[宏观区划体系]【荐】市、县改革初探*浦善新等 [复制链接]

                                  市领导县体制检讨

                                  浦善新



【摘要】自1980年代初试行市领导县体制以来20多年的实践表明，该体制作为计划经济的产物，不仅没有达到发挥中心城市带动周围农村的初衷，而且与正在逐步完善的社会主义市场经济体制及统筹城乡发展、全面建设小康社会的目标相背离。要从根本上克服市领导县体制的弊端，就必须按照政治体制、行政管理体制改革的总体要求，遵循全面、协调、可持续的科学发展观，对市领导县体制进行全面的检讨，探索符合市场经济要求、充满活力、精简高效的行政区划体制，以省直辖县为改革突破口，逐步淡出市领导县体制，适应经济全球化和区域经济一体化的发展趋势，构建跨行政区协调合作机制。
【关键词】市领导县；地市合并；地改市；城乡合一；城乡分治；行政区划改革；省直辖县；跨行政区协调合作机制

一、概况
1、市领导县体制沿革

市领导县体制萌发于中国市制创立之初，1926年汉口市（今武汉一部分）辖汉阳县，开市领导县体制之先河。中华人民共和国成立初期，市领导县体制仍处于自生自灭状态。据《中华人民共和国县级以上行政区划沿革（1949～1983）》记载，1949年底实行市领导县体制的有无锡市（无锡县）、徐州市（铜山县）、兰州市(皋兰县)。此后，北京、天津、旅大（今大连）、本溪、杭州、重庆、贵阳、昆明等市先后实行市领导县体制。当时实行市领导县体制的出发点是为了保证城市的蔬菜、副食品供应。因此，领导县的市仅限于部分直辖市、省会城市和个别大城市，一般一个市只领导一个县，唯一例外的是旅大市曾领导过2个县。 截至1957年底，全国仅有3个市领导4个县、代管1个县级市。

从1958年开始，随着“大跃进”、“人民公社化”运动的展开，实行市领导县体制的范围迅速扩大。1958年底有29个市(包括直辖市，下同)领导118个县、2个自治县，代管2个县级市，领导县的市、市领导的县（含代管的县级市，下同）分别比1957年增加26个、117个，是1957年底的9.7倍和24.4倍，形成了第一次市领导县的高潮，其规模之大是前所未有的，几乎所有的直辖市、省会城市、大城市都实行了市领导县体制，辽宁省在当年全面实行市领导县体制，并一直延续到1964年，长达6年之久。1959年9月17日，全国人民代表大会常务委员会通过的《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》指出∶“为了适应我国社会主义建设事业的迅速发展，特别是去年以来工农业生产的大跃进和农村人民公社化，密切城市和农村的结合，促进工农业的相互支援，便于劳动力的调配，决定∶直辖市和较大的市可以领导县、自治县。”从而以法律的形式肯定了市领导县体制，使这一体制得以进一步发展。1960年1年领导县的市、市领导的县分别增加11个、104个，河北省继辽宁省后于1960年全面推行市领导县体制。截至1960年底，全国共有48个市领导228个县、4个自治县、2个旗，代管6个县级市，领导县的市、市领导的县分别是1957年底的16倍、48倍，平均每个市领导5个县，最多的武汉市管辖16个县。
1960年代初经济困难时期，由于受自然灾害的影响，加上政策方面的失误导致经济危机，粮食供应严重短缺，绝大多数市领导的县又划回专区，市领导县体制进入低谷，范围日益萎缩，仅1961年领导县的市、市领导的县就分别减少9个和102个。至1966年底，仅剩23个市领导68个县、1个自治县，代管1个县级市，领导县的市、市领导的县分别相当于1960年底的47.9％、29.2％；平均每个市领导3个县，相当于1960年的60％；1961年～1966年6年，领导县的市、市领导的县平均每年分别减少4.2个和28.3个。此后，随着市数量的回升，市领导县体制得以缓慢复苏，但平均每个市领导县的数量一直徘徊在3个左右。1978年底领导县的市的数量恢复到1960年的水平，但市领导的县的数量直到1983年才超过1960年。截至1982年底，共有58个市领导165个县、1个自治县、2个旗、3个特区；平均每个市领导2.95个县，是1958年至今最少的一年；与1960年相比，领导县的市增加20.8％，而市领导的县则减少28.8％；1967年～1982年16年，领导县的市、市领导的县平均每年分别增加2.2个和5.9个。
1982年中共中央、国务院以中发[1982]51号文件发出的改革地区体制、实行市领导县体制的通知，肯定了辽宁等省在经济发达地区实行市领导县体制的经验。1983年初国务院批准在江苏全省试行，并在全国试点。由于中共中央、国务院《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》要求将地区改为名副其实的派出机关、由“实”变“虚”，每个地区的编制由当时的平均1500人左右压缩到300人，而地级市则不受此限制。因此，各地实行市领导县体制的积极性甚高，形成第二次、也是迄今为止最大的一次市领导县高潮。据民政部统计，仅当年3～4月就有14个省（自治区）要求撤销33个地区、38个县级市升格为地级市，市领导的县由66个增加到427个，并将7个县级市委托地级市代管。针对上述情况，劳动人事部、民政部于5月在上报国务院的《关于地市机构改革中的几个主要问题的请示报告》中建议：适当放宽地区编制的限制，明确实行市领导县体制的中等城市的标准。中共中央办公厅、国务院办公厅在6月下发的《关于地市州机构改革中应注意的几个问题的通知》中明确指出，市领导县体制目前在全国范围内仍处于试点阶段，不宜多搞，更不可单纯从安排干部出发，在条件不具备的地方匆忙推行，如果有的市带的农村太多，可以适当划出一部分。中办、国办的通知对市领导县热起到了一定的降温作用，湖南省、四川省分别在年内恢复了3个和1个地区，但当年全国仍撤销地区32个、盟1个，领导县的市、市领导的县分别空前绝后地增加了68个和371个。至1983年底，共有126个市领导517个县、5个自治县、9个旗、3个特区，代管8个县级市，平均每个市领导4.3个县，领导县的市、市领导的县分别是1982年底的2.2倍、3.2倍。
此后，尽管随着实践中新矛盾的出现，对市领导县体制的争论随之而起，但市领导县体制的推行，犹如汹涌的洪潮势不可挡，并伴随着机构改革在1985年、1988年、1994年前后形成数次小高潮，领导县的市数增加较多的有1985年的19个、1988年和1994年的12个，市领导的县数增加较多的有1985年101个、1993年和1994年的103个，减少地区较多的有1985年的10个、1994年的12个。继江苏省之后，辽宁省（1984年）、广东省（1988年）、河北省（1996年）先后全面推行市领导县体制。1998年底，全国共有219个市领导876个县、49个自治县、10个旗、1个特区，代管292个县级市，平均每个市领导5.6个县，领导县的市、市领导的县分别比1983年底增加73.8％、126.6％。1984年～1998年15年，平均每年增加领导县的市6.2个、市领导的县45.7个，减少地区4.8个。
1999年中共中央、国务院以中发［1999］2号文件发出的《关于地方政府机构改革的意见》指出：“要调整地区建制，减少行政层次，避免重复设置。与地级市并存一地的地区，实行地市合并；与县级市并存一地的地区、所在市(县)达到设立地级市标准的，撤销地区建制，设立地级市，实行市领导县体制；其余地区建制也要逐步撤销，原地区所辖县改由附近地级市领导或由省直辖，县级市由省委托地级市代管。各自治区调整派出机构──地区的建制，要结合民族自治的特点区别对待。盟的建制原则上不动。”为贯彻落实上述文件精神，民政部于当年11月22日发布了《关于调整地区建制有关问题的通知》，适当调整了地改市的标准。结果在2000年形成仅次于1983年的又一次市领导县高潮，一年撤销地区21个，领导县的市、市领导的县分别增加23个、156个，浙江、安徽、江西、山东、河南5省全面推行市领导县体制。加上1999年的福建省、2001年的陕西省和宁夏回族自治区、2002年的广西壮族自治区、2003年的山西省，至2003年底，共有18个省、自治区、直辖市全面实行市领导县体制，除了30个自治州、3个盟、18个地区（其中黑龙江1个、贵州2个、西藏6个、甘肃1个、青海1个、新疆7个）外，272个市领导1143个县、81个自治县、34个旗、3个自治旗、1个特区，代管312个县级市；平均每个市领导5.8个县，创历史新高；领导县的市占286个直辖市、地级市的95.1％，市领导的县占县总数（不包括县级市、市辖区）的76.9％，代管的县级市占374 个县级市的83.4％，加上市辖区和代管的县级市，市领导的县级行政区达2300个，占2861个县级行政区的80.4％。1999年～2003年5年，平均每年增加领导县的市10.6个、市领导的县69.2个，减少地区（盟）10.6个。

2、市领导县的类型

1983年全面试行市领导县体制以来，按行政区划调整方式可以分为单中心、多中心、部分调整范围三类10种。
A、单中心
即一个地区（盟）并入（改为）一个地级市。
（1）地市合并
即地区与地级市合并，具体方法是撤销地区，将所属的县级政区划归地级市，相当于地区并入地级市。这种类型的中心城市都具有一定的规模，一般为大中城市，经济、科学技术、文化事业发达，设市较早，多数历来为行政治所，具有经济、文化中心与政治中心的地位和作用。通过地市合并实行市领导县体制的有1983年的吉林省长春（德惠地区）和吉林（永吉地区）、江苏省南通、浙江省宁波、江西省九江、湖北省襄樊（襄阳地区）、四川省成都（温江地区）和重庆（永川地区），1984年的黑龙江省齐齐哈尔（嫩江地区）和佳木斯（合江地区），1986年的湖南省岳阳和邵阳，1992年的湖北省宜昌，1993的河北省石家庄、张家口、沧州、邯郸、邢台、承德，1994年的河北省保定、湖北省十堰（郧阳地区）和荆沙（沙市市和荆州地区，后改名荆州市），1996年的黑龙江省哈尔滨（松花江地区），1998年的广西壮族自治区桂林。
（2）地改市、县级市改区
即将地区（盟）改为地级市，地区（盟）行政公署所在的县级市改为市辖区，相当于县级市升格为地级市与地区合并。这种类型最为普遍，早期的如1983年的内蒙古自治区赤峰（昭乌达盟）、江苏省扬州、浙江省绍兴、福建省三明、山东省济宁和潍坊，近期的如2003年的山西省吕梁（吕梁地区、离石市）、内蒙古自治区乌兰察布（乌兰察布盟、集宁市）和巴彦淖尔（巴彦淖尔盟、临河市）、云南省思茅。与第一种类型相比，中心城市仍处于培育、发展阶段，规模较小，经济基础相对比较薄弱。
（3）地改市、县（自治县）改区
即将地区（盟）改为地级市，地区（盟）行政公署所在的县（自治县）改为市辖区，相当于县（自治县）直接改为地级市与地区合并。这类地改市早期出现在东部发达省区的相对落后地区，如1983年江苏省盐城、1987年浙江省舟山，近几年主要分布在西部地区，如1998年四川省广安、2000年四川省眉山、2001年宁夏回族自治区固原、2002年云南省丽江、2003年云南省临沧和甘肃省定西。这种类型市领导县条件最不成熟，中心城市还没有形成，整个地区基本上以第一产业为主，经济实力很差，它们的出现与其说是为发挥中心城市对农村的带动作用、解决经济上的城乡分割问题，不如说是为了扩大地级行政区的权力、将地区改为一级政权。
B、多中心
即一个地区分割成（给）两个以上地级市（地区）。
（4）一个地区分割给几个地级市
即撤销地区，将所属的县级政区划归周围的几个地级市。这种类型集中在中心城市密集的经济发达地区，中心城市规模大，经济基础好，一般市领导的县的数量比较少。采用这种方式的有1983年的江苏省苏州地区（苏州市、无锡市）、镇江地区（镇江市、南京市、无锡市、常州市）、徐州地区（徐州市、连云港市），河南省开封地区（开封市、郑州市），湖南省湘潭地区（湘潭市、长沙市、株洲市），广东省佛山地区（佛山市、江门市、珠海市）、韶关地区（韶关市、广州市）、湛江地区（湛江市、茂名市、江门市），1986年的河南省新乡地区（新乡市、焦作市），1993年的山西省雁北地区（大同市、朔州市）。
（5）一个地区分割为几个地级市
即地区内的几个县级市（县）升格（改）为地级市，撤销地区，所辖的县划归新设的地级市。几个县级市升格为地级市的如1983年吉林省四平地区（四平市、辽源市）、浙江省嘉兴地区（嘉兴市、湖州市），既有县级市升格、又有县直接改为地级市的如1983年河南省安阳地区（安阳市、濮阳市）、1985年四川省绵阳地区（绵阳市、广元市、遂宁市）、1988年广东省惠阳地区（惠州市、河源市、汕尾市）。采用这种类型的地区，要么原地区内几个县级市实力相当，已形成几个经济中心，要么原地区辖县数量较多，分为几个地级市以减少市领导的县的数量。
（6）地市合并的同时分割原地区
一是选择地区内条件较好的县级市升格为地级市，如1983年河北省唐山地区（唐山市、秦皇岛市）；二是选择地区内条件较好的县改为地级市，如2002年广西壮族自治区南宁地区（南宁市、崇左市）和柳州地区（柳州市、来宾市）；三是选择地区内位置适中的地方另设地区，如1997年广西壮族自治区梧州地区（梧州市、贺州地区）；四是将部分县划归邻近地区，如1983年湖南省衡阳地区（衡阳市、零陵地区）。
（7）地改市的同时分割原地区
一是将原地区的部分县划归附近的地级市，如1983年黑龙江省牡丹江地区（牡丹江市、鸡西市）、山东省烟台地区（烟台市、青岛市）、陕西省咸阳地区（咸阳市、西安市）；二是选择地区内位置适中的地方另设地区，如1988年安徽省安庆地区（安庆市、池州地区）、1993年四川省南充地区（南充市、广安地区）；三是将部分县划归邻近地区，如1985年甘肃省天水地区（天水市、陇南地区）、1987年安徽省徽州地区（黄山市、安庆地区、宣城地区）。
C、部分调整范围
即在不涉及撤销地区的前提下，增加或减少市领导县的数量。
（8）县从地区划归市
即将地区管辖的部分县划归地级市，保留原有的地区。地级市包括原有的地级市、同时由县级市升格及县直接改设三种。1980年代试行市领导县体制初期，除了东部部分地区实行地市合并、地改市外，全国范围内的多数地级市或部分条件较好的县级市普遍通过这种方式试行市领导县体制。仅1983年就有河北省石家庄、保定、邯郸、承德、张家口、沧州，山西省长治、阳泉，黑龙江省哈尔滨、佳木斯、七台河，安徽省合肥、蚌埠、芜湖、马鞍山，江西省南昌、景德镇、鹰潭，山东省青岛、淄博、东营，河南省洛阳、平顶山、新乡、焦作，湖北省武汉，广西壮族自治区南宁、柳州、桂林、梧州，云南省昆明，陕西省西安、铜川，共33个，其中原为地级市的24个，县级市升格的9个。县直接改为地级市采用这种类型的比较少，如1983年江西省新余县改地级市、辖宜春地区的分宜县，1988年山西省朔县和平鲁县合并为地级朔州市、辖雁北地区的山阴县。
（9）县在市之间调整
一是将县从一个地级市划归另一个地级市。如1987年黑龙江省佳木斯市的集贤县和萝北、绥滨2县分别划归双鸭山市和鹤岗市。二是将部分县划归新增设的地级市，相当于从单中心分两次发展到多中心。如1987年山东省烟台市代管的威海市升为地级市、辖烟台市的3个县，1988年广东省广州市的清远县改地级市、辖广州市的佛冈县和韶关市的英德等5县，2003年宁夏回族自治区吴忠市的中卫县改为地级市、辖吴忠市的中宁县和固原市的海原县。
（10）县从市划归地区
一是1980年代前期试行市领导县体制初，因推进过快而走回头路，如1983年2月湖南省邵阳地市合并，7月恢复邵阳地区，将邵阳市的6县、1自治县划回邵阳地区，类似的有1983年湖南省的岳阳地区和娄底地区、四川省的宜宾地区；二是因市领导的县数量过多，新设地区管辖市领导的部分县，如1997年四川省设眉山地区、辖乐山市的6县，1998年四川省设资阳地区、辖内江市的2市和2县。
从20多年实行市领导县体制的情况看，在数量上第二种最多，第一、三、四种比较少；在机构增减上第一、四种减少地级政区，第二、三种地级政区数量不变，第五种增加，第六、七、八、九、十种多数增加、少数不变；在理论上只有第一、四种符合试行市领导县体制的初衷，第二、三种只是一种改变机构名称的游戏；第六、七、十种中新设的地区都是过渡形式，上述广安、池州和眉山及资阳、贺州5地区分别于1998年、2000年、2002年地改市；从实行效果看，以第一种较佳，第四种矛盾最突出。此外，按中心城市的经济实力可分为“大马”、“小马”，按市领导县的数量多少可分为“大车”、“小车”，两者组合为“小马拉小车”、“小马拉大车”、“大马拉小车”、“大马拉大车”4种类型。

3、市领导县体制的差异性

市领导县体制的差异性表现在三个方面，一是地域上的差异性，二是时间上的差异性，三是行政管理体制上的差异性。
从地域上看，实行市领导县体制的地区差别很大。例如，有中心城市密集，辖县较少的辽中南模式；有中心城市规模较大，辖县数量较多，县域经济落后的石家庄模式；有中心城市密集，辖县较少，市县经济都较发达的苏南模式；有中心城市实力较弱，小城市带县普遍，辖县较多的川东模式；也有市县二元结构明显，辖县经济落后的西北模式。市领导县体制的地域差异性往往表现为市领导的县的数量多少，一般而言，经济发达地区，同级中心城市多，辖县数较少，欠发达地区，中心城市稀疏，辖县数反而较多。如东部地区的辽宁省平均每个市领导3.1个县，广东省为3.2个,而西部的陕西省为8.3个，云南省为7.4个，河北省则由于县级政区规模偏小达12.4个。这种差异即使在一个省内也比较明显，如苏南平均每个市领导2.8个县，苏北却达4.9个县。
从时间上看，一方面市领导县体制处于不同的社会经济发展阶段。城市与周围地区的相互作用有扩散和极化（或回波）正负两种效应，其效应之和称为溢出效应，发展中的城市溢出效应经历一个先减少后增大的过程。而空间二元经济的一元化过程亦有一个从国家大都市向区域性首位城市再向地方城市逐步转移的过程。因此，辖县能不能得益于中心城市或受益的大小，显然和城乡经济发展处在什么阶段有相当关系。另一方面，实行市领导县体制的地区的经济开放程度与市场经济发育程度处于不同发展阶段。在经济开放度较低，市场经济成分较少的地区，经济联系仍以纵向为主，市县矛盾以潜在形式存在；而经济开放度较高，市场经济成分较大的地区，区域经济联系正由纵向为主向横向为主方向发展，市作为比县高一层次的“块块”出现，在竞争中必然加剧经济流动的矛盾，导致在不平等竞争下两者经济地位的变化，加剧两者矛盾及城市结构的混乱。
从行政管理体制上看，与市领导县体制的类型相对应，其行政体制及管理方式的差异性亦很大，大体有3种不同的表现：第一类是城市政府管理型，基本上以原地级市政府机构及其组织体制为基础，同时补充和扩大一些专事农村行政管理的部门和人员；第二类是行政公署管理型，即通过地改市实行市领导县体制，市政府机构与组织体制的基础是行政公署；第三类是重组混合型，或地区与地级市合并，或在原非地级行政机构所在地重新组建新的地级市，管理机构和人员由几个单位混合组成。第一类以原地级市为基础组成市政府，如果不能从原有的地域观念和工作方式中解脱出来，重城市轻农村、重工业轻农业，就会挫伤辖县的积极性，并在一定程度上使“三农”问题更加突出。第二类以地区行署为基础组建市政府，由于地域范围、组织机构、管理人员及工作方式、方法的连续性，往往能兼顾市县双方的利益，易被辖县接受，但缺乏管理、建设城市的经验，往往沿袭地区行政公署传统的工作思路，与原来地区体制相比基本没有变化，仅仅换一个牌子而已。


二、反思

1、推行市领导县体制的背景和初衷


1980年代初期，随着改革、开放政策的实施，商品经济开始引入流通领域，地方经济得到迅速的发展，同时也产生了一系列新问题。首先，经济发展水平城乡差距、地区差距不断加大；其次，在长期计划经济体制下，逐步形成的按行政系统、行政区划、行政层次组织经济活动的纵向管理体制，不适应社会生产力发展的要求，这种矛盾随着商品经济的发展而日益突出；第三，长期实行市县分治的行政管理体制，城市人为地脱离周围农村孤立发展，城乡二元体制使经济增长日益陷入块块分割、条条分割和城乡分割的困境之中。①块块分割。城市作为经济中心，经济活动必然会超越行政区域边界延伸到其经济触角可能达到的范围。但是，市县分治体制按行政区划管理经济，把城市的经济活动限制在城市行政区范围之内，如生产资料依靠物资部门和主管部门调拨，消费资料按行政区划建立的商业供销系统购销，新技术的开发和新产品的试制由行政主管部门安排，生产协作通过党政机关组织。总而言之，离开行政手段就寸步难行。在这样的条件下，不仅企业，即使城市在很大程度上也失去了活力。尽管许多大中城市的经济实力都在不断增强，终因受市县分治的行政区划体系的限制不能很好地发挥其中心作用。②条条分割。城市经济的活力在于它能够就地就近组织专业化协作，发展横向经济联合，把城市及其周围地区组成有机整体。但是，在市县分治体制下，一定地域内的企业分别属于中央、省区、地市、县乃至乡镇的几十个条条多级管理，几十条渠道向企业下达计划、调配物资、拨付固定资产投资，企业经济活动受上级行政机关所支配，作为经济中心的城市无权也无力进行横向联合和组织专业化协作乃至组织企业集团。③城乡分割。在市县分治体制下，城乡分割十分严重。城市作为单纯的行政单位，经济活动受行政区域的限制，不能发挥统一组织城乡生产和流通的作用，导致城市管工业、地区管农业，城市不能同辖区外的周围农村进行直接的经济联系，即使近在咫尺的地市之间开展经济联合也要通过上级行政组织出面协调才能实现。这种城乡分割状态背离了商品经济的规律，限制了城市和区域经济的协调发展。
要彻底解决上述问题，实际上已不仅仅是经济体制改革的内容，而是更进一步涉及国家行政体制的改革。因为区域经济的发展既不能孤立地依赖中心城市，也不能抛开城市片面地强调广大的农村。只有将城市空间组织与区域经济开发相结合，才能根治经济发展城乡和区域不平衡的弊病；只有发挥城市的中心作用，以中心城市为依托，建立城市经济区，按照商品经济的客观要求统一组织城乡生产和流通，才能使传统的以行政手段管理经济的体制向新型的按经济规律管理经济的体制转化。正是在这种背景下，中共中央于1980年代初决定在全国试行市领导县体制，以经济比较发达的城市为核心，带动周围农村，统一组织生产和流通，逐步形成以城市为依托的各种规模、各种类型的经济区。其目的就在于为了医治长期以来因行政区封闭造成的地区封锁这个陈疴顽疾，从体制上克服块块分割、条条分割、城乡分割的弊端：①以新的城市行政──经济区为基础，根据各自的不同条件，选择不同的支柱行业和主导部门，发挥本地区的经济优势，开展广泛的区域分工和协作，建立开放型的经济网络，解决块块分割问题。②把原来分属中央、省区、地市各行业主管部门管理的企业，包括中央行业主管部门直接管理的全国性大公司和大型骨干企业，逐步交由所在的城市统一管理，解决条条分割问题。③把与城市有密切经济联系的农村划归城市统一领导，解决城乡分割问题。
试行市领导县体制的理论依据是：①城市是国民经济纵向和横向联系的结合部，部门和地方的经济活动大都通过城市来实现，实行市领导县体制为打破条块分割、组织广泛的横向经济联合提供有利条件；②城市具有雄厚的经济实力、先进的科学技术和较高的经营管理水平，拥有一定的优势产业和拳头产品，只要实行市领导县体制，就可以以中心城市为基地，围绕优势产业和拳头产品实现跨行业、跨部门、跨地区的联合。③在计划经济按行政区、行政层次管理国民经济的条件下，经济区与行政区的界线相一致，对于有效地协调社会主义初级阶段经济管理和行政管理之间的关系具有十分重要的意义。市领导县体制可以促进政权体系和经济组织体系的大体重合，保证政治和经济在地域上更好的结合，从而成为保持城市经济区与城市行政区界线一致的一种理想手段和形态。

2、围绕市领导县体制的争论


1982年中央决定在经济比较发达的地区试行市领导县体制，得到社会各界的广泛好评和衷心拥护：理论界认为，实行市领导县体制是马列主义关于城市领导农村、城乡结合、城乡一体化、缩小城乡差别等理论在中国的实践，是具有中国特色的城乡协调发展模式之一；省、自治区认为，市领导县体制可以克服长期困扰地方的地市并存、城乡分割的弊端，有利于市县合作、相互支援，地级由虚变实可以强化省县之间的中间环节，分担省级政府及其部门的一部分工作，大大减轻省级领导在协调地市矛盾方面的压力和责任；市希望通过扩大管辖范围，解决城市蔬菜、副食品和原材料供应以及城市用地紧张的问题，扩大工业产品的销售市场；县则期待以城市为依托，引进城市的技术、人才、资金和设备，促进县域经济的快速发展。结果在全国范围数次掀起“市领导县热”，一时间市领导县体制成为社会各界的热门话题。
但是，实践与各方面原来过于乐观的期望相去甚远，随着实践中新矛盾的出现，对市领导县体制的争论在1980年代后期随之而起，仁者见仁，智者见智，褒贬不一，愈演愈烈，形成两个针锋相对的阵营。赞成的一方认为，试行市领导县体制是探索符合中国国情的城市化道路的有益尝试，符合社会主义商品经济发展方向和规律，全面推行市领导县体制是今后发展的必然趋势。实践中出现的问题，是前进中的问题，改革的重点是如何进一步完善这种体制，搞好配套改革。其理由是∶①市领导县体制克服了以往地市并存、同驻一地、相互制约的弊端，打破了城乡分割、条块割裂的局面；②行政区与经济区相一致，有利于以发达的城市为中心，带动周围农村，统筹安排社会生产力，合理配置城乡生产力要素，统一组织生产和流通，调整城乡产业结构，为实现城乡统筹规划及城乡一体化奠定了基础；③有利于充分发挥城乡两方面的优势，一方面城市从经济、科技、教育、人才、信息、设备等各方面支援农村，带动农副业和乡镇企业的发展，促进农村产业结构的调整和科学技术水平的提高，另一方面农村作为城市发展的基础，为城市提供充足的劳动力、原材料、水资源、粮食、蔬菜、副食品、城市建设用地等，解决了城市发展的后顾之忧，也拓展了城市工业产品的市场；④有利于发挥中心城市的辐射功能，加速城乡交流和融合，缩小城乡差别，通过城市对农村的产品扩散、技术扩散、信息扩散、资金扩散，不仅缩小了城乡在经济上的差距，而且城市先进的思维方式、价值观念、竞争意识、时空概念等也随之向农村传递，初步改变了工业──城市、农业──乡村的城乡分割的传统格局，促进了城乡联合。
反对的一方则认为，市领导县体制从根本上讲是失败的：①虽然这一体制打破了旧的条块分割，克服了部分地方地市并存造成的矛盾，但又形成了新的条块分割，出现了比地市矛盾更为激烈尖锐的市县（县级市）、市区(市辖区)、区县、区区之间的矛盾，市县形合神离，多数地方市县关系紧张。特别是在市县经济实力接近的地方，市县之间的经济磨擦日益严重。县普遍认为，在经济利益方面市对市辖区和县有亲疏之分，市领导县不是市帮县、市带县，而是“市吃县”、“市卡县”、“市刮县”、“市挤县”、“市压县”。市则认为，无论是财政包干制还是分税制，市县财政分灶吃饭，而市辖区的财政由市统揽，市领导直接对城市居民负责，首先要保证市级财政任务的完成，优先解决好城市迫切需要解决的问题。②市领导县体制是一种以行政手段为主要管理方式的城市领导农村模式，用行政手段把市县强行捆在一起，不符合商品经济特别是社会主义市场经济平等竞争、自由联合的要求，市县之间必然出现行政上的上下级关系（父子）与经济上的伙伴关系（兄弟）的矛盾，市领导县不仅没有缩小城乡差别，反而从体制上加剧了城市剥削农村、农业反哺工业的不合理状况。可见市县矛盾的实质是不平等竞争下双方经济利益的冲突，因此也是不可避免的。③市领导县体制本想通过行政手段实现城市带动农村，但在实践中却将中心城市行政化，形成新的“块块”，只不过这个“块块”比省小一些，在切割块块方面有点类似汉朝贾谊所说的“众建诸侯而少其力 ”，以致有人开玩笑说，变来变去，只是把下象棋变成了下围棋，下象棋只需挪动32颗子，下围棋却要挪动300多颗。本来省是进行行政管理较实的层次，地区相对来说比较虚，市领导县体制使地级由虚变实，不仅加剧了市县之间的矛盾，而且随着市权力的不断扩大，省市矛盾也时隐时现。更为严重的是，行政性分权将中心城市限制在新的框框内，不利于中心城市功能在更广阔的空间发挥作用，长此以往还可能出现既没有行政协调又没有市场协调的混乱状态。④在省、县之间增加了一级实体，不少地方一个地区一分为几，增设了机构，扩大了编制。地级政区从1982年的322个（包括当时属四川省,1997年设置重庆直辖市时减少的4个）增加到2003年的333个，同期市辖区从527个增加到845个，县级政区总数从2790个增加到2861个。⑤城乡属于两个不同的范畴，城市管理和建设面临大量既复杂又具体的事务，市领导县体制要求市领导既要直接管理城市，同时又要领导广大的农村，往往顾此失彼。结果，在城区，政府抓生产、企业办社会这种产品经济模式下形成的局面未能根本改变，环境建设、社会服务、基础设施完善没能认真抓好。在农村，由于市领导的主要精力放在城区，普遍存在重城市轻农村、重工业轻农业、重城区企业轻县乡企业的倾向，削弱了对农村工作的领导。大多数地方城区由市委、市政府全面领导，县由市委农工部、市政府农委（农业局）条条管理，某个市领导分管，群众称之为“张管县”、“王管县”，在一定程度上造成农业生态环境脆弱，土壤退化，水利失修，发展后劲不足，乡镇企业和农民建房滥占耕地和随意布点的问题日益突出，“三农”问题愈演愈烈。

3、市领导县体制失败原因分析


尽管社会各界对市领导县体制的成败得失在认识上还不完全统一，但无论是赞成还是反对的人士都承认市领导县体制没有实现当初的设计目标，在实施过程中出现了一系列新的矛盾。现在争论的焦点是实践中出现的问题，究竟是操作上的失误，还是体制本身的缺陷？如果是前者，我们的任务是如何完善这一体制，若是后者我们应积极探索新的体制。
赞成市领导县体制的人士认为，失败的原因是操作上的失误，主要表现在：①实施面过大、速度过快，已远远超出试点的概念。1983年～2003年21年平均每年减少地区（盟）7.5个，增加领导县的市10.2个、市领导的县66.8个，截至2003年底，有18个省、自治区、直辖市全面实行市领导县体制，占31个省级政区（不包括香港、澳门、台湾）的58％，领导县的市占286个直辖市、地级市的95.1％，市领导的县级行政区达2300个，占2861个县级行政区的80.4％，市领导县范围内的人口占全国总人口90％以上，面积约占全国总面积50％。②背离了以发达的中心城市带动农村的初衷，不顾条件盲目推进，出现了“小马拉大车”的现象。市领导县体制从1980年代前期的地市合并、将少量的郊县划归中心城市，发展到县级市升格、地改市，直至连县级市都没有的情况下地改市、县直接改为地级市。有的中心城市人口只有几万人就领导了若干个县，如保山市城市人口仅1万人、建成区面积仅3平方公里；有的一个市领导20多个县，如保定市管辖25个县级政区；有的市面积达20多万平方公里， 如呼伦贝尔市市域面积达263953平方公里，相当于北京、天津、江苏、浙江、海南5个省级政区的总和，而人口密度仅10人/平方公里；有的市人口上千万，超过1000万人的有保定、南阳、周口、成都4个。③市县领导在思想观念、管理方式、工作方法是没有及时转变，本位主义导致市县矛盾。

部分市领导县情况统计表

市名 地级市市区 地级市市域
人口（万人） 面积（平方公里） 总人口（万人） 总面积（平方公里） 县级政区总数 市辖区数
总人口 城市人口 总面积 建成区
保定 92 67 137 75 1070 22159 25 3
石家庄 206 190 455 118 904 15722 23 6
呼伦贝尔 25 23 140 28 266 263953 13 1
赤峰 113 40 7012 46 444 90275 12 3
南阳 167 53 1887 67 1047 26591 13 2
周口 36 21 141 25 1066 11986 10 1
贺州 90 7 5334 21 208 11854 4 1
成都 439 266 2132 290 1028 12346 19 9
保山 84 1 5011 3 237 19637 5 1
商洛 54 6 2672 11 236 19292 7 1
庆阳 32 9 996 12 252 27119 8 1
注：①本表总人口、总面积根据2004年版《中华人民共和国行政区划简册》整理，人口为2002年统计数，行政区划资料截至2003年底。②城市人口、建成区面积摘自《中国城市建设统计年报2002年》（中国建筑工业出版社2003年出版）。

持反对意见的人士认为，市领导县体制失败的根本原因是体制本身的缺陷。根据对不同地区的实地调查资料分析，市领导县体制实施效果按市与县的相对经济发展水平大体可分为三种情况：一是弱市领导弱县。整个区域发展经济水平偏低，经济管理方式以传统的计划经济为主，中心城市尚未形成，市县的经济联系比较松散，领导县的市由县级市升格而来或由县直接改为地级市，市领导的县的数量较多，即人们常说的“小马拉大车”，行政管理方式类似于地区行署，县感觉与原来地区相比各方面变化不大，市县矛盾不突出，且以隐性方式存在。二是强市领导弱县。一般属于中等发达地区，中心城市已有相当规模，但整个区域经济还不发达，市县经济实力悬殊，市县之间取长补短，成效比较明显。三是强市领导强县。整个区域经济发达，开放程度高，发展速度快，市场经济占有相当比重，城市密度大，多数为地市合并或一个地区分割给几个地级市，市领导的县的数量较少，即“大马拉小车”，市县经济实力不相上下，形成竞争态势，双方争资源、争资金、争人才、争项目，矛盾十分突出。由此可以得出如下结论：①实行市领导县体制效果比较好的地方，不是经济发达地区，而是中等发达地区，矛盾最突出的不是“小马拉大车”型，而是“大马拉小车”型。②城市与农村之间的经济差距越大，市领导县越成功，城市中心作用发挥越好，市县矛盾越小。这正好陷入了经济学上的“扩散陷阱”，即城乡经济落差越大，城市优势的扩散效能就越大，扩散速度就越快，违背了客观经济发展规律。③在行政管理模式上，地区行政公署型优于地级市政府型。④从经济体制方面看，开放程度越高、市场经济成分越大，市县矛盾越严重。因此，市领导县体制失败的关键，不是因推进过快、“小马拉大车”带不动，而是体制本身不符合社会经济发展的要求，随着社会主义市场经济体制的不断完善，改革开放的日益深化，市领导县体制的问题必将越来越突出。

4、市领导县体制总结


经过20多年的实践，重新检讨市领导县体制的得失，笔者认为，站在历史唯物主义的立场分析问题，对市领导县体制的功过成败不能一概而论。
第一，中央在1980年代初决定试行市领导县体制的初衷是正确的，也与当时的计划经济体制基本相适应，在一定的时期、特定的区域发挥了积极作用。面对改革开放初期条块分割、城乡分割严重制约商品经济发展的局面，中央提出通过试行市领导县体制，把中心城市变成商品交换中心，发挥中心城市优势，带动整个区域经济发展，其出发点和思路无疑是正确的。在传统的计划经济体制下，物资流动以计划调拨为主，行政区间的各种联系主要发生于上下级行政区之间，城市的中心作用局限在纵向系统内，市领导县体制将原来处于相对割裂状态的城市（市）与农村（县）统一在一个行政区内，有利于城市统一组织整个区域的生产和流通。从实践层面看，试行市领导县体制初期，在一定程度上促进了中央政府和省级政府向中心城市的放权，缓解了长期以来中心城市用地和蔬菜、副食品供应紧张的局面，在部分地市并存的地方对于解决城乡分割、地市相互制约的问题起到了一定的积极作用，个别地方通过地市合并还减少了地级政区，如江苏省1983年将7个地区、7个地级市合并为11个地级市。在中心城市发达、县域经济相对落后、市县经济发展水平悬殊的地方，实行市领导县体制成效比较明显，基本实现了中央推行这一体制的既定目标。
第二，从总体上、从发展趋势看，市领导县体制是失败的。从理论上讲，行政区的相对稳定性与城市经济区的动态可变性、行政区边界的排他性与经济区边界的模糊性之间的矛盾，决定了行政区无法与经济区相统一，从根本上否定市领导县体制的理论基础──中心城市作用的发挥必须配以适当的区域，并在行政隶属关系上予以明确，即行政区与经济区的高度一致。按经济学理论，中心城市的辐射功能和范围的大小、中心城市同周围腹地联系的强度，与区域经济发展水平、中心城市规模成正比，即区域经济越发达、中心城市规模越大，中心城市的辐射功能和范围就越大，同周围腹地的联系就越紧密。而市领导县的实际状况却与此相反，经济发达地区，中心城市规模大，城乡联系紧密，但由于中心城市数量多，市领导的县的数量少，而经济欠发达地区，中心城市规模小，城乡联系松散，但由于中心城市数量少，市领导的县的数量反而多，违背了经济规律和城市化规律，再一次从实践上否定了市领导县体制的理论。从20多年的实践看，为了转变观念、改进领导方法，充分发挥市领导县体制的作用，各地采取了包括市（部门）、县主要领导相互交流在内的一系列措施，但始终无法解决由体制造成的“屁股指挥脑袋”的问题，就总体而言，市领导县体制的推行，不仅没有实现试行这一体制的宗旨，而且出现了许多新问题：实化了省县之间的中间层次，增加了机构、编制，降低了行政效率，加大了管理成本；行政性分权形成更多更小的“块块”，将中心城市限制在新的框框内，不仅不利于市场经济条件下充分发挥中心城市的作用，促进竞争性市场的形成，而且给更大范围的统筹协调发展增加了难度，阻碍了地方比较优势的发挥及区域间各要素的合理流动和优化重组；普遍存在重城市轻农村、重工业轻农业的现象，在一定程度上加剧了“三农”问题的严重性，多数地方市县矛盾尖锐；造成假性城市化，按行政区划类型统计，2003年底全国城市型政区（直辖市和地级市行政区域，省和自治区直辖或地区和盟及自治州管辖的县级市行政区域）人口占总人口的94.5％；市领导市不符合《宪法》和《地方组织法》的规定。从发展趋势分析，随着市场经济体制的完善、改革开放进程的推进、城乡差距的缩小，市领导县体制的弊端日益显现。
第三，市领导县体制失败的根本原因是不适应经济体制变革的要求。为什么实践的结果与良好的初衷背道而驰呢？表面看是由于操作上的操之过急、拔苗助长，在没有经过充分试点，并全面调查研究、总结经验和教训的情况下，就仓促在全国范围全面推行，试点面过大，在许多不具备条件的地方实行了市领导县体制，“小马拉大车”起不到中心城市带动农村的作用，管理方式、领导方法没有及时改进。深层次或者说关键的原因是随着经济体制从计划经济到有计划的商品经济再发展为市场经济，社会、经济、政治环境与中央决定试行市领导县体制的1980年代初相比大相径庭，城乡行政管理面临的矛盾和形势发生了根本性的巨大改变，计划经济时代制约城乡经济发展的因素多数已不复存在。市领导县作为计划经济时代设计的、城乡合一的行政管理体制，试图通过行政手段强行将市县捆绑在一起、进而实现城市对农村的领导和带动，恰恰与市场经济平等竞争、自由联合、互利共赢的宗旨相背离。结果，一方面有经济实力的区域性中心城市因画地为牢难以在更大的范围发挥中心作用，中心城市之间缺乏必要的协调，造成同一区域内城市之间、城乡之间盲目竞争、过度竞争，离心倾向明显，经济同构化问题十分突出，削弱了区域的整体实力；另一方面，市县作为代表不同利益的主体，客观上存在竞争性合作关系，市领导县体制使市县处于不平等竞争的地位，在地级市范围内统得过死，县（县级市）缺乏应有的活力，从体制上为城市掠夺农村的资金、资源提供了便利，对城市的政绩工程、形象工程取到了推波助澜的作用，特别是大量规模偏小的城市升格为地级市，为了在短时间内改变城市面貌，强化中心城市的功能，对所辖县市的剥夺尤为严重，出现了所谓“市吃县”的现象，普遍存在忽视农村、农民利益和农业发展的现象，拉大了城乡差距、工农差距，加剧了城市与乡村、市民与农民之间的矛盾。
第四，正确认识市场经济体制下“发挥中心城市作用”和“城市领导农村”问题。在市场经济体制下，生产要素可以跨行政区自由流动，城市作为区域性的市场中心，在城镇化初期的极化过程中，生产要素主要向中心城市集结，城市得到较快的发展，当城市发展到一定规模后，城市的对外辐射作用逐步增强，生产要素向外扩散的步伐也随之加快，跨地区、跨国界的横向联合和交流相互交叉、重叠，在市场的引导下，城市之间按照各自的规模和优势进行适度分工，逐步形成相对合理的城镇体系和多层次叠加、边界动态变化的城市经济区。由此可见，中心城市的辐射范围是一个边界模糊、动态发展的区域，无法清楚地确定其边界，邻近中心城市之间的辐射区域相互重叠，高层次中心城市的辐射范围涵盖了若干低级中心城市的辐射区。因此，无论如何调整行政区划，都无法通过市领导县体制使中心城市辐射区域与行政区域相一致而发挥其带动农村的作用。发挥中心城市作用的根本途径是依靠城市的经济实力和先进的科技、管理以及人才、信息、资金等方面的优势，通过经济手段为周围广大地区以至全国、全球提供各种服务，加强区域间、城市间、城乡间的横向联合，而不是靠块块的隶属关系。很多地方的实践也充分证明，市不领导县并不影响发挥其中心城市功能。城市领导农村不等于市领导县，城市对农村的领导，主要体现在通过城市对周围地区的辐射功能，将科学、合理的思维方式、管理模式、价值观念、竞争意识、生产和生活方式传输给农村，引导和促进农村的健康发展，逐步缩小城乡差距。
综合上面的分析，市领导县体制作为计划经济时代的产物，是一种单极、点状、分割、独立的行政管理模式，在特定的历史时期发挥了一定的积极作用，但不符合社会主义市场经济发展的要求，是新旧体制交替阶段的一种过渡形式，不是今后的发展方向，进行行政区划体制创新已成为行政体制改革的重要课题之一。

市领导县体制的出路

三、出路

中国正处在社会主义初级阶段，大多数地区正由欠发达向中等发达方向迈进，建立和完善社会主义市场经济体制的步伐刚刚启动，社会主义市场体系尚处于培育阶段，以产权制度为核心的现代企业制度正在建立，真正实现政企分开还需要走过漫长的道路。因此，市领导县体制作为新旧体制交替阶段的过渡模式，在多数地方还可以维持相当长的时期，并发挥一定的积极作用。我们要抓住体制大变革的有利时机，按照党的十六大报告指出的“在坚持四项基本原则的前提下，继续积极稳妥地推进政治体制改革，深化行政管理体制改革”的总体要求，积极进行行政区划体制创新，探索符合社会主义市场经济发展要求、能从根本上克服市领导县体制弊端的行政区划模式：从国家的长治久安考虑，认真构思行政区划改革框架；以省直辖县为改革突破口，逐步淡出市领导县体制；适应经济全球化和区域经济一体化的发展趋势，创建跨行政区协调合作机制，在广阔的区域实现统筹发展。



1、构思行政区划改革框架

（1）改革思路

根据政治体制和行政管理体制改革的总体要求，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻党的十六大精神，按照建设小康社会的总目标，坚持全面、协调、可持续的科学发展观，以发展社会主义市场经济和民主政治、构建社会主义和谐社会为指针，遵循有利于社会政治稳定、有利于改革开放、有利于国家行政管理、有利于经济建设、有利于民族团结和精简、统一、效能的原则，针对当前行政区划存在的主要问题，以转变政府职能、改进领导方式、提高行政效率、降低管理成本为目标，行政区划改革的总体思路是：减少层次，划小省区，扩并县乡，重构社区，创新市制，理顺通名，整改专名，整合边界，分等管理，区域协调。

“减少层次” 即将现行的省级、地级、县级、乡级和非正式的副省级、副地级、副县级以及部分地方存在的县乡之间的县辖区、乡村之间的管理区，共9个层次精简为省、县、乡3级，适当扩大中央和地方各级政区的管理幅度，改尖塔型管理结构为扁平型管理结构，为简政放权、改进政府管理方式创造条件。幅员过大的地方，可在“划小省区”、“扩并县乡”的基础上逐步减少层次。“划小省区”即为取消地级层次，将幅员过大的省区适度划小，增加省级政区数量，扩大中央政府管理幅度，增强中央政府的权威性和统筹协调能力，从制度上保证国家的长治久安，防止地方分裂。“扩并县乡”即适度合并县、乡两级政区，减少县、乡两级政区数量，扩大其规模，为取消地级、县辖区两个层次创造条件，精简机构，提高效率，降低基层行政管理成本，切实减轻群众负担。“重构社区”即按照全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的总体要求，以城市居民委员会、农村村民委员会为基础，合并、重组新型的城乡社区，按照“管理属地化，居住社区化，企业现代化，资产股份化，就业非农化，福利社保化，意识城市化”的总体目标彻底解决“城中村”的问题。“创新市制”即针对现行设市模式的局限性，借鉴西方国家城市行政区划的经验、教训，遵循城乡分治的原则，积极探索新的设市模式（详细论述见拙作《中国设市模式探讨》[1]。“理顺通名”即将过于繁多[2]、概念不清[3]、等级不明[4]的行政区通名简化为脉络清晰、等级分明的普通型、民族地方自治型、城镇型、特殊型4大通名体系（参见图1、图2）。

“整改专名”即对政区名称中存在的重名、同音、用字和读音不规范等问题逐步予以更改，方便人们的社会交往。“整合边界”即调整不合理的行政区域界线，从根本上避免行政区域边界纠纷，促进边界地区的稳定与发展。“分等管理”即对同级政区按一定的标准动态分等，分类指导，因地制宜，将竞争机制引入行政管理体制。“区域协调”即迎接经济全球化的挑战，适应区域经济一体化的发展趋势，借鉴西方双层结构政府体制和欧盟组织管理机制的成功经验，遵循全面、协调、可持续的发展观，创建跨行政区协调合作机制（本节第三部分将作具体论述）。

（2）改革方案

第一，进一步撤并村乡县，适当划小省区，实行省县乡三级制

①按照社区建设和全面建设小康社会的总体要求，将现有（2003年底统计数，下同）的74万个村委会、居委会改建为45万个左右新型农村社区和城市社区，撤销乡、村之间的管理区，由乡级政区直接管理基层社区。

②进一步适当合并乡级行政区，将现有的44041个乡、民族乡、镇、街道办事处等合并为3.5万个左右乡级行政区，平均每个乡级政区管辖13个社区。

③以地级市市区（不包括辖县）、县级市、县、自治县等为基本单位，综合考虑人口、面积、民族分布、自然地形等因素，将现有的282个地级市和2861个县级政区（包括845个市辖区）调整为2000个左右的县级政区：撤销市辖区，1980年代以来由县（市）改设的市辖区（锡山、吴县、武进、衢县、番禺等与地级市原属一个县级政区的除外）原则上恢复为县，飞地性质的市辖区与所在县级政区合并，其余的与其所属的地级市合并为一个县级政区；合并规模过小的市、县，切块设置的市与所在的县合二为一。撤销县辖区，由县级政区直辖乡级政区，平均每个县级政区管辖17.5个乡级政区。

④根据人口、面积、经济发展状况、民族分布、自然地形、历史传统等综合因素，将现有的31个省、自治区、直辖市（香港、澳门、台湾各自作为省级政区不变）相对均衡地调整为50个左右的省级政区。撤销地区、盟和自治州，自治州所辖的县改为相应的自治县，取消市领导县体制，由省级政区直接管辖县级政区，平均每个省级行政区管辖40个县级政区。

按上述改革设想，中国行政区划体系简化为省──县──乡三级，与城乡社区构成三级政府、四级网络的行政区──社区管理新模式。随着民主化进程的推进，政府职能的不断转变，社会主义市场经济体制的进一步完善，交通、通信特别是计算机网络的日益发展，条件成熟时可将乡（民族乡、镇）政府改为公所，作为县级政府的派出机关。

第二，探索新的设市模式，构建都市省──都市县──市三级城市行政区划体系

①以市为基层城市型行政区，总人口5万人以上，其中城镇人口的比重超过70％的乡级政区可改设市。

②以都市县为县级城市型行政区，城镇人口占总人口的比重超过60％，且至少有一个50万人以上大城市的县级政区可改为都市县。

③以都市省为省级城市型行政区，城镇人口占总人口的比重超过50％，且至少有一个300万人以上超级大城市的省级政区可改为都市省。

新的设市模式借鉴了西方国家城乡行政体制的成功经验，符合行政区划实行省县乡三级制的改革方向，与现行的设市模式比较，既可以克服传统县城切块设市的旧弊端，避免多中心组合模式的缺陷，又解决了整县改市出现的新问题，既充分吸取了非县城切块设市和整县改市的优点，又弥补了它们的不足，构建的都市省──都市县──市三级城市行政区划体系，层次清晰、等级分明，解决了“市”作为政区通名交叉、重叠、模糊不清的问题，是更高层次上的城乡分立体制，符合城乡分治的客观要求，在基层由市负责城市事务，由县负责协调整个县域的事务，在高一级层次由都市县负责城市事务，由省负责协调整个省域的事务。

第三，彻底理顺政区通名体系，逐步更改不规范的政区专名

A、政区通名改革方案

①省级。保留省和特别行政区，自治区改为自治省，直辖市改为都市省。香港、澳门、台湾实行一国两制，设置特别行政区；少数民族聚居地区设置自治省；城镇化达到一定水平的省级政区改为都市省；其余地方设置省。

②县级。保留县、自治县，增加都市县，旗、自治旗、林区、特区、市（包括地级市、县级市）根据具体情况分别改为县、自治县、都市县。少数民族聚居地区设置自治县（上面设有同一民族自治省的除外）；城镇化达到一定水平的县级政区改为都市县；其余地方设置县。

③乡级。保留乡、民族乡、镇，增加市，街道、民族镇、苏木、民族苏木等视不同情况分别改为市、镇、乡、民族乡。少数民族聚居区设置民族乡（上面设有同一民族自治省或自治县的除外）；城镇化达到一定水平的乡级政区改设市；总人口3万人以上，其中城镇人口的比重超过50％的乡级政区可改为镇，作为乡（民族乡）向市的过渡建制；其余的一般农村设置乡。

按照上述改革设想，中国除香港、澳门、台湾以外的地方行政体系为省（自治省、都市省）──县（自治县、都市县）──乡（民族乡、市、镇），形成三大层次简洁、明了的行政区划体系：①普通型：省──县──乡；②民族地方自治型：自治省──自治县──民族乡；③城镇型：都市省──都市县──市（镇）。

B、政区专名改革方案

政区专名作为地名的重要组成部分，是人类社会长期发展的历史产物，具有历史继承性，在一定程度上反映了特定时代或特定地区自然或社会的客观情况，是人类社会发展的“活化石”，应保持相对稳定。因此，对政区专名的更改必须持十分严谨、慎重的科学态度，可改可不改的不随意变更，能通过其它办法变通解决的尽量不变或少变，非改不可的也要根据轻重缓急，遵循先易后难的原则，尽可能结合行政区划调整有计划地逐步更改。

①重名专名的处理。对市辖区的重名问题，尽快更改郊区、城区、市中区、矿区、城中区、城北区、城关区、新城区、新市区、西市区等既重名又通名化的名称，其他的不专门改名，可结合市辖区的调整逐步更改，最终随市辖区的取消彻底解决；对县级以下政区专名重名问题，结合撤区并乡建镇予以解决，重点是城关镇等通名化、无地域特色的专名；对县级以上政区专名重名问题，一般不专门更名，可结合行政区划调整更改不驻一地的重名政区名称。

②异字同音或近音专名的处理。重点是同一个省区内通名相同的县级以上异字同音或近音专名，其中发音相同的要尽快更改，发音较近的尽量调整；其他的不作专门更改，但在调整行政区划时要注意减少异字同音或近音专名。

③用字生僻、不规范专名的处理。由行政区划和地名主管部门会同有关方面的专家制订审音、定字方案，一次性解决。

④对一个市县内专名相同的政区不驻一地的，可根据当地具体情况，或迁移驻地或更改名称。

⑤通名专名化和专名省却问题的处理。前者的重点是现行政区通名专名化，其中用“国”字的不变更，用“市”、“县”字的要尽量更名，用“镇”、“乡”字的可逐步变更，其他的不必更改，但今后不得用名山大川等著名自然地理实体名称命名政区，尽量减少历史政区通名和自然聚落通名专名化。对后者应按照专名＋族名＋通名的民族自治地方命名原则，根据当地的地域特色命名专名。

第四，调整不合理的行政区域边界，促进区域经济的协调发展

在全面勘定省、县两级行政区域边界的基础上，结合遗留边界争议的调处和行政区划的日常变更，根据行政区划改革设想，利用扩并县乡、划小省区的有利时机，对飞地、插花地和犬牙交错、与自然地理界线明显不符的行政区域界线进行适当调整，使各级政区界线尽可能地与自然地理单元和经济区边界相一致，保证行政经济区的完整统一，以便形成合理的经济网络，在没有明显地物标志的地区，行政区边界尽可能与经纬线（即天文界线）平行，或以两个定点之间的直线（即几何界线）划分，以利于边界的稳定，从根本上避免边界争议，促进边界地区的稳定和发展。

第五，对同级政区进行分等，平等竞争、分类管理

综合考虑人口、面积和经济、社会发展水平，以及投资环境、生态保护、开放程度等情况，采用国际上通用的综合国力排序法，对同级政区进行统一排序，按名次而不是绝对分值确定政区等级，实行浮动管理，每五年（与政府换届选举相一致）考核一次，有升有降，并结合政治体制改革和国家公务员制度的完善，把政区等级的升降，作为考核各级领导机构政绩的标准之一，同党政机关主要领导的工资级差联系起来，把竞争机制引入行政管理体制，逐步制定和完善各级政区行政机关编制法和人民政府组织法，使政区行政机构的设置和人员配备制度化、法律化。

第六，创建跨行政区协调合作机制，城乡统筹、区域协调、合作共赢

适应经济全球化和区域经济一体化的发展趋势，在逐步取消阻碍市场经济发展的市领导县体制、实现市县平等竞争的同时，根据不同区域的社会、经济发展阶段，针对其面临的主要问题，遵循全面、协调、可持续的科学发展观，借鉴西方双层结构政府体制和欧盟组织管理机制的成功经验，按照客观经济规律，依据资金、物资、人员、信息等交流、联系程度，在中央政府的引导下，由相关行政区自愿参加，创建跨行政区协调合作机制及相应的组织机构，推动区域经济一体化进程，在更大的空间统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然的和谐发展，不断增强区域经济的整体实力和竞争力，在全球化的浪潮中立于不败之地。

（3）对改革设想的几点说明

第一，上述改革设想仅是笔者个人的一点粗浅看法，是多年来研究行政区划的阶段性成果，还很不成熟，对某些问题的认识可能存在偏差，仍在不断地修正、完善。例如，1986年提出了减少层次（取消地级、县辖区，实行省县乡三级制）、划小省区（划分为50个左右省区）、部分理顺通名（撤销工农区、林区等非正规行政建制）的改革思路，并建议在辽宁、吉林、四川（重庆）、宁夏、海南等地为突破口进行试点，看到了扩县方向，但预测比较保守，提出调整为2500个县市（1985年底有162个地级市和2825个县级政区），而对乡级则提出增加为125000个乡级政区（1985年底为96992个，由1980年代初54000多个公社经政社分开发展而来）[5]。通过对历代行政区划的系统研究，在1988年进一步肯定了省县乡三级制，并建议将大连、青岛、重庆等非省会大都市升为直辖市，在幅员较小的吉林、江苏、浙江、宁夏直接取消省县之间的中间层次，在其他省区按宪法要求将地级市代管的县级市一律改由省、自治区直辖，地区领导的县级市逐步改由省、自治区直辖，以增加省区管理幅度[6]。1995年出版的《中国行政区划概论》建议彻底理顺行政区通名，将直辖市改为都市省、自治区改为自治省，除香港、澳门、台湾以外，形成普通型、民族地方自治型、城市型三大体系，并根据县、乡两级政区发展趋势，将县、乡两级的调整目标分别修订为2300个和75000个。在市制创新方面，作为整县改市模式的设计者之一，长期将县改市作为主导设市模式加以论述，直到上世纪末才开始转变，1999年与顾朝林合作完成的UNDP项目──《中国小城镇等级体系变革》论述了县下设市模式，同年在浙江省城市化研讨会上开始质疑包括县改市模式在内的城乡合一的行政管理体制，2004年发表的《中国设市模式探讨》则明确提出了按城乡分治原则进行设市模式创新的设想。

第二，从现已掌握的资料看，有关省制的研究早在清末就已形成规模，并在民国时期、1980年代末以来形成两次高潮。对省制的发展趋向，清末民初众说纷纭，或废或虚或并或拆，莫衷一是。清末国势衰弱，受列强欺辱，康有为、章太炎等鉴于省区过大容易造成军阀割据，主张废除省制。民国初，宋教仁在《中央行政与地方行政之划分》中力主缩小省区，得到朝野多数人士认同，缩省（划小省区）、重划（全面调整）逐渐成为省区研究主流。在实践层面，清末康有为主持维新运动，建议废省存道，后又提出改道存府，被光绪采纳，但因戊戌变法失败未能实施。1913年熊希龄内阁曾将废省存道列为三大施政方针之一，因各省都督强烈反对未获施行。1916年国会议员孙洪伊向国会建议，划全国为50个省，每省辖40个县。1917年段祺瑞执政时，内务部发表《改革全国行政区域意见书》，将全国规划为47个省、7个特别区，共54个省级政区，为第一个由政府编制的分省方案，亦因军阀阻挠束之高阁。国民党政府时期，1928年宋渊源等发起改革省区运动。1930年国民党召开三届四中全会，中委伍朝枢、陈铭枢等提议缩小省区，大会通过决议赞同重划省区并酌量缩小，重划省区成为国策。1932年国民党四届三中全会伍朝枢旧案重提。抗日战争时期，中委彭学沛又提缩小省区案。1939年行政院组建省制问题设计委员会，聘请蒋廷黻、傅斯年、胡焕庸等为委员，次年完成《设计报告书》，拟定两个方案，胡焕庸在《缩小省区草案》中将全国分为66个省区。1944年国民党中央设计局成立区域计划组，聘请黄国璋为组长，研究提出“迁就现实”、“通盘筹划”两个调整省区计划。1948年内政部方域司司长傅角今在《重划中国省区论》中出台详细分省方案，拟将全国重划为57个省区。民国南京政府的省制改革先后因抗日战争、国共内战国民党败走台湾而付诸东流。民国时期省制研究方面的代表作有康有为的《废省论》（1913年）、陈庆麟的《制宪声中析省废道之研究》（1922年）、但焘的《裁道设府议》（1924年）、宋渊源的《缩小省区论》（1928年）、伍朝枢的《缩小省区提案理由书》（1931年）、杨栋林的《缩小省区问题》（1931年）、张雨峰的《缩小省区问题》（1931年）、张其昀的《改革省区之基本原理》（1931年）、张富康的《省行政制度改革之趋势》（1937年）、吴传钧的《论缩改省区》（1944年）、胡焕庸的《缩小省区草案》（1945年）、洪绂的《重划省区方案刍议》（1947年）、傅角今的《重划中国省区论》（1948年）。第二次大规模省制研究以1988年成立中国行政区划研究会、召开全国行政区划研讨会为起点。在此以前也有省制研究的文章发表，但数量少，而且多为具体省份建省考证，很少涉及省制改革问题。1988年在江苏省昆山市召开的全国行政区划研讨会是第一次全国性的行政区划学术会议，胡焕庸、谭其镶、宋家泰等老先生到会并作学术报告，胡焕庸先生和谭其镶先生分别在简述历代行政区划沿革、回顾1941年主持拟定缩小省区计划和比较分析古今中外行政区划的基础上，提出了以划小省区为重点的行政区划改革设想，其他专家在论文中也有不少涉及省制改革问题，其中专门论述省制问题的有洪建新的《我国重划省区的历史回顾》、周继中的《论元朝的行省制度》。昆山会议特别是由会议论文选编的《中国行政区划研究》的出版，使省制研究在沉寂了40多年后再次进入人们的视野。1995年出版的《中国省制》[7]更是将省制研究推向一个新的高潮。

第三，近年来很多媒体将分省作为行政区划改革的焦点，笔者认为行政区划改革的根本目的，一是架构中央与地方关系，从制度上保证国家的长治久安，增强中央驾驭、协调地方的能力，同时赋予地方更大的自主权，充分调动地方特别是基层的积极性；二是减少层次、提高行政效率，精简机构编制、减轻财政和百姓负担；三是按城乡分治原则对城乡行政管理体制进行制度创新，真正实现城乡协调、统筹发展。而“划小省区”只是实现上述目标的手段，决不能本末倒置，就分省论分省，更不能将分省作为改革的方向和目标。

第四，不少学者将增设直辖市作为划小省区、减少层次的最佳模式，认为“直辖市的发展速度不仅快于省辖市，而且大大快于省”，“直辖市的GDP是省的平均数的3倍”，因此未来10年“增设至少8个直辖市”，“从区域经济中心布局考虑，最少的方案也要增加4个直辖市，即在东北地区、华中地区、华南地区和西北地区各设一个”，列举沈阳、大连、齐齐哈尔、南京、苏州、徐州、宁波、青岛、洛阳、武汉、广州、深圳、西安、宝鸡、石河子等为候选城市，并认为广州、武汉最具条件。笔者认为，一方面有条件升格为直辖市的城市多数为省会，如将省会改为直辖市必然造成省与直辖市之间的矛盾，省会搬迁则必然劳民伤财，另一方面规模较大的非省会城市集中在东部沿海，其所在省的幅员和管理幅度比较适中，这样的省一分为二，则全国需划分为100个以上的省级政区，明显不符合划小省区、减少层次的宗旨，更为重要的是增设直辖市与市制创新的要求背道而驰。因此，在改革方案中建议将直辖市改为都市省，既反映城镇化水平高的地域特色，又明确其省级行政地位，也解决了长期以来市作为政区通名概念不清、等级含混的问题。

第五，将自治区改为自治省有利于更好地落实民族区域自治政策。自治区是建国初实行民族区域自治初期的产物，当时不论省级、地级（专区级）、县级、乡级，凡是实行民族区域自治的地方都通称自治区。随着新中国第一部《宪法》的颁布，从1954年起逐步将地级自治区改为自治州、县级自治区改为自治县、乡级自治区改为民族乡，惟独省级自治区保留到现在。从50年的实践看，自治州、自治县、民族乡作为民族区域自治单位，层次清晰、使用方便，而自治区容易与其他含有“区”的特别行政区、地区、特区、林区、市辖区、县辖区、管理区等政区通名，以及历史上、习惯上、地理中的“自治区”、“地区”、“特区”、“林区”、“经济区”、“开发区”等相混淆。将自治区改为自治省，既体现民族区域自治的内涵，又明确了其省级行政地位，也便于与自治州、自治县、民族乡构成民族区域自治政区系列。
2、以省直辖县为改革突破口

行政区划改革牵一发而动全身，尤其是涉及重划省区、需要修改宪法相关条款的改变政区通名等重大改革，必然涉及到一部分人的既得利益，实施过程中会遇到重重阻力和意想不到的困难，难以在短期内全面实施。如果在条件不完全具备的情况下，盲目大规模地推进行政区划改革，就有可能产生不必要的社会动荡，进而影响经济的持续、健康发展。如果对看准的改革方向，不积极创造条件有步骤地探索前进，不对制约市场经济发展的行政管理体制逐步加以改革，则虽能求得眼前的安稳，但长此以往必然因坐失改革良机，致使落后的行政管理体制、低下的管理效率、高昂的管理成本成为制约经济进一步发展的瓶颈，最终破坏安定团结的大好局面，不利于国家的长治久安。因此，切实处理好改革与发展、稳定的关系及局部利益与整体利益、眼前困难与长远发展的关系，找准改革的突破口，有计划、有步骤地推进行政区划改革，是行政区划改革成功的关键，也是发展社会主义民主政治和市场经济、构建社会主义和谐社会的客观要求。

针对行政区划存在的突出问题，以减少管理层次、提高行政效率为目标，笔者认为行政区划改革的突破口是通过稳步推行省（自治区）直辖县（县级市），逐步弱化、取消市领导县体制。中国的县制始于春秋，历经数千年大体轮廓不变，省制从元朝一直沿用至今，而省、县之间的中间层次，或州或路或军或府或道或厅或专员督察区或专区或分区或行政区或地区或自治州或地级市，反复无常，变更十分频繁。建国以来，地方政权层次始终在三、四级之间徘徊，实际上除了建国初设有大区一级外，三、四级之别主要是地级政区的虚实之变。总的趋势是，地级政区不断增加，机构、编制日益庞大，已经成为名虚实实的一级，每个地级政区的行政编制达到1000～2000人，总编制已超过30万人，占地方行政编制的1／4～1／3，而一个地级政区仅领导8.6个县级政区。省县之间的中间层次常随着经济的发展、机构的变革而调整，长期以来始终未能找到较为理想的方案，这是造成行政区划频繁变更的主要原因之一，处理好地级这一层次，一直是行政区划力求解决的主要问题。

以省直辖县为改革突破口，逐步取消市领导县体制，从根本上解决了地级政区频繁调整、反复变更的顽症，具体步骤是：首先，以解决“市领导市”、“市领导自治县”的违宪问题为突破点，根据宪法的规定，将由地级市代管的300多个县级市和80多个自治县改由省、自治区直辖，自治州、地区（盟）领导的县级市，在条件允许的情况下，逐步改由省、自治区直辖，增加省区管理幅度，促进政府转变管理职能，为取消省县之间的中间层次、全面实行省直辖县体制摸索经验、创造条件。其次，认真总结、推广浙江和湖北等地“扩权强县”、“留利农村”的经验，结合行政审批制度改革，在实行市领导县体制的地方，从扩大县（县级市）财权、事权、人事权入手，逐步弱化地级市干预县的行政能力和扩大辖县范围的经济动力。如果全面扩权有困难，可以首先从赋予县（县级市）地级经济管理权入手，使其在经济上脱离地级市，为取消市领导县体制铺平道路。再次，总结海南省“小政府大社会”、省直辖县市和设置重庆直辖市的经验，选择面积比较小、市县数量较少、交通和通信比较发达、不涉及撤销自治州的省区，如辽宁、江苏、浙江、安徽、福建、宁夏等，直接或根据自然地形与周围省级政区稍作调整后推行省（自治区）直辖县（市）体制。最后，在条件成熟时全面实行省－县－乡三级制。

与此同时，一方面组织有关专家学者和行政区划实际工作者在小范围继续深化行政区划改革方向的研究，制定切实可行的改革方案，进行多方案比较、分析，论证其可行性，充分预计可能出现的问题，研究具体的解决办法和实施步骤。在此基础上，一方面对背离改革方向的行政区划调整事项一律暂停审批，既保持行政区划的相对稳定，又避免给今后的改革增设新的障碍。具体建议包括：①冻结地改市审批，还没有实行市领导县体制的地区、盟、自治州维持现状；②继续冻结县改市审批，以免给市制创新设置更多的障碍；③冻结非切块设市的县（县级市）改市辖区，避免城市“摊大饼”式扩张；④原则上停止审批以名山大川命名政区。另一方面，根据改革方案，在日常工作中稳步推进改革：①结合社区建设，积极推动规模过小的城乡基层组织（居民委员会、村民委员会）的有序合并，撤销乡、村之间的管理区；②结合并乡建镇工作，继续引导乡镇适度合并，撤销县辖区，减少乡级政区重名、同音、用字生僻和不规范的现象，逐步将民族镇、苏木、民族苏木分别改为镇、乡、民族乡；③结合市辖区调整，解决市辖区重名等方面存在的问题，取消不符合法律规定的民族市辖区；④结合调处行政区域边界纠纷，调整不合理的政区边界。

鉴于各地市场经济的发育程度差别很大，在指导思想上不能一刀切，对处于不同发展阶段的地区，应区别对待，因地制宜、因时制宜，在过渡期间允许多种体制并存，在实践中比较优劣、修正改革方案，探索最佳体制。在具体实施过程中，应针对改革方案涉及的内容，按照轻重缓急、先难后易的顺序，区别对待，抓住有利时机，积极而又稳妥地采取相应的实施策略：①对符合现行法律规定、近年来在实践中已取得一定成效的改革举措积极推进，除了上面提到的省直辖县、撤并村级组织和乡级政区外，要积极推动规模过小的县级政区的有序合并，将100多个切块设置的市及时与所在的县合并，选择河北、山西、陕西等县级政区规模相对明显偏小的省区进行县级政区合并试点，由点到面予以突破；②对现行法律没有明确规定、地方积极要求实施并已初见成效的改革措施，如长江三角洲、珠江三角洲等城市密集、经济发达地区出现的跨行政区协调机制的萌芽以及政区分等（可先在现行体制下从市县分等开始）、公平竞争等，要积极予以支持、帮助、引导，使之不断完善、日趋成熟，为全面推广积累经验、创造条件；③对不完全符合现行法律规定、但符合改革方向且易为社会各界接受、不会影响稳定大局的改革设想，如县下设市模式，要抓住有利时机及时在小范围试点，在实践中验证、完善改革方案，利用改革试点的成果推动法律的修正；④对划小省区这样涉及面广、社会震动大的改革目标，无论是具体方案的推出还是实施，都要慎之又慎，避免不必要的动荡社会，没有合适的时机，决不能操之过急。

为防止西方敌对势力对我和平演变和国内一小撮民族分裂分子的分裂企图得逞，避免苏联解体的悲剧重演，从体制上保证国家的长治久安，抓住有利时机，尽早对内蒙古、西藏、新疆3个自治区进行适当的调整。①内蒙古面积118万平方公里，居全国第三位，东西长2500多公里，居全国第一位，北与俄罗斯、蒙古毗邻，国境线4221公里，居全国第二位，总人口近2400多万，其中蒙古族占15.7%，其他少数民族占3.6%，汉族占80.7%，建议以乌兰浩特市和呼和浩特市为省会，分设东、西2个自治省（区）。②西藏面积122万平方公里，居全国第二位，西、南与印度、尼泊尔、不丹、锡金、缅甸接壤，国境线3842公里，总人口260多万人，其中藏族占95.5%，其他少数民族占0.8%，汉族占3.7%，可分别以拉萨市和日喀则市为中心，分设前藏、后藏2个自治省（区）。③新疆面积160万平方公里，居全国第一位，东西长2000公里，南北宽1600公里，从东北至西南分别与蒙古、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗、巴基斯坦、印度交界，国境线4500公里，居全国第一，总人口1900多万人，其中维吾尔族占47.3%，哈萨克族占7.5%，其他少数民族占7.5%，汉族占37.7%，可以天山为界分设南疆维吾尔自治省（区）、北疆维吾尔哈萨克自治省（区），分别以阿克苏市、乌鲁木齐市为省会。



3、构建跨行政区协调合作机制

（1）总体框架

经济全球化和区域经济一体化是未来发展的必然趋势，只有通过构建区域协调合作机制，实现区域经济一体化，不断增强区域经济的整体实力和竞争力，才能在全球化的浪潮中立于不败之地。因此，我们要在逐步取消阻碍市场经济发展的市领导县体制、实现市县平等竞争的同时，以更加积极的姿态探索构建跨行政区协调合作机制。总的目标是，根据不同区域的发展阶段，针对其面临的主要问题，遵循全面、协调、可持续的发展观，借鉴西方双层结构政府体制和欧洲联盟（EU）组织管理机制的成功经验，按照客观经济规律，依据资金、物资、人员、信息等交流、联系程度，在中央政府、省级政府的引导下，由相关行政区自愿参加，创建综合或专业的跨行政区统调机制及相应的组织机构，在更大的空间统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然的和谐发展。在名称上分别为某某地区协调合作委员会、某某地区某某领域协调合作委员会，如长江三角洲协调合作委员会、珠江三角洲水资源利用及污水处理协调合作委员会等。

（2）合作原则

第一，以市场为导向。就是首先按照市场原则推进区域合作，协调合作机制必须建立在相关行政区自愿参加的基础上，而不是市领导县那样通过行政手段强行组合。国内外的实践证明，有生命力的跨地区、跨部门合作组织都按照自愿的方式组建，依靠行政手段强行凑合起来的迟早会解体。其次，能通过市场解决的问题就优先发挥市场机制的作用，只在市场机制失灵的情况下才考虑动用行政措施，尽可能地依靠市场的力量调整区域内不同主体之间的利益关系，充分发挥市场机制在区域经济发展中配置资源的基础性作用。最后，政府应树立为市场、企业、居民服务的意识，尽可能地减少不必要的行政干预，保证和促进市场的有序开放。

第二，以制度为保障。就是由加入协调合作机制的行政区政府充分协商，制定协调、合作规则，并以地方法规的形式颁布，对跨省区的协调、合作章程，必要时在条件成熟的情况下，可报请国务院、全国人大常委会批准实施，从制度上保障各项协调合作决议顺利贯彻落实，并综合运用经济、法律、行政手段，约束、规范相关行政区的活动，防止合作事项议而不决，提高决策、监督、实施效率，不断拓宽合作领域，提高合作水平。

第三，以公平、民主、透明为准则。就是要充分反映各不同行政区、不同利益主体、不同社会阶层的要求，通过民主协商协调各方利益，决策过程严格执行委员会表决制，做到一切程序公开、透明，保证各参与主体享有平等的地位和权利，坚持非排他性和非歧视性，发挥各方的优势和特色，互相尊重，互惠互利、互谅互让，加强沟通交流，促进共同发展。

第四，以共赢为目标。就是通过协调合作机制，解决共同面对的问题，从整个区域长远发展的战略高度协调成员之间利益上的矛盾，打破地区封锁造成的市场分割，最大程度地减少区域内部各行政区之间的恶性竞争和重复建设，在协调合作区内进行合理的分工协作，进一步整合、优化各种资源的配置，拓展区域发展空间，以更大的规模发挥区域竞争优势，放大经济、社会、环境综合效益，形成合作互动、优势互补、互利多赢的新格局。

第五，政府主导，多方参与。政府主导就是上级政府积极引导，区域内各行政区政府主动创建协调合作机制，协商确定合作方向，共同创造协调发展的环境，不断推进协调合作机制的完善。政府主导是欧盟、东盟推进区域经济一体化的成功经验和关键所在，中国市场经济体制还不完善，大多数的资源仍控制在政府手中，与发达的市场经济国家相比市场调控能力明显偏弱，离开各级政府主动地积极推动，就难以打破行政壁垒、解决地方保护主义这个顽症，也就无法真正发挥区域协调合作机制的作用，因此政府主导原则在我们创建和完善跨行政区协调合作机制过程中尤为重要。多方参与就是通过发动和鼓励企业、民间组织、新闻媒体和专业人士、社会大众参与区域协调和合作活动，发挥多方面的积极性及各自的独特作用，创造良好的合作氛围、群众基础和舆论导向，共同推动协调合作机制的建立和完善，监督各项合作协议的顺利实施。

第六，以企业为主体。就是企业作为发展经济的细胞，应成为推进区域合作的主体、市场运作的载体。构建跨行政区协调合作机制的根本目标，就是迎接经济全球化的挑战，适应区域经济一体化发展的需要，通过相关政府的协调、合作，缩短交易过程，降低交易成本，为企业的合作提供更加广阔的平台，实现互利共赢。上述目标的实现，需要企业充分利用区域合作的有利机遇，发挥自身的优势积极参与区域合作，最终以获取更大的赢利来体现。

（3）协调机制

考察国际上区域协调合作发展之路，在组织类型上有综合性合作组织和专业性合作组织两大类，前者适合大范围、高层次、全方位的区域合作，如欧盟、东盟，后者适合具有行业特殊性的专业性区域合作，如美国为共同开发、利用港口而建立的跨州专业协调组织纽约港管理局；在协调机制方面有具有高度权威性、一定强制约束力的准政府协调机制和论坛式的松散型协调机制；在发展趋势上，逐步从专业性合作组织发展为综合性合作组织，从松散型走向紧密型，协调合作的领域日益扩大，加入协调合作机制的成员不断增加。以欧盟为例，1946年9月英国首相丘吉尔曾提议建立 “欧洲合众国”。1950年5月法国外长罗伯特·舒曼（Robert Shuman）代表法国政府提出建立欧洲煤钢共同体（European Community of Coal and Steel，ECCS），得到法、德、意、荷、比、卢六国政府的响应。1951年4月18日，法国、联邦德国、意大利、荷兰、比利时和卢森堡在巴黎签订了建立欧洲煤钢共同体条约。1957年3月六国签订建立欧洲经济共同体条约和欧洲原子能共同体条约，统称《罗马条约》，将合作领域扩大到多种产品。1958年1月1日《罗马条约》生效，欧洲经济共同体（亦名欧洲经济共同市场，European Economic Community，EEC）诞生。1965年4月8日，六国签订的《布鲁塞尔条约》决定将三个共同体的机构合并，统称欧洲共同体。但三个组织仍各自存在，具有独立的法人资格。1967年7月1日《布鲁塞尔条约》生效，欧洲共同体正式成立。爱尔兰、英国、丹麦3国和希腊分别于1973年、1981年加入欧共体。1985年十国签署《欧洲单一市场法令》，承诺为建立统一市场协调经济政策。1986年西班牙、葡萄牙加入。1991年12月11日十二国签署《马斯特里赫条约》（即《欧洲联盟条约》），为建立欧洲货币联盟（European Monetary Union，EMU）奠定了基础。1992年欧共体改名欧洲联盟（European Union，EU）。1993年11月1日《马约》生效，欧洲联盟成立。1995年芬兰、瑞典、奥地利3国加入欧盟。1999年欧洲货币联盟诞生，2002年1月欧元流通。2004年爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、波兰、捷克、斯洛伐克、匈牙利、斯洛文尼亚、马耳他、塞浦路斯10国加入欧盟。欧盟在合作形式上经历了关税同盟、单一市场、经济联盟，发展到货币联盟，并有从经济一体化向政治、经济一体化发展的趋势，协调合作机构设置从无到有、从临时到常设、从简单到完善，协调机构的权威性不断增强，特别是随着《马斯特里赫条约》的实施，各成员国的部分主权转交给欧盟，使欧盟具有超国家的权力，从经济实体向政治实体过渡，《马斯特里赫条约》还明确规定，如果在联盟层次上决策效果更佳时，决策权在欧盟而不在成员国。

为了应对经济全球化和加入世界贸易组织的挑战，打破地区封锁、条块分割，减少因经济同构造成的恶性竞争和重复建设形成的盲目投资，实现更大范围的协调发展，提高整个区域的竞争力，近年来中国部分地方政府开始自发组建区域性协调合作组织，正式运转的有长江三角洲“15＋1”机制[8]、泛珠三角“9＋2”机制[9]，已收到的一定的实效，为创建跨行政区协调合作机制进行了有益的尝试。但由于刚刚起步，现有的区域协调合作基本上处于松散型的论坛阶段，缺乏有效的协调机制和强有力的组织机构，不利于区域合作迈上更高的台阶，影响协调合作的效率和实施效果。要避免重蹈类似1980年代上海经济区这样的覆辙[10]，推动中国区域经济一体化的健康发展，就必须充分利用长三角、泛珠三角已有的区域合作基础，创建具有权威性的跨行政区决策、协调、监督机制和高效的管理、执行机构。

借鉴欧盟组织管理机制和西方地方联合政府体制的成功经验，从中国的国情考虑，创建跨行政区协调合作机制的重点是发展综合性区域合作组织，采用有强制约束力的紧密型协调机制，注重程序公开、决策民主与依法管理、严格执行相统一，打破等级观念，允许不同层次的政区平等参与，特别是随着市领导县体制的逐步解体，给予市、县同等参与主体地位，遵循精简、高效、实用的原则，逐步建立决策、执行、监督、咨询机构。

①决策机构。由政府行政首长组成行政首长联席会议行使决策权，负责制定、修订协调合作规则（章程），确定区域合作发展方向，制订区域规划，协调区域经济一体化进程中的矛盾，批准发展新成员，讨论、决定其他重大事项。联席会议主席采用轮值制，由各行政区首长轮流担任，任期一年，成员单位较多的可以改为半年。联席会议原则上每年举行一次例会，必要时由联席会议主席提议召开特别会议，每次确定一个主题，由轮值政区政府负责筹备召开。决策过程实行委员会表决制，表决权按各行政区人口规模和经济总量分配，由不同层次行政区组成的每个政区1～10票不等，同一层次政区组成的1～5票不等，一般议题简单多数通过有效，重大议题获三分之二以上票数赞成有效，表决生效的规章、政策、决议等，各政区必须严格执行。根据中国的国情，各政区行政首长在参会前，应将涉及公众利益的事项通过一定的渠道征求辖区内居民的意见，重大事项报请党委集体讨论、决策，必要时提交本级人民代表大会或人大常委会表决。

②执行机构。在协调合作机制建立初期，由政府秘书长组成秘书长联席会议作为执行机构，落实行政首长联席会议表决通过的各项决定，负责行政首长联席会议闭会期间有关事项的协商，起草合作规则等相关的文件，准备提交行政首长联席会议的各种材料。秘书长联席会议根据需要不定期召开，由轮值政区政府秘书长召集。在条件成熟时，选择位置适中的城市，成立区域协调合作秘书处，作为常设执行机构，处理日常事务。区域协调合作秘书处是独立于各政区政府的专门机构，只对行政首长联系会议负责，有明确的职责范围，独立编制年度财政预算、决算，报行政首长联系会议审议，经费由各政区按表决权份额分担。秘书处实行秘书长负责制，秘书长选拔实行竞聘制，经行政首长联系会议表决通过后聘任，任期5年。秘书处成立后，秘书长联席会议作为各政府之间的沟通渠道予以保留，不再承担设执行机构的职能。

③监督咨询机构。先成立由相关领域的专家（不限于本区域）组成的专家委员会作为咨询机构，人选由各行政区政府、科研机构、民间组织推荐，报行政首长联席会议审定后聘任。咨询机构的任务是接受决策机构的咨询，受行政首长联席会议、秘书处的委托对区域协调合作方面的重大课题进行研究，为决策提供科学依据。发展到一定阶段后，吸纳各阶层、各界别代表参加，组成监督咨询委员会，除了原来的咨询职能外，还对各行政区政府执行协调合作事项的情况进行监督，并作为公众反映相关意见的重要管道。

为节省开支、提高效率，避免会议成灾，防止个别人借开会之名行游山玩水之实，建议不要成立类似欧洲部长会议的部门首长联席会议，可根据实际需要，在召开行政首长联席会议期间，就涉及到的领域同时举行相关部门人员参加的专业协商会议，必要时吸纳该领域的专家参与，为相关决策顺利通过打好基础，在行政首长联席会议闭会期间，各部门可通过秘书长联席会议进行沟通。

主要参考文献

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2、高岩、浦善新主编：《中华人民共和国行政区划手册》，光明日报社，1986年。

3、中国行政区划研究会编，张文范主编：《中国行政区划研究》（论文集），中国社会出版社，1991年。

4、中华人民共和国民政部编，高岩、浦善新主编：《中华人民共和国县级以上行政区划沿革(1949～1983)》，测绘出版社，1986年、1987年、1988年。

5、中华人民共和国民政部编：《中华人民共和国行政区划简册》，测绘出版社，1985年、1986年、1987年、1988年、1989年。

6、中华人民共和国民政部编：《中华人民共和国行政区划简册》，中国地图出版社，1990年、1991年、1992年、1993年、1994年、1995年、1996年、1997年、1998年、1999年、2000年、2001年、2002年、2003年、2004年。

7、中国行政区划研究会编，张文范主编：《中国省制》（论文集），中国大百科全书出版社，1995年。

8、叶舜赞主编：《城市化与城市体系》，科学出版社，1994年。

9、顾朝林：《中国城镇体系：历史、现状、展望》，商务印书馆1992年。

10、浦善新：《行政区划改革浅议》，《社会保障报》1986年11月6日第3版。

11、浦善新：《行政区划改革的宏观思考》，《中国民政》1989年第4期。

12、高岩、浦善新：《论市管县体制》，《中国城镇》1987年第4期。

13、浦善新：《中国行政区划名称改革构想》，《中国方域》1993年第2期。

14、民政部赴安徽省行政区划调研小组：《地区建制改革探索》，《中国民政》1993年第12期

15、浦善新：《中国省制研究》，《中国省制》（中国大百科全书出版社1995年版）。

16、浦善新：《市领导县体制的现状与发展趋势》，《中国社会报》1995年3月25日第3版。

17、浦善新：《市领导县体制反思》，《中国方域》1995年第5旗。

18、浦善新：《城市化的反思及其再认识》，《中国方域》2000年第1期。

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[1] 全文刊登在人民网房产城建频道，网址为Http://house/people.com.cn。

[2] 如目前仅县级政区就有县、自治县、旗、自治旗、县级市、市辖区、特区、林区9个通名。

[3] 如通名中含“区”的有自治区、特别行政区、地区、特区、林区、市辖区、县辖区、管理区等，这些“区”等级、规模、类属混乱，还容易与习惯上、地理中的“地区”、“特区”、“林区”、“经济区”、“开发区”、“开放区”等相混淆。

[4] 如“市”有直辖市、地级市、县级市，还有设区的市、不设区的市、副省级市、较大的市、经济特区市、对外开放市、计划单列市、管县的市、市管的市、省辖市、自治区辖市、地辖市、州辖市等，相互交叉、重叠，很难区分各种“市”的等级、规模、隶属关系和市与市之间的相互关系。

[5] 详见浦善新：《行政区划改革浅议》，《社会保障报》1986年11月6日第3版。

[6] 详见浦善新：《中国历代行政区划研究》，《中国行政区划研究》（论文集），中国社会出版社，1991年。

[7] 收录1904年以来有关省制问题的论文及专著摘要73篇，并附录中国各省、自治区、直辖市概况及美国、日本、俄罗斯一级政区基本情况统计表。

[8] 为加强区域合作，上海和江苏省的南京、镇江、扬州、南通、苏州、无锡、常州及浙江省的杭州、嘉兴、湖州、宁波、绍兴、舟山共14个直辖市、地级市的经济协作办公室于1992年发起成立了长江三角洲经协(委)办主任联席会议，推选上海作为常务主席方，定期协调长三角城市间经济合作的重大事宜。1996年原属扬州市的泰州市升格为地级市。1997年泰州加入联席会议，经协商将联席会议升格为市长级协调组织，更名为长江三角洲城市经济协调会，成为以经济为纽带的区域性经济合作组织，每两年召开一次市长峰会。第一、二、三次长江三角洲城市经济协调会市长会议分别于1997年、1999年和2001年在扬州、杭州和绍兴召开。2001年上海、江苏和浙江的最高层政府官员组成“沪苏浙经济合作与发展联络组”，专门协调跨省区的合作事项。2003年8月长江三角洲经济协调会第四次市长会议在南京召开，发展浙江省台州市为新成员，形成“15＋1”机制。2004年上半年，16个市土地面积占全国1％，人口占6％，创造的GDP占21.6％，外贸出口总额占34.9％，利用外资总额占48％。

[9] 根据中共中央政治局委员、广东省委书记张德江的倡导，2004年6月，福建、江西、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、云南9省（自治区）和香港、澳门2特别行政区联合举办首届“泛珠三角区域合作与发展论坛”，共同签署《泛珠三角区域合作框架协议》，“9＋2”机制正式启动。2003年内地9省区的土地面积占全国五分之一，人口、经济总量均占三分之一，加上香港和澳门两个特别行政区，“泛珠三角”经济总量占全国四成。

[10] 为了发挥上海的经济带动作用，提高长三角经济协作程度，1986年由原国家经贸委牵头成立了上海经济区，最初是江浙沪三省市，后扩大到整个华东地区。但由于没有建立有效的协调机制和相应的机构，最后不了了之。

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市制泛化与朦胧的“城市化”

　　毛泽东在50年代发动人民公社运动和在60年代号召各行各业都要走“五七指示”指引的道路，反映了当时中国最高领导人内心深处反城市化的乌托邦理念。改革开放以来，国人本着实践是检验真理的唯一标准的原则，抛弃了种种不切实际的空想，在中国必须像世界各国一样走城市化之路这个基本点上，初步达成了一种新的共识。但是，随之也出现了一些新的糊涂观念，其中最突出的就是把推动城市化和扩增建制市等同起来。结果便是市制的泛化，市的建制扩展到行政区划的所有层级，简直可以用市制体系来取代行政区划体系了。不是本着系统工程的原则，将市制在整个行政体系中准确定位，而是通过市制改革来达到各种各样的利益目标：增设一级地方政府，提升行政等级，扩大人员编制，……眼下的发展趋势必然导向一个终点：全国上下一片“市”。这不禁让人联想起“文化大革命”中的全国上下一片“红”。看来，想要走出过去的阴影，并不是一件容易的事。旧的思维方式和旧的习惯作法，仍然顽固地纠缠着新的时代和新的人物。

　　让我们首先来看一下，中国究竟有几种市。根据宪法的规定，中国只有3种市：直辖市、设区的市、不设区的市；在现实生活中，却至少有5种市：直辖市、副省级市、地级市、副地级市、县级市，有些级别的市还可以进一步细分。而且已经有不少学者提议设立县辖市（副县级市、半县级市或乡级市）。

　　（1）直辖市。直辖市的数目现在是4个：北京、上海、天津、重庆。直辖市的行政地位相当于省级，实际上还要高于省级。京、沪、津3个直辖市的党政一把手可以进入中共中央政治局，而一般的省级领导人则与之无缘。但是，刚刚从四川省分出来的重庆市，在行政地位上或许还不能与四川省抗衡。重庆与3个老直辖市的区别还不止于此。老直辖市虽然都辖有很大的郊区和郊县，但仍然是以城市人口为人口的主体；重庆市一方面在面积上是3市总和的两倍多，一方面又是唯一的以农村人口为主体的直辖“市”。重庆市的设区人口和非农业人口在总人口中的比重，不仅远远低于京、沪、津，而且低于所有设区的市的平均水平和全国的平均水平。事实上，原先想要设立的是三峡省而不是重庆直辖市，由于协调不好与湖北省的关系，同时也为了少设一个省级行政机构，才采取了把原来的副省级重庆市提升为直辖市并扩大辖区的折衷办法。早有学者提出“缩省”的主张，重庆直辖市的设立，为通过增设直辖市来实现“缩省”的目标，开辟了一条现实的路径。在下个世纪的某一天，所有的省都变成了直辖市，这并不是不可想象的事。

　　（2）副省级市。现在的副省级市是由计划单列市转化而来。1983年2月，中共中央和国务院批准重庆实行计划单列，以后又陆续批准广州、深圳、沈阳、南京、武汉、哈尔滨、西安、大连、青岛、厦门、宁波、成都实行计划单列，一共有14个计划单列市。对省辖大城市的计划单列，在50年代中、60年代初曾实行过两次，实行不久就取消了。80年代实行的计划单列与前两次有很大的不同。前两次只是5项主要经济计划单列，这次是经济、社会、科技发展计划全部实行单列；前两次市政府的权力没有改变，这次则赋予计划单列市政府省一级的经济管理权力，同时把不同隶属关系的企业原则上都下放给计划单列市管理；前两次未包括财政计划单列，市的财政收支仍由省财政决定，这次财政计划也实行单列，市财政收入采取三级或两级分成体制，市财政收支主要由中央财政决定；前两次除个别情况外，市政府及其下属机构均不能参加全国召开的省一级负责人会议，这次计划单列市政府及其下属机构获得了参加全国性会议的权力，同时，中央及中央各部门发给省的有关经济工作方面的文件，也发给了市。31一些计划单列市同时扩大了行政区划，并实行市领导县的体制。但是，计划单列市仍保留省辖市的行政地位，继续接受省级行政机构的领导。1985年7月22日，国务院工资制度改革小组根据中央财经领导小组会议纪要精神，发出了《关于广州、武汉、重庆、沈阳、大连、西安、哈尔滨、南京市国家机关行政人员职务工资标准问题的通知》（国工改〔1985〕012号），并规定此工资标准仅适用于以上8市，其他省辖市不得援例。尽管没有正式承认8个城市的政府机构升格，但由于工资起点标准的提高，同时又在工资表中列举了局下设处，处下设科长职务，实际上将其委、办、局一级工作部门的机构级别提高了一级，同时又增加了一个新的层次──位于局与科之间的处级机构。其它几个享受省级经济管理权限的计划单列市如青岛、成都、长春、宁波等，也先后决定将市直各部门的机构级别提高并增设一个机构层次。321994年5月，经中央机构编制委员会第6次会议通过，并经中共中央、国务院领导人同意，决定将原来的14个计划单列市和杭州、济南2市正式确定为副省级市，同时取消部分城市的计划单列体制。将计划单列市确定为副省级市，加强了省级机构统筹规划和协调的地位和作用，减少了省与计划单列市之间因权限划分不清引起的矛盾和扯皮。副省级市中仍实行计划单列的，按照有关规定继续享受原有的管理权限；不再实行计划单列的，原来中央赋予的权限原则上暂不改变；对原来不是计划单列的，其权限需要调整变动的，由所在省和中央有关部门协商后确定。331997年3月，重庆市由副省级市升格为直辖市。

　　（3）地级市。1983年5月18日，国家人事部、民政部《关于地市机构改革中的几个问题的请示报告》，按市的行政地位将市分为地区级市和县级市，同年在国务院有关行政区划的批复中正式使用了地级市这一名称，取代了过去的省辖市。34因为在省辖市这个概念中，不仅包括地级市，还应包括省直辖的县级市和省委托地区代管的县级市。根据民政部区划地名司提供的《中华人民共和国行政区划统计表》35，截至1998年12月31日止，全国有地级市227个，其中包括上面所说的副省级市。地级市实际上还可以分为三类：设区的市中较大的市和经济特区市，普通的设区的市，不设区的市。1980年8月，第5届全国人大常委会第15次会议决定，福建省的厦门市和广东省的深圳、珠海、汕头3市为经济特区。1984年12月，国务院批准唐山、大同、包头、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、无锡、淮南、洛阳等13个市为较大的市，以后又批准苏州等市为较大的市。较大的市和经济特区市的人民代表大会可以拟定本市需要的地方性法规，其他的地级市则不具有地方立法权。绝大多数地级市都是设区的市，其中有53个是单区市，只有浙江省湖州市、广东省东莞市和中山市、海南省三亚市、甘肃省嘉峪关市5个地级市是不设区的市。不设区的地级市都是比较小的市，原先的一些不设区的地级市，或者通过市领导县转变成单区市，或者如云南的东川市被并入昆明市，成为副省级市下辖的一个区。迄今为止，通过切块设市模式设立的地级市已经寥寥无几。从1983年以来，地级市的数量迅速增加，如果不是在1989年刹了一次车，恐怕所有的地区现在都已经变成了地级市。

　　（4）副地级市。目前，直辖市、副省级市、地级市和县级市都有法律的或中央政府所制定政策的依据，只有副地级市尚无全国统一的政策规定，而是依据有关省制定的地方政策。广东省于1992年发文，规定一些较大的县级市可以享受地级市的某些行政待遇。1997年1月，河南省济源市由焦作地级市领导的县级市，经国务院批准，升格为省政府直辖的副地级市。36民政部区划地名司副司长戴均良认为：“从发展的要求和趋势看，副地级市终究要得到社会的承认。其一，由于县级市的规模和作用的扩大，省直管县级市越来越多，客观上有越来越多的县级市按副地级市定编制、配干部、用政策；其二，自治州所在地县级市的升级出路需要副地级市。”37（5）县级市。县级市全部是宪法所规定的不设区的市，反过来说，不设区的市除县级市外，还有湖州等5个地级市。截至1998年12月31日止，全国有县级市437个（包括上面所说的副地级市），其中省、直辖市、自治区直管市20个，其余为自治州、地级市、地区（盟）管市。1998年底的县级市数比1997年底减少了5个，这是因为：近年来一方面撤县设市，新建了许多县级市，一方面又撤销了一些县级市，改设为市辖区；1998年没有批准建立新的县级市，却有5个县级市升格为地级市后将原辖区改设为区的建制。根据民政部“中国设市预测与规划”课题组的设市数量规划，1995—2000年间需新设市102个，2001—2010年间需新设市279个。38根据建设部1995年的《中国城市发展规划报告》：“到2010年或更长一些时候，全国大陆地区设市城市达1000个左右”。39也就是说，从现在起还要新增300多个县级市并撤销近400个县的建制。到那时，县级市的数量将接近县的数量，各类建制市地域之外的人口占全国总人口的比重所剩无几，绝大多数中国人将成为“市民”。

　　现在，台湾地区的27个市中有20个是县辖市，在大陆地区则尚未将设置县辖市问题提上立法日程。但是，已经有不少专家学者提出了这方面的建议。田穗生等在1989年出版的《县级市政府职能及机构设置探讨》中写道：“为真正有利于为数众多的小城市的健康发展，建议考虑实行设置县辖市。即以县城关镇的城市地区为主，含少量乡村，设置市的建制由县领导。这种市在行政隶属关系上与镇一样受县领导，但享有国家给予市的各种政策，按市的建制设置机构进行管理，由县长兼任市长。”40在1990年出版的《中国行政区划研究》一书中，刘君德建议建立不同等级规模的城镇体系，包括中央辖市、省辖市和县辖市，县辖市为10万人以下的小城市。41在1993年出版的《沿海地带行政区划研究》中，蔡人群认为，“半县级市”的设置标准可定为5万人以上。陈铭勋主张，广东省应逐步推进“县管市”的体制，今后几十年新城市设置重点应放在县辖乡镇级建制市上。胡序威则建议，先让已达到城市应有规模和水平的县辖镇设市，对外可直接打出市的牌子，但在行政隶属关系上仍归县领导，属县辖市，市长相当于副县长级。42在1999年2月召开的“中国市制回顾与展望学术研讨会”上，有更多的专家学者支持设立县辖市的主张。周一星提出的方案是保留县，取消县级市，县内有几万人的发达的建制镇均设县辖市，今后主要“撤镇设市”。杨开忠和顾朝林均主张调整县改市模式，实行县辖市体制。胡序威在其1993年建议的基础上进一步提出：“对城市化水平较高的县在设立县级市后可同时保留‘县’和‘市’两块牌子，市长和县长同兼一身，作为县长主观全县的区域，作为市长主观中心城区与镇区，当县内的某些小城镇发展成为拥有5—10万人口以上的小城市时，可以设立县辖市。如番禺市（县）的南沙镇，就有条件改设为县辖南沙市。”43然而，如果不对现行市制乃至整个行政区划体系动大手术就采纳设立县辖市的主张，那末就会出现这样的情景：市制在纵向上盘踞从省到乡镇的所有层级，在横向上逐步蚕食吞并省、地区、县、乡等广域型行政建制，全国上下一片“市”将真正成为现实。南沙市的全称将是“广州市番禺市南沙市”这么别扭的名称，也会出现（广州市）市长助理领导（番禺市）副市长，（番禺市）副市长领导（南沙市）市长这样让外国人莫明其妙的荒唐事。

　　市制泛化的直接后果，就是使“市民”的概念变得模糊起来，使简单的城市人口统计变成一个令专家十分头疼的难题。迄今为止，中国共进行过4次人口普查。1953年第一次人口普查时，城镇人口是辖区内的全部人口，城镇人口占全国人口的13.3%.1963年12月7日《中共中央、国务院关于调整市镇建制、缩小城市郊区的指示》改变了城市人口的统计口径，规定“市总人口包括市区人口和郊区人口；市区和郊区的非农业人口列入市的城市人口；市区和郊区的农业人口列入乡村人口。”接着又把镇人口限定为居住在镇上的非农业人口。1964年第二次人口普查就是按照城镇非农业人口统计城镇人口的，城镇人口占全国人口的14.0%.1982年第三次人口普查再次改变统计口径，把市（不含辖县）、镇辖区内的农业人口重新统计为城镇人口，从而使城镇人口比重一下子从14.1%提高到20.6%.在随后的几年中，由于实行整县改市和乡改镇，中国的“城市化”突飞猛进：1984年为31.9%，1986年为41.4%，1988年为49.6%，1990年为53.0%，短短8年时间，“城市化”水平就由不足人口的七分之一猛增至一半以上。在国际人口学会议上，专家们称中国城镇人口的变化是“戏剧性”的。为了不让方家嗤笑，1990年第四次人口普查采用了不同于以往历次人口普查的新统计口径：“市人口是指设区的市所辖的区人口和不设区的市所辖的街道人口。镇人口是指不设区的市所辖镇的居民委员会人口和县辖镇的居民委员会人口。”新口径首先从不设区的市中剔除了所辖乡的人口，其次从不设区的市所辖的镇以及县辖镇中剔除了所辖村民委员会的人口，得出1990年城镇人口比重为26.4%，不足原口径统计数53.0%的一半。44专家的意见认为，一方面新口径市人口中的农业人口比重偏高于国际惯例，另一方面新口径镇人口因没有包括常住人口中的农业户口而偏低于国际惯例，两相抵销后的城市化水平大体上具有国际可比性。但是，新口径市人口中的农业人口比重并非只偏高了一点，从1982年至1990年，中国城市人口（不包括市辖县人口）中非农业人口比重从66.9%减少到40.8%，45而随着单区市的不断增加，不设区的市转变为设区的市所辖的市区，该比重还在继续减少。即使承认1990年人口普查的市镇人口统计口径在当时基本上是合理的，由于90年代市制泛化的进一步加剧，它也将失去其合理性：既失去纵向的历史可比性，也失去横向的国际可比性。

　　暂时不考虑镇和镇人口，我们现在拥有市和市人口的两套数据：1978年，全国有市193个，市区人口占全国人口的12.1%，市区非农业（户口）人口占全国人口的8.3%；1997年，全国有市668个，市区人口占全国人口的43.8%，市区非农业（户口）人口占全国人口的17.7%.46无论是依据市区建制统计出来的43.8%还是依据户籍管理统计出来的17.7%，都远离当前中国真实的城市化水平，这说明现行市制和户籍制度完全不能适应现代化、城市化发展的需要。现代化不仅仅意味着钢铁产量、基础设施等“硬件”的增长，而且意味着公共行政、市政管理等“软件”的改善。黄仁宇在《中国大历史》中说：近代中国所面临的最大一个问题乃是传统社会不容产生现代型的经济体制，而现代型体制的关键在使全国能用数目字管理，要使中国能“在数目字上管理”，先就要提出真实的数字。47现行市制和户籍制度歪曲和模糊了真实的城市化数据，妨碍中国“在数目字上管理”，妨碍中国的城市化转型。对于此类过时的管理“软件”，应当及时更新，不能听任其无效甚至反向运转，延误中国现代化的进程。

現在的中國，兩千年來最集權的時代，也是區劃最混亂的時代。
行政區劃，無論怎麽搞，都是高度
中央集權無法克服的弊病。

省管县可以，什么都市省、都市县就算了吧！！

支持县辖市！

支持县下设市

太多的不合理