[宏观区划体系]我看政府存在的意义 [复制链接]

一、公权力 VS 社区
        社区中的核心——邻里关系有着与社会公权力完全不一样的性质：完全的平等与完全的不平等并存。邻里关系的形成正是人类社会伦理的作用，人与人之间完全地平等地受到社会伦理的约束，可是却由于社会经济等方面因素却产生了完全地不平等。在社区里面，每个人都是运动员，都是裁判员，而运行的规则就是社会伦理，不管承认与否，社区实际上是个人利益冲突的最频繁的地方，也是个人利益最容易协调的地方，我们不能让带着强制性标签的公权力过多地干预社区内部的事务。

二、政府 VS 乡土社会
        我国实际上长期是双轨社会，从上到下一贯的政府体系与基层的乡土社会同时存在。我们将乡土社会中的政治因素剥离掉，将会看到它只剩下生产方式意义上的市镇乡村。所谓的乡土社会往往是由一群有经常性联系、同住一个街坊、同参加某些公益活动、或总体上基本是休戚相关的人自发地汇集而成，乡土社会摆脱了政府的集权、暴力、强制、独裁，每个乡土社会与其他地方之间一般都有相对明显的边界来区别彼此，也许是地理因素，也许是文化因素，也许是宗族因素，也许是经济上的产业因素，等等不一而足。

        这样的观点获得了“王权止于县政”的支持。这一点也得到当前的市场经济的支持。市场经济要求政府转型，政府所要做的事情就是建立可持续发展的市场运行秩序，引导市场摆脱固有缺陷，而不是过多地插手，因为其他的事情会由市场的参与者来完成。在这样的新形势下，很显然市场经济欢迎乡土社会的归来，推进服务型政府，而非全能型政府。

三、中央政府 VS 地方政府
        政府两大基本职能：政治统治和社会管理。在政治统治的意义上，地方政府是提高施政效率，巩固政权的结果，在单一制的我国，地方政府的存在等于对统治者的手进行延伸；在社会管理的意义上，地方政府则是公共服务的差异化的结果，在我们还没实现共产主义的前提下，地方政府的存在有利于针对地方之间的不同，向公民提供更优的公共服务。由此中央—地方关系一方面是“指令—执行”关系，另一方面是协作关系。

四、地区政府 VS 基层政府
        我国面积大、人口多的基本国情决定了我国地方政府层级应该至少包含两个层次：府际中转站性质的地区型政府和直接面向居民的基层型政府。以目前看来，地区型政府主要是指省级政府，而基层型政府则是县级政府，地市政府兼有地区和基层两个属性，而乡镇政府只能算是半个政府了。

        一个可持续发展的地方制度应该有以下几个特点：职责明确；基于职责的事权、人事、财权必须得到充分而必要地保障；动态发展而不失稳健的行政区划体制；科学、民主的职权行使机制。

      行政区划改革属于纵向意义上的地方制度，与横向的地方职权有着密不可分的联系。既然横向上需要明确职责，以及权力和义务统一，那么在纵向也应该贯彻这样的观念。换言之，应该在前面论述的四个角度的基础上，探讨行政区划改革。

我个人认为：
1、中央负责全局性事务，包括基准立法、安全防卫、外交、义务教育、社会保障等（涵盖政治统治和社会管理各方面）。
2、省级负责地区协调性事务，主要是地方立法、地区协调等（主要是政治统治方面）
3、县级负责直接的社会管理和服务（明显就是社会管理方面）
4、市镇村被定义为公益性居民自治团体或者说半政府性质团体，主要的是市政管理、公益活动之类的组织和参与。（这里的市政指的是经济意义上的市场管理；乡的产生是因为政府治理的需要，而非自然形成的乡土社会，由于乡的组成单位-村本身也有边界性，所以当村民自治兴起的时候，乡政府就逐渐退缩成县政府的派出机构甚至因为无效率而被撤并，而目前跟乡存在同样问题的镇也会逐渐退缩到镇区和邻近的村社了，这一点由日本市町村的产生和发展来验证）
5、市镇由于人口较多，内部可以划分成若干的社区，而继续划分村则是没多大的意义了，除非是大村庄制。

      由此看来省级政区的区划应该不会太大的变动喽，随着政府减少对社会经济的不当干预，县级政府也会慢慢走上并县的道路，而原来的乡镇政府则一部分转型成县级政府的派出机构，一部分转型为市镇村居民自治体，我认为的基本趋势大致是如此。

        明确了地方政府的权责，促使地方政府自觉或不自觉地进行改革，因为政府从诞生之日起就开始了两个属性的分离：实现公共利益的的政府以及实现统治者利益的政府。如果要政府改革，仅仅依靠为人民服务的宣传是不可能有什么效果的，只有触及政府官员利益才能实现变革，如果不想用革命来实现改革目标的话。

        从财政角度看，首先分税制的实现，保障地方的基本财源，以前的分灶财政或者说财政包干应该进行彻底的改进了，以提高地方财政自主。
        改革府际财政转移支付制度，地方财源除了赋税、资产、土地等固有收入外，主要依赖于上级政府的财政转移支付。我主张财政府际转移应该分为三类：一般性补助；指定性补助；统筹性补助。一般性补助指的是普遍的、按人头计算的、统一数额的补助款，比如说全国所有的政府职员每人每月的补助款都是八百块，这样对补助对富裕的地方是不够啦，可是贫穷的地方却能满足了，也就是说补助款是用来维持地方政府基本运营的最少的需要。所以一个县政府职员的工资＝中央补助款＋省补助款＋县基准工资＋福利津贴。指定性补助，或者说项目补助，就是上级政府把项目交由下级政府办理，并给与必要的补助款；统筹性补助是针对有些施政优良，却因客观因素而财源短缺，比如说很多贫穷山区县，即使县官再勤政爱民，却不能获得足够的财政收入以支持地方发展，而统筹性补助则把上级政府的一部分收入在地区间作统筹性分配，以平衡下级政府间的财政状况。
        其次还要将层层拨付转变为直接拨付，比如说说义务教育资金应该由中央和地方各级政府分别地直接地拨付到各公立中小学去。汶川地震发生后，中央的救援物资不应再通过省和地市两级而是直接拨付到县财政。

      财政问题我并不是专家，所以就把这些天看到一些文章后的感受先写到这边了，明天再继续讨论吧。

对于现代社会，县级负责社会管理和服务似乎力不从心了。东部地区经济发达，需要服务的公民和法人比较多，需求也比较复杂，做不到，西部地区面积太大，根本没办法涵盖到。
因此，社会管理和服务的角色应该落脚于市镇乡层面。
同样，作为高一级地方政府，省得疆域太大了，没办法保持域内的政策的普适性，因此，高一级政府应该落脚于州，甚至是县。
所以，我的看法是，省应当作为中央派出的地方分治区。州作为地方的主体，县作为州派出的州内特定地方分治区。而市镇乡和区(特定自然、产业、功能属性区域设定的政区)才是社会管理、服务和公共投资的单元。

也就是
国家>>中央政府，省>>中央政府分支
州>>地方政府，县>>州政府分支
区市乡>>基层政府

国家>>中央政府，省>>中央政府分支
州>>地方政府，县>>州政府分支
区市镇乡>>基层政府

很支持这个论点!

引用第1楼東七區之夢于2008-05-13 20:46发表的 :
对于现代社会，县级负责社会管理和服务似乎力不从心了。东部地区经济发达，需要服务的公民和法人比较多，需求也比较复杂，做不到，西部地区面积太大，根本没办法涵盖到。
因此，社会管理和服务的角色应该落脚于市镇乡层面。
同样，作为高一级地方政府，省得疆域太大了，没办法保持域内的政策的普适性，因此，高一级政府应该落脚于州，甚至是县。
所以，我的看法是，省应当作为中央派出的地方分治区。州作为地方的主体，县作为州派出的州内特定地方分治区。而市镇乡和区(特定自然、产业、功能属性区域设定的政区)才是社会管理、服务和公共投资的单元。
.......

您的第一个结论“社会管理和服务的角色应该落脚于市镇乡层面”，我是持赞成意见的。然而正如我前述的理由，当我们把视角锁定在这个层面的时候，你无法忽视我所谓的乡土社会的存在吧？公权力面对乡土社会，我国长期以来包括现在都是一直是消极的、无为的，村民自治制度的产生和发展正是证据。然而市镇中的居民自治为什么看起来发展得不够？

        原因一、市镇中的居民自治一直停留在社区层面。市镇的人口更多，经济更发达，分工更细，居民自治必须跳出社区的层面，从市镇的整体来作考虑，这一点跟村民自治从全村而不是村民小组来考虑是一样的，毕竟市镇和村本质上没有区别，都是人口聚集地而已。没有市镇层面的居民自治根本没什么作为，无法完全发挥其制度的优越性。

        原因二、政府的干预。沿袭计划经济体制下全能政府，现在的政府往往迷恋于权力的诱惑而不把干预的手从社会抽出。在市场经济基本形成的今天，我们的政府尤其是地方政府见到有好处的就管，没有好处的就撒手。所以政府对较为发达的市镇的干预太深了，超出了市场经济体制允许的范围。在这种情况下，市镇居民自治就发育不良了，很多地方盲目追求GDP，经济结构不良，市场不活跃，这些的现象就这样产生了。

        所以我的结论就是将乡土社会真正交给居民，发展居民自治制度，减少政府的干预。这种小政府的结论并不能跟西方自由派小政府、大社会的理念等同起来，这个结论是为了解决从全能型政府向服务型政府转型出现的问题。由此基层的地方政府的服务对象应包括：自然人、企事业法人以及居民自治体。由于居民自治体承担了很多现在由政府行使的职责，所以实际上基层政府的服务对象就大为减少，或者我们可以认为基层政府主要面对的是半政府性质的居民自治体。

        假如基层政府设在乡镇，则会面临一个政府管二三十个村镇，管辖辐度太小的情况。如果基层政府设在县，又会面临一个政府管理几百个村镇，管理辐度太大，在这种情况下，乡或者区公所作为县政府的派出机构又会再次出现，一个县派出几个乡区，每个乡区管几十个村镇。既然县—乡体制有产生的必然性，那么我们就延用它，并将它的弱点改革掉，也就是说每个区公所大致管辖三两个乡镇的村镇，每个县派出二三十个区公所，而不是几个而已。

      这样的县乡体制将会是一个县面积大致是三千平方千米，人口六十万左右（如果人口密度以两百至三百人/平方千米计算的话）。这样的县如果以福建来看，大致相当于两个山区县，或者三四个沿海县市的规模。福建省管辖的县级政区将会从现在的八十多减少到四十左右，甚至更少。

      这样的过程跟日本府县大合并是有异曲同工之妙啊。改革正是政府转型的必然结果，是提高行政效率的必然结果

      先生“省—州—县”的体制跟我的主张的第一个差别就是您的州比我的“省—县—区”中的县要大很多。第二，市镇乡跟我的市镇村是不同的，如果考虑乡跟村之间是松散的关系的话，那么乡就会褪掉居民自治的外皮，再次演变成跟现在乡镇政府一样，作为上级政府的派出机关而存在。日本以前的郡从产生到逐渐消亡正是这样的结果，所以您的方案也许会变成“省—州—县—乡”，我想请教的是这跟现在的体制有什么不同呢？

        当然很多人会认为我主张并县。就我对并县派的理解，他们的观点与我最大的差异在居民自治体制。我始终认为任何人无法忽视乡土社会的存在，无法忽视“王权止于县政”的存在。假设以现在闹得沸沸扬扬的城管来看，城市管理行政执法人员所作的无非是市容管理、公用事业管理这些关于城市管理的事务，如果实行市镇居民自治制度的话，城管的工作改由市镇自己来承担。对于政府，这是将烫手山芋脱手；对于市镇居民来说，这是人民城市人民管的实践，产生了主人翁的积极性。我相信去掉暴力色彩的城市管理工作会比现在进行得更好。

        为了实践我的方案，我主张一方面增加地级，也就是把一些县市通过撤并提拔成地级；其次鼓励地级撤县设区；撤销乡镇政府，一些分流到区公所，一些分流居民自治体去。这首先在改革过程中保持干部队伍的稳定（虽然改革过程中没有减少多少干部，但是我相信随着民主政治的完善，政府瘦身会通过新一轮的改革来实现），其次保持现在政府结构的平稳过渡，并县设市对于设市的县级来说是升级，是好事，不会有多少阻力，撤县设区在当前“官大一级压死人”的情况下其实也没多大阻力。

        当然这样我所称的省—县体制是没办法的，哪有一个地级市要改叫县的呢？也许会叫做州，或者郡之类的吧，但是这只是文字上的游戏，并没有实质影响。行政区划改革完成后，就要实行国家地方分权的纵向改革了。

不要梦想先进性区划改革，然后再进行地方分权的纵向改革。因为实际操作中是没办法实现的。
省也好，县也好。因为利益的存在，结果只是将来的省、县甚至下面的市镇将来都会像现在一样是一样的配置。
实际上，我们的东方传统，只有可能是法人、家庭的自治，而不会有更高层面的自治。
之所以挺州，是因为只有他才能够有能量向上制约省、向下制约县。
而且，我们并不担心州对属下的区市乡的干预，因为这样的干预，会使得区市乡的进一步融合。而且这样的干预会使得区市乡的作用进一步弱化，州一体化进程也逐步加强。而随着一体化的加强，州会感觉到自己越来越力不从心，从而社会化的公共管理和服务的组织和团队才会浮现，而社会化的的公共管理和服务的组织和团队之间的竞逐、博弈和平衡能够带来新一代以聚落为主体的市镇体制。而以聚落为主体的市镇才是真正的乡土社会。

靠政府或是"总设计师"之类的暴力手段是没办法实现真正的“中央政府-地方政府-乡土社会”的体制的。我们只有正确引导上下级之间的博弈朝着有利于我们既定的目标，才能真正达到目标。

中央与地方权限的合理划分是中国未来府际关系发展的必然趋势

引用第6楼曲径通幽于2008-05-14 20:23发表的  :
中央与地方权限的合理划分是中国未来府际关系发展的必然趋势

不反对终将会实现府际之间的合理分权，我们只是在讲如何实现这种变革，是暴力革命、强人政治下的强势变革、还是有引导的博弈

在实行市场经济体制的今天，逐渐形成大一统的全国市场必将会把“行政区经济”驱逐到小角落去的，所以当我在讨论行政区划更多的是从政治的角度出发。

        反对市管县之类的理由，基本上可以概括成市刮县吧，其实在正是经济体制转型期间出现的行政区经济体制的一个表现而已。在以经济为工作重心的前提下，各级政府的政绩必然是建立在经济发展的基础上，地方政府逐渐转变成“中央政府代理人＋地方谋利集团”，各级政府间无论从纵向上还是横向上都在博弈，无止境的竞争、妥协的把戏不断上演。这样的描述应该还算客观的吧？市管县之类的问题根源不在于行政区划，而是政治经济体制转型的产物。

        然而我对中国深化改革的前景一直持乐观态度，一直坚信一个成熟的稳定的符合“公平效率并重”原则的市场经济必然会建立起来的。在这样的立场上，我如果仅是为了解决当前的问题，而提出自己的看法的话，这样的方案其实是不可持续的，因为问题一直会存在的，矛盾有其普遍性嘛。

        行政区划首要的关键因素是有利于解决国家主权和领土的完整、国家安全、民族、宗教等相关问题以及隐藏在这些问题下的政权统治危机问题。这个是不言自明的道理吧？

        行政区划第二个关键因素是有利于国家（或者说执政当局）的工作重心，在当前看来就是推进社会主义现代化，不仅仅是物质文明，别忘了精神文明跟政治文明哟！

      第三个关键因素有利于提高行政效能，这是地方政府存在的最原始也是最基本的目的跟手段。

这些就是我的“三个有利于”啦。

废话之后，就得提及市场经济体制下的地区协作。
1、企业间协作：往往是同一产业的上下游企业间的经济协作，这应该由市场跟法律来促进，而不是政府；
2、产业间协作：关联性产业间的协作，这也是市场跟法律的问题。
3、产业集群：关联性产业汇集在一个地方，通常是乡镇或者工业园区这样范围内，地方政府可以在协助企业和居民来促进发展。
4、经济圈：产业集群不断汇集起来，形成一个市镇群或者大都会圈的时候，这就是一个经济圈了，比如说泉州沿海经济圈。当然经济圈的扩大，就是经济区域，比如说海峡西岸经济区。政府在这样的层次下的作用就更大了，经济圈内的产业整合规划是地方政府的重要职责，因为“国家的工作重心转移到经济建设上”了。

        我的行政区划方案是“省区—州县”体制，前三个层次的经济协作可以在州县级别就实现了，然而第四个层次的经济协助则有赖于省县两级政府的协调，甚至需要中央政府的介入。所以我把州县政府定位为基层政府，主要负责基层的行政管理工作，公共产品的终端供应者，而省区政府定位为地区性的协调力量，负责协调政府间的协调统筹工作，不仅仅是针对下级政府，也包括同兄弟省县的经济协作。