然就是并县。在府州制下，虚省的结果导致了中央政府必须面对近百的区域政府，而府州自身只面对几十甚至只有几个县份，站在中央政府的立场上看来府州政府是多么自私啊，当初废除的大区政府也许会重新出现。
  于此，我认为与其对省级动手术，还不如对地市和县级动手术来得方便，因为改革的成本将在比较低层级的政府消化，因此对国家的统治产生的冲击和负面影响也比较小。
  我的方案是省县可以直管，地市也可以不取消，但是地市以下要取消区划层级，即地市下面的政府机构改为地市的派出机构。由此存在以下几种情况：
1. 省→县
2. 省→市
3. 省→地市→县/市/区（地市派出机构）
  同时为了对应我国宪法创建的自治州，将地市改称为州。州的产生有以下几种情况
1. 原来地市直接改过来。如果地市辖区较大，人口较多，由于州没有下级政府，让新设立的州直接面对居民，不仅没有解决问题，提高政府效能，反而带来新问题，所以这种情况下设州，必须是原地市的辖区不大，人口较为集中，比如说东莞就可以直接改为州（虽然人口多，但是面积不大）
2. 几个县市合并或者说拆分原来的地市而成。这种情况下必须注意县市合并不能只有一个两个县市在合并，而是数个，这样省政府面对的州级单位要比省县直管少得多。

县可是几千年来最稳定的区划!

      从上面看来基层政府存在着县、市、州三个类型，对于如何分类，我是有自己的说法的。县应该存在于山边穷这样的地区，辖区比较大，人口又不多，自身财政造血能力又不高。市就是指大中城市（我认为小城市让县或者州管就可以了，比如在东部市区人口超过十万的市才有省管辖）。而州则介于其中。

  然而无论如何分类，我的基本概念就是在县市州这级基层政府，辖区内的社会经济文化应该是相似或者是互补的，关联度或一体化程度比较高。比如说福建泉州地区，晋江是较发达的沿海工业区，这跟石狮、泉州市区比较接近可以考虑合并成州，实现抱团发展，而永春、德化这样的山区县可以合并成另一个州。马克思是比较讲究具体问题具体分析的，所以沿海地区跟山林地区的治理应该分别进行。同时省政府在行使区域发展平衡的职权时，就可以更方面对沿海发达地区多收点税收，对山边穷地区进行更多的投资建设。

http://xzqh.info/bbs/read.php?tid=36702阻力大,可行性低呀

http://xzqh.info/bbs/read.php?tid=39096

稳定意味着什么？我认为意味着以封建时代中国的区划来为社会主义时代中国服务，如果适合的就改变，如果现在出现更优选择，该改当改，况且改革成本原比省或者地市小。

县是最稳定？我看不是这样的，以福建晋江为例，唐开元六年（718）析南安县东南部置晋江县，以晋江命名，《晋江县志》载：“晋南渡时，衣冠土族避地于此，帮曰晋江”，历属泉州、清源军、平海军、泉州路、泉州府、厦门道。1949年9月1日解放，属晋江专区。1951年划县城及近郊置泉州市（今鲤城区），县政府迁青阳镇。1987年析置石狮市。1992年撤销晋江县，设立县级晋江市。（出处是行政区划网），其变化轨迹是：三国吴的东安县→西晋改为晋安县→南朝梁南安郡→隋改郡为县→南安县东南部设晋江县→北宋晋江东乡十六里设惠安县→1951年县城设泉州市，县政府迁到青阳→1987析置石狮市→1992撤县建市。相形之下，泉州地区的建置从唐朝甚至从梁南安郡出现时几千年来的辖区大同小异的，晋江县（市）跟泉州地区哪个比较稳定？而福建省从唐末设置福建观察使开始，辖区竟然纹丝不动（清末台湾设省除外），而泉州偶尔还领过现在属于莆田、三明、漳州的一些县份，泉州地区跟福建省哪一个更稳定？

    在进行行政区划改革时，必定会出现这样那样的问题，总存在这样那样的阻力，省-县市州体制并不是最完美的，也是必然存在一些问题的，主要有：
1. 来自社会大众的阻力：比如说区划改革后很多政府机关、公司商号等面临着改名的问题（台湾一些国企去中国化，据保守估算中船改名就要耗费几千万美元），改名造成的成本是由社会大众来承担的；一些地方政治中心会因为区划改革的原因而失去现在的地位，在中国目前存在行政区划经济的情况下，那些曾经的地方中心也会因改革的原因而发展乏力。诸如此类的问题，网友们还是可以找到更多的。

2. 来自官员的阻力：区划改革会造成几家欢喜几家愁的，行政级别上升的欢喜，不升甚至下降乃至取消的地方官员不仅是愁，怕会大闹天宫吧。行政级别的改变带来官员的福利待遇、仕途发展以及社会地位等等的变化，也会让区划改革变得更复杂。

3. 来自执政者的阻力：新的区划改革必然要给执政者带来执政革新的问题，地方政府面临新的区划，新的形势，要有执政的新思维，改革开放的程度和力度需要增加。比如说基层政府现在要直接向居民提供卫生福利，如何在财政不佳的状况下保证卫生福利支出？区划改革实际上只是一个表面的改革，隐藏在背后的是民主政治改革必然深化。

    很多问题实际上笔者也没有办法给出正确乃至完美的解决方案，然而改革箭在弦上势在必行，改革带来的阵痛也是要由国家和社会来共同承受。

    在我的方案中，省管县市是没有问题的，毕竟对这些县市的影响不大，新出现的州制带来的影响比较大，问题相信也会更多。我的看法是：
1. 整地改州：一些地区人口比较聚居，辖区面积不大，比如说广东的东莞和福建的厦门就可以直接从地市改成州，地市政府直接改成州政府，县级政府保留行政机关而成为州的派出机关。
2. 划地设州：那些人口相对较多，也比较分散，辖区面积又大的地市，就可以分成几个州。以福建泉州为例，既有沿海县市，又有山区县市，人口多达七八百万，应该适当切分成两三个州，如沿海各县市区设为泉州，人口差不多三四百万，在改革中原泉州市政府直接改为州政府，各县市区也直接保留行政机关而成为州的派出机关；山区中的永春、德化等县可设为永春州，人口差不多一百多万，安溪跟南安的大部分地区合为南安州，人口差不多两百万，这两个州的州政府就由原来的泉州市政府和各县市的部分干部组成，县市政府也保留行政机关而成为州的派出机关。

3. 在前两个步骤中，县级都保留行政机关成为州的派出机关。同时由于取消乡镇政府（待续详解），州为取得更好的行政效能，必然会主动拆分原来的县份（县级为州的派出机构，州拥有调整的权力），比如说新的泉州辖下有四个市区以及惠安、晋江、石狮，在新情况下，新泉州应该(1) 维持四个市区 (2)惠安可分成惠安、惠东、惠南三个区 (3)晋江可分为池店、晋江、安海、晋南、晋西北五个区 (4) 石狮可分为石狮和泉州南岸两个区。共得十四个区，每个区人口三十万左右，面积在200平方公里以内，每个区设置行政服务中心（设县处级主任），有公安分局、环保分局等机关（科级分局长），“泉州公安局-安海公安分局-东石派出所”体制的行政效能应该会比现在实行的“泉州市公安局-晋江市公安局-安海公安分局-东石派出所”这样的体制要好吧。

4. 在第3个步骤中，州的级别还是维持在地厅级，但是州为其因应新形势主动作出如上调整，所以改革要根据各州的情况进行，有些州改得比较快，有些州还要等到一些老干部退场，有些州要等到四五年后的人大改革，但是无论如何改革必有利于州的治理，州政府相对有改革的积极性，改革的成本也逐渐由州来慢慢消化。同时在改革过程中，中央政府和省级政府也是不能缺位的，这些上级政府要从财政、人事等各方面来为州的改革服务，保证改革的顺利进行，尤其是省政府对州政府的指导、监督和辅助的工作一定要做到位，省要依照中央制定的法律将相当的权力下放到县市州手里，扶贫济弱是应该要的。

    世界各国的城市大概都有大中小之分吧, 改革开放的中国不仅给世界带来经济腾飞的惊讶，也让外国人惊讶于我们拥有一个3000多万人口的世界最大城市-重庆市以及一个市区范围超过25万平方公里的呼伦贝尔市，孔乙己怕是会说，夸张乎哉，不夸张也。
    正如很多网友所说市为点的区划，25万平方公里会是个点吗？3000多万人口居住的地方会是个点吗？我们的市制是存在着问题的。我的看法如下：
    1. 城乡的区别目前是存在的，而最大的区别就是生产方式的不同，有谁会在北京的王府井种小麦吗？麦当劳估计是不会在兴安岭深处开分店的。所以建立一套相对科学的设市标准是必要的。
    2.城市的规模有大有小，管理的难度也相应的有大有小，因为不同的行政级别有不同的管理权力，因此不同的城市因为管理的形势不同而必然导致所需要的权力有大有小，行政级别有高有低，但是有个前提，既然都是城市，全心全意为市民服务的宗旨应该是一样的。
    于此我的解决方案是：
    1. 设市的标准：如同农村人口是以村人口为基准的，城市的街道人口应该是设市标准的基准。由于我国人口基数大，如果像老外五千人就可以设市，那中国估计有十几万个城市了，这不太现实了，而且我国地区之间的情况也不同，东部的人口稠密，西部地广人稀。所以以东部为例，如果街道人口在1到3万的，可以设为镇， 3到10万是小城市，10到50万是大中城市，50到300万的是大城市，300万以上的城市属于特大城市，比如说北京、上海。
    2. 城市的行政区别级别：镇和小城市是由县市州管，大中城市为省辖县级市，大城市是省辖州级市，特大城市大部分还是省辖州级城市，一些大城市如北京可以改为中央直辖行政区。
    3. 关于城市的郊区：随着城市经济的发展，为比较大的城市保留郊区是必要的，但是街道人口还是要占压倒性多数的。
    4. 重庆这类的城市：以重庆为例，重庆直辖市改称重庆直辖州（宪法中的直辖市改称为直辖行政区），将来重庆发展到街道人口占压倒性多数的时候，那时州市就合一了。延伸开来，州市这类行政区由中央直辖后原来省级收入就由直辖州市政府接收，当是省的职责也应该由直辖州市政府来承担。

    在我国基层社会存在着社区自治制度的，比如说村民自治制度，城市里也有，我统称为居民自治制度。在这里我想针对地方基层政府和居民自治体提出一家之言。
    基层的县市州政府活动主要可以分类如下：
1. 需求性：例如教育、保障性住房，这是针对所有人的服务，无论如何都要达成的实现区内居民生活再分配。
2. 保护性：例如警察、消防、突发事件营救等，政府最消极的应该是保障守法公民的自由和安全。
3. 生活福利性：例如道路建设、街道清洁、城乡规划、公园、产业投资和建设，这些根据各地的实际情况和法定标准和要求来提供，以满足区内居民向上提升的需求。
4. 便利性：例如环卫清洁、图书馆、博物馆、休闲中心，这些服务是基于部分居民必然存在需求，有时还要面临民间部门的竞争（参考《英国地方政府治理的发展》）

    而居民自治体的任务却不是这样的，他们的任务更重要的是让居民更多的参与社区内部的管理，以促进个人和社会共同向前发展（突然想起，这不正是马克思主义的目标吗？）。居民自治制度体现了，所以居民自治体的主要活动是在力所能及的范围内，向居民提供生活福利性和便利性的服务（县市州政府的服务却搭上法律强制的印记，且致力于区内居民能普遍的平等地享受政府的服务，因此导致县市州政府的服务是强制性、基本性、普遍性的，而居民自治体更能为居民提供量身订做的服务）
   
    由此，我认为居民自治制度是个好制度，要大力推广。于此我认为应该废除乡镇政府，改成居民自治体。于州制下，州设置的分区也就成了乡镇和村两级居民自治体跟州政府交流的渠道了。

    前面说过我的方案是存在问题的，我自己想到了几个，尤其是民族区域自治制度的问题。
1. 宪法的行政区划规定没有州的存在
    宪法中也没有地市存在吧？此外州的来源主要要不是整地改州，要不分地改州，在宪法没有修订前，整地改的州还是叫地市，分地改的州就当作划小的地级市，且是取消了县级的地级市。

2. 宪法中关于自治县、自治州跟州之间的问题。
    （1）州管辖自治县的情况，从州的角度，解散自治县是不得不做的，可是自治县不是说撤就撤的，这是宪法硬性规定的，我们可以一夜之间就把所有的地市消灭掉，可是谁敢随便动一个自治县，这个背后隐含的国家民族政策以及随之而来的政治问题是任何领导人不能承担之重，我认为一种是虚县，保留自治县的自治机关-人大和政府，但是自治政府的主要活动由州的分区机构分担，就像我国的国防部，虽然有国防部长，但是他的命令却是由中央军委的四个总部来执行；另外一种就是实县，因为自治县的地方往往比较多是山边穷地区，所以在州-区之间增加一个县级（州分区就降成原来的乡镇一级），是有其必要性的，虽然州县两级的财政压力也增加了。当然如果自治县可以省辖的话，那这个问题就不大了（问题是有些自治县是被州所包围的，不过想想北京跟天津也是被河北省包围起来的）；还有自治县总数只有一百多个，我们全国有两三千个县份，所以问题不大。
    （2）自治州是否适用州制，即自治州可以分区的问题，我认为是可以采用州制，只不过也要避免第(1)个问题就是了。

3. 民族区域自治的区划
    我国现在有自治区、自治州、自治旗等一些区划，问题是没有自治市，这对市制和民族政策都是很大的硬伤，所以将来把州制写入宪法的同时，应该捎带把自治市写进去，把乡镇一级取消掉。
注：1982年宪法第三十条规定：
　　第三十条 中华人民共和国的行政区域划分如下：
　　(一)全国分为省、自治区、直辖市；
　　(二)省、自治区分为自治州、县、自治县、市；
　　(三)县、自治县分为乡、民族乡、镇。
　　直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。
　　自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。
我建议如下：
　　中华人民共和国的行政区域划分如下：
　　(一)全国分为省、自治区、直辖行政区和特别行政区；
　　(二)省、自治区分为自治州、州、自治县、县、自治市、市；
　　国家可在部分直辖行政区、自治州和州之下设置县、自治县、市。
　　自治区、自治州、自治县、自治市都是民族自治地方。

我居住在福建，对福建的情况比较熟悉，福建的情况在我国是比较典型的，福建东部是比较发达的沿海繁荣带，西部却是相对落后的山区，人口不多（仅管人口密度三百多，但是考虑到福建位于我国东部，人口是相对比较少的），总体经济水平在全国应该是中偏上的。我自己把福建改革成州制如下：
1. 福州：闽江以北的海区如福州市区、连江等设为福州，闽江以南的海区如福清、平潭等县市另设一州，而西部山区闽清、永泰等县则再设一州

2. 莆田：单设一州为兴化州（或莆田州，或莆仙州）

3. 泉州：环泉州湾的海区如泉州市区、惠安、晋江、石狮等县市设为泉州，北部山区如永春、德化连同相邻的三明大田县可合为永春州（历史上存在永春直隶州），西部山区如安溪和南安大部可单设一州为南安州（南安和安溪各取一字）

4. 厦门：单设一州为厦门州（虽然有思明州，但是毕竟厦门名气比较大）

5. 漳州：北部的漳州市区、龙海、南靖、华安等县设为漳州，平和、漳浦及以南另设一州

6. 龙岩：龙岩市区和漳平合为龙岩州，西南的武平、上杭、永定单设一州，西北的长汀、连城连同相邻的三明宁化、清流合为汀州。

7. 三明：三明市区、明溪、永安、沙县、将乐等县市合为三明州。

8. 南平：南平市区、顺昌、建瓯以及三明的尤溪合为南平州，建阳及其以北地方设为建州，邵武、光泽以及三明的泰宁、建宁合为邵武州

9. 宁德：南部的宁德市区、屏南、大田合为宁德州（或可以再加上福州地区的罗源县），北部统合为福安州

    注：总计十九州（我认为无论如何，误差会落在正负五个州），由此福建管辖十几二十个州，每个州原本只有三四个左右的县市，面积大致在三千左右平方公里，人口从百万到四百万不等（山区因为地广人稀，面积更大，人口更少），各州自然地理环境接近，或山区州，或沿海州；社会文化接近，客家州如汀州，闽南州如泉州；经济产业结构相似或互补，区内一体化程度高，交流比较频繁，或工业州，或农业州，或林区州，或开发中的州，或已开发的州。
    而目前，福建省管辖九个地市，每个地市管辖着数个到十几个的县份，人口多的如泉州已达到七八百万，人口少的三明却只有两三百万（须知仅泉州辖下的晋江石狮两市的总人口已经到了两百万的门槛了），各地市辖区内的县市发展也是不平衡的，泉州的安溪前几年才刚脱掉贫困县的帽子，而改革开放前是全省倒数的晋江现在可是排在全国前列的比较发达的县市。
    所以两相比较起来，还是我的新方案更有建设性作用，发达地区要扩张，要抱团发展，要“集体上市”，比较落后的地区要政策，要联合兄弟县市一起协力发展，新方案新州制我认为会对这个过程有较大助益的，而正是我之所以推荐州制的最重要的原因（仅管州制不止有这些好处）。

    其他省区的网友们如果对此感兴趣的话，多多发表你们的意见，或许你们也可以为你所在省区重新划州。

不是说所有省区都要设州的，至少我认为宁夏回族自治区实现区-县市体制会更好，在西藏维持地区的设置对国家是有利的。

无论行政区划改革如何走，我认为法律上的准备是必要的：
1. 《宪法》关于行政区划的规定，这主要是在第三十条
2. 《立法法》关于地方立法的规定
3. 制定《中华人民共和国地方制度法》和《中华人民共和国居民自治法》
4. 《省人民政府组织法》
5. 《县、市、州人民政府组织法》

中央—区域政府—基层政府

为最好的，最简单的政府体系

      有个例子是这样说滴，如何把一个容器比如说正方体的容器装满，要求装得最多。众所周知，解决方案就是先把大的石头放进去，再把小石头、小沙砾放进去，最后可以的话，再把水放进去，反之的话，是不可能把如此多的东西放进去的。道理是很简单的，先建立一个框架，再由更小的东西去填充，再小的细缝都可以被填充，如果一开始就把小石头放进去，尽管还有空间，可是大石头就放不进去多少了，因为大石头之间的缝隙相对比较大的原因。

      这个容器就像我们的国家，大大小小的石头沙砾是我们的国家机构，水是我们的社会和个人的话，如果一开始就把水放进去的话，那么当放进去石头沙砾的时候，水很容易太满了而流出来，换句话说，当缺乏政府这个框架的话，我们的社会就将失去一个正常的公共秩序，所以我们需要一个政府，这是从公民的角度来看，而不是从国家的角度。
    首先我们先往这个容器放进小石头的话，就如同我们建立了几千几万个地方政府，可以想象如果有哪一个地方破裂的话，这些沙砾就很容易一个接着一个漏出来，所以我们需要先弄一些大的石块，起着停损点的作用，哪个地方破裂的话，虽说会有漏出沙砾，但是碰到比较大的石块的时候，外漏的速度自然就减缓乃至停止，同时也有助于我们去补漏的。换句话说，在这个国家的框架下，我们需要在每个较大的区域建立区域政府，每个区域下面再设立众多的基层政府，最后需要水也就是我们的社会和个人参与到国家的治理，这样国家这个容器装得东西也就最满了，国家也就能在稳定中长存了。
     
      然而这样的比喻是有几个前提的：
1. 这个容器也就是国家的外壳或者说框架是坚固的，至少在一开始建立的时候。我们需要一个完善的宪政法治体制来维系国家和社会的公共秩序，这个不仅是政府的事情，也是人民的事情，水都漏光了，即使有着砂石，那么这个容器也只是个空壳子而已。
2. 那些石头也就是大大小小的地方政府必须足够坚固，有足够的治理能力和执政水平，以维持本地方的稳定和发展，因为国家的稳定往往从一些小地方开始崩溃的。