2007年，在九龙坡区一个叫菏花小区遇到53岁的杨。他正在装修新房，同时对离开土地的新生活感到茫然。
这个小区是镇政府所建，安置土地流转农民集中居住院地。杨和村民一起，将土地出租给龙头企业，同时以宅基地换了跟城里一样的楼房。
2008年4月再见到他，他显得有些寂寞，他这样的年龄，无论进城还是就地，都不好找工作。过去他是个种田能手，站在土地就感到风光。
在去的车上，一个主动跟我攀谈的农妇却有不同的想法，她女儿在城里读大学，不会回农村，留下夫妇，“种田又累，又没有多少收入，不如早点交出去”。
而在海龙村，村民们已开始分享土地流转带来的效益。虽然这种收益获取的方式有些冒险。
无论这些流转是否完美，至少它显示出希望。人们寄望它有所突破的创新，从而弥合过去为工业积累而给农村而留下的伤痕。
2007年，重庆和成都同时获国务院批准为统筹城乡综合改革试验区。土地不约而同地成为两市统筹的重中之重。很多学者都认为，成渝两市的探索和创新，有可能推进“中国新一轮土地革命”。
但由于土地流转向来是个复杂的问题，牵一发而动全身，必须谨慎对待。
重庆市发改委主任杨庆育在2008年年初公开解读重庆城乡统筹方案时一再强调，在统筹城乡综合配套改革试验中，必须坚守耕地保护、粮食生产、生态环保和群众权益保护等改革底线，控制改革风险，并必须坚持耕地面积不少于3160万亩、粮食产量不低于1100万吨的改革底线。 (吴红缨)
“机遇就是一个小偷，如果你不把它抓住，它就会让你损失惨重。”这是一幅醒目的标语，紧紧地贴在海龙村村委会办公楼的公告栏上。
海龙村是重庆市九龙坡区白市驿镇所辖的一个行政村。几年前，它还是负债累累而远近闻名，但现在却是重庆新农村建设示范村之一。
海龙村“大跃进”，与东部率先富裕起来的农村一样，通过土地出租，兴建厂房，让这个面积不过3.4平方公里的小村，吸引了138家企业入驻。但与此同时，海龙村因为违规改变土地用途，接到了一次次的行政罚款。
海龙村委会主任苏东阳指着崭新办公楼，告诉记者，“这里过去就是农田。”
好一个“农田”，它左边连接着中国现行严格的土地制度，右边是农村的工业化冲动。在拉锯中，凸现了当下“城乡统筹发展”的机缘。现在，国家把“统筹城乡发展”的综改试验“先行先试”的权利，给了重庆和成都。
海龙村前世今生
6月的日子一天天过去，海龙村村民鞠兴财盼望着火红7月的来临。在长江边上，有火炉之称的重庆，鞠兴财的心境外人不难读懂。
鞠兴财心里对2007年的收入账本记得很清楚，除了打工工资，加上房租、入股分红，每月收入超过3000元。
海龙村有很好的区域，白市驿镇为重庆主城近郊，海龙村则紧邻镇中心，土地租金便宜，生活配套，交通方便。但就是这样一个有“天时地利”之便的地方，在鞠兴财的记忆里，有另一番情景。
“菜才卖1毛钱1斤。”鞠兴财说。而这还是在与同村人担两筐菜，翻过歌乐山，走几十里路，到主城区农贸市场去的结果。这样一个生活状态，并非是遥远的记忆，最近离现在也不过6年。
2002年以前，海龙村一直很穷。这一年他们与龙潭村合并。村委会主任苏东阳还记得，村里没有一家企业、也没有形成产业的农产品，村集体负债高达70多万元，欠农业税8万，农民年人均收入不足2000元。
再过一个月，“海龙经济发展中心”的分红会议就会召开。这个去年刚刚正式开始召开了分红的会议，已经成为海龙村的“嘉年华”。2070名村民，在他们名字后面，会出现一系列的数字。数字即是分红。
以后的路怎么走？这是2002年，苏东阳和村民们的“天问”。带着这个问题，由村书记带头，村委会几个干部到江浙一带考察，华西村给他们留下深刻印象。
学习的结果是，苏东阳们意识到，海龙村这样的地方，非常适合中小企业发展。2003年底海龙村成立“海龙经济发展中心”。中心拟建7000平方米厂房，同样租用农民土地，所需经费由村民以现资出资入股。
“全村16个合作社，都参加了，有的出4000元，有的三五万，还有的十几二十万不等。集了大概100多万。”苏东阳说。
2003年，村里决定开建工业园区，当时的情况是，村里是以550公斤的稻谷，租用村民土地，租期至其承包期满，用于修建厂房宿舍及道路。
厂房建好后以每平方10元对外出租。按照约定，除了租金，现金股东可分15%的利润，村集体分5%。这次投资虽有公司之名，但未进行工商注册，具体事务由村委会和大股东处理。“过程非常复杂，但总算理顺了。”苏东阳说。.2005年，园区企业形成规模。
2007年，海龙村集体经济总算还完债务，一年收入70到80万。还修了2公里村级公路，用的也是集体资产。
这一年，也是海龙村改革5年来第一次分红，最大的一个股东分到了4万元。
到2008年，海龙村全村3000亩耕地，已流转1400亩，全村16个社都参与了土地流转，这些土地，都用于厂房，工业园和道路。
海龙村提供的数据说，现在海龙村有上万外来人员。村民都将自己的房屋以500-800元不等的月租价格租给他们。海龙村还在集体建设用地上，建安居房，共建45000平方米，以单价800元每平方米，售给村民.。
“现在剩下6个社还有一点土地。我们想再流转1000亩，建一个经济开发中心，成为钢材批发市场。”苏东阳说。
2007年海龙村的经济数据已.出。让2070名村民惊讶的是，当年海龙村人均收入超过5000元。这样一个数据，在鞠兴财看来，有点像“火箭上升”。
海龙村的故事听上去很美，但远没这么简单。
试点从规范出发
2007年12月，国土资源部西南局派员来海龙村检查，直指其“用地违规”。
接着一份出自重庆市九龙坡区国土资源管理分局的处罚通知书送达海龙村。处罚通知称，海龙村5社，未办理相关用地手续,所建工业园厂房占地710平方，处罚款10650元。落款是2007年12月10日。
海龙村1400亩耕地的流转也被认为违法。苏东阳在一堆文件里找出两个罚款单。一张是九龙坡区国土资源管理分局在2007年12月26日出具的《责令停止土地违法行为通知书》。这份通知书称，未经有权机关批准，海龙村七社占用0.75亩土地的行为，违反了《土地管理法》第二条，第三款和第五十九条的规定。责令其停止非法侵占土地的行为，听候处理。
海龙村并非个案。2007年底，在海龙村毗邻的地方，一开发商在九龙区金凤镇白鹤村租用1000亩耕地，以建蔬菜温室大棚为名，并行修建别墅销售。随后国土资源部派员对其九龙坡土地流转项目进行了大调查。随后引致了重庆市及各区县国土局，同时开展全市范围的国土百日大执法活动。
紧接着，九龙坡许多土地流转项目被叫停，包括海龙村。“经济开发中心至少三年内不能启用。”苏东阳说。
这是一个全国普遍的难题。难题在苏东阳收到处罚通知书之前半年，重庆和成都被国务院批准为全国统筹城乡综合改革试验区，获得先行先试权。两地都获得了对土地制度的探索作为改革的关键。
其中最大的难题是，对那些改变了土地用途，却未经国土主管部门批准的现象。本报记者获悉，就在整顿不合规进行土地流转之际，问题的解决有了突破的迹象。九龙坡区政府已在2008年2月启动白市驿工业园区规划，海龙村的工业园区被纳入，这样，那些违规用地或将逐渐合法化。
西南大学教授邱道持说，现在各地不断涌现农村集体土地流入市场，追求自身土地收益的最大化的行为，虽然还有待法律规范，但它却是统筹城乡发展的内在动力。
白市驿工业园区规划的出现，一位当地学者透露说，从轻处理类似海龙村的现象，一个重要原因，是有政府官员提出，重庆既是综改区，允许先行先试，也就应有试错权和改正机会。如白市驿镇这样的近郊，在重庆的城乡总体规划中，已被纳入城市范围内，只是用地规划还未得到批准。
九龙坡区被列为重庆市先行示点的示范区，在其随后开展一系列的改革中，亦以推动土地流转为重点。
因为涉及基本农田的改变，需由国土资源部批准。即使被纳入了城市规划范围，但在中国实现严格的土地保护制度背景下，“村里上报土地用途是不会被批准的。”苏东阳说。
处罚通知单，按住了问题，却没有解决问题的症结所在。
不碰红线
现实总是突破口所在。
本报记者获得的一份重庆市农业局2007年的调查显示，由于农民种粮收效低，选择进城打工，导致土地撂荒严重。重庆全市撂荒耕地达53.6万亩，其中1小时经济圈撂荒比例为2.34％。在渝东北的万州，则高达7%。这是在重庆市农民人均耕地不足0.8亩的情况下发生的。
目前我国农村土地流转不仅在面积总量上小，而且分布区域也不平衡，农业规模化经营无法实现。土地的规模流转，或能解决上述这个问题。
土地规模流转带来的好处还包括，“从城乡统筹的角度，以土地为纽带，有利于促使城市的资金、技术和人才向农村流动。”西南大学教授邱道持说。邱此前是重庆市国土和资源管理局副局长。
与此相对应的是，由于社会未提供可替代的保障制度，农民还不愿放弃土地。重庆市国土和资源管理局统计，直辖10年间，重庆每年有40万-50万农村人口进城务工，重庆全市550万亩的农用地，仅减少了10万亩。“这一方面说明重庆在土地流转方面，严格遵守了国家耕地保护制度，但另一面也表明，在撂荒情况下，还没有找到更好的办法解决农民离土不离乡的困局。”重庆市社科院一位专家表示。
本报记者获悉，重庆的城乡统筹方案已将如何解决农村土地流转作为核心问题之一，重庆市希望通过加快城市化及工业化进程来真正解决城乡差距，但是，在触及用地问题上，他们发现要面临一些“无法逾越的政策红线”。
本报记者获得的一份数据显示，2008年一季度，重庆农户承包耕地流转达320.3万亩，占农村承包耕地总面积的16%，流转面积排西部第二。但按2007年5月召开的重庆市第三次党代会提的目标，到“十一五”末全市土地流转规模，在“一圈”(以主城区为核心的23个区县)达到30%，在“两翼”达到20%(渝东南和渝东北的17个区县)。
一年前的2007年8月，重庆市政府出台了《关于加快农村土地规模经营促进产业发展的意见》，鼓励各个区县以多种形式探索流转土地，包括转包、转让、互换、出租和入股等。当时正值国务院批准了重庆、成都“统筹城乡综改试验”不足两月。
但在实践过程中，基层却一再感到政策的压力。一方面是关于流转方式。去年7月，重庆市工商局出台了被称为“50条”的《关于服务重庆城乡统筹发展的实施意见》，明确允许以土地经营权入股成立有限责任公司和合作社。甫一面市，便受到全国关注。争议之一便是土地承包经营权并非完全意义上的产权，资本化后对农民风险太大。
另一方面是流转的用途。
一位有意投资农村的企业家对记者表示，土地流转最终是要解决产业化问题,从而增强地方和农民的财力。
这个产业化对资本投资来说，并不包括粮食。“国家对基本农田保护非常严格，规定不得改变土地的农业用途，但实际种、养殖这样的农业产业，效益都不高，有实力的资本对此并不感兴趣。”重庆市一位县委书记对本报记者坦承。
西南政法大学副校长刘俊，最近参加了重庆市人大举办的统筹城乡法律研究会议中，他注意到汇集来的各方的土地流转资料，没有一亩用于种粮食，要么从事花卉，药材，养殖等其他用途，要么就像海龙村，违规转为工业用地。
这两件事都牵动了各方神经。从2007年下半年开始，国家有关部委先后来渝进行了专题调研和检查。
在调查中被告知，目前重庆市的农地入股已低调地转入小范围试点，非农用途的流转已经被叫停。重庆市发改委主任杨庆育在2008年年初公开解读重庆城乡统筹方案时一再强调，在统筹城乡综合配套改革试验中，必须坚守耕地保护、粮食生产、生态环保和群众权益保护等改革底线，控制改革风险，并必须坚持耕地面积不少于3160万亩、粮食产量不低于1100万吨的改革底线。
制度的跋涉空间
在制度的历史空间中，土地直接产生的收益，一直居于末端。
2007年底，九三学社九龙坡区委对九龙坡土地流转进行了调查研究。在随后撰写的报告中表示，在确定土地流转价格上，往往只确定了农户土地种植的收益部分，即一亩土地一年能产多少粮食，没有确定土地的地差部分(因没有评估标准和机构)，这种土地地差就成为承租人的效益，农户无法分享。
“正是这些多层面限制，将土地保障意思贯穿到了土地利用的各种环节，严重妨碍了土地的流转。”刘俊说。
新中国后，中国的土地改革大致经历了三个阶段，农民个体所有，家庭自主经营；劳动群众集体所有，集体统一经营；劳动群众集体所有，家庭承包经营。
1950年代中期以前，国家确立了私有化的土地政策，土地所有权和使用权均归农民。至1956年，情况发生变化，当时国家战略是优先发展城市及国家工业，而分散，落后的个体经营方式无法提供大规模工业化城镇化所需的生产、生活资料。
随后合作社开始出现，人民公社。标志性事件是1958年4月，《人民日报》刊发了经毛泽东亲自修改的《嵖岈山卫星人民公社试行简章(草案)》，草案规定将农业社包括土地在内的生产资料，生活资料自留地，宅基地等无偿划归人民公社所有。
人民公社加之并行推行的统购统销等政策，为工业提供了近万亿积累和无法计量的劳动力，但也造成了城乡的长期分割。
这种限制，直接的结果使得农民在土地流转中没有话语权。“土地从种粮这一效益最低的用途，变为高效率的经济用途的成果，农民都没有分享。如几万亩果园，深加工，成体系，产业链与城市对接，把农产品变成市场商品，这一部分的价值，农民分享不了。”刘俊说。作为重庆市政府决策咨询专家成员，刘俊参加了重庆统筹城乡总体方案的制订全过程。
“承包经营权是为生存保障而设计的制度，并非为效率，所以根本不能促进流转。”刘俊向记者表示。
此种土地制度沿革历史复杂。1970年代末，农村家庭联产承包生产责任制开始冒头，1978年，十一届三中全会认可了安徽小岗村13户农民的试验。劳动群众集体所有，家庭承包经营的形式在随后的1980年代得到全面确立。
家庭承包制，在一定时期内，调动了农民生产积极性，有力促进了农业生产的发展。但它作为传统带有福利性质的小农经济，却无法适应现代农业的对效率的追求。
“在一定程度上，无论农村集体土地所有权，还是农民土地承包经营权，实际上是一种呆滞的权利。”刘俊称。
无论《农村土地承包经营权法》，还是《物权法》，均将土地作为农民终生生存保障而与土地制度紧密结合在一起，严格限制农民对这个权利的处置，包括集体组织成员优先权限制，承包期限的限制，土地用途的限制，流转受让人的限制，发包方同意限制等等。
2007年，受重庆市人大委托，刘俊牵头起草了“重庆市实施《中华人民共和国农村土地承包法》办法”。立法期间，进行了大量实践调研。
创新的成本
土地流转改革创新，向何处去？
本报记者获悉，用农村宅基地来换城市住房，目前已经在重庆和成都悄悄进行。下一阶段，允许农村建设用地尤其是宅基地入市交易，将是土地流转的一个焦点。目前小产权在各地的涌起，已被国家叫停，但仍以各种方式存在一些城郊。
如重庆市九龙坡出台了“城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”的方案，在白市驿镇清河、高田坎和高峰寺试点宅基地整体流转。
方案核心内容是，三个村拿出原农村宅基地的20%左右，集中兴建新型农村社区，可以腾出80%左右的农村宅基地指标置换为城市建设用地，用多得的土地出让金等收益来补贴农民购房。
方案公布后，如所有的改革创新一样，看法不一。
“新社区房屋的产权，并不及原来的宅基地。”在调查中，村民向记者表示。重庆社科院的一位专家也向记者表示，“把宅基地仅仅认为是安居用地保障，是对土地法的狭隘理解，它应该成为农民财产性收入的重要来源。”
西南政法大学有个重庆市“统筹城乡综改”专家团，由刘俊牵头负责。从去年到现在，他们不定期与重庆市发改委等政府部门，讨论相关话题。他们对“九龙坡方案”有一个比较集中的意见，认为整个宅基地，初始权利的配置，不是在公平的基础上形成的权利。
“现在按市场定性，这么大的土地所有权利，现在没有建立相应的制度约束下，价值瞬间释放，现在的利益关系将被打破，将会导致农民再分化更加严重。”刘俊表示。
土地流转每走出一小步，可能就是中国农村制度变革的一大步。在现行体制下，地方探索空间有限，但仍有领域可深入。
如粮食生产方面，本报记者获悉，成都已经开始这方面的探索，政府决定设立基金，为种粮食的农户每亩每年补贴400元。这项政策有利于保护耕地流转中的用途。
曾长期担任重庆市国土和资源管理局副局长的邱道持，有一个观点是，“既然农民承担了相应的确保粮食安全，维持社会稳定的国家责任，政府就应对其有补偿，以鼓励其耕种。”但对于拥有3300万亩耕地的重庆来说，在这样一个巨大的改革创新成本面前，“只能选择其它途径，金额将超过其承受力。”邱道持表示。
在单纯的补贴之外，政府亦大有可为。如设立一个规范的农村土地流转市场，这在农村几乎是空白。“城市建设用地流转已形成规范化的市场体系，但农村很难看到集体打广告，也没有流转市场，重庆可试点建一个农村土地流转市场。让全国农村土地流转都到这边来。”邱道持表示。
对于这些制度构想，刘俊认为，在现行的农村土地承包经营权法律制度基础上，不可能创新一项真正的农村土地流转法，它遵循了“需要就是权利”的社会保障规则，“无论如何也难以看到承包土地使用权自由流转的市场繁荣景象”，因此必须改农民与土地依附的生存关系。
主流的意见是主张土地国有。刘俊是这个观点的支持者，“所有权在国家手里。在此基础上，设置了一个可流转的土地使用权，这种土地使用权流转，与国有土地出让的性质一样。可用于买卖，抵押，出租等等。国家只对其用途和规则进行管制。”
眼前相对迫切的，似乎应该是建立一项科学合理的农业用途分类与管制制度。
九三学社九龙坡区委在调查报告中称，九龙坡区城镇化、工业化的迅速发展，对非农建设用地的量越来越大，激活了非农建设用地市场,必然会出现违规流转集体土地。这不仅是城镇化、工业化发展必经的过程，也是改革农村土地使用制度不能回避的问题。在一产占全区经济总量越来越低的情况下(2006年只占1.9%)，要想把土地流转控制在不改变用途，显然是难以控制的。
这样的情况，也正好是海龙村走过的路。
对土地流转的种种设想，刘俊认为，创新一项科学合理的土地利用制度，没有一个系统的理论支撑是极其盲目和危险的，在没有充分的把握下，宁肯维持现状不动，也不给未来的改革制造新的制度障碍。
“而建立这样一个实现土地利用效率为目标的新的土地流转法律，必须以农业种植用途为前提，这涉及国家粮食生产安全甚至政治安全。”刘俊说。
问题似乎又回到了起点。
